农村生态文明法治建设的困境与出路
何水
摘 要： 农村生态文明法治建设是推进农村生态文明建设的重要保障，是推动乡村振兴的必要举措，是实现农村社会绿色发展的客观要求。当前，我国农村生态文明法治建设面临主体法治理念缺失、法律规范体系不健全、法治实施效率低、法治监督体系不严密等四大现实困境。破解农村生态文明法治建设的现实困境，须从彰显科学的生态文明法治理念、构建完备的生态文明法律规范体系、建立高效的生态文明法治实施体系、构筑严密的生态文明法治监督体系等方面采取针对性措施。
关键词： 农村;生态文明;法治建设
中图分类号：D668 ?????文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）08-0068-07
农村生态文明建设是国家生态文明建设的关键环节，是乡村振兴战略的重要内容。法治是生态文明建设的重要基础和可靠保障。“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。” ① 当前，我国农村生态文明法治建设面临诸多现实困境，亟须从法治的高度予以规范、引导和保障。
一、农村生态文明法治建设的战略定位与现实意蕴
运用法治理念推进农村生态文明建设，不仅要构建完备的生态文明法律规范体系，更要将法治思维和法治方式贯串农村生态文明建设全过程。农村生态文明法治建设是生态文明建设与法治建设在农村特定的空间场域内的有效契合，是党和国家加强生态文明建设的重要举措。针对当前我国农村生态文明建设领域法治基础薄弱的现实困境，我国农村生态文明法治建设亟须突出四个方面的目标导向：树立科学的生态文明法治理念、构建完备的生态文明法律规范体系、建立高效的生态文明法治实施体系、构筑严密的生态文明法治监督体系。
1.农村生态文明法治建设是推进农村生态文明建设的重要保障
农村生态文明建设，根本出路在于法治。只有法治才能把理念更快地转化为实践，只有法治才能处理好各种复杂关系，只有法治才能约束个体和集体的行为。 ② 中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。保护农村生态环境必须依靠制度和法律，深化农村环境治理体制改革，健全土地保护、食品安全生产、生物资源利用、环境污染防治等体制机制，用制度保护农村生态环境。构建完备的生态文明法律规范体系，是突出生态文明建设的时代要求，推进农村生态文明建设的重要保障。
2.农村生态文明法治建设是统筹城乡生态发展的内在要求
近年来，随着工业化、城镇化的加速推进，工业污染逐渐从城市转移到农村。依旧存在的城乡二元结构体制使有限的环保资源主要被配置在城市和城市周边地区，广大农村地区的生态环境保护仍缺乏长远、系统的整体规划。农村环境污染治理工作的监管失位以及农村环境保护法律法规缺失导致农村土壤污染、毁林造田、垃圾乱放、秸秆焚烧、污水横流等危害人民健康的重大环境问题长时间得不到有效解决。针对我国生态文明建设城乡二元结构的落后局面，新时代开展农村生态文明建设亟须打牢法治基础。为此，一要重视农村生态文明法律规范体系的制度建设，合理平衡城乡之间在生态保护与环境治理上的制度供给，实现城乡生态制度供给的公平正义;二要重视农村生态保护法律法规的具体实施，科学统筹城乡土地利用与生态涵养空间，为农村居民营造安乐、美丽的乡村环境，为社会发展提供清洁的空气、安全的食品和干净的水源。
3.农村生态文明法治建设是推动乡村振兴、实现农村社会和谐发展的重要抉择
“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是实施乡村振兴战略的总体要求，也是推进乡村振兴的根本任务。其中，生态宜居是乡村振兴的关键，其内核是倡导绿色发展。乡村振兴战略提出要建设生态宜居的美丽乡村，凸显了党和国家对生态文明建设与人民美好生活需要的内在联系的高度重视。农村生态文明法治建设作为农村生态文明建设的重要保障，对推动乡村振兴、实现农村社会和谐发展有着重要的战略意义。一方面，农村生态文明法治建设着力凸显制度建设，强调以立法形式妥善处理农村资源和环境的代际间分配、促进传统农业转型升级，有利于切实加强对农村地区生态环境、自然资源、生物多样性等生态资源的保护力度，为中华民族永续发展筑牢基石;另一方面，农村生态文明法治建设要求从国家法律的高度切实维护好农村生态环境对人类的永续供养能力、保障农民享有良好环境的权利，有利于彰显农民主体权利，有力回应“为谁发展”的问题。
二、农村生态文明法治建设的现实困境
中共十八届四中全会提出全面推进依法治国，并将生态文明法治建设提升到更加突出的战略地位。由法律、行政法规、地方性法规、规章、司法解释等多层级规范性法律文件共同组成的环境与资源保护法律体系已基本形成，初步实现了“有法可依”。 ③ 然而，我国长期的社会经济城乡二元结构在环境立法上表现为环境正义价值的迷失、对农村环境资源的治理缺乏关注。 ④ 总体上看，目前我国生态文明法治建设仍侧重于城市生态文明相关建设工作，相对忽视农村生态文明法治建设，难以有效满足农村经济发展与环境保护的整体要求。农村生态文明法治建设面临主体法治理念缺失、法律规范体系不健全、法治实施效率低、法治监督体系不严密等现实困境。
1.农村生态文明建设主体的法治理念缺失
农村生态文明建设主体的法治理念缺失是农村生态文明法治建设的首要障碍。法治理念是法治的精髓和灵魂。农村生态文明建设是农村社会的共同事业，基层政府、企业与农民都承担着不可推卸的责任和義务，任何治理主体法治理念的缺失都会直接影响农村生态文明法治建设的工作成效。
其一，基层政府生态文明法治理念缺失。从人类生态文明建设经验与我国生态文明建设的基础条件看，政府应在生态文明建设事业中引导其他主体积极参与，并积极履行自身相应治理责任。近年来，尽管我国政府在生态文明建设意识与行动能力上有了长足进步，但是一些基层政府和领导干部仍然存在“重农村经济发展、轻农村环境治理”的观念，片面追求GDP增长，忽视环境保护职责。部分基层政府甚至为了获得巨额税收或经济增长，非法干涉一些重大环境污染企业的案件处理，甚至与污染企业达成“政企合谋”，严重干扰环保工作深入推进。 ⑤
其二，企业生态文明法治理念缺失。企业是社会生产的主要承担者，是资源消耗和污染制造的直接主体，理应承担保护环境、节约资源、创新生产方式的社会责任。但部分企业生态文明法治理念缺失，社会责任感不强，往往为节约生产成本而将污染治理成本外部化。这种违法行为在农村地区的中小型乡镇企业中尤为突出。相对于城市而言，农村地区乡镇企业分布密集，但生态执法力量相对薄弱。部分排污企业为自身局部利益以消极的态度对待环境保护，企业超标排污或偷排现象严重。 ⑥ 近年来，国家环境保护部门通报的有关重点环境案件处理情况、重点信访案件调查处理情况，其中多数都是处理企业违规生产、排污不达标、偷排等问题，且这些企业大多分布在农村地区。
其三，农民生态文明法治理念缺失。农民是农村生态文明建设最基本的群众力量，也是农村生态文明法治建设重要的实践载体。就现状来说，我国农民的整体素质与农村生态文明建设的发展要求还存在较大差距，农民生态环境保护意识不强、民主政治素质普遍不高等素质短板还比较突出。多数农民对生态文明法律规范体系以及法律类型、法律责任、公民权利等具体内容缺乏基本了解，相当一部分农民认为农村生态文明建设是政府部门的事，与自己无关。但是，当面临环境权利受侵害或威胁时，农民依法维权意识较弱，非法维权逻辑强。农民生态文明法治理念缺失是制约农民依法维护自身环境权利的隐性根源。例如，福建省连城县冷水坑村农田被重金属污染后，农民希望设法扩大事情的影响，迫使政府出面解决问题。他们考虑采用的方法是在污染的农田上重新种植水稻，把毒粮卖到市场上去，借此向政府施压。 ⑦ 显然，农民的这种维权方式非但不能实现自身的环境权益，反而侵害其他社会成员的健康权益，是严重的违法行为。
2.农村生态文明法律规范体系不健全
农村生态文明法律规范体系不健全是农村生态文明法治建设的根本障碍。总体来看，现有农村生态文明法律规范体系无论在法律的范围、数量等方面，还是法律的质量、配套实施细则等方面都存在较多不足，严重影响农村生态文明法治建设的科学性与规范性。
其一，农村生态文明法律规范体系覆盖面较窄，存在立法缺位。一般来说，完备的生态文明法律规范体系是推进农村生态文明建设的前提条件。现代生态文明建设涉及产业结构、增长方式和消费模式等诸多领域的深刻变革，这要求农村生态文明法律体系覆盖农村生态文明建设的所有相关领域。然而，作为环境保护基本法的《环境保护法》对农村生态环境保护的规制还比较薄弱，目前涉及农村生态文明建设的法律规范主要集中在资源保护、环境保护等内核层面，远未涉及农村金融、农业科技、农民教育等外延层面。此外，在现有法律规范体系中尚缺乏一部综合性的农村生态环境保护基本法，针对农业面源污染防治、农村垃圾处理、恶臭污染防治、土壤污染防治、环境损害赔偿和环境监测等农村环境污染治理的主要方面，长期缺乏专门的法律或行政法规。
其二，农村生态文明法律规范体系“碎片化”问题突出。生态法治建设的复杂性与渐进性决定了相当数量的生态法律属于探索性质和应急性质 ⑧ ，加之相关立法的系统性、科学性不足使生态文明领域的法律法规之间缺乏横向联系与系统规划，导致农村生态文明法律规范体系“碎片化”问题突出。例如，《大气污染防治法》《关于加强农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知》的制定目的都是保护大气环境，但未将大气作为统一整体来考虑，只是突出点源控制，侧重于眼前的“就气治气”，对于涉及制造大气污染的产业结构、生产方式等深层次问题缺乏系统防治措施，以致大气环境恶化速度、程度和范围远超预期。此外，一些法律法规衔接性不够，法律措施或法律制度缺乏配套法规规章。例如，虽然《环境保护法》第33条提到对农业环境的保护，推动农村环境综合整治，第50条规定各级人民政府应当安排资金支持农村饮用水水源地保护以及废物处理和污染防治等环境保护工作，但是关于如何实现具体操作的配套法规细则一直缺位，非常不利于法律的操作和实施。
3.农村生态文明法治实施效率低
农村生态文明法治实施效率低是农村生态文明法治建设的现实障碍。实践中，农村生态文明建设相关法律法规处罚力度不够、执法不严格等问题严重影响农村生态文明法治实施的效率。
其一，处罚力度缺乏震慑力。目前我国环境违法成本普遍偏低，企业环保费用支出远超罚款数额，使得企业宁可选择违犯法律缴纳罚款，也不愿对污染治理采取措施，导致企业以损害自然环境和公众利益来牟取一己私利的违法行为屡禁不绝，生态环境不断恶化。 ⑨ 例如，2013年原国家环境保护部通报了当年华北六省市地下水污染专项检查结果，受检查的企业近2.6万家，其中55家存在利用渗井、渗坑或无防渗漏措施的沟渠、坑塘排放、输送或者存贮污水的违法问题，但是针对88家企業的相关罚款总额仅为613万余元，平均每家不到7万元。 ⑩
其二，具体执行工作难以落实。长期以来，农村生态文明建设有关法律存在大量原则性、建议性、指导性条款，缺乏实施细则。例如，“按日连续处罚”本是加强环境处罚力度的重要措施，但《环境保护法》只是原则性地规定可以执行按日连续处罚，没有具体规定适用范围、实施程序、计罚方式等实施细则，导致执法过程出现不敢用、不会用的实施困境。再如，很多法律都对“限期治理”做了规定，但鲜有法律规定“限期治理”的具体实施程序，这给实际执行工作带来了很大不便，严重影响了实施效率。
其三，执法体制不顺畅。我国在环境保护领域实行的是统管与分管相结合的多部门、分层次执法体制。但是，在实际工作中各级政府的环境保护行政主管部门与其他部门之间存在分工不明、责权不清的情况，严重制约了农村生态文明建设特别是环境保护执法工作的正常开展。此外，目前农村基层环境保护执法机构普遍建设不到位，农村环境保护执法主体力量薄弱，使得农村环境保护监管乏力，效率低下。
其四，地方保护主义盛行。基于地方经济发展和GDP增长的现实考量，不少地方政府往往不惜一切力量扶持本地区高收益企业发展，有意回避其中部分企业存在的高污染问题，加之部分基层政府重部署轻落实，导致很多环保项目只审批、不监管，不少企业的违法排污行为得不到有效遏制。例如，大气污染防治具有明显的跨区域治理特征，要求各地联防联控、协同治理，但在实践中常常出现区域协同治理机制失效的情况，特别是在排污控制方面，由于区域间缺乏统一、衔接的相关标准，一些地方以“双重标准”的检测技术来保护本区域的污染型企业，导致区域内大气污染治理难以实现协同增效。这些问题背后的主要原因就是地方保护主义盛行。
4.农村生态文明法治监督体系不严密
农村生态文明法治监督体系不严密是农村生态文明法治建设的制度障碍。从理论上讲，完善农村生态文明法治监督体系既要充分发挥农村的社会力量重点监督企业的排污行为，又要突出监督基层政府是否认真履行环境保护的职责。但是，现实情况是针对基层政府相关治理行为的监督工作比针对企业排污行为的监督工作更薄弱。
其一，基层政府问责体系不健全、监督机制不完善。从我国现有农村生态文明法律规范体系来看，大多以公民、法人或者其他組织作为调整对象，很少对政府行为进行规范和约束。例如，《环境保护法》原则性规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，但缺乏针对基层政府如何履行职责、如何实施环境问责等的细则规定;《基本农田保护条例》在法律责任方面只规定了农田破坏者的法律责任，而没有详细规定政府在农田保护中的具体职责。比较而言，目前针对城市的生态保护，国家已将环境保护与治理成果作为考核政府与官员政绩的重要标准，而在农村仍缺乏以环境保护与治理成果作为考核标准来约束当地政府以及基层自治组织或个人的不当行为。此外，有研究指出，在国家重点生态功能区转移支付政策实施中普遍存在基本公共服务对生态环境保护的挤出效应，即部分基层政府的生态环境保护专项转移支付资金并未做到专款专用。以《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》为核心的监督体系采用抽查各县域提交自查报告的方式考查重点生态功能区的环境质量。然而，由于抽查内容和抽查方式不具有系统性、全面性和及时性，该办法无法有效遏制基层政府变相挪用、截留专项资金的行为。
其二，基层政府信息公开程度低，公众参与监督的机制不完备。建立完备、及时、有效的生态环境信息公开机制是提高生态文明监督效率的必要前提。然而，因《政府信息公开条例》法律位阶比《保密法》低，实践中往往出现基层政府对土地、水体、大气等环境信息以涉及机密等理由予以推迟、压制、拒绝公开的情况，其结果造成部分企业往往因关键证据不足而免受处罚，同时基层政府压制信息公开的行为也难以得到有效问责。此外，虽然《环境保护法》《环境影响评价法》等法律原则性规定公民享有参与和监督环境保护的权利，但公民参与和监督环境保护的范围、环节、方式、途径和程序都模糊不定，导致公民参与和监督环境保护的行为有效性不足，从而降低公众参与的积极性。一些政府、企业在制定经济发展战略或进行项目建设时，或有意无意地回避公众参与和监督，或走过场。在这种情况下，选择性听证成为许多公共政策制定的博弈点，参与主体的选择往往可以左右政策走向，同时也成为项目合法的贴金点。
三、农村生态文明法治建设困境的突破路径
1.彰显科学的生态文明法治理念，引领农村生态文明法治建设
科学的生态文明法治理念是引领农村生态文明法治建设的价值向导。只有增强基层政府、企业、农民等主体的生态文明法治理念，才能使法治内化于心、外化于行，充分发挥法治在农村生态文明建设中的重要作用。
其一，强化基层政府生态文明法治理念是彰显农村生态文明法治理念的首要任务。基层政府和领导干部要切实增强生态文明法治思维，既要将农村生态文明法治理念融入招商引资、环保审批、政绩考核、生态保护等工作的全过程，又要发挥好基层政府优势，用财政、科技、税收等政策引导、激励企业和农民树立科学的农村生态文明法治理念。
其二，完善企业生态文明法治理念是彰显农村生态文明法治理念的核心任务。企业完善生态文明法治理念既可以打造合法生产经营的正面形象，又可以加快生产创新，开拓新兴环保市场。因此，企业要从自身形象和经济利益出发，提高生态文明建设的自觉性，激发生态文明法治理念的内源动力;政府需加快出台一系列强制措施以取消能源补贴等不合理财政补贴并提高排污标准，同时，积极推行将金融贷款、税收减免、财政补贴向环境友好型企业重点倾斜的激励政策。
其三，强化农民生态文明法治理念是彰显农村生态文明法治理念的重要任务。基本的、大众化的普法宣传体系是健全农民生态文明法治理念的重要方式。应通过深入开展生态文明法治宣传教育等普法活动，帮助农民了解生态文明法律规范体系，明确自身的环境权利与义务，使农民形成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的法治理念，将美丽乡村建设转化为农民的自觉行动。此外，需要通过建立职业农民制度、实施新型职业农民培养工程等举措，培育具有较强生态法治理念、生态文化素质、生态发展技能的新型职业农民，以此建构农村生态文明法治建设的主力军。
2.构建完备的生态文明法律规范体系，支撑农村生态文明法治建设
完备的生态文明法律规范体系是农村生态文明法治建设的前提和基础。中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。随着生态文明被写入宪法，生态文明的宪法地位得以明确，为推进包括农村生态文明法治建设在内的生态文明建设提供了宪法保障和制度支撑。当前，应在此基础上，着力从提升立法质量、增强法律衔接性两个方面入手，努力构建完备的农村生态文明法律规范体系。
其一，提高农村生态文明立法质量，维护法律权威。农村生态文明法治建设必须与农村的经济发展、社会进步、农民需求相适应，促使法律的立法理念、监督管理、防治措施、法律责任等内容与时俱进，增强立法的科学性、民主性，提高法律的及时性、系统性、针对性和有效性，维护法律权威。生态文明立法要在总结以往立法经验、反思以往立法教训的基础上统筹考虑，加快立改废释进程，弥补立法空白，扩大覆盖面，提高立法质量。就国家宏观层面而言，一要健全自然资源产权制度，灵活运用市场机制，推行碳排放权、排污权、水权交易制度;二要善于总结生态文明建设试点农村的各种经验，将可复制、易推广的地方成功经验提升为国家政策加以推广、实施和创新。就地方实践层面而言，地方性立法应作为农村生态文明法治建设的基础性工作，各地要根据农村生态文明建设的总体要求，结合各地实际情况，突出地方立法特色，有针对性地解决国家层面立法尚未规定的地方突出、典型事项。
其二，加快相关法律制度的具体配套与衔接，推进农村生态文明治理体系由管控型向共治型转变。农村生态文明法治体系相关配套工作的重点是加快出台农村法治体系新规定、新要求的配套法规和实施细则，使基层执法力量不仅明确“要做什么”，更要突出“怎么做”，从而增强法律的可操作性、可实施性。在此基础上，要积极推动农村生态文明建设各项制度之间的衔接工作。为此，一要完善环境保护与金融、税收、科技、教育等方面的制度衔接，增强农村生态文明法治体系的系统性和针对性;二要加快国内法律、部门规章、地方性法规等国家正式制度与本地风俗习惯等农村非正式制度的衔接，避免因局部生态文明法治建设制度差异引起整体性治理失效的被动局面。
3.建立高效的生态文明法治实施体系，促进农村生态文明法治建设
法律的生命力在于实施。生态文明法律政策的有效实施，是农村生态文明法治建设的关键所在。建立高效的生态文明法治实施体系是加快农村生态文明法治建设的重要抓手。
其一，严格执法是法律实施的重中之重。严格执法重在法治政府建设，即提高政府和领导干部运用法治思维和法治方式履行政府职责的能力。这一过程中，要注重改革生态环境监管体制，依法界定生态执法的基本权限，健全执法程序，优化执法机构设置，切实完善生态执法体系。同时，建立健全生态执法考核体系，消减基层政府对生态执法部门执法行为的干预，保证生态执法部门的执法独立性，对人为干预生态执法的行为进行严厉惩处。此外，针对基层环保部门在处理央企、地方国有企业等大型企业违法行为时执法能力较弱的现实情况，要着力提升基层政府的政策执行能力，强化执法人员对法律的认识和忠诚，增强执法力度，维护法律权威。
其二，明确基层政府的首责义务和兜底责任是保证法律实施的必然要求。基层政府作为农村生态文明建设的主体，是农村生态文明政策的执行者，负责将农村生态文明政策预期转换为具体的环境保护效果。这就要求以法律形式明晰基层政府在农村生态文明建设中的主体地位。同时，基层政府和领导干部要增强全局意识、法治意识和责任意识，克服地方保护主义和本位思想，严格依法办事，提高政策执行效率，加大政策监督与评估力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。
4.构筑严密的生态文明法治监督体系，保障农村生态文明法治建设
严密的生态文明法治监督体系是推进农村生态文明法治建设的基本保障。生态文明法治监督体系的重心是加强对相关领域公权力的监督。
其一，加大政府信息公开的力度和范围是形成严密的法治监督体系的关键。政府信息是行政权力运行的载体，政府信息公开则是工作全领域、全口径、全流程的外化表现。国家层面，政府应加快增强《政府信息公开条例》的法律效用，依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件、排污行政许可及环境行政处罚等信息，提高政府监管透明度，着重提升公开信息的质量，让广大农民和环保社会组织能够便利、准确、及时地掌握信息，发挥社会力量的监督功效。
其二，健全激励与问责机制是法治监督体系建设的核心内容。法治的要义在于权利与义务、权力与责任的有机统一。公平是农村生态文明法治建设的内在要求，健全生态文明问责体系重在问责公平。作为农村生态文明建设的领导主体，基层政府在农村生态文明法治监督体系建设中居于重要地位，发挥核心作用。健全激励与问责机制，一要切实引入和落实生态绩效考核机制，加大生态政绩在基层领导干部政绩考核体系中的指标比重，抑制基层政府的“GDP冲动”，推动社会经济绿色发展、和谐发展;二要加强监督政府行为的问责体系建设，大力推进资源环境审计信息化建设，逐步建立党政领导干部自然资源资产离任审计情况通报、结果公布、整改落实、结果运用等制度，将审计结果以及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据;三要健全基层政府建设农村生态文明的动力机制与奖惩制度，着重突出基层政府生态治理的尽职免责措施，以此保护基层政府生态文明建设的积极性，平衡基层政府责任与义务的关系。
其三，引导、发挥农民以及其他社会力量的监督作用是法治监督体系建设必不可少的重要一环。其中，完善参与机制是核心任务。众所周知，有效的公众参与和社会监督是促使政府和企业改变自身行为模式的外在动力。因此，必须“以立法形式规定以公众权利为本位的公众参与制度，建立健全环境立法、执法、监督的公众全过程参与制度” ?，完善公众参与的内容、程序、途径和方式，保障公众的知情权、参与权和救济权。同时，需要加快培育和引导农村环保公益类社会组织的发展，通过兴趣、意愿、认同等理念和方式将分散的农民组织起来，推进农民参与过程的组织化和规范化。此外，还需强调的一点是，完善结果参与机制的重点是完善环境公益诉讼制度以及实施直接受害人补偿制度。 概而言之，完善农民参与机制要从理念参与、立法参与、过程参与、结果参与等过程着手，切实维护农民的环境权利，提升农民参与的合法性与积极性。
四、结语
改革开放以来，我国经济社会发展取得了令世人瞩目的成就，与此同时，也付出了沉重的资源与环境代价。面对这种情况，中共十八大以来，中共中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得了重大进展和积极成效，但总体看来，我国生态文明建设水平特别是农村生态文明建设水平仍然滞后于同期的经济社会发展水平。当前，“生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决突出生态环境问题的窗口期”。面向新时代生态文明建设的新征程、新目标和新要求，针对农村生态文明建设中的新情况、新问题、新挑战，迫切需要依法推进农村生态文明建设。只有将法治思维、法治方式贯串于农村生态文明建设各方面和全过程，不断织密生态环境保护的法治网络，构建包括科学的生态文明法治理念、完备的生态文明法律规范体系、高效的生态文明法治實施体系和严密的生态文明法治监督体系等在内的农村生态文明法治建设整体框架，才能为农村生态文明建设提供可靠保障，合力建成青山绿水、诗意栖居的美丽乡村。农村生态文明建设是一项复杂的系统工程，应坚持系统思维，将包括农村生态文明法治建设在内的农村生态文明建设融入农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，唯有如此，才能确保农村生态文明建设与农村其他各项建设协同共进，推动形成人与自然和谐共生发展新格局。
注释
①《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014年，第210页。
②参见王学军：《构建四位一体的生态文明法治体系》，《中国生态文明》2017年第5期。
③改革开放40年来，我国已制定包括《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等在内的约30部法律，涵盖综合类、污染防治类、资源和生态类立法，形成了涉及宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七大法律部门相关法律规范。参见王毅、程多威：《加快统筹立法和立法创新，促进生态文明建设进程》，《中国人大杂志》2017年第9期。
④参见郭武、王晶：《农村环境资源“多中心治理”法治格局初探》，《江苏大学学报》（社会科学版）2018年第3期。
⑤参见梁平汉等：《人事变更、法制环境和地方环境污染》，《管理世界》2014年第6期。
⑥参见孙佑海：《推进生态文明建设的法治思维和法治方式研究》，《重庆大学学报》（社会科学版）2013年第5期。
⑦参见曾鼎：《一个村庄的污染抗战》，《凤凰周刊》2014年第3期。
⑧参见钭晓东、杜寅：《中国特色生态法治体系建设论纲》，《法制与社会发展》2017年第6期。
⑨参见王丹、张帆：《生态文明法治建设当立法先行》，《人民论坛》2016年第17期。
⑩参见毕淑娟：《华北平原地下水污染触目惊心 55家企业是罪魁祸首》，《中国联合商报》2013年5月27日。
参见彭中遥、邓嘉詠：《法治视野下农村环境现狀调查与保护对策》，《中南林业科技大学学报》（社会科学版）2017年第4期。
参见高桂林、姚银银：《大气污染联防联治中的立法协调机制研究》，《法学杂志》2014年第8期。
参见李国平等：《国家重点生态功能区转移支付的双重目标与绩效评价》，《西北大学学报》（哲学社会科学版）2014年第1期。
参见赵成：《论生态文明建设的法律保障及其构建》，《渤海大学学报》（哲学社会科学版）2012年第1期;高雁：《论环境公众参与之组织化道路》，《湖北社会科学》2014年第4期。
参见王敬波：《政府信息公开中的公共利益衡量》，《中国社会科学》2014年第9期。
叶三梅：《环境法治的立法瓶颈与突破》，《学术界》2014年第7期。
参见王勇：《从“指标下压”到“利益协调”：大气治污的公共环境管理检讨与模式转换》，《政治学研究》2014年第2期。
《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，《人民日报》2018年6月25日。
参见李东标：《生态文明建设要织牢法治的网》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/comments/2018-07/03/c_1123073136.htm，2018年7月3日。
责任编辑：若 水
The Predicament and Breakthrough of the Construction of Rule of Law of Rural Ecological Civilization
He Shui
Abstract： The construction of rule of law of rural ecological civilization is an important guarantee to promote the construction of rural ecological civilization， a necessary measure to promote rural revitalization， and an objective requirement to realize the green development of rural society. At present， the construction of the rule of law in rural ecological civilization in China is facing four practical dilemmas： the lack of the concept of the rule of law， the incompleteness of the legal norm system， the inefficient implementation of the rule of law， and the inadequate supervision system of the rule of law. To solve these dilemmas， we must take measures to highlight the scientific concept of ecological civilization under the rule of law， build a complete legal system of ecological civilization， establish an efficient implementation system of ecological civilization， and build a strict supervision system of ecological civilization under the rule of law.
Key words： rural areas; ecological civilization; construction of rule of law
摘 要： 农村生态文明法治建设是推进农村生态文明建设的重要保障，是推动乡村振兴的必要举措，是实现农村社会绿色发展的客观要求。当前，我国农村生态文明法治建设面临主体法治理念缺失、法律规范体系不健全、法治实施效率低、法治监督体系不严密等四大现实困境。破解农村生态文明法治建设的现实困境，须从彰显科学的生态文明法治理念、构建完备的生态文明法律规范体系、建立高效的生态文明法治实施体系、构筑严密的生态文明法治监督体系等方面采取针对性措施。
关键词： 农村;生态文明;法治建设
中图分类号：D668 ?????文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）08-0068-07
农村生态文明建设是国家生态文明建设的关键环节，是乡村振兴战略的重要内容。法治是生态文明建设的重要基础和可靠保障。“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。” ① 当前，我国农村生态文明法治建设面临诸多现实困境，亟须从法治的高度予以规范、引导和保障。
一、农村生态文明法治建设的战略定位与现实意蕴
运用法治理念推进农村生态文明建设，不仅要构建完备的生态文明法律规范体系，更要将法治思维和法治方式贯串农村生态文明建设全过程。农村生态文明法治建设是生态文明建设与法治建设在农村特定的空间场域内的有效契合，是党和国家加强生态文明建设的重要举措。针对当前我国农村生态文明建设领域法治基础薄弱的现实困境，我国农村生态文明法治建设亟须突出四个方面的目标导向：树立科学的生态文明法治理念、构建完备的生态文明法律规范体系、建立高效的生态文明法治实施体系、构筑严密的生态文明法治监督体系。
1.农村生态文明法治建设是推进农村生态文明建设的重要保障
农村生态文明建设，根本出路在于法治。只有法治才能把理念更快地转化为实践，只有法治才能处理好各种复杂关系，只有法治才能约束个体和集体的行为。 ② 中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。保护农村生态环境必须依靠制度和法律，深化农村环境治理体制改革，健全土地保护、食品安全生产、生物资源利用、环境污染防治等体制机制，用制度保护农村生态环境。构建完备的生态文明法律规范体系，是突出生态文明建设的时代要求，推进农村生态文明建设的重要保障。
2.农村生态文明法治建设是统筹城乡生态发展的内在要求
近年来，随着工业化、城镇化的加速推进，工业污染逐渐从城市转移到农村。依旧存在的城乡二元结构体制使有限的环保资源主要被配置在城市和城市周边地区，广大农村地区的生态环境保护仍缺乏长远、系统的整体规划。农村环境污染治理工作的监管失位以及农村环境保护法律法规缺失导致农村土壤污染、毁林造田、垃圾乱放、秸秆焚烧、污水横流等危害人民健康的重大环境问题长时间得不到有效解决。针对我国生态文明建设城乡二元结构的落后局面，新时代开展农村生态文明建设亟须打牢法治基础。为此，一要重视农村生态文明法律规范体系的制度建设，合理平衡城乡之间在生态保护与环境治理上的制度供给，实现城乡生态制度供给的公平正义;二要重视农村生态保护法律法规的具体实施，科学统筹城乡土地利用与生态涵养空间，为农村居民营造安乐、美丽的乡村环境，为社会发展提供清洁的空气、安全的食品和干净的水源。
3.农村生态文明法治建设是推动乡村振兴、实现农村社会和谐发展的重要抉择
“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是实施乡村振兴战略的总体要求，也是推进乡村振兴的根本任务。其中，生态宜居是乡村振兴的关键，其内核是倡导绿色发展。乡村振兴战略提出要建设生态宜居的美丽乡村，凸显了党和国家对生态文明建设与人民美好生活需要的内在联系的高度重视。农村生态文明法治建设作为农村生态文明建设的重要保障，对推动乡村振兴、实现农村社会和谐发展有着重要的战略意义。一方面，农村生态文明法治建设着力凸显制度建设，强调以立法形式妥善处理农村资源和环境的代际间分配、促进传统农业转型升级，有利于切实加强对农村地区生态环境、自然资源、生物多样性等生态资源的保护力度，为中华民族永续发展筑牢基石;另一方面，农村生态文明法治建设要求从国家法律的高度切实维护好农村生态环境对人类的永续供养能力、保障农民享有良好环境的权利，有利于彰显农民主体权利，有力回应“为谁发展”的问题。
二、农村生态文明法治建设的现实困境
中共十八届四中全会提出全面推进依法治国，并将生态文明法治建设提升到更加突出的战略地位。由法律、行政法规、地方性法规、规章、司法解释等多层级规范性法律文件共同组成的环境与资源保护法律体系已基本形成，初步实现了“有法可依”。 ③ 然而，我国长期的社会经济城乡二元结构在环境立法上表现为环境正义价值的迷失、对农村环境资源的治理缺乏关注。 ④ 总体上看，目前我国生态文明法治建设仍侧重于城市生态文明相关建设工作，相对忽视农村生态文明法治建设，难以有效满足农村经济发展与环境保护的整体要求。农村生态文明法治建设面临主体法治理念缺失、法律规范体系不健全、法治实施效率低、法治监督体系不严密等现实困境。
1.农村生态文明建设主体的法治理念缺失
农村生态文明建设主体的法治理念缺失是农村生态文明法治建设的首要障碍。法治理念是法治的精髓和灵魂。农村生态文明建设是农村社会的共同事业，基层政府、企业与农民都承担着不可推卸的责任和義务，任何治理主体法治理念的缺失都会直接影响农村生态文明法治建设的工作成效。
其一，基层政府生态文明法治理念缺失。从人类生态文明建设经验与我国生态文明建设的基础条件看，政府应在生态文明建设事业中引导其他主体积极参与，并积极履行自身相应治理责任。近年来，尽管我国政府在生态文明建设意识与行动能力上有了长足进步，但是一些基层政府和领导干部仍然存在“重农村经济发展、轻农村环境治理”的观念，片面追求GDP增长，忽视环境保护职责。部分基层政府甚至为了获得巨额税收或经济增长，非法干涉一些重大环境污染企业的案件处理，甚至与污染企业达成“政企合谋”，严重干扰环保工作深入推进。 ⑤
其二，企业生态文明法治理念缺失。企业是社会生产的主要承担者，是资源消耗和污染制造的直接主体，理应承担保护环境、节约资源、创新生产方式的社会责任。但部分企业生态文明法治理念缺失，社会责任感不强，往往为节约生产成本而将污染治理成本外部化。这种违法行为在农村地区的中小型乡镇企业中尤为突出。相对于城市而言，农村地区乡镇企业分布密集，但生态执法力量相对薄弱。部分排污企业为自身局部利益以消极的态度对待环境保护，企业超标排污或偷排现象严重。 ⑥ 近年来，国家环境保护部门通报的有关重点环境案件处理情况、重点信访案件调查处理情况，其中多数都是处理企业违规生产、排污不达标、偷排等问题，且这些企业大多分布在农村地区。
其三，农民生态文明法治理念缺失。农民是农村生态文明建设最基本的群众力量，也是农村生态文明法治建设重要的实践载体。就现状来说，我国农民的整体素质与农村生态文明建设的发展要求还存在较大差距，农民生态环境保护意识不强、民主政治素质普遍不高等素质短板还比较突出。多数农民对生态文明法律规范体系以及法律类型、法律责任、公民权利等具体内容缺乏基本了解，相当一部分农民认为农村生态文明建设是政府部门的事，与自己无关。但是，当面临环境权利受侵害或威胁时，农民依法维权意识较弱，非法维权逻辑强。农民生态文明法治理念缺失是制约农民依法维护自身环境权利的隐性根源。例如，福建省连城县冷水坑村农田被重金属污染后，农民希望设法扩大事情的影响，迫使政府出面解决问题。他们考虑采用的方法是在污染的农田上重新种植水稻，把毒粮卖到市场上去，借此向政府施压。 ⑦ 显然，农民的这种维权方式非但不能实现自身的环境权益，反而侵害其他社会成员的健康权益，是严重的违法行为。
2.农村生态文明法律规范体系不健全
农村生态文明法律规范体系不健全是农村生态文明法治建设的根本障碍。总体来看，现有农村生态文明法律规范体系无论在法律的范围、数量等方面，还是法律的质量、配套实施细则等方面都存在较多不足，严重影响农村生态文明法治建设的科学性与规范性。
其一，农村生态文明法律规范体系覆盖面较窄，存在立法缺位。一般来说，完备的生态文明法律规范体系是推进农村生态文明建设的前提条件。现代生态文明建设涉及产业结构、增长方式和消费模式等诸多领域的深刻变革，这要求农村生态文明法律体系覆盖农村生态文明建设的所有相关领域。然而，作为环境保护基本法的《环境保护法》对农村生态环境保护的规制还比较薄弱，目前涉及农村生态文明建设的法律规范主要集中在资源保护、环境保护等内核层面，远未涉及农村金融、农业科技、农民教育等外延层面。此外，在现有法律规范体系中尚缺乏一部综合性的农村生态环境保护基本法，针对农业面源污染防治、农村垃圾处理、恶臭污染防治、土壤污染防治、环境损害赔偿和环境监测等农村环境污染治理的主要方面，长期缺乏专门的法律或行政法规。
其二，农村生态文明法律规范体系“碎片化”问题突出。生态法治建设的复杂性与渐进性决定了相当数量的生态法律属于探索性质和应急性质 ⑧ ，加之相关立法的系统性、科学性不足使生态文明领域的法律法规之间缺乏横向联系与系统规划，导致农村生态文明法律规范体系“碎片化”问题突出。例如，《大气污染防治法》《关于加强农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知》的制定目的都是保护大气环境，但未将大气作为统一整体来考虑，只是突出点源控制，侧重于眼前的“就气治气”，对于涉及制造大气污染的产业结构、生产方式等深层次问题缺乏系统防治措施，以致大气环境恶化速度、程度和范围远超预期。此外，一些法律法规衔接性不够，法律措施或法律制度缺乏配套法规规章。例如，虽然《环境保护法》第33条提到对农业环境的保护，推动农村环境综合整治，第50条规定各级人民政府应当安排资金支持农村饮用水水源地保护以及废物处理和污染防治等环境保护工作，但是关于如何实现具体操作的配套法规细则一直缺位，非常不利于法律的操作和实施。
3.农村生态文明法治实施效率低
农村生态文明法治实施效率低是农村生态文明法治建设的现实障碍。实践中，农村生态文明建设相关法律法规处罚力度不够、执法不严格等问题严重影响农村生态文明法治实施的效率。
其一，处罚力度缺乏震慑力。目前我国环境违法成本普遍偏低，企业环保费用支出远超罚款数额，使得企业宁可选择违犯法律缴纳罚款，也不愿对污染治理采取措施，导致企业以损害自然环境和公众利益来牟取一己私利的违法行为屡禁不绝，生态环境不断恶化。 ⑨ 例如，2013年原国家环境保护部通报了当年华北六省市地下水污染专项检查结果，受检查的企业近2.6万家，其中55家存在利用渗井、渗坑或无防渗漏措施的沟渠、坑塘排放、输送或者存贮污水的违法问题，但是针对88家企業的相关罚款总额仅为613万余元，平均每家不到7万元。 ⑩
其二，具体执行工作难以落实。长期以来，农村生态文明建设有关法律存在大量原则性、建议性、指导性条款，缺乏实施细则。例如，“按日连续处罚”本是加强环境处罚力度的重要措施，但《环境保护法》只是原则性地规定可以执行按日连续处罚，没有具体规定适用范围、实施程序、计罚方式等实施细则，导致执法过程出现不敢用、不会用的实施困境。再如，很多法律都对“限期治理”做了规定，但鲜有法律规定“限期治理”的具体实施程序，这给实际执行工作带来了很大不便，严重影响了实施效率。
其三，执法体制不顺畅。我国在环境保护领域实行的是统管与分管相结合的多部门、分层次执法体制。但是，在实际工作中各级政府的环境保护行政主管部门与其他部门之间存在分工不明、责权不清的情况，严重制约了农村生态文明建设特别是环境保护执法工作的正常开展。此外，目前农村基层环境保护执法机构普遍建设不到位，农村环境保护执法主体力量薄弱，使得农村环境保护监管乏力，效率低下。
其四，地方保护主义盛行。基于地方经济发展和GDP增长的现实考量，不少地方政府往往不惜一切力量扶持本地区高收益企业发展，有意回避其中部分企业存在的高污染问题，加之部分基层政府重部署轻落实，导致很多环保项目只审批、不监管，不少企业的违法排污行为得不到有效遏制。例如，大气污染防治具有明显的跨区域治理特征，要求各地联防联控、协同治理，但在实践中常常出现区域协同治理机制失效的情况，特别是在排污控制方面，由于区域间缺乏统一、衔接的相关标准，一些地方以“双重标准”的检测技术来保护本区域的污染型企业，导致区域内大气污染治理难以实现协同增效。这些问题背后的主要原因就是地方保护主义盛行。
4.农村生态文明法治监督体系不严密
农村生态文明法治监督体系不严密是农村生态文明法治建设的制度障碍。从理论上讲，完善农村生态文明法治监督体系既要充分发挥农村的社会力量重点监督企业的排污行为，又要突出监督基层政府是否认真履行环境保护的职责。但是，现实情况是针对基层政府相关治理行为的监督工作比针对企业排污行为的监督工作更薄弱。
其一，基层政府问责体系不健全、监督机制不完善。从我国现有农村生态文明法律规范体系来看，大多以公民、法人或者其他組织作为调整对象，很少对政府行为进行规范和约束。例如，《环境保护法》原则性规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，但缺乏针对基层政府如何履行职责、如何实施环境问责等的细则规定;《基本农田保护条例》在法律责任方面只规定了农田破坏者的法律责任，而没有详细规定政府在农田保护中的具体职责。比较而言，目前针对城市的生态保护，国家已将环境保护与治理成果作为考核政府与官员政绩的重要标准，而在农村仍缺乏以环境保护与治理成果作为考核标准来约束当地政府以及基层自治组织或个人的不当行为。此外，有研究指出，在国家重点生态功能区转移支付政策实施中普遍存在基本公共服务对生态环境保护的挤出效应，即部分基层政府的生态环境保护专项转移支付资金并未做到专款专用。以《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》为核心的监督体系采用抽查各县域提交自查报告的方式考查重点生态功能区的环境质量。然而，由于抽查内容和抽查方式不具有系统性、全面性和及时性，该办法无法有效遏制基层政府变相挪用、截留专项资金的行为。
其二，基层政府信息公开程度低，公众参与监督的机制不完备。建立完备、及时、有效的生态环境信息公开机制是提高生态文明监督效率的必要前提。然而，因《政府信息公开条例》法律位阶比《保密法》低，实践中往往出现基层政府对土地、水体、大气等环境信息以涉及机密等理由予以推迟、压制、拒绝公开的情况，其结果造成部分企业往往因关键证据不足而免受处罚，同时基层政府压制信息公开的行为也难以得到有效问责。此外，虽然《环境保护法》《环境影响评价法》等法律原则性规定公民享有参与和监督环境保护的权利，但公民参与和监督环境保护的范围、环节、方式、途径和程序都模糊不定，导致公民参与和监督环境保护的行为有效性不足，从而降低公众参与的积极性。一些政府、企业在制定经济发展战略或进行项目建设时，或有意无意地回避公众参与和监督，或走过场。在这种情况下，选择性听证成为许多公共政策制定的博弈点，参与主体的选择往往可以左右政策走向，同时也成为项目合法的贴金点。
三、农村生态文明法治建设困境的突破路径
1.彰显科学的生态文明法治理念，引领农村生态文明法治建设
科学的生态文明法治理念是引领农村生态文明法治建设的价值向导。只有增强基层政府、企业、农民等主体的生态文明法治理念，才能使法治内化于心、外化于行，充分发挥法治在农村生态文明建设中的重要作用。
其一，强化基层政府生态文明法治理念是彰显农村生态文明法治理念的首要任务。基层政府和领导干部要切实增强生态文明法治思维，既要将农村生态文明法治理念融入招商引资、环保审批、政绩考核、生态保护等工作的全过程，又要发挥好基层政府优势，用财政、科技、税收等政策引导、激励企业和农民树立科学的农村生态文明法治理念。
其二，完善企业生态文明法治理念是彰显农村生态文明法治理念的核心任务。企业完善生态文明法治理念既可以打造合法生产经营的正面形象，又可以加快生产创新，开拓新兴环保市场。因此，企业要从自身形象和经济利益出发，提高生态文明建设的自觉性，激发生态文明法治理念的内源动力;政府需加快出台一系列强制措施以取消能源补贴等不合理财政补贴并提高排污标准，同时，积极推行将金融贷款、税收减免、财政补贴向环境友好型企业重点倾斜的激励政策。
其三，强化农民生态文明法治理念是彰显农村生态文明法治理念的重要任务。基本的、大众化的普法宣传体系是健全农民生态文明法治理念的重要方式。应通过深入开展生态文明法治宣传教育等普法活动，帮助农民了解生态文明法律规范体系，明确自身的环境权利与义务，使农民形成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的法治理念，将美丽乡村建设转化为农民的自觉行动。此外，需要通过建立职业农民制度、实施新型职业农民培养工程等举措，培育具有较强生态法治理念、生态文化素质、生态发展技能的新型职业农民，以此建构农村生态文明法治建设的主力军。
2.构建完备的生态文明法律规范体系，支撑农村生态文明法治建设
完备的生态文明法律规范体系是农村生态文明法治建设的前提和基础。中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。随着生态文明被写入宪法，生态文明的宪法地位得以明确，为推进包括农村生态文明法治建设在内的生态文明建设提供了宪法保障和制度支撑。当前，应在此基础上，着力从提升立法质量、增强法律衔接性两个方面入手，努力构建完备的农村生态文明法律规范体系。
其一，提高农村生态文明立法质量，维护法律权威。农村生态文明法治建设必须与农村的经济发展、社会进步、农民需求相适应，促使法律的立法理念、监督管理、防治措施、法律责任等内容与时俱进，增强立法的科学性、民主性，提高法律的及时性、系统性、针对性和有效性，维护法律权威。生态文明立法要在总结以往立法经验、反思以往立法教训的基础上统筹考虑，加快立改废释进程，弥补立法空白，扩大覆盖面，提高立法质量。就国家宏观层面而言，一要健全自然资源产权制度，灵活运用市场机制，推行碳排放权、排污权、水权交易制度;二要善于总结生态文明建设试点农村的各种经验，将可复制、易推广的地方成功经验提升为国家政策加以推广、实施和创新。就地方实践层面而言，地方性立法应作为农村生态文明法治建设的基础性工作，各地要根据农村生态文明建设的总体要求，结合各地实际情况，突出地方立法特色，有针对性地解决国家层面立法尚未规定的地方突出、典型事项。
其二，加快相关法律制度的具体配套与衔接，推进农村生态文明治理体系由管控型向共治型转变。农村生态文明法治体系相关配套工作的重点是加快出台农村法治体系新规定、新要求的配套法规和实施细则，使基层执法力量不仅明确“要做什么”，更要突出“怎么做”，从而增强法律的可操作性、可实施性。在此基础上，要积极推动农村生态文明建设各项制度之间的衔接工作。为此，一要完善环境保护与金融、税收、科技、教育等方面的制度衔接，增强农村生态文明法治体系的系统性和针对性;二要加快国内法律、部门规章、地方性法规等国家正式制度与本地风俗习惯等农村非正式制度的衔接，避免因局部生态文明法治建设制度差异引起整体性治理失效的被动局面。
3.建立高效的生态文明法治实施体系，促进农村生态文明法治建设
法律的生命力在于实施。生态文明法律政策的有效实施，是农村生态文明法治建设的关键所在。建立高效的生态文明法治实施体系是加快农村生态文明法治建设的重要抓手。
其一，严格执法是法律实施的重中之重。严格执法重在法治政府建设，即提高政府和领导干部运用法治思维和法治方式履行政府职责的能力。这一过程中，要注重改革生态环境监管体制，依法界定生态执法的基本权限，健全执法程序，优化执法机构设置，切实完善生态执法体系。同时，建立健全生态执法考核体系，消减基层政府对生态执法部门执法行为的干预，保证生态执法部门的执法独立性，对人为干预生态执法的行为进行严厉惩处。此外，针对基层环保部门在处理央企、地方国有企业等大型企业违法行为时执法能力较弱的现实情况，要着力提升基层政府的政策执行能力，强化执法人员对法律的认识和忠诚，增强执法力度，维护法律权威。
其二，明确基层政府的首责义务和兜底责任是保证法律实施的必然要求。基层政府作为农村生态文明建设的主体，是农村生态文明政策的执行者，负责将农村生态文明政策预期转换为具体的环境保护效果。这就要求以法律形式明晰基层政府在农村生态文明建设中的主体地位。同时，基层政府和领导干部要增强全局意识、法治意识和责任意识，克服地方保护主义和本位思想，严格依法办事，提高政策执行效率，加大政策监督与评估力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。
4.构筑严密的生态文明法治监督体系，保障农村生态文明法治建设
严密的生态文明法治监督体系是推进农村生态文明法治建设的基本保障。生态文明法治监督体系的重心是加强对相关领域公权力的监督。
其一，加大政府信息公开的力度和范围是形成严密的法治监督体系的关键。政府信息是行政权力运行的载体，政府信息公开则是工作全领域、全口径、全流程的外化表现。国家层面，政府应加快增强《政府信息公开条例》的法律效用，依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件、排污行政许可及环境行政处罚等信息，提高政府监管透明度，着重提升公开信息的质量，让广大农民和环保社会组织能够便利、准确、及时地掌握信息，发挥社会力量的监督功效。
其二，健全激励与问责机制是法治监督体系建设的核心内容。法治的要义在于权利与义务、权力与责任的有机统一。公平是农村生态文明法治建设的内在要求，健全生态文明问责体系重在问责公平。作为农村生态文明建设的领导主体，基层政府在农村生态文明法治监督体系建设中居于重要地位，发挥核心作用。健全激励与问责机制，一要切实引入和落实生态绩效考核机制，加大生态政绩在基层领导干部政绩考核体系中的指标比重，抑制基层政府的“GDP冲动”，推动社会经济绿色发展、和谐发展;二要加强监督政府行为的问责体系建设，大力推进资源环境审计信息化建设，逐步建立党政领导干部自然资源资产离任审计情况通报、结果公布、整改落实、结果运用等制度，将审计结果以及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据;三要健全基层政府建设农村生态文明的动力机制与奖惩制度，着重突出基层政府生态治理的尽职免责措施，以此保护基层政府生态文明建设的积极性，平衡基层政府责任与义务的关系。
其三，引导、发挥农民以及其他社会力量的监督作用是法治监督体系建设必不可少的重要一环。其中，完善参与机制是核心任务。众所周知，有效的公众参与和社会监督是促使政府和企业改变自身行为模式的外在动力。因此，必须“以立法形式规定以公众权利为本位的公众参与制度，建立健全环境立法、执法、监督的公众全过程参与制度” ?，完善公众参与的内容、程序、途径和方式，保障公众的知情权、参与权和救济权。同时，需要加快培育和引导农村环保公益类社会组织的发展，通过兴趣、意愿、认同等理念和方式将分散的农民组织起来，推进农民参与过程的组织化和规范化。此外，还需强调的一点是，完善结果参与机制的重点是完善环境公益诉讼制度以及实施直接受害人补偿制度。 概而言之，完善农民参与机制要从理念参与、立法参与、过程参与、结果参与等过程着手，切实维护农民的环境权利，提升农民参与的合法性与积极性。
四、结语
改革开放以来，我国经济社会发展取得了令世人瞩目的成就，与此同时，也付出了沉重的资源与环境代价。面对这种情况，中共十八大以来，中共中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得了重大进展和积极成效，但总体看来，我国生态文明建设水平特别是农村生态文明建设水平仍然滞后于同期的经济社会发展水平。当前，“生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决突出生态环境问题的窗口期”。面向新时代生态文明建设的新征程、新目标和新要求，针对农村生态文明建设中的新情况、新问题、新挑战，迫切需要依法推进农村生态文明建设。只有将法治思维、法治方式贯串于农村生态文明建设各方面和全过程，不断织密生态环境保护的法治网络，构建包括科学的生态文明法治理念、完备的生态文明法律规范体系、高效的生态文明法治實施体系和严密的生态文明法治监督体系等在内的农村生态文明法治建设整体框架，才能为农村生态文明建设提供可靠保障，合力建成青山绿水、诗意栖居的美丽乡村。农村生态文明建设是一项复杂的系统工程，应坚持系统思维，将包括农村生态文明法治建设在内的农村生态文明建设融入农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，唯有如此，才能确保农村生态文明建设与农村其他各项建设协同共进，推动形成人与自然和谐共生发展新格局。
注释
①《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014年，第210页。
②参见王学军：《构建四位一体的生态文明法治体系》，《中国生态文明》2017年第5期。
③改革开放40年来，我国已制定包括《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等在内的约30部法律，涵盖综合类、污染防治类、资源和生态类立法，形成了涉及宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七大法律部门相关法律规范。参见王毅、程多威：《加快统筹立法和立法创新，促进生态文明建设进程》，《中国人大杂志》2017年第9期。
④参见郭武、王晶：《农村环境资源“多中心治理”法治格局初探》，《江苏大学学报》（社会科学版）2018年第3期。
⑤参见梁平汉等：《人事变更、法制环境和地方环境污染》，《管理世界》2014年第6期。
⑥参见孙佑海：《推进生态文明建设的法治思维和法治方式研究》，《重庆大学学报》（社会科学版）2013年第5期。
⑦参见曾鼎：《一个村庄的污染抗战》，《凤凰周刊》2014年第3期。
⑧参见钭晓东、杜寅：《中国特色生态法治体系建设论纲》，《法制与社会发展》2017年第6期。
⑨参见王丹、张帆：《生态文明法治建设当立法先行》，《人民论坛》2016年第17期。
⑩参见毕淑娟：《华北平原地下水污染触目惊心 55家企业是罪魁祸首》，《中国联合商报》2013年5月27日。
参见彭中遥、邓嘉詠：《法治视野下农村环境现狀调查与保护对策》，《中南林业科技大学学报》（社会科学版）2017年第4期。
参见高桂林、姚银银：《大气污染联防联治中的立法协调机制研究》，《法学杂志》2014年第8期。
参见李国平等：《国家重点生态功能区转移支付的双重目标与绩效评价》，《西北大学学报》（哲学社会科学版）2014年第1期。
参见赵成：《论生态文明建设的法律保障及其构建》，《渤海大学学报》（哲学社会科学版）2012年第1期;高雁：《论环境公众参与之组织化道路》，《湖北社会科学》2014年第4期。
参见王敬波：《政府信息公开中的公共利益衡量》，《中国社会科学》2014年第9期。
叶三梅：《环境法治的立法瓶颈与突破》，《学术界》2014年第7期。
参见王勇：《从“指标下压”到“利益协调”：大气治污的公共环境管理检讨与模式转换》，《政治学研究》2014年第2期。
《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，《人民日报》2018年6月25日。
参见李东标：《生态文明建设要织牢法治的网》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/comments/2018-07/03/c_1123073136.htm，2018年7月3日。
责任编辑：若 水
The Predicament and Breakthrough of the Construction of Rule of Law of Rural Ecological Civilization
He Shui
Abstract： The construction of rule of law of rural ecological civilization is an important guarantee to promote the construction of rural ecological civilization， a necessary measure to promote rural revitalization， and an objective requirement to realize the green development of rural society. At present， the construction of the rule of law in rural ecological civilization in China is facing four practical dilemmas： the lack of the concept of the rule of law， the incompleteness of the legal norm system， the inefficient implementation of the rule of law， and the inadequate supervision system of the rule of law. To solve these dilemmas， we must take measures to highlight the scientific concept of ecological civilization under the rule of law， build a complete legal system of ecological civilization， establish an efficient implementation system of ecological civilization， and build a strict supervision system of ecological civilization under the rule of law.
Key words： rural areas; ecological civilization; construction of rule of law
