为民办教育创造良好的制度环境
朱永新
改革开放以来兴起的民办教育，改变了政府包办教育的格局，扩大了教育资源供给，满足了人民群众选择性的教育需求，推动了教育体制与机制创新，为我国经济和社会发展做出了积极贡献，已成为我国教育事业发展的重要增长点和教育改革的重要力量。
但是，进入21世纪后，在民办教育发展较早较快的沿海地区，却出现了发展停滞，甚至萎缩倒退的现象。上海、浙江等民办教育标志性省份，民办学校总量在不断减少。据上海《解放日报》报道，2007～2009年间，上海民办学校3年减少三成，由202所减少到134所，个别民办学校的骨干教师流失率近50%。此外，虽然有统计显示，近年来全国民办学校数量在增加，但实际上新增的多为民办幼儿园（相对规模小投入少）。在这种情况下，一些基层民办教育工作者反映，他们的真实感受是：“宏观话语体系很温暖，微观生存环境很冷酷。”
造成近年来民办教育生态不良的根本原因，是体制性障碍，即民办教育缺乏公平良好的制度环境。民办教育界反映最集中、诉求最强烈的，有以下三个方面：
一、“民非”的法人定位，使民办教育政策不完整、不配套
对于改革开放以来的新兴民办学校、医院等，有关部门在《民法通则》规定的机关、事业单位、社会团体和企业四类法人之外，用“民办非企业单位”的名目加以登记管理。由于发展历史不长，相应的法律法规尚不完善，也不配套，导致民办学校的机构属性处于“非驴非马”的境地。如民办学校教师养老保险执行的是企业职工养老保险政策，导致民办学校教师退休待遇与公办学校教师相差近半。税收方面，有些民办学校被作为企业征收营业税、企业所得税等，但贷款的时候执行的却是事业单位“不得抵押贷款”的规定。财务管理执行的既不是事业单位会计制度，也不是企业单位会计制度，而是民间非营利组织会计制度。这种“拼装型”的政策制度体系，是很难引导和规范民办教育事业健康发展的。
二、公平制度环境的缺失，使民办教育发展缺乏后劲
民办教育与公办教育都属于国家公益事业，但在办学实践中，民办学校难以获得财政、税收等政策性资源的支持。以财政扶持为例，上海、深圳等地对民办教育重视程度和财政支持力度已经属于全国领先，但实际情况仍然不容乐观。上海全市民办高校学生占高校在校生总数的17.5%， 2013年市本级财政投入高等教育达186亿元，而民办高等教育财政支持经费仅为4亿元，占比仅为2.2%。深圳市民办学校在校生数占学生总数的比例高达38.4%，2011年全市教育经费总投入达274.44亿元，而2011～2013年年均投入民办教育仅5亿元，占比不到2%。此外，现行法律法规规定：举办者投入民办学校的资金和累积资产应视同于捐赠。对于这种投入虽有“合理回报”的提法，但“另行规定”却一直未能出台。这种种情况，都抑制了民间资金进入教育领域的积极性。
三、办学自主权的缺失，使民办学校无法办出特色和质量
对民办教育，政府不仅支持的力度偏小，而且“束缚”得过紧。自主权是民办学校能否办出特色的关键，但是民办学校的招生、专业设置、收费等自主权在实践中几乎都无法落实。招生自主权方面，一些地方教育行政部门为民办学校划定招生区域、招生人数、录取标准、招生时间等，将民办学校的招生等同于公办进行管理。许多地区区域保护主义严重，不允许外地民办学校在本地招生，也限制本地民办学校到行政区域外招生。收费方面，民办学校没有定价权，甚至不能够按照成本收费，有关部门规定的收费标准连续多年保持不变，民办学校收费被卡得过死。课程和专业设置方面，民办学校也必须遵照公办学校的规范，不能有所变通，这样就很难彰显自己的办学特色。
事实上，教育体制改革的核心正是为了充分发挥市场在教育资源配置中的作用，发挥好市场这只无形的手和政府这只有形的手的作用，构建政府宏观管理、学校自主办学、社会多元评价的良性体系，并通过立法保障实施。
为此，我们建议：
第一，以打造公平环境为核心，完善民办教育分类管理配套制度
教育规划纲要确定了分类管理民办教育的基本原则，教育部门也在积极探索分类管理的办法。按照“非营利性”和“营利性”对民办学校分类管理，只是一种形式，分类管理的核心是能够在分类的基础上，从财政、税收、土地、收费、招生、贷款、社保等方面，建立起与之相配套的制度体系，促进公办、民办学校及营利性、非营利性民办学校之间的公平竞争。
鉴于我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，以及现阶段我国民办教育主要特征是投资（出资）办学而非捐资办学的基本国情，民办教育营利性与非营利性的分类制度体系，应在以下几项基本共识的基础上进行设计：
1.在价值判断上，秉持公平正义原则。应认识到无论公办教育还是民办教育，无论非营利性民办学校还是营利性民办学校，都是我国教育事业的组成部分，都是公益性事业，都是教育公共品的供给方式之一。政府应当积极倡导举办并大力支持非营利性民办学校，但绝不能对营利性民办教育机构产生制度歧视乃至道德绑架，营利性民办学校只要做到依法、诚信、规范办学，都应该得到鼓励、支持和尊重。
2.鉴于《民办教育促进法》规定的“合理回报”制度至今尚没有出台操作办法，在社会上存在较大争议，并且中国幅员辽阔，地区差异较大，由中央政府制定一个全国通用的“回报制度”确有困难，建议在修订《民办教育促进法》或出台有关政策时，将“合理回报”制度调整为“政府奖励”制度，由中央政府确定基本原则和程序，授权县级以上人民政府制定具体操作办法和奖励标准。
3.鉴于现阶段各级政府教育经费依旧紧缺，特别是在公办学校取消择校之后，社会对优质民办教育资源的需求更加旺盛，教育领域迫切需要吸纳民间资金，建议在修改《民促法》或出台民办教育相关政策时，明确举办者出资及累积资产的归属。“举办者办学投入资产视同捐赠”的政策可能会导致举办者的“政策性恐慌”，为避免这类情况的出现，建议对于非营利性民办学校出资及累积资产的处置，应兼顾举办者的实际利益，由国家确定基本原则，授权地方政府制定资产切割的具体操作办法。
4.鉴于民办学校教师与公办学校教师一样，都从事我国教育事业，并按照国家课程标准实施教育教学工作，同样属于人民教师，在社会保险、工资水平、退休待遇、住房待遇、医疗待遇、培训培养、职称评审等权益上，民办学校教师应与公办学校教师享有同等权益，不受其学校法人类型（营利性或非营利性）的影响。国家在修法或出台政策时，应参照公办学校教师的承担机制，建立政府、民办学校以及教师个人的分担机制，保障民办学校教师权益的落实。
5.鉴于确实有部分民办学校存在办学行为失范、质量比较低下、财务制度不够健全等情况，在加大扶持力度的同时，要加强规范管理，尤其要针对非营利性民办学校，制定会计、财务等制度，加强监管。只有这样，才能让捐资办学的民办学校得到政策性资源的最大支持，非捐资非营利的民办学校获得清清白白的政府奖励，营利性民办学校光明正大地获取经济利益。
第二，以落实办学自主权为关键，划分政府、学校之间的权利边界
政校关系是办学自主权能否落实的根本所在。党的十八届三中全会提出，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，减少直接、微观的管理行为。这就要求教育、物价、财税等有关部门要依法落实民办学校办学自主权，让民办学校在招生、收费、课程设置、教师招聘、专业规划等方面充分享受其应有的权利，不打折扣。允许民办学校在法定规模内，可以自主招生，各地不得为民办学校跨区域招生设置障碍。允许民办学校根据国家课程标准的要求，自主挑选或编写教材，自主设置课程和专业，自主开展教学实验。允许民办学校根据相应的教师准入标准，自主招聘教职员工。收费方面，除普惠性民办学校（幼儿园）、与政府签订购买服务协议、接受政府资助协议等非营利性的民办学校外，应允许营利性民办学校自主确定收费标准，依照市场机制进行办学。要在法律法规的范围内，通过设定政府的边界，建立有效的监管机制；通过落实办学自主权，保障民办学校的活力和特色，形成“保底靠政府，繁荣靠市场；保底保到位，放开放彻底；底线有保障，创造无止境”的教育开放格局。
此外，要积极推动教育家办学，加强现代学校制度建设。通过租赁、托管、合作等方式，扩展民办学校的办学渠道和空间，鼓励和扶持有教育情怀和教育智慧的“教育家”成为办学主体。教育的活力在学校，学校活，则教育兴。一旦学校真正拥有了办学自主权，并以教育服务提供者的身份成为市场主体，教育创新进步、百花齐放、繁荣发展的局面就会到来。
第三，以第三方评价为突破点，建立多元教育评估体系
要依法构建科学合理、客观多元的民办教育评价体系。通过立法改进对民办教育的评价方式。对于民办学校教育教学的评价，不能简单地套用对公办学校的评价方式，而应该引进市场机制，推动多样化的第三方评价（鉴证、认证、评估等）。鼓励专门机构和社会中介机构独立评估监测教育质量。政府要努力培育民办教育行业组织，切实加强其行业自律和行业指导作用，提高其服务效能。鼓励并引导社会其他机构为民办学校提供咨询、评估、人才培训等专业服务。
（作者系民进中央副主席、中国教育学会副会长）
（责 编 子 君）
改革开放以来兴起的民办教育，改变了政府包办教育的格局，扩大了教育资源供给，满足了人民群众选择性的教育需求，推动了教育体制与机制创新，为我国经济和社会发展做出了积极贡献，已成为我国教育事业发展的重要增长点和教育改革的重要力量。
但是，进入21世纪后，在民办教育发展较早较快的沿海地区，却出现了发展停滞，甚至萎缩倒退的现象。上海、浙江等民办教育标志性省份，民办学校总量在不断减少。据上海《解放日报》报道，2007～2009年间，上海民办学校3年减少三成，由202所减少到134所，个别民办学校的骨干教师流失率近50%。此外，虽然有统计显示，近年来全国民办学校数量在增加，但实际上新增的多为民办幼儿园（相对规模小投入少）。在这种情况下，一些基层民办教育工作者反映，他们的真实感受是：“宏观话语体系很温暖，微观生存环境很冷酷。”
造成近年来民办教育生态不良的根本原因，是体制性障碍，即民办教育缺乏公平良好的制度环境。民办教育界反映最集中、诉求最强烈的，有以下三个方面：
一、“民非”的法人定位，使民办教育政策不完整、不配套
对于改革开放以来的新兴民办学校、医院等，有关部门在《民法通则》规定的机关、事业单位、社会团体和企业四类法人之外，用“民办非企业单位”的名目加以登记管理。由于发展历史不长，相应的法律法规尚不完善，也不配套，导致民办学校的机构属性处于“非驴非马”的境地。如民办学校教师养老保险执行的是企业职工养老保险政策，导致民办学校教师退休待遇与公办学校教师相差近半。税收方面，有些民办学校被作为企业征收营业税、企业所得税等，但贷款的时候执行的却是事业单位“不得抵押贷款”的规定。财务管理执行的既不是事业单位会计制度，也不是企业单位会计制度，而是民间非营利组织会计制度。这种“拼装型”的政策制度体系，是很难引导和规范民办教育事业健康发展的。
二、公平制度环境的缺失，使民办教育发展缺乏后劲
民办教育与公办教育都属于国家公益事业，但在办学实践中，民办学校难以获得财政、税收等政策性资源的支持。以财政扶持为例，上海、深圳等地对民办教育重视程度和财政支持力度已经属于全国领先，但实际情况仍然不容乐观。上海全市民办高校学生占高校在校生总数的17.5%， 2013年市本级财政投入高等教育达186亿元，而民办高等教育财政支持经费仅为4亿元，占比仅为2.2%。深圳市民办学校在校生数占学生总数的比例高达38.4%，2011年全市教育经费总投入达274.44亿元，而2011～2013年年均投入民办教育仅5亿元，占比不到2%。此外，现行法律法规规定：举办者投入民办学校的资金和累积资产应视同于捐赠。对于这种投入虽有“合理回报”的提法，但“另行规定”却一直未能出台。这种种情况，都抑制了民间资金进入教育领域的积极性。
三、办学自主权的缺失，使民办学校无法办出特色和质量
对民办教育，政府不仅支持的力度偏小，而且“束缚”得过紧。自主权是民办学校能否办出特色的关键，但是民办学校的招生、专业设置、收费等自主权在实践中几乎都无法落实。招生自主权方面，一些地方教育行政部门为民办学校划定招生区域、招生人数、录取标准、招生时间等，将民办学校的招生等同于公办进行管理。许多地区区域保护主义严重，不允许外地民办学校在本地招生，也限制本地民办学校到行政区域外招生。收费方面，民办学校没有定价权，甚至不能够按照成本收费，有关部门规定的收费标准连续多年保持不变，民办学校收费被卡得过死。课程和专业设置方面，民办学校也必须遵照公办学校的规范，不能有所变通，这样就很难彰显自己的办学特色。
事实上，教育体制改革的核心正是为了充分发挥市场在教育资源配置中的作用，发挥好市场这只无形的手和政府这只有形的手的作用，构建政府宏观管理、学校自主办学、社会多元评价的良性体系，并通过立法保障实施。
为此，我们建议：
第一，以打造公平环境为核心，完善民办教育分类管理配套制度
教育规划纲要确定了分类管理民办教育的基本原则，教育部门也在积极探索分类管理的办法。按照“非营利性”和“营利性”对民办学校分类管理，只是一种形式，分类管理的核心是能够在分类的基础上，从财政、税收、土地、收费、招生、贷款、社保等方面，建立起与之相配套的制度体系，促进公办、民办学校及营利性、非营利性民办学校之间的公平竞争。
鉴于我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，以及现阶段我国民办教育主要特征是投资（出资）办学而非捐资办学的基本国情，民办教育营利性与非营利性的分类制度体系，应在以下几项基本共识的基础上进行设计：
1.在价值判断上，秉持公平正义原则。应认识到无论公办教育还是民办教育，无论非营利性民办学校还是营利性民办学校，都是我国教育事业的组成部分，都是公益性事业，都是教育公共品的供给方式之一。政府应当积极倡导举办并大力支持非营利性民办学校，但绝不能对营利性民办教育机构产生制度歧视乃至道德绑架，营利性民办学校只要做到依法、诚信、规范办学，都应该得到鼓励、支持和尊重。
2.鉴于《民办教育促进法》规定的“合理回报”制度至今尚没有出台操作办法，在社会上存在较大争议，并且中国幅员辽阔，地区差异较大，由中央政府制定一个全国通用的“回报制度”确有困难，建议在修订《民办教育促进法》或出台有关政策时，将“合理回报”制度调整为“政府奖励”制度，由中央政府确定基本原则和程序，授权县级以上人民政府制定具体操作办法和奖励标准。
3.鉴于现阶段各级政府教育经费依旧紧缺，特别是在公办学校取消择校之后，社会对优质民办教育资源的需求更加旺盛，教育领域迫切需要吸纳民间资金，建议在修改《民促法》或出台民办教育相关政策时，明确举办者出资及累积资产的归属。“举办者办学投入资产视同捐赠”的政策可能会导致举办者的“政策性恐慌”，为避免这类情况的出现，建议对于非营利性民办学校出资及累积资产的处置，应兼顾举办者的实际利益，由国家确定基本原则，授权地方政府制定资产切割的具体操作办法。
4.鉴于民办学校教师与公办学校教师一样，都从事我国教育事业，并按照国家课程标准实施教育教学工作，同样属于人民教师，在社会保险、工资水平、退休待遇、住房待遇、医疗待遇、培训培养、职称评审等权益上，民办学校教师应与公办学校教师享有同等权益，不受其学校法人类型（营利性或非营利性）的影响。国家在修法或出台政策时，应参照公办学校教师的承担机制，建立政府、民办学校以及教师个人的分担机制，保障民办学校教师权益的落实。
5.鉴于确实有部分民办学校存在办学行为失范、质量比较低下、财务制度不够健全等情况，在加大扶持力度的同时，要加强规范管理，尤其要针对非营利性民办学校，制定会计、财务等制度，加强监管。只有这样，才能让捐资办学的民办学校得到政策性资源的最大支持，非捐资非营利的民办学校获得清清白白的政府奖励，营利性民办学校光明正大地获取经济利益。
第二，以落实办学自主权为关键，划分政府、学校之间的权利边界
政校关系是办学自主权能否落实的根本所在。党的十八届三中全会提出，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，减少直接、微观的管理行为。这就要求教育、物价、财税等有关部门要依法落实民办学校办学自主权，让民办学校在招生、收费、课程设置、教师招聘、专业规划等方面充分享受其应有的权利，不打折扣。允许民办学校在法定规模内，可以自主招生，各地不得为民办学校跨区域招生设置障碍。允许民办学校根据国家课程标准的要求，自主挑选或编写教材，自主设置课程和专业，自主开展教学实验。允许民办学校根据相应的教师准入标准，自主招聘教职员工。收费方面，除普惠性民办学校（幼儿园）、与政府签订购买服务协议、接受政府资助协议等非营利性的民办学校外，应允许营利性民办学校自主确定收费标准，依照市场机制进行办学。要在法律法规的范围内，通过设定政府的边界，建立有效的监管机制；通过落实办学自主权，保障民办学校的活力和特色，形成“保底靠政府，繁荣靠市场；保底保到位，放开放彻底；底线有保障，创造无止境”的教育开放格局。
此外，要积极推动教育家办学，加强现代学校制度建设。通过租赁、托管、合作等方式，扩展民办学校的办学渠道和空间，鼓励和扶持有教育情怀和教育智慧的“教育家”成为办学主体。教育的活力在学校，学校活，则教育兴。一旦学校真正拥有了办学自主权，并以教育服务提供者的身份成为市场主体，教育创新进步、百花齐放、繁荣发展的局面就会到来。
第三，以第三方评价为突破点，建立多元教育评估体系
要依法构建科学合理、客观多元的民办教育评价体系。通过立法改进对民办教育的评价方式。对于民办学校教育教学的评价，不能简单地套用对公办学校的评价方式，而应该引进市场机制，推动多样化的第三方评价（鉴证、认证、评估等）。鼓励专门机构和社会中介机构独立评估监测教育质量。政府要努力培育民办教育行业组织，切实加强其行业自律和行业指导作用，提高其服务效能。鼓励并引导社会其他机构为民办学校提供咨询、评估、人才培训等专业服务。
（作者系民进中央副主席、中国教育学会副会长）
（责 编 子 君）
