完善中国气候变化适应性立法的思考
摘 要： 中国正在起草应对气候变化法，在气候变化立法中如何处理减缓与适应之间的关系是一个重要命题。从中国作为发展中国家的国情和气候变化脆弱性来看，确立适应气候变化在立法中的重要地位十分必要。同时，中国应当在气候变化立法中确立适应气候变化的指导思想、立法宗旨和目标，确定适应气候变化立法的基本原则、法律规制的重点领域，以及适应气候变化的关键制度等内容，从而进一步增强中国应对气候变化的能力。
关键词： 气候变化;适应;减缓;气候变化保险;气候变化基金
中图分类号：D922.6 ?????文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）08-0053-05
2017年12月，中国政府宣布启动全国碳市场建设，从电力行业开始。在这样的情势下，《中华人民共和国应对气候变化法（草案）》以及《碳排放权交易管理条例（草案）》再次引起学术界和实务界的广泛关注。从时下的《中华人民共和国应对气候变化法（草案）》来看，在减缓和适应的关系上，减缓占据更加重要的地位。如何正确处理减缓与适应之间的关系，是中国应对气候变化立法中理应深入研究的课题。本文对中国现有的适应气候变化法律政策进行梳理，在此基础上，探讨中国应对气候变化立法中关于适应部分的重要问题，并提出建立关键的适应性制度的建议。
一、确立适应气候变化在中国应对气候变化立法中的重要地位
所谓适应气候变化（adaptation to climate change），是指自然或人類系统回应实际的或预期的气候刺激及其影响所作出的调整，以减轻损害或开发关于气候变化的有利机会。 ① 适应包括预期性适应、反应性适应，私领域的适应、公共领域的适应，自动适应、计划适应等类型。减缓气候变化则指关于减少温室气体的“源”或增加温室气体的“汇”的人为干预。 ②
当前，学术界对适应气候变化活动的研究集中在气候变化条件下的特殊系统适应性选择和策略，气候变化情景模型下不同适应性手段对气候变化趋势之效果的评判，不同层面的适应能力与适应活动的标准指标等变量的评估与分级，主动适应实践策略等方面。 ③ 根据学术界对气候变化及其与社会经济系统之间相互作用规律的认知，适应活动需在一定的政策框架下开展。在《联合国气候变化框架公约》下，尽管存在对适应性（adaptation）与适应能力（adaptability）、适应能力与响应能力（capacity of response）、适应能力与恢复力（resilience）等概念的范畴边界的争议，但人们对该公约提出的适应的紧迫性是有充分共识的。该公约第2条强调，本公约的最终目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上，这一水平应当足以使生态系统自然地适应气候变化。该公约对气候变化的定义是， 除在类似时期内所观测到的气候自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而导致的气候变化。因此，应当尽快走出关于适应对象的“人为气候变化”“自然气候变化”等模糊概念的障碍，从政策实施主体、实施范围、涵盖领域、实施程序、配套机制及其与原有政策的融合等多方面考察，合理识别中国应对气候变化政策中适应性政策框架的结构体系、边界范围，并从适应性政策的宣示、引导、推动等功能出发，寻求适应性气候政策对立法的支撑、促进和推动作用。
《中华人民共和国应对气候变化法（草案）》设专章对适应气候变化的指导思想、基本原则、需要发展和完善的关键制度作了规定，但与减缓气候变化的规定相比，这些规定处于次要地位。笔者认为，在气候变化领域，减缓气候变化和适应气候变化均为十分重要的制度，各国应依据各自的能力和具体情况来确定二者的优先顺序。发达国家应当把减缓作为应对气候变化的优先原则。在这方面，英国2008年《气候变化法》明确规定了碳预算制度，要求2020年碳预算水平在1990年的基础上减少26%。德国2004年《温室气体排放交易法》的目的是通过建立温室气体排放交易系统而减少温室气体排放，并将排放交易系统与《京都议定书》规定的减排机制联系起来。该法的适用范围是其附件（一）中18类高能耗设施所排放的二氧化碳。2009年7月，根据欧盟“将航空行为纳入温室气体排放许可交易计划”（2008/101/EC指令），德国修订了《温室气体排放交易法》，将航空运输中排放的温室气体也纳入温室气体排放交易系统，并详细规定了航空运输中温室气体排放报告与确认的标准。欧盟碳排放交易计划是典型的以减缓为主导的碳排放交易立法。
发展中国家大多把适应作为应对气候变化的原则。例如，菲律宾2009年《气候变化法》明确了适应气候变化是国家应对气候变化行动计划的重点。又如，南非2011年《国家应对气候变化白皮书》旨在提高并长期保持南非社会、经济和环境对气候变化的适应能力和紧急应对能力，以有效应对气候变化带来的冲击，同时在世界范围内履行其减排的国际义务，推进国内经济可持续发展。再如，墨西哥2012年《气候变化基本法》是一部应对气候变化、规制温室气体排放、增强行政机关协调能力、建立社会协商基础、促进相关教育和科研发展、推动国家经济转型的法律，该法并没有拘泥于具体操作问题，而是着眼于搭建应对气候变化的国家体系，通过提升国家社会治理能力，使国家对减缓和适应气候变化具有统领和指导作用。不管是在国家气候变化政策中将减缓与适应分列，还是在政策评估中同时制定评估适应性和减缓性的参考标准，都体现出墨西哥应对气候变化的减缓和适应并重的态度。
上述发展中国家特别是菲律宾、南非应对气候变化的立法，都把适应放在突出位置，这值得中国参考。把适应放到国家气候战略的首要位置，是由中国严峻的环境资源形势和低层次的应对气候变化能力决定的。减缓全球气候变化是长期、艰巨的挑战，而适应气候变化是现实、紧迫的任务。为了更好地化解气候变化给经济社会可持续发展带来的现实威胁，尤其是考虑到中国这样的发展中国家适应气候变化的基础设施和能力较弱，强调适应气候变化的中心地位显得非常重要。适应气候变化，是在全社会层面思考和积极探索全球气候变暖背景下如何调整和重构人们的生产生活方式的大问题、大战略。适应性政策和措施，既有局部性又有战略性，既包括应急性内容又包括预防性要求。同时，适应性行动会在一定领域内产生新的环境问题，影响发展规划的实施。因此，适应问题是一个融发展和环境为一体的问题。就中国而言，当前以减缓气候变化为主导的应对战略难以有效指导应对气候变化工作的形势和政策要求。减缓型政策体系已经初步形成，其政策效益的彰显尚待适应性政策与之相配合、协调，适应性压力由此增加，战略规划缺失的负效应日益明显。因此，中国应将适应问题提升到国家气候战略的首要位置，坚持在发展中解决适应问题，积极探索适应性政策与发展政策、环保政策协调稳步推进。
二、以法律形式确立中国适应气候变化的指导思想、立法宗旨和目标
以法律形式应对气候变化是世界各国的普遍做法，英国、德国、美国、韩国、日本、南非、印度、巴西、菲律宾等国家皆是如此。中国也十分重视气候变化领域的立法。2009年8月，第十一届全国人大常委会第十次会议通过了《关于积极应对气候变化的决议》，提出把气候变化的相关立法纳入立法工作议程。随后，国家发改委作为气候变化的主管部门将《中华人民共和国应对气候变化法》的起草工作列入其2011—2015年立法规划。此外，中国政府积极参与国际气候治理谈判，并为巴黎气候协定的签字发挥了重要的、建设性的作用。 ④ 中国还在国内7个省（市）开展了以地方立法或部门规章为基础的碳排放交易试点。 ⑤ 除了起草《中华人民共和国应对气候变化法》，国家发改委还于2016年向国务院提交了《碳排放权交易管理条例（草案）》。从《中华人民共和国应对气候变化法（草案）》的条文来看，尽管该草案坚持减缓与适应并重的原则，但减缓在气候变化应对方面占据更加重要的地位。笔者认为，基于中国的国情，在立法上理应更加突出适应在应对气候变化领域的重要地位和作用，并明确适应气候变化的指导思想、立法宗旨和目标。
1.正确认识适应气候变化所面临的基本国情
不同于发达国家和其他发展中国家，中国适应气候变化是在特定的国情和特有的發展背景下进行的。中国复杂的气候条件和脆弱的生态环境决定了中国气候适应问题的严峻性。适应性活动是在相对缺乏资金和技术的条件下开展的，中国众多的人口和较低的经济发展水平决定了中国气候变化适应性活动必须兼顾发展的任务。中国正处于工业化和城镇化进程中，所处的发展阶段和当前的能源结构决定了控制温室气体排放既面临与经济发展、经济结构转型、产业升级更新等之间存在巨大的冲突与矛盾，也孕育着走出能源困境、推动发展的机遇。中国气候变化制度既要考虑减缓与适应的双重目标，又要兼顾经济发展和社会福利增长的迫切需要。
正确认识中国适应气候变化所面临的基本国情和目标约束，有助于我们理性地面对气候变化带来的挑战和机遇，认识适应气候变化问题的本质，找准解决适应气候变化问题的切入点和着力点。
2.确立气候变化适应性立法的指导思想
（1）将适应性战略与环境保护战略紧密结合起来。适应气候变化与环境保护之间，既有一致的领域，又有矛盾的方面。气候变化与大气污染在形成原因上关系密切，减少温室气体排放对控制大气污染有显著的协同效应。中国有效治理跨区域大气污染直接有利于各地方政府在应对气候变化问题上进行长效合作。 ⑥ 为了避免气候变化给生态环境带来不良影响，中国必须统筹考虑适应气候变化战略和环境保护战略，使二者相协调。具体途径包括：一是通过在水资源、农业、森林、草原、海岸带等领域采取积极的适应气候变化的措施，将气候变化对生态环境的负面影响降到最低限度;二是将适应气候变化与环境保护紧密结合起来，统筹考虑气候变化的影响，尽量控制对生态环境造成破坏的适应性措施，更多地采取有利于生态恢复与重建的措施，在适应气候变化的过程中坚持风险预防原则、实施环境影响评价制度，将环境风险降到最小。
（2）重视规划和适应性政策的系统性、前瞻性。应从生态文明建设的视角认识适应问题的重要性，综合评估气候风险和适应环境的脆弱性，积极主动适应;以气候风险和自然响应机制的相关研究成果为依托，科学适应;重视适应性规划的指导作用，利用现有平台，增强风险评估的科学性和权威性，强化风险评估和脆弱性分析在制定适应性战略中的支撑作用。根据当前的研究成果，制定适应性规划应遵循的科学程序包括：界定气候变化风险;评估生态系统脆弱性;预估未来社会经济情景;评估社会经济系统脆弱性（风险影响评估）;选择适应性政策;进行适应性成本与效益分析;制定适应性战略、规划。
（3）重视气候变化适应性技术、规范、标准在政策制定中的基础作用。具体流程包括：遵循科学严格的技术规范进行气候变化风险评估;整合区域适应性目标，界定脆弱性与不确定性的边界，识别潜在的适应性政策措施;监测与评估适应性政策措施的实施;适应性政策和措施的优化、示范等。
（4）构建跨部门跨地区协作机制。应对气候变化涉及多部门工作，政府作为权威协调者在需要多方共同参与的长期项目中发挥着至关重要的作用。多部门协作包括政府部门如生态环境、城乡建设、交通运输、水利、农业、卫生、林业、气象、海洋等行政主管部门之间的协作，也包括政府部门与利益相关者如公众、科学家、企业、社会组织、媒体等之间的协作。在跨部门协作方面，墨西哥的气候变化部际委员会机制具有重要的参考价值。在跨地区协作方面，中国在大气污染防治领域的区域联合协调机制可供其他国家借鉴。
（5）制定应对气候变化的国家战略规划时应将灾害风险管理纳入其中。该规划应当对气候风险（即气候变化可能带来的灾害）进行详细分类，同时对不同级别、不同类型的气候风险所涉及的部门进行系统分析，寻求多种形式的资金支持，进一步提高应对极端气象灾害的综合监测预警能力、抵御能力、减灾能力，增强气候变化适应能力。
（6）建立应对气候变化、减少灾害风险的信息共享机制。在这方面，墨西哥的经验值得参考。墨西哥根据其2012年《气候变化基本法》，成立了国家生态与气候变化组织。该组织的职责包括开展关于气候变化的学术培训，公开对气候变化政策的评估结果和建议，构建风险地图册和气候变化信息系统作为信息交流平台等。
3.确立气候变化适应性立法的宗旨和目标
（1）转变经济发展模式，选择绿色、循环、低碳发展。转变高污染、高能耗、高投入的工业化模式，促进工业转型升级，倡导绿色、循环、低碳发展，这些是中国气候变化立法的目标和需要构建的重点制度。应对气候变化问题与经济社会发展问题的解决方法可能相互对立，但对于中国而言，已没有两者择其一的回旋余地。薄弱的生态底线决定了尚处于工业化进程中的中国只有选择经济转型，摒弃化石能源依赖型工业化模式，发展绿色、循环、低碳经济，才能同时到达工业化和生态文明的彼岸。
（2）确立减缓与适应在应对气候变化立法中的中心地位，并突出适应性法律制度的优先性。控制温室气体浓度是减缓气候变化的基本路径，减少人为温室气体的排放、保全和强化“汇”的吸收都有利于降低大气中温室气体的浓度。减少人为温室气体的排放，实际上就是要求抑制或者放弃旧有的工业化模式，尤其是放弃作为该模式之基础的能源结构。保全和强化“汇”的吸收，实际上就是保全和强化自然生态，尤其是强化自然生态的净化和循环功能。突出适应性制度的优先性，有助于变被动适应为主动适应和规划适应，将减缓性政策融入增强适应能力的建设中，获得更大的制度效益。
（3）将减缓和适应统一在自然生态的建设与保育过程中。减缓具有修正传统发展方式的作用，同时增强适应气候变化的能力。在一定程度上，适应是减缓的目的，也是发展的基石。减缓和适应不是非此即彼、互相排斥的关系，二者在一定范围内能够发挥协同效应，即提高对气候变化的适应能力可以减少温室气体排放的压力，有效减少温室气体排放可以降低未来气候变化的速度和幅度，从而减轻适应气候变化的压力。尽管如此，由于二者本质上不同，以减缓为导向的法律政策体系必然导致适应能力降低。 ⑦ 减缓与适应的区别主要在于：减缓的规划、措施可以在国际和国内层面达成统一，而适应具有很强的地域性，其战略或措施需要从地区、社区、个人层面进行考量和设计。 ⑧ 受制于经济社会条件，适应性立法须为经济社会条件的适应性改善设定规则并提供便利。受制于气候等自然条件，适应性立法须研究并合理遵循适应之自然作用规律，反思并重塑人在健康自然生态中得以适应的基本秩序，以此指导人的行为和形成人际法则，包括经济社会条件的发展规则。 ⑨
（4）为增强适应能力提供制度保障。适应性立法确立的行为规范，应成为规范经济社会发展方向的行为准则，成为调动社会资源进行自然生态修复和养护的社会规范。其目的在于保全和强化自然生态对人类社会生活健康发展的保障作用，其作用的发挥是自然生态功能恢复、进化与人类社会生活模式相协调的过程。
三、中国适应气候变化立法应当确定基本原则、规制的重点领域和关键制度
1.中国适应气候变化立法的基本原则
中国适应气候变化立法应当以美丽中国建设和生态文明建设为终极目标，成为促进生态文明建设的重要法律。生态文明理念，包括尊重自然、顺应自然、保护自然，人类与其他生命形式是生命共同体等理念，是中国气候变化立法中关于适应气候变化的重要指导理念。在适应气候变化立法中，立法者应综合考虑减缓和适应之间的协同作用，通过持续调整和系统化运作，使适应性政策、相关制度、具体措施和管理系统更具弹性，降低脆弱性;减少气候变化对生态系统、人类生命健康与财产、社会经济发展的负面影响，增强适应能力;从长远战略的高度把适应气候变化与社会经济发展结合起来。因此，中国适应气候变化立法的基本原则应当包括7个方面：坚持以生态文明理念为指导的原则;坚持最脆弱群体优先原则;坚持重在预防的原则;坚持适度适应的原则;坚持适应与减缓相协同的原则;坚持广泛参与的原则;坚持国际合作的原则。
2.中国适应气候变化立法规制的重点领域
全球变暖将对农业、畜牧业、气象防灾减灾等方面产生重大影响。因此，中国制定气候变化应对法时应将这些方面作为规制的重点领域。气候变化也会对城乡基础设施、水资源、海岸带、林业等生态系统以及人体健康造成负面影响，因此，这些方面也应当重点规制。气候变化还会对易受气候变化影响的城市、沿海、生态脆弱地区造成更大的損害，因此，对脆弱地区和脆弱群体应当加以优先保护。
3.中国适应气候变化的一些关键制度
中国建立以国家适应气候变化战略为主线、以适应气候变化政策与行动为工作着力点的气候变化适应性机制和关键性制度，重点在于加强适应性活动开展的核心领域如农业、林业、海洋、水资源、卫生、气象等领域的适应能力建设，制定和完善有针对性的符合领域或区域实际的适应性制度。当前，需要建立和完善的关键的适应性制度包括6个方面。其一，适应性规划制度。适应气候变化需要国家在各个层面进行调整，包括社区、地方、区域、部门及国家层面。建立适应性规划制度，可以将适应性活动和资源条件、脆弱性评估、经济可持续发展、消除贫困、降低自然灾害风险等结合起来开展。可以明确适应性选择的重点，设定国家和地方优先事项，制定适应性规划并将之纳入国家规划和政策框架。其二，适应性基金制度。在国际层面，适应性基金制度承担着对发展中国家和特别易受气候变化影响国家的资金援助功能。对中国而言，建立适应性基金制度是在现有财政分配体制和分配模式下，提供一种跨区域、跨部门资金转移给付机制。作为平衡气候变化影响、增强适应能力的资金机制，资金筹措模式和运作方法是其中至关重要的环节。有必要借鉴国外相关经验，建立我国适应性基金制度。其三，气候变化保险制度。气候变化保险制度是国际上公认的气候变化损害风险转移与分担机制。将与气候变化相关的洪水、干旱、火灾等自然灾害纳入保险范围，可以为最易受气候变化威胁和影响的群体提供一定的损害补偿，既符合气候变化制度的减损目标，又符合气候正义理念下防贫和济贫的需要。因此，气候变化保险制度承载着脆弱部门生产保障和脆弱群体生活保障的双重社会保障功能。其四，气候变化适应性技术的研发支持制度。其五，生态环境脆弱性及气候变化风险评估与适应性报告制度。沿海低洼地区，西部干旱半干旱地区，易受水灾、旱灾和沙漠化影响的地区，以及具有脆弱的山区生态系统的地区，特别易受气候变化影响，是生态脆弱性地区，生活在这些地区的低收入群体是最脆弱群体。最脆弱群体的形成往往是气候等自然条件以及社会经济条件共同作用的结果，他们往往也是社会经济生活中的边缘群体。 ⑩ 根据生态脆弱性，气候变化主管部门应当会同有关部门定期进行气候变化风险评估，以确定适应性行动的重点和方向。同时，要建立适应性报告制度，推动特定区域或地方围绕适应性行动进行信息交流和汇总，提高各区域、各部门的脆弱性分析能力，增强适应性行动的针对性和有效性。
注釋
①②International Panel on Climate Change. ?Working Group II： Impacts， Adaptation and Vulnerability ， http：//www.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg2/index.php？idp=689.
③参见方一平、秦大河、丁永健：《气候变化适应性研究综述——现状与趋向》，《干旱区研究》2009年第3期。
④参见曹明德：《中国参与国际气候治理的法律立场和策略：以气候正义为视角》，《中国法学》2016年第1期。
⑤参见曹明德等：《中国碳排放交易法律制度研究》，中国政法大学出版社，2016年，第217页。
⑥参见赵鑫鑫：《论气候变化法中区域环境治理体系的建立》，《中国政法大学学报》2016年第3期。
⑦参见王守荣主编：《气候变化对中国经济社会可持续发展的影响与应对》，科学出版社，2010年，第183页。
⑧参见何香柏：《气候变化适应性问题对我国环境法律的挑战》，《阅江学刊》2012年第1期。
⑨参见张梓太：《论气候变化立法之演进——适应性立法之视角》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2010年第1期。
⑩参见燕方：《论我国应对气候变化立法之适应性选择》，复旦大学硕士学位论文，2011年，第14页。
责任编辑：邓 林
Reflection On Improving China′s Adaptive Legislation on Climate Change
Cao Mingde
Abstract： China has been drafting the law on dealing with climate change in recent years. How to deal with the relationship between the adaptation and mitigation to climate change is an important issue. In view of China′s national conditions as a developing country and its vulnerability to climate change， it is necessary to establish the important position of adaptation to climate change in legislation. At the same time， China should establish in its climate change legislation the guiding ideology， legislative purposes and objectives of adaptation to climate change， determine the basic principles， key areas of legal regulation and key systems of adaptation to climate change， so as to further enhance China′s ability to respond to climate change.
Key words： climate change; adaptation; mitigation; climate change insurance; climate change fund
关键词： 气候变化;适应;减缓;气候变化保险;气候变化基金
中图分类号：D922.6 ?????文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）08-0053-05
2017年12月，中国政府宣布启动全国碳市场建设，从电力行业开始。在这样的情势下，《中华人民共和国应对气候变化法（草案）》以及《碳排放权交易管理条例（草案）》再次引起学术界和实务界的广泛关注。从时下的《中华人民共和国应对气候变化法（草案）》来看，在减缓和适应的关系上，减缓占据更加重要的地位。如何正确处理减缓与适应之间的关系，是中国应对气候变化立法中理应深入研究的课题。本文对中国现有的适应气候变化法律政策进行梳理，在此基础上，探讨中国应对气候变化立法中关于适应部分的重要问题，并提出建立关键的适应性制度的建议。
一、确立适应气候变化在中国应对气候变化立法中的重要地位
所谓适应气候变化（adaptation to climate change），是指自然或人類系统回应实际的或预期的气候刺激及其影响所作出的调整，以减轻损害或开发关于气候变化的有利机会。 ① 适应包括预期性适应、反应性适应，私领域的适应、公共领域的适应，自动适应、计划适应等类型。减缓气候变化则指关于减少温室气体的“源”或增加温室气体的“汇”的人为干预。 ②
当前，学术界对适应气候变化活动的研究集中在气候变化条件下的特殊系统适应性选择和策略，气候变化情景模型下不同适应性手段对气候变化趋势之效果的评判，不同层面的适应能力与适应活动的标准指标等变量的评估与分级，主动适应实践策略等方面。 ③ 根据学术界对气候变化及其与社会经济系统之间相互作用规律的认知，适应活动需在一定的政策框架下开展。在《联合国气候变化框架公约》下，尽管存在对适应性（adaptation）与适应能力（adaptability）、适应能力与响应能力（capacity of response）、适应能力与恢复力（resilience）等概念的范畴边界的争议，但人们对该公约提出的适应的紧迫性是有充分共识的。该公约第2条强调，本公约的最终目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上，这一水平应当足以使生态系统自然地适应气候变化。该公约对气候变化的定义是， 除在类似时期内所观测到的气候自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而导致的气候变化。因此，应当尽快走出关于适应对象的“人为气候变化”“自然气候变化”等模糊概念的障碍，从政策实施主体、实施范围、涵盖领域、实施程序、配套机制及其与原有政策的融合等多方面考察，合理识别中国应对气候变化政策中适应性政策框架的结构体系、边界范围，并从适应性政策的宣示、引导、推动等功能出发，寻求适应性气候政策对立法的支撑、促进和推动作用。
《中华人民共和国应对气候变化法（草案）》设专章对适应气候变化的指导思想、基本原则、需要发展和完善的关键制度作了规定，但与减缓气候变化的规定相比，这些规定处于次要地位。笔者认为，在气候变化领域，减缓气候变化和适应气候变化均为十分重要的制度，各国应依据各自的能力和具体情况来确定二者的优先顺序。发达国家应当把减缓作为应对气候变化的优先原则。在这方面，英国2008年《气候变化法》明确规定了碳预算制度，要求2020年碳预算水平在1990年的基础上减少26%。德国2004年《温室气体排放交易法》的目的是通过建立温室气体排放交易系统而减少温室气体排放，并将排放交易系统与《京都议定书》规定的减排机制联系起来。该法的适用范围是其附件（一）中18类高能耗设施所排放的二氧化碳。2009年7月，根据欧盟“将航空行为纳入温室气体排放许可交易计划”（2008/101/EC指令），德国修订了《温室气体排放交易法》，将航空运输中排放的温室气体也纳入温室气体排放交易系统，并详细规定了航空运输中温室气体排放报告与确认的标准。欧盟碳排放交易计划是典型的以减缓为主导的碳排放交易立法。
发展中国家大多把适应作为应对气候变化的原则。例如，菲律宾2009年《气候变化法》明确了适应气候变化是国家应对气候变化行动计划的重点。又如，南非2011年《国家应对气候变化白皮书》旨在提高并长期保持南非社会、经济和环境对气候变化的适应能力和紧急应对能力，以有效应对气候变化带来的冲击，同时在世界范围内履行其减排的国际义务，推进国内经济可持续发展。再如，墨西哥2012年《气候变化基本法》是一部应对气候变化、规制温室气体排放、增强行政机关协调能力、建立社会协商基础、促进相关教育和科研发展、推动国家经济转型的法律，该法并没有拘泥于具体操作问题，而是着眼于搭建应对气候变化的国家体系，通过提升国家社会治理能力，使国家对减缓和适应气候变化具有统领和指导作用。不管是在国家气候变化政策中将减缓与适应分列，还是在政策评估中同时制定评估适应性和减缓性的参考标准，都体现出墨西哥应对气候变化的减缓和适应并重的态度。
上述发展中国家特别是菲律宾、南非应对气候变化的立法，都把适应放在突出位置，这值得中国参考。把适应放到国家气候战略的首要位置，是由中国严峻的环境资源形势和低层次的应对气候变化能力决定的。减缓全球气候变化是长期、艰巨的挑战，而适应气候变化是现实、紧迫的任务。为了更好地化解气候变化给经济社会可持续发展带来的现实威胁，尤其是考虑到中国这样的发展中国家适应气候变化的基础设施和能力较弱，强调适应气候变化的中心地位显得非常重要。适应气候变化，是在全社会层面思考和积极探索全球气候变暖背景下如何调整和重构人们的生产生活方式的大问题、大战略。适应性政策和措施，既有局部性又有战略性，既包括应急性内容又包括预防性要求。同时，适应性行动会在一定领域内产生新的环境问题，影响发展规划的实施。因此，适应问题是一个融发展和环境为一体的问题。就中国而言，当前以减缓气候变化为主导的应对战略难以有效指导应对气候变化工作的形势和政策要求。减缓型政策体系已经初步形成，其政策效益的彰显尚待适应性政策与之相配合、协调，适应性压力由此增加，战略规划缺失的负效应日益明显。因此，中国应将适应问题提升到国家气候战略的首要位置，坚持在发展中解决适应问题，积极探索适应性政策与发展政策、环保政策协调稳步推进。
二、以法律形式确立中国适应气候变化的指导思想、立法宗旨和目标
以法律形式应对气候变化是世界各国的普遍做法，英国、德国、美国、韩国、日本、南非、印度、巴西、菲律宾等国家皆是如此。中国也十分重视气候变化领域的立法。2009年8月，第十一届全国人大常委会第十次会议通过了《关于积极应对气候变化的决议》，提出把气候变化的相关立法纳入立法工作议程。随后，国家发改委作为气候变化的主管部门将《中华人民共和国应对气候变化法》的起草工作列入其2011—2015年立法规划。此外，中国政府积极参与国际气候治理谈判，并为巴黎气候协定的签字发挥了重要的、建设性的作用。 ④ 中国还在国内7个省（市）开展了以地方立法或部门规章为基础的碳排放交易试点。 ⑤ 除了起草《中华人民共和国应对气候变化法》，国家发改委还于2016年向国务院提交了《碳排放权交易管理条例（草案）》。从《中华人民共和国应对气候变化法（草案）》的条文来看，尽管该草案坚持减缓与适应并重的原则，但减缓在气候变化应对方面占据更加重要的地位。笔者认为，基于中国的国情，在立法上理应更加突出适应在应对气候变化领域的重要地位和作用，并明确适应气候变化的指导思想、立法宗旨和目标。
1.正确认识适应气候变化所面临的基本国情
不同于发达国家和其他发展中国家，中国适应气候变化是在特定的国情和特有的發展背景下进行的。中国复杂的气候条件和脆弱的生态环境决定了中国气候适应问题的严峻性。适应性活动是在相对缺乏资金和技术的条件下开展的，中国众多的人口和较低的经济发展水平决定了中国气候变化适应性活动必须兼顾发展的任务。中国正处于工业化和城镇化进程中，所处的发展阶段和当前的能源结构决定了控制温室气体排放既面临与经济发展、经济结构转型、产业升级更新等之间存在巨大的冲突与矛盾，也孕育着走出能源困境、推动发展的机遇。中国气候变化制度既要考虑减缓与适应的双重目标，又要兼顾经济发展和社会福利增长的迫切需要。
正确认识中国适应气候变化所面临的基本国情和目标约束，有助于我们理性地面对气候变化带来的挑战和机遇，认识适应气候变化问题的本质，找准解决适应气候变化问题的切入点和着力点。
2.确立气候变化适应性立法的指导思想
（1）将适应性战略与环境保护战略紧密结合起来。适应气候变化与环境保护之间，既有一致的领域，又有矛盾的方面。气候变化与大气污染在形成原因上关系密切，减少温室气体排放对控制大气污染有显著的协同效应。中国有效治理跨区域大气污染直接有利于各地方政府在应对气候变化问题上进行长效合作。 ⑥ 为了避免气候变化给生态环境带来不良影响，中国必须统筹考虑适应气候变化战略和环境保护战略，使二者相协调。具体途径包括：一是通过在水资源、农业、森林、草原、海岸带等领域采取积极的适应气候变化的措施，将气候变化对生态环境的负面影响降到最低限度;二是将适应气候变化与环境保护紧密结合起来，统筹考虑气候变化的影响，尽量控制对生态环境造成破坏的适应性措施，更多地采取有利于生态恢复与重建的措施，在适应气候变化的过程中坚持风险预防原则、实施环境影响评价制度，将环境风险降到最小。
（2）重视规划和适应性政策的系统性、前瞻性。应从生态文明建设的视角认识适应问题的重要性，综合评估气候风险和适应环境的脆弱性，积极主动适应;以气候风险和自然响应机制的相关研究成果为依托，科学适应;重视适应性规划的指导作用，利用现有平台，增强风险评估的科学性和权威性，强化风险评估和脆弱性分析在制定适应性战略中的支撑作用。根据当前的研究成果，制定适应性规划应遵循的科学程序包括：界定气候变化风险;评估生态系统脆弱性;预估未来社会经济情景;评估社会经济系统脆弱性（风险影响评估）;选择适应性政策;进行适应性成本与效益分析;制定适应性战略、规划。
（3）重视气候变化适应性技术、规范、标准在政策制定中的基础作用。具体流程包括：遵循科学严格的技术规范进行气候变化风险评估;整合区域适应性目标，界定脆弱性与不确定性的边界，识别潜在的适应性政策措施;监测与评估适应性政策措施的实施;适应性政策和措施的优化、示范等。
（4）构建跨部门跨地区协作机制。应对气候变化涉及多部门工作，政府作为权威协调者在需要多方共同参与的长期项目中发挥着至关重要的作用。多部门协作包括政府部门如生态环境、城乡建设、交通运输、水利、农业、卫生、林业、气象、海洋等行政主管部门之间的协作，也包括政府部门与利益相关者如公众、科学家、企业、社会组织、媒体等之间的协作。在跨部门协作方面，墨西哥的气候变化部际委员会机制具有重要的参考价值。在跨地区协作方面，中国在大气污染防治领域的区域联合协调机制可供其他国家借鉴。
（5）制定应对气候变化的国家战略规划时应将灾害风险管理纳入其中。该规划应当对气候风险（即气候变化可能带来的灾害）进行详细分类，同时对不同级别、不同类型的气候风险所涉及的部门进行系统分析，寻求多种形式的资金支持，进一步提高应对极端气象灾害的综合监测预警能力、抵御能力、减灾能力，增强气候变化适应能力。
（6）建立应对气候变化、减少灾害风险的信息共享机制。在这方面，墨西哥的经验值得参考。墨西哥根据其2012年《气候变化基本法》，成立了国家生态与气候变化组织。该组织的职责包括开展关于气候变化的学术培训，公开对气候变化政策的评估结果和建议，构建风险地图册和气候变化信息系统作为信息交流平台等。
3.确立气候变化适应性立法的宗旨和目标
（1）转变经济发展模式，选择绿色、循环、低碳发展。转变高污染、高能耗、高投入的工业化模式，促进工业转型升级，倡导绿色、循环、低碳发展，这些是中国气候变化立法的目标和需要构建的重点制度。应对气候变化问题与经济社会发展问题的解决方法可能相互对立，但对于中国而言，已没有两者择其一的回旋余地。薄弱的生态底线决定了尚处于工业化进程中的中国只有选择经济转型，摒弃化石能源依赖型工业化模式，发展绿色、循环、低碳经济，才能同时到达工业化和生态文明的彼岸。
（2）确立减缓与适应在应对气候变化立法中的中心地位，并突出适应性法律制度的优先性。控制温室气体浓度是减缓气候变化的基本路径，减少人为温室气体的排放、保全和强化“汇”的吸收都有利于降低大气中温室气体的浓度。减少人为温室气体的排放，实际上就是要求抑制或者放弃旧有的工业化模式，尤其是放弃作为该模式之基础的能源结构。保全和强化“汇”的吸收，实际上就是保全和强化自然生态，尤其是强化自然生态的净化和循环功能。突出适应性制度的优先性，有助于变被动适应为主动适应和规划适应，将减缓性政策融入增强适应能力的建设中，获得更大的制度效益。
（3）将减缓和适应统一在自然生态的建设与保育过程中。减缓具有修正传统发展方式的作用，同时增强适应气候变化的能力。在一定程度上，适应是减缓的目的，也是发展的基石。减缓和适应不是非此即彼、互相排斥的关系，二者在一定范围内能够发挥协同效应，即提高对气候变化的适应能力可以减少温室气体排放的压力，有效减少温室气体排放可以降低未来气候变化的速度和幅度，从而减轻适应气候变化的压力。尽管如此，由于二者本质上不同，以减缓为导向的法律政策体系必然导致适应能力降低。 ⑦ 减缓与适应的区别主要在于：减缓的规划、措施可以在国际和国内层面达成统一，而适应具有很强的地域性，其战略或措施需要从地区、社区、个人层面进行考量和设计。 ⑧ 受制于经济社会条件，适应性立法须为经济社会条件的适应性改善设定规则并提供便利。受制于气候等自然条件，适应性立法须研究并合理遵循适应之自然作用规律，反思并重塑人在健康自然生态中得以适应的基本秩序，以此指导人的行为和形成人际法则，包括经济社会条件的发展规则。 ⑨
（4）为增强适应能力提供制度保障。适应性立法确立的行为规范，应成为规范经济社会发展方向的行为准则，成为调动社会资源进行自然生态修复和养护的社会规范。其目的在于保全和强化自然生态对人类社会生活健康发展的保障作用，其作用的发挥是自然生态功能恢复、进化与人类社会生活模式相协调的过程。
三、中国适应气候变化立法应当确定基本原则、规制的重点领域和关键制度
1.中国适应气候变化立法的基本原则
中国适应气候变化立法应当以美丽中国建设和生态文明建设为终极目标，成为促进生态文明建设的重要法律。生态文明理念，包括尊重自然、顺应自然、保护自然，人类与其他生命形式是生命共同体等理念，是中国气候变化立法中关于适应气候变化的重要指导理念。在适应气候变化立法中，立法者应综合考虑减缓和适应之间的协同作用，通过持续调整和系统化运作，使适应性政策、相关制度、具体措施和管理系统更具弹性，降低脆弱性;减少气候变化对生态系统、人类生命健康与财产、社会经济发展的负面影响，增强适应能力;从长远战略的高度把适应气候变化与社会经济发展结合起来。因此，中国适应气候变化立法的基本原则应当包括7个方面：坚持以生态文明理念为指导的原则;坚持最脆弱群体优先原则;坚持重在预防的原则;坚持适度适应的原则;坚持适应与减缓相协同的原则;坚持广泛参与的原则;坚持国际合作的原则。
2.中国适应气候变化立法规制的重点领域
全球变暖将对农业、畜牧业、气象防灾减灾等方面产生重大影响。因此，中国制定气候变化应对法时应将这些方面作为规制的重点领域。气候变化也会对城乡基础设施、水资源、海岸带、林业等生态系统以及人体健康造成负面影响，因此，这些方面也应当重点规制。气候变化还会对易受气候变化影响的城市、沿海、生态脆弱地区造成更大的損害，因此，对脆弱地区和脆弱群体应当加以优先保护。
3.中国适应气候变化的一些关键制度
中国建立以国家适应气候变化战略为主线、以适应气候变化政策与行动为工作着力点的气候变化适应性机制和关键性制度，重点在于加强适应性活动开展的核心领域如农业、林业、海洋、水资源、卫生、气象等领域的适应能力建设，制定和完善有针对性的符合领域或区域实际的适应性制度。当前，需要建立和完善的关键的适应性制度包括6个方面。其一，适应性规划制度。适应气候变化需要国家在各个层面进行调整，包括社区、地方、区域、部门及国家层面。建立适应性规划制度，可以将适应性活动和资源条件、脆弱性评估、经济可持续发展、消除贫困、降低自然灾害风险等结合起来开展。可以明确适应性选择的重点，设定国家和地方优先事项，制定适应性规划并将之纳入国家规划和政策框架。其二，适应性基金制度。在国际层面，适应性基金制度承担着对发展中国家和特别易受气候变化影响国家的资金援助功能。对中国而言，建立适应性基金制度是在现有财政分配体制和分配模式下，提供一种跨区域、跨部门资金转移给付机制。作为平衡气候变化影响、增强适应能力的资金机制，资金筹措模式和运作方法是其中至关重要的环节。有必要借鉴国外相关经验，建立我国适应性基金制度。其三，气候变化保险制度。气候变化保险制度是国际上公认的气候变化损害风险转移与分担机制。将与气候变化相关的洪水、干旱、火灾等自然灾害纳入保险范围，可以为最易受气候变化威胁和影响的群体提供一定的损害补偿，既符合气候变化制度的减损目标，又符合气候正义理念下防贫和济贫的需要。因此，气候变化保险制度承载着脆弱部门生产保障和脆弱群体生活保障的双重社会保障功能。其四，气候变化适应性技术的研发支持制度。其五，生态环境脆弱性及气候变化风险评估与适应性报告制度。沿海低洼地区，西部干旱半干旱地区，易受水灾、旱灾和沙漠化影响的地区，以及具有脆弱的山区生态系统的地区，特别易受气候变化影响，是生态脆弱性地区，生活在这些地区的低收入群体是最脆弱群体。最脆弱群体的形成往往是气候等自然条件以及社会经济条件共同作用的结果，他们往往也是社会经济生活中的边缘群体。 ⑩ 根据生态脆弱性，气候变化主管部门应当会同有关部门定期进行气候变化风险评估，以确定适应性行动的重点和方向。同时，要建立适应性报告制度，推动特定区域或地方围绕适应性行动进行信息交流和汇总，提高各区域、各部门的脆弱性分析能力，增强适应性行动的针对性和有效性。
注釋
①②International Panel on Climate Change. ?Working Group II： Impacts， Adaptation and Vulnerability ， http：//www.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg2/index.php？idp=689.
③参见方一平、秦大河、丁永健：《气候变化适应性研究综述——现状与趋向》，《干旱区研究》2009年第3期。
④参见曹明德：《中国参与国际气候治理的法律立场和策略：以气候正义为视角》，《中国法学》2016年第1期。
⑤参见曹明德等：《中国碳排放交易法律制度研究》，中国政法大学出版社，2016年，第217页。
⑥参见赵鑫鑫：《论气候变化法中区域环境治理体系的建立》，《中国政法大学学报》2016年第3期。
⑦参见王守荣主编：《气候变化对中国经济社会可持续发展的影响与应对》，科学出版社，2010年，第183页。
⑧参见何香柏：《气候变化适应性问题对我国环境法律的挑战》，《阅江学刊》2012年第1期。
⑨参见张梓太：《论气候变化立法之演进——适应性立法之视角》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2010年第1期。
⑩参见燕方：《论我国应对气候变化立法之适应性选择》，复旦大学硕士学位论文，2011年，第14页。
责任编辑：邓 林
Reflection On Improving China′s Adaptive Legislation on Climate Change
Cao Mingde
Abstract： China has been drafting the law on dealing with climate change in recent years. How to deal with the relationship between the adaptation and mitigation to climate change is an important issue. In view of China′s national conditions as a developing country and its vulnerability to climate change， it is necessary to establish the important position of adaptation to climate change in legislation. At the same time， China should establish in its climate change legislation the guiding ideology， legislative purposes and objectives of adaptation to climate change， determine the basic principles， key areas of legal regulation and key systems of adaptation to climate change， so as to further enhance China′s ability to respond to climate change.
Key words： climate change; adaptation; mitigation; climate change insurance; climate change fund
