20世纪20年代地方自治恢复的社会反应及实践
归彦斌
摘 要： 1922年北京政府下令督促恢复地方自治后，地方社会对地方自治的观感经历了从期待到失望的转变。自治人员的腐败和自治政绩乏善可陈是引发地方社会不满的原因。在此期间，一些地方精英积极探索建立地方公会、市民公社等民众自治团体，但由于同法定自治机关相抵触而归于失败。地方自治恢复的实践呈现出恢复程度和形式参差不齐、参与范围有所扩大和治理能力低下等特征，反映了近代中国地方自治基层民众参与缺失的困境。
关键词： 20世纪20年代;地方自治恢复;吴江地区
中图分类号：K258 ?????文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）08-0125-05
1922年1月，北京政府以大总统令 ① 的方式督促各地恢复地方自治，其实际的治理效果如何，是否符合地方社会的期待？目前，学术界尚未有专文对这一问题进行探讨，对同一时期地方自治的研究主要集中在联省自治与某些省份、大城市的自治运动上 ② ，对于县、乡镇一级基层社会的情况鲜少关注。江苏省是这一时期恢复地方自治落实情况最好的省份之一。本文拟以从社会反应的角度切入 ③ ，以吴江县为主要研究对象，对20世纪20年代恢复地方自治进行探讨，以期对更加全面地认识和把握近代中国地方自治的样貌有所裨益。
一、自治恢复的社会观感
人们对自治恢复的社会观感经历了从期待到失望的过程。如吴江县恢复自治之初，吴江的不少有识之士纷纷在报上发表文章就地方自治问题进行讨论，舆论对地方自治的恢复抱有很高期待，视地方自治是“根本救国之方” ④ 。有人认为：“无完善之地方自治，必无完善之县治，无完善之县治，必无完善之省会，无完善之省会，必无完善之国家。” ⑤ 但是，随着地方自治的恢复和推行，地方精英对地方自治的运行实态并不满意，报纸上的批评之声日渐增多。
其一，对自治人员的观感：从期待“代多数人谋福利”到批评其“人格破产”。根据北京政府的规定，县、市乡一级的自治人员主要由议事机关的议员构成。舆论期望议员们能够真正代表民众，秉持公心，为民众谋利。议员之位来自人民，“要知道世界上许多有职的官衔，是有了许多人民，然后才产生出来的。不是有了几个有官职的人，然后才产生许多国民出来的”。在“民治时代”，议员之位是“人民给他的”，是“人民雇用”的“公仆”，不能独断专行。 ⑥ 议员们应该做到“公而忘私”，“既为人民之代表，当以人民多数之利为利，而不当以个人之利为利”。 ⑦
要产生为民众谋利的自治人员，合法公正的选举是重要的前提条件。有人呼吁选民投票要依法进行，在投票时要讲良心，选择“学富品端，经验充足，办事热心” ⑧ 的人。
对于议员所要具备的素质，舆论认为，议员有效履行职责的基本前提是具备相应的知识。如有人认为：“像卫生，工程，统计，生产，消费，道路，水利，教育，消防等”都是“专门学术。” ⑨ 自治人员如果没有这些基本的专业知识，仅靠以往的知识和经验，是难以推动地方社会进步的。
然而自治人员的实际表现使地方社会的期待基本落空。首先，自治人員选举过程中的舞弊现象就引起了地方舆论的批评。在吴江盛泽，选民册仍用的是1913年的版本，结果导致投票时舞弊情形更加“明目张胆、毫无顾忌” ⑩ 。有的还采取贿选手段，某乡议会选举中，“野心家遂纷然起矣，四出运动，各显手段”，“各高盛筵以相招”。 ?有的地方选举“均不用选民散票投票”，而早由少数人“手自配定，某任何职，某任何员，并伪捏票数” ?。其次是一些自治人员疏于职守，违法乱纪。不少议员把议员职位当作“升官发财的捷径”，借着议员的头衔祸害乡里。在盛泽，“总董不负责，副董做随员，正副议长不管，一般的议员大人们，又格外的痛痒不问，弄得灿烂庄严神圣不可侵犯的自治机关，竟成为门可罗雀珠网满室的冷落门墙” 。一些议员甚至摆赌吸烟，触犯自治法令。松江县议会大半职员深染烟瘾，竟在议会内设烟铺。 ?武康县议员方某凭借议员头衔，包揽诉讼，开设赌场，横行乡里。 舆论指出，地方社会原本希望自治机构“伸张民气”“抑制官燄”，但实际上不少议员“依附官厅欺压市民”已“习惯成自然”。有人指出，在“民治”时代，议员本应在官民之间、民众之间以及各种公共事务上扮演“公正人”的角色，但如今的议员“时常有宣告人格破产的事”，使得“民间不幸，骤然失了重心”。
其二，对自治实绩的观感：从期待推动地方事业发展到批评施政乏善可陈。舆论视地方自治以“求人民之安宁暨幸福”为目标，是消除匪患、发展教育、振兴实业的基本前提。地方上的有识之士在报上迫切地呼吁地方自治机构“有步骤有方法的去整顿全邑地方事业”，“有统系有组织的去规划全邑教育事业”，“有远大目光的去整理全邑各种事业”。
但恢复后的自治机构在施政上乏善可陈，一是自治机关不能如期开会及时议决事项，效率低下。例如，吴江八坼乡议会原计划开春夏季常会，但到会期结束，“从未开会一日”，“区内务、教育、预算、决算”等事务均“高搁不理”。有的市议会“每年不过开会一两天，就算了事”，对诸多事务“置诸度外，袖手旁观”。江阴县议会连续五日到会人数不足，以致预算无法审查。
二是自治机构的提议不能得到有效落实。例如盛泽的市议会虽然就驱逐私娼、取缔黄燐火柴公函警所，但“时过境迁，私娼未见驱逐，黄燐火柴仍旧充斥市肆，而市议会却已置之不闻不问”。市议会恢复半年来，“不要说办事体，连计划办事体的一纸空文都没有”。这种情况在其他地区也存在。在松江市，市公所议员议决的议案有几十件，但得到执行的寥寥无几。
地方自治的社会观感主要反映了新式知识分子对传统绅士出身的议员的负面看法，是社会阶层变化和差异的一种表现。有人指出，“五四以来，民权渐张”，老百姓“对于自治复活，那有不十二分的欢忭！”但自治机构“不过挂了一块民治的招牌”，“内中却是一般行尸走肉，生气毫无”。造成这种情况的原因是因为自治机构实际上是“绅治”，“他底议员，谁不是赫赫大名的绅士老爷”。这些议员“奉承官府，好像伊的分内事”，“只知道括地皮，敲竹杠，养小妻，打牌九”，“那有闲工夫关心小民的疾苦哩！”“中国社会的恶性，都酿成于绅阀”。在新式地方精英眼中，“自治会只有绅董老爷，没有真正平民代表”，即自治机构并没有实现真正的“民治”，实际上仍由绅士把持。这使得地方社会治理中绅治与民治的矛盾凸显。
二、创设民众自治团体的探索
在舆论看来，只有让民众广泛参与其中，才能真正实现地方自治。“自治的意义，是要我们平民自动去治理，官厅立于执行和整理的地位罢了。”在有的人看来，地方自治的恢复主要包括两个方面的工作，即“一方面要督促官厅从速筹备地方自治”，“一方面要指导公民上自治的轨道”。地方社会对实现民众参与地方自治的具体形式进行了探索。
1.地方公会
1922年9月，扬州地方公会成立。1923年4月，江都地方公会成立。1926年12月，川沙立法行政机关、农商教育各法团以及县市乡立各学校校长集会讨论地方公共事务，并将集会定名为地方公会。
地方公会的宗旨“为谋一地方的幸福，解决一地方的事情”。之所以要成立地方公会，是因为“从前地方上无论何事发生，必要借重乡董来解决”，“但是一地方的组织，原因十分复杂，环境十分广泛，恐怕不是一二个乡董所能处置的”，“还是要群众共同出力”才能办到。
地方公会具有公共性，“地方公会一定要合全社会的人们，做人们心理交互动作的机关;不能由少数人的意见，管理全社会的事业”。“地方公会是地方上公共的团体，人人要负责，人人可以监督。”
那么地方公会和法定的地方自治机关是何种关系呢？地方公会作为“地方上独立的自由的团体”，是“帮助地方自治机关，革新地方事业的”，对于“不能实现于地方自治机关中的”主张，“愿当独立图谋发展”。可以说，“地方公会是社会性的，地方自治是政治性的”。
2.市民公社
市民公社是吴江地方自治真正付诸实践的一种民众直接参与形式。1922—1924年，吴江城区、黎里、同里、震泽、盛泽、莘塔、芦墟、平望、北厍、八坼等乡镇陆续建立起市民公社。
市民公社以推动地方自治，推进地方公益发展为宗旨。例如，震泽的市民公社在发起宣言中称：“市民公社者，地方自治团体之一种。其宗旨不外乎联络桑梓之情谊，举行地方之公益，所以确立自治之基础，增进社会之幸福，殊非浅鲜。”这些市民公社基本由商人和新式知识分子作为主体。也有的市民公社由新式知识分子担任骨干。黎里市民公社的社长殷佩六是名医生，副社长诸葛铨是名律师，评议长邱纠生为县视学，担任干事员或评议员的毛啸岑、汝景星、凌应桢等骨干成员均为小学教师或在教育界任职。市民公社作为完全由民众自发创立的自治团体比较充分地体现了自治性的特征。
首先，创办理念符合自治精神。“市民公社，是办理本区域内一切公益事宜。”“完全是平民自动的。”震泽市民公社的发起者表示要以“自治与互助之精神”作为市民公社的基础。
其次，组织管理具有民主性的特征。市民公社的主要职员均由社员选举产生，重要事项须由公社大会讨论决定。市民公社下设评议会、干事会，评议会负责议决相关事项，干事会负责执行。评议会的设置有利于加强市民公社的内部监督，使决策更充分地反映民意。市民公社注重履职的公开透明。市民公社将会议记录和各类公共事业的开支公布在报纸上。例如黎里市民公社就曾在报纸上刊登评议会干事会、社员大会的会议记录，公布演剧筹款、施送医药的收支报告等。
再次，积极履行职能。市民公社主动作为，在地方事务中有活跃的表现。黎里市民公社鉴于“原有轮埠，全是木建;申湖班且不靠埠，易生危险，特建轮埠二处”。该公社社长“有鉴于成年失学者之众多”，开设黎里市民公社业余补习夜校，第一届毕业学生三十余人。市民公社由于得到商人的参与和支持，所以在市场管理上能有一定作为，如北厍市民公社曾调停茶肆业风潮。
最后，敢于监督官方机构。市民公社“是纯民众的结合，本来是协赞自治辅导法团的！倘然遇着它失职时，便老实不客气，实行监督”。例如同里市民公社曾“请办事处将十一年度决算册用十二年度预算册交下，以备考查”。
需要指出的是，同一时期，在邻近的常熟县，也涌现出一批市民公社，市民公社，“前后继起者不下十余起，此足征人民倾向自治之热烈”。常熟的市民公社先后建立卫生队、消防队、市政评议会并在改造城门和平治道路桥梁等公益事业中发挥重要作用。
1924年到1925年间，吴江各市民公社陆续停止活动。市民公社在短短的两三年时间内即走向消亡，其原因是多方面的，有官方阻挠的因素，也有经费不足的影响，但根本原因在于市民公社与地方自治机构间的矛盾。例如，同里市民公社就因为与市自治机构“抵触颇多”而主动宣布解散。市民公社与自治机构之间的主要矛盾在于职责范围严重重叠。例如，芦墟市民公社简章将职责规定为三项，其中一项“关于地方公益向在自治范围内者”包括“教育、消防、慈善、公共卫生、桥梁道路、调查户口及选民”，即与市乡自治机关的职责基本重合。因此，有人在市乡自治机关恢复后，就明确反对市民公社继续存在，指出：“市民公社是县市乡自治停顿时代的一个补充机关，所做的事业，和市乡议会执行的事项是差不多的。”
市民公社、地方公会，是商人、知识分子等新兴阶层在地方自治恢复期间进行政治参与的构想和实践，也反映了地方民众要求加强对地方自治的监督和扩大地方自治社会参与的訴求，体现了民主、合作的时代精神。但作为一种非正式的自治制度安排，缺乏来自官方的有效支持，最终只能走向消亡。
三、地方自治恢复实践的特征及局限性
20世纪20年代恢复地方自治的实践，一方面由于时代环境的巨大变化而呈现出一些新的特点，另一方面也仍暴露出一些原有的弊病，总体而言，有三个方面的特征。
第一，恢复程度和形式参差不齐。由于中央政府权威的缺失和各地的政治社会环境差异较大，地方自治恢复情况的地区差异较大。情况较好的江苏、浙江等省，各县普遍恢复了自治机构，而在河南，其恢复自治的主要表现仅为制定自治规章、成立自治推进机构等。一些独立性较强的省份，如湖南、云南、广东，县和乡镇的自治均自行规划实施，受北京政府法令影响较小。在县以下，奉天、河南等省实行区村制，只具自治之形式，实际仍为官治。
第二，参与范围有所扩大。市民公社和地方公会的出现，反映了商人阶层和新式知识分子阶层对地方自治的积极参与。同一时期，其他地区也存在着各种名目不一、但性质类似的自治团体。例如，在浙江宁波，一种名为“市民公会”的组织于1924年至1925年间在城区和各县普遍设立，其组成和职能与苏州的市民公社极为类似。这些民众自治团体较好地体现了“民治”精神，对推动地方自治的发展起到了积极作用，一定程度上撼动了原有的地方社会权力格局，是颇具时代特色的社会现象。但是作为一种正式体制之外的自治组织，其存在和运转缺乏足够的制度空间，所以大多昙花一现、不能持久。
第三，治理能力低下。虽然自治机构的恢复对促进地方社会的发展起到了一定的积极作用。例如震泽市议会，在恢复后的一年中，就议决并完成对河道的疏浚和蚕丝改进社的设立。但总体而言，地方自治由于中断时间较长，且中断前实行时间也较短暂，没有形成良好的政治传统，对于地方公共事务的实际推动有限。这一时期自治机构运转较不稳定，不能如期开会议事、议而不决和决而不行的情况比较突出，例如，江都县议会议员为私利互相牵制掣肘，致使每议一案都废时旷日。慈利县议会时常议决兴利除弊之举，但行政、司法机关往往不能真正贯彻执行，使议案为一纸空文。此类情况在各地自治机关都或多或少的存在。不少自治机关仍为旧式绅士控制，做派腐朽，他们没有或较少接受新式教育，知识结构已经落伍。在趋新知识分子眼中，旧议员“不敢说脑筋个个陈腐，但大多数总是昏昏的”，一些地方议会还时有悖时倒退之举。例如，湖南省各县议会恢复后，陆续出现恢复小学读经、筹款建醮、停办学校等“怪相”，引发舆论不满。
地方社会对于地方自治恢复的反应，反映了近代中国地方自治民众参与缺失的困境。地方自治作为近代中国国家治理体系构建中的重要环节，其本意即在推行民治、伸张民权。正如有人所指出的，地方自治是人民主权说的体现，是民众直接行使政治权利的制度保障。他认为，“群众为地方主体，而自治事业之要素，舍群众莫属”。所以，地方自治必须依赖于民众的自发性和主动性，这也是“自治行政”与“国家之直接行政之间的本质区别”。而自治团体一方面可以“防止国家权力之滥施”，另一方面实补助国家权力之不逮。但在实际运作过程中，地方自治不仅难以有效容纳广泛的民众参与，甚至还对民众参与地方自治的非正式渠道形成倾轧，最终仍陷入“少数人把持”的状况，同社会的期待相去甚远。在民众参与缺失的情况下，地方自治的代表性严重不足，组织动员社会力量的能力有限，而且缺乏有效的社会监督，从而导致其治理能力低下，难以有效推进地方社会进步，进一步加剧了民众对地方政治的失望。
四、结语
20世纪20年代地方社会对于地方自治恢复的社会反应具有鲜明的时代特征。地方精英将现代民主政治常识作为思想资源和概念工具，利用报刊对地方自治的实施表达期待和诉求，对自治人员的腐败和自治政绩不彰予以揭露和批评，发挥了舆论监督的作用，体现了民主精神。一些新式地方精英探索建立民众自治团体，积极参与地方自治事务，扩大了地方自治的参与范围和渠道，是地方社会阶层结构变化在地方政治中的反映。
同清末民初相比，这一时期地方自治的核心议题已经由为什么要实行地方自治变为需要怎样的地方自治，社会对地方自治的诉求从寄望于绅权发挥主导作用，变为要求扩大地方自治的民众参与，使地方自治真正服务于民众。这说明经历五四时代精神的洗礼，地方社会对于地方自治提出了更高程度的民主要求，但在当时并不具备完全实现这种要求的政治环境和社会基础。
注释
①中国第二历史档案馆：《政府公报》（影印本）第184册，第2101号（1922年1月6日），上海书店，1988年，第8页。
②代表性论著有胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，正中书局，1983年;陶水木：《浙江省宪自治运动述论》，《杭州大学学报（哲学社会科学版）》1994年第2期;周松青：《20世纪20年代的上海地方自治》，《近代中国》第14辑，2004年。
③有学者从社会反应的角度對清末川沙的地方自治进行了研究，参见黄东兰：《清末地方自治制度的推行与地方社会的反应——川沙“自治风潮”的个案研究》，《开放时代》2002年第3期。
④沈复镜：《如何是根本救国方法之一》，《盛泾》1923年10月10日。
⑤张耀德：《议员谈》，《盛泾》1923年11月20日。
⑥已：《小言》，《吴江》1922年9月1日。
⑦孑枰：《敬告县市乡议会诸公》，《吴江》1923年10月28日。
⑧荫乔：《对于恢复地方自治前应持的态度》，《吴江》1922年4月1日。
⑨圣瑜：《地方自治与学术》，《吴江》1922年5月1日。
⑩因时：《市议会补选舞弊嘅言》，《盛泽》1924年4月28日。
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责任编辑：王 轲 ?
Social Response and Practice of Local Autonomy Restoration in the 1920s
Gui Yanbin
Abstract： In the 1920s， after the government of Beijing officially ordered the restoration of local autonomy，the local society′s perception of local autonomy experienced a change from expectation to disappointment.Corruption of the autonomous personnel and poor performance were the reasons for the dissatisfaction of the local society.During this period， some local elites actively explored the establishment of local associations， citizen communes and other people′s self-government groups， but they failed because of their conflict with the statutory self-government organs. The practice of the restoration of local autonomy was characterized by uneven degree and form of restoration， enlarged scope of participation and low governance capacity， which reflected the dilemma of the lack of grassroots participation in modern China′s local autonomy.
Key words： in the 1920s; restoration of local autonomy; Wujiang area
摘 要： 1922年北京政府下令督促恢复地方自治后，地方社会对地方自治的观感经历了从期待到失望的转变。自治人员的腐败和自治政绩乏善可陈是引发地方社会不满的原因。在此期间，一些地方精英积极探索建立地方公会、市民公社等民众自治团体，但由于同法定自治机关相抵触而归于失败。地方自治恢复的实践呈现出恢复程度和形式参差不齐、参与范围有所扩大和治理能力低下等特征，反映了近代中国地方自治基层民众参与缺失的困境。
关键词： 20世纪20年代;地方自治恢复;吴江地区
中图分类号：K258 ?????文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）08-0125-05
1922年1月，北京政府以大总统令 ① 的方式督促各地恢复地方自治，其实际的治理效果如何，是否符合地方社会的期待？目前，学术界尚未有专文对这一问题进行探讨，对同一时期地方自治的研究主要集中在联省自治与某些省份、大城市的自治运动上 ② ，对于县、乡镇一级基层社会的情况鲜少关注。江苏省是这一时期恢复地方自治落实情况最好的省份之一。本文拟以从社会反应的角度切入 ③ ，以吴江县为主要研究对象，对20世纪20年代恢复地方自治进行探讨，以期对更加全面地认识和把握近代中国地方自治的样貌有所裨益。
一、自治恢复的社会观感
人们对自治恢复的社会观感经历了从期待到失望的过程。如吴江县恢复自治之初，吴江的不少有识之士纷纷在报上发表文章就地方自治问题进行讨论，舆论对地方自治的恢复抱有很高期待，视地方自治是“根本救国之方” ④ 。有人认为：“无完善之地方自治，必无完善之县治，无完善之县治，必无完善之省会，无完善之省会，必无完善之国家。” ⑤ 但是，随着地方自治的恢复和推行，地方精英对地方自治的运行实态并不满意，报纸上的批评之声日渐增多。
其一，对自治人员的观感：从期待“代多数人谋福利”到批评其“人格破产”。根据北京政府的规定，县、市乡一级的自治人员主要由议事机关的议员构成。舆论期望议员们能够真正代表民众，秉持公心，为民众谋利。议员之位来自人民，“要知道世界上许多有职的官衔，是有了许多人民，然后才产生出来的。不是有了几个有官职的人，然后才产生许多国民出来的”。在“民治时代”，议员之位是“人民给他的”，是“人民雇用”的“公仆”，不能独断专行。 ⑥ 议员们应该做到“公而忘私”，“既为人民之代表，当以人民多数之利为利，而不当以个人之利为利”。 ⑦
要产生为民众谋利的自治人员，合法公正的选举是重要的前提条件。有人呼吁选民投票要依法进行，在投票时要讲良心，选择“学富品端，经验充足，办事热心” ⑧ 的人。
对于议员所要具备的素质，舆论认为，议员有效履行职责的基本前提是具备相应的知识。如有人认为：“像卫生，工程，统计，生产，消费，道路，水利，教育，消防等”都是“专门学术。” ⑨ 自治人员如果没有这些基本的专业知识，仅靠以往的知识和经验，是难以推动地方社会进步的。
然而自治人员的实际表现使地方社会的期待基本落空。首先，自治人員选举过程中的舞弊现象就引起了地方舆论的批评。在吴江盛泽，选民册仍用的是1913年的版本，结果导致投票时舞弊情形更加“明目张胆、毫无顾忌” ⑩ 。有的还采取贿选手段，某乡议会选举中，“野心家遂纷然起矣，四出运动，各显手段”，“各高盛筵以相招”。 ?有的地方选举“均不用选民散票投票”，而早由少数人“手自配定，某任何职，某任何员，并伪捏票数” ?。其次是一些自治人员疏于职守，违法乱纪。不少议员把议员职位当作“升官发财的捷径”，借着议员的头衔祸害乡里。在盛泽，“总董不负责，副董做随员，正副议长不管，一般的议员大人们，又格外的痛痒不问，弄得灿烂庄严神圣不可侵犯的自治机关，竟成为门可罗雀珠网满室的冷落门墙” 。一些议员甚至摆赌吸烟，触犯自治法令。松江县议会大半职员深染烟瘾，竟在议会内设烟铺。 ?武康县议员方某凭借议员头衔，包揽诉讼，开设赌场，横行乡里。 舆论指出，地方社会原本希望自治机构“伸张民气”“抑制官燄”，但实际上不少议员“依附官厅欺压市民”已“习惯成自然”。有人指出，在“民治”时代，议员本应在官民之间、民众之间以及各种公共事务上扮演“公正人”的角色，但如今的议员“时常有宣告人格破产的事”，使得“民间不幸，骤然失了重心”。
其二，对自治实绩的观感：从期待推动地方事业发展到批评施政乏善可陈。舆论视地方自治以“求人民之安宁暨幸福”为目标，是消除匪患、发展教育、振兴实业的基本前提。地方上的有识之士在报上迫切地呼吁地方自治机构“有步骤有方法的去整顿全邑地方事业”，“有统系有组织的去规划全邑教育事业”，“有远大目光的去整理全邑各种事业”。
但恢复后的自治机构在施政上乏善可陈，一是自治机关不能如期开会及时议决事项，效率低下。例如，吴江八坼乡议会原计划开春夏季常会，但到会期结束，“从未开会一日”，“区内务、教育、预算、决算”等事务均“高搁不理”。有的市议会“每年不过开会一两天，就算了事”，对诸多事务“置诸度外，袖手旁观”。江阴县议会连续五日到会人数不足，以致预算无法审查。
二是自治机构的提议不能得到有效落实。例如盛泽的市议会虽然就驱逐私娼、取缔黄燐火柴公函警所，但“时过境迁，私娼未见驱逐，黄燐火柴仍旧充斥市肆，而市议会却已置之不闻不问”。市议会恢复半年来，“不要说办事体，连计划办事体的一纸空文都没有”。这种情况在其他地区也存在。在松江市，市公所议员议决的议案有几十件，但得到执行的寥寥无几。
地方自治的社会观感主要反映了新式知识分子对传统绅士出身的议员的负面看法，是社会阶层变化和差异的一种表现。有人指出，“五四以来，民权渐张”，老百姓“对于自治复活，那有不十二分的欢忭！”但自治机构“不过挂了一块民治的招牌”，“内中却是一般行尸走肉，生气毫无”。造成这种情况的原因是因为自治机构实际上是“绅治”，“他底议员，谁不是赫赫大名的绅士老爷”。这些议员“奉承官府，好像伊的分内事”，“只知道括地皮，敲竹杠，养小妻，打牌九”，“那有闲工夫关心小民的疾苦哩！”“中国社会的恶性，都酿成于绅阀”。在新式地方精英眼中，“自治会只有绅董老爷，没有真正平民代表”，即自治机构并没有实现真正的“民治”，实际上仍由绅士把持。这使得地方社会治理中绅治与民治的矛盾凸显。
二、创设民众自治团体的探索
在舆论看来，只有让民众广泛参与其中，才能真正实现地方自治。“自治的意义，是要我们平民自动去治理，官厅立于执行和整理的地位罢了。”在有的人看来，地方自治的恢复主要包括两个方面的工作，即“一方面要督促官厅从速筹备地方自治”，“一方面要指导公民上自治的轨道”。地方社会对实现民众参与地方自治的具体形式进行了探索。
1.地方公会
1922年9月，扬州地方公会成立。1923年4月，江都地方公会成立。1926年12月，川沙立法行政机关、农商教育各法团以及县市乡立各学校校长集会讨论地方公共事务，并将集会定名为地方公会。
地方公会的宗旨“为谋一地方的幸福，解决一地方的事情”。之所以要成立地方公会，是因为“从前地方上无论何事发生，必要借重乡董来解决”，“但是一地方的组织，原因十分复杂，环境十分广泛，恐怕不是一二个乡董所能处置的”，“还是要群众共同出力”才能办到。
地方公会具有公共性，“地方公会一定要合全社会的人们，做人们心理交互动作的机关;不能由少数人的意见，管理全社会的事业”。“地方公会是地方上公共的团体，人人要负责，人人可以监督。”
那么地方公会和法定的地方自治机关是何种关系呢？地方公会作为“地方上独立的自由的团体”，是“帮助地方自治机关，革新地方事业的”，对于“不能实现于地方自治机关中的”主张，“愿当独立图谋发展”。可以说，“地方公会是社会性的，地方自治是政治性的”。
2.市民公社
市民公社是吴江地方自治真正付诸实践的一种民众直接参与形式。1922—1924年，吴江城区、黎里、同里、震泽、盛泽、莘塔、芦墟、平望、北厍、八坼等乡镇陆续建立起市民公社。
市民公社以推动地方自治，推进地方公益发展为宗旨。例如，震泽的市民公社在发起宣言中称：“市民公社者，地方自治团体之一种。其宗旨不外乎联络桑梓之情谊，举行地方之公益，所以确立自治之基础，增进社会之幸福，殊非浅鲜。”这些市民公社基本由商人和新式知识分子作为主体。也有的市民公社由新式知识分子担任骨干。黎里市民公社的社长殷佩六是名医生，副社长诸葛铨是名律师，评议长邱纠生为县视学，担任干事员或评议员的毛啸岑、汝景星、凌应桢等骨干成员均为小学教师或在教育界任职。市民公社作为完全由民众自发创立的自治团体比较充分地体现了自治性的特征。
首先，创办理念符合自治精神。“市民公社，是办理本区域内一切公益事宜。”“完全是平民自动的。”震泽市民公社的发起者表示要以“自治与互助之精神”作为市民公社的基础。
其次，组织管理具有民主性的特征。市民公社的主要职员均由社员选举产生，重要事项须由公社大会讨论决定。市民公社下设评议会、干事会，评议会负责议决相关事项，干事会负责执行。评议会的设置有利于加强市民公社的内部监督，使决策更充分地反映民意。市民公社注重履职的公开透明。市民公社将会议记录和各类公共事业的开支公布在报纸上。例如黎里市民公社就曾在报纸上刊登评议会干事会、社员大会的会议记录，公布演剧筹款、施送医药的收支报告等。
再次，积极履行职能。市民公社主动作为，在地方事务中有活跃的表现。黎里市民公社鉴于“原有轮埠，全是木建;申湖班且不靠埠，易生危险，特建轮埠二处”。该公社社长“有鉴于成年失学者之众多”，开设黎里市民公社业余补习夜校，第一届毕业学生三十余人。市民公社由于得到商人的参与和支持，所以在市场管理上能有一定作为，如北厍市民公社曾调停茶肆业风潮。
最后，敢于监督官方机构。市民公社“是纯民众的结合，本来是协赞自治辅导法团的！倘然遇着它失职时，便老实不客气，实行监督”。例如同里市民公社曾“请办事处将十一年度决算册用十二年度预算册交下，以备考查”。
需要指出的是，同一时期，在邻近的常熟县，也涌现出一批市民公社，市民公社，“前后继起者不下十余起，此足征人民倾向自治之热烈”。常熟的市民公社先后建立卫生队、消防队、市政评议会并在改造城门和平治道路桥梁等公益事业中发挥重要作用。
1924年到1925年间，吴江各市民公社陆续停止活动。市民公社在短短的两三年时间内即走向消亡，其原因是多方面的，有官方阻挠的因素，也有经费不足的影响，但根本原因在于市民公社与地方自治机构间的矛盾。例如，同里市民公社就因为与市自治机构“抵触颇多”而主动宣布解散。市民公社与自治机构之间的主要矛盾在于职责范围严重重叠。例如，芦墟市民公社简章将职责规定为三项，其中一项“关于地方公益向在自治范围内者”包括“教育、消防、慈善、公共卫生、桥梁道路、调查户口及选民”，即与市乡自治机关的职责基本重合。因此，有人在市乡自治机关恢复后，就明确反对市民公社继续存在，指出：“市民公社是县市乡自治停顿时代的一个补充机关，所做的事业，和市乡议会执行的事项是差不多的。”
市民公社、地方公会，是商人、知识分子等新兴阶层在地方自治恢复期间进行政治参与的构想和实践，也反映了地方民众要求加强对地方自治的监督和扩大地方自治社会参与的訴求，体现了民主、合作的时代精神。但作为一种非正式的自治制度安排，缺乏来自官方的有效支持，最终只能走向消亡。
三、地方自治恢复实践的特征及局限性
20世纪20年代恢复地方自治的实践，一方面由于时代环境的巨大变化而呈现出一些新的特点，另一方面也仍暴露出一些原有的弊病，总体而言，有三个方面的特征。
第一，恢复程度和形式参差不齐。由于中央政府权威的缺失和各地的政治社会环境差异较大，地方自治恢复情况的地区差异较大。情况较好的江苏、浙江等省，各县普遍恢复了自治机构，而在河南，其恢复自治的主要表现仅为制定自治规章、成立自治推进机构等。一些独立性较强的省份，如湖南、云南、广东，县和乡镇的自治均自行规划实施，受北京政府法令影响较小。在县以下，奉天、河南等省实行区村制，只具自治之形式，实际仍为官治。
第二，参与范围有所扩大。市民公社和地方公会的出现，反映了商人阶层和新式知识分子阶层对地方自治的积极参与。同一时期，其他地区也存在着各种名目不一、但性质类似的自治团体。例如，在浙江宁波，一种名为“市民公会”的组织于1924年至1925年间在城区和各县普遍设立，其组成和职能与苏州的市民公社极为类似。这些民众自治团体较好地体现了“民治”精神，对推动地方自治的发展起到了积极作用，一定程度上撼动了原有的地方社会权力格局，是颇具时代特色的社会现象。但是作为一种正式体制之外的自治组织，其存在和运转缺乏足够的制度空间，所以大多昙花一现、不能持久。
第三，治理能力低下。虽然自治机构的恢复对促进地方社会的发展起到了一定的积极作用。例如震泽市议会，在恢复后的一年中，就议决并完成对河道的疏浚和蚕丝改进社的设立。但总体而言，地方自治由于中断时间较长，且中断前实行时间也较短暂，没有形成良好的政治传统，对于地方公共事务的实际推动有限。这一时期自治机构运转较不稳定，不能如期开会议事、议而不决和决而不行的情况比较突出，例如，江都县议会议员为私利互相牵制掣肘，致使每议一案都废时旷日。慈利县议会时常议决兴利除弊之举，但行政、司法机关往往不能真正贯彻执行，使议案为一纸空文。此类情况在各地自治机关都或多或少的存在。不少自治机关仍为旧式绅士控制，做派腐朽，他们没有或较少接受新式教育，知识结构已经落伍。在趋新知识分子眼中，旧议员“不敢说脑筋个个陈腐，但大多数总是昏昏的”，一些地方议会还时有悖时倒退之举。例如，湖南省各县议会恢复后，陆续出现恢复小学读经、筹款建醮、停办学校等“怪相”，引发舆论不满。
地方社会对于地方自治恢复的反应，反映了近代中国地方自治民众参与缺失的困境。地方自治作为近代中国国家治理体系构建中的重要环节，其本意即在推行民治、伸张民权。正如有人所指出的，地方自治是人民主权说的体现，是民众直接行使政治权利的制度保障。他认为，“群众为地方主体，而自治事业之要素，舍群众莫属”。所以，地方自治必须依赖于民众的自发性和主动性，这也是“自治行政”与“国家之直接行政之间的本质区别”。而自治团体一方面可以“防止国家权力之滥施”，另一方面实补助国家权力之不逮。但在实际运作过程中，地方自治不仅难以有效容纳广泛的民众参与，甚至还对民众参与地方自治的非正式渠道形成倾轧，最终仍陷入“少数人把持”的状况，同社会的期待相去甚远。在民众参与缺失的情况下，地方自治的代表性严重不足，组织动员社会力量的能力有限，而且缺乏有效的社会监督，从而导致其治理能力低下，难以有效推进地方社会进步，进一步加剧了民众对地方政治的失望。
四、结语
20世纪20年代地方社会对于地方自治恢复的社会反应具有鲜明的时代特征。地方精英将现代民主政治常识作为思想资源和概念工具，利用报刊对地方自治的实施表达期待和诉求，对自治人员的腐败和自治政绩不彰予以揭露和批评，发挥了舆论监督的作用，体现了民主精神。一些新式地方精英探索建立民众自治团体，积极参与地方自治事务，扩大了地方自治的参与范围和渠道，是地方社会阶层结构变化在地方政治中的反映。
同清末民初相比，这一时期地方自治的核心议题已经由为什么要实行地方自治变为需要怎样的地方自治，社会对地方自治的诉求从寄望于绅权发挥主导作用，变为要求扩大地方自治的民众参与，使地方自治真正服务于民众。这说明经历五四时代精神的洗礼，地方社会对于地方自治提出了更高程度的民主要求，但在当时并不具备完全实现这种要求的政治环境和社会基础。
注释
①中国第二历史档案馆：《政府公报》（影印本）第184册，第2101号（1922年1月6日），上海书店，1988年，第8页。
②代表性论著有胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，正中书局，1983年;陶水木：《浙江省宪自治运动述论》，《杭州大学学报（哲学社会科学版）》1994年第2期;周松青：《20世纪20年代的上海地方自治》，《近代中国》第14辑，2004年。
③有学者从社会反应的角度對清末川沙的地方自治进行了研究，参见黄东兰：《清末地方自治制度的推行与地方社会的反应——川沙“自治风潮”的个案研究》，《开放时代》2002年第3期。
④沈复镜：《如何是根本救国方法之一》，《盛泾》1923年10月10日。
⑤张耀德：《议员谈》，《盛泾》1923年11月20日。
⑥已：《小言》，《吴江》1922年9月1日。
⑦孑枰：《敬告县市乡议会诸公》，《吴江》1923年10月28日。
⑧荫乔：《对于恢复地方自治前应持的态度》，《吴江》1922年4月1日。
⑨圣瑜：《地方自治与学术》，《吴江》1922年5月1日。
⑩因时：《市议会补选舞弊嘅言》，《盛泽》1924年4月28日。
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责任编辑：王 轲 ?
Social Response and Practice of Local Autonomy Restoration in the 1920s
Gui Yanbin
Abstract： In the 1920s， after the government of Beijing officially ordered the restoration of local autonomy，the local society′s perception of local autonomy experienced a change from expectation to disappointment.Corruption of the autonomous personnel and poor performance were the reasons for the dissatisfaction of the local society.During this period， some local elites actively explored the establishment of local associations， citizen communes and other people′s self-government groups， but they failed because of their conflict with the statutory self-government organs. The practice of the restoration of local autonomy was characterized by uneven degree and form of restoration， enlarged scope of participation and low governance capacity， which reflected the dilemma of the lack of grassroots participation in modern China′s local autonomy.
Key words： in the 1920s; restoration of local autonomy; Wujiang area
