从生师比的变化看民办中小学教师队伍的建设与发展
马勇 符丁苑
[摘 要]随着民办中小学教师规模逐步扩大，在《新民促法》实施背景下，各地出台了民办教师相关政策，旨在提升民办教师队伍质量，保障民办教师相关权益。本文通过分析2012—2017年6年间义务教育阶段民办学校生师比数据，发现民办中小学生师比呈下降趋势，但与公办学校相比，师资队伍总量仍然不足;通过对比分析浙江、福建、宁夏、北京4省市的生师比，发现义务教育阶段，民办学校教师队伍存在数量结构不合理，地区发展不均衡的问题。笔者基于“新民促法”实施背景，以及当前义务教育阶段民办教师队伍存在的问题，提出促进民办中小学教师队伍建设与发展的新路径。
[关键词]《新民促法》;义务教育阶段;民办中小学;教师队伍
[中图分类号] ??G451 [文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2019）08-0076-07
[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.08.014
近年来，民办教育在教育中发挥的作用越来越大，国家对民办教育的发展也是越来越重视，并于2016年11月7日通过了修改后的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《新民促法》）[1]，该法自2017年9月1日起施行。在《新民促法》实施的背景之下，各级政府出台了不少与民办教育相关的法规政策，旨在促进民办教育健康发展，其中与民办教师质量权益相关的条例也不在少数。但是从生师比的变化来看，目前我国义务教育阶段民办学校（民办中小学）教师队伍发展还存在一定困境。为了保障民办中小学教师权益，强化民办中小学教师队伍发展，提高民办义务教育质量，本文拟从民办中小学生师比的变化，结合“新民促法”的实施背景，探析义务教育阶段民办中小学教师队伍发展路径。
一、民办中小学及其生师比变化趋势、原因
（一）民办中小学数量变化趋势及原因
根据教育部数据统计，截止至2017年，我国共有义务教育阶段学校218 903所，其中民办中小学共11 384所，约占总义务教育阶段学校数量的5%。根据教育部2012—2017年的教育数据统计，六年间义务教育阶段学校的总量逐年减少，但是民办中小学的数量仍呈上升趋势，而且民办中小学的比重也在逐步提高（见表1）①。数量与比重双增加的原因：从政府层面来看，民办中小学作为公办学校的补充，能够有效减轻国家在教育方面的财政负担，因而得到了国家的大力扶持;从社会层面来看，民办中小学能够满足社会公众多样化的教育需求，给社会公众提供了更多选择[2]。因此民办中小学的数量不断增长，规模逐渐增大。
（二）民办中小学生师比变化趋势及原因
生师比在各级教育中都是一个十分重要的考察指标。生师比是学校在校学生数和专任教师数之比，生师比对应的是平均每位教师所需要教学的学生数量。生师比过高，说明教师的教学任务过重，教师时间和精力都是一个很大的被动消耗，从而会影响到教师的教学质量;而生师比相对低，则说明在一定程度上教师能够有更多的时间专心研究教学，提高专业发展水平，从而提高教学效益，但是过低的生师比会造成人力资源的浪费。总体来看，一所学校的生师比应保持在一个合理的区间。近年来我国民办中小学生师比变化情况如下。
1.生师比大体上呈下降趋势。随着民办中小学数量的增加，民办中小学师生的数量都在不断攀升。从2012年开始，民办中小学的在校生数和专任教师数量逐年增加，同时民办中小学的生师比在不断下降，2014—2015年间生师比下降幅度较大（见图1）②。由图2可知，2015年民办初中的生师比上升，这是由于民办初中的在校生规模不断地扩大， 而2015年民办初中专任教师人数相对于2014年减少了一些，所以导致了生师比比值的提高。与民办初中情况不同，2015年民办小学的专任教师人数为2014年的一倍多，尽管民办小学的在校生数数量也是呈上升趋势，但由于专任教师数量的骤增，2014—2015年民办小学的生师比大幅度地降低。由于民办小学专任教师的上升幅度远大于民办初中专任教师的下降幅度，所以整体上义务教育阶段民办中小学的生师比还是下降的。生师比的下降说明了当前我国义务教育阶段民办教师队伍是在不断地壮大的。从总体上来看，生师比的降低有助于提升民办中小学的教学质量。
2.生师比变化情况的进一步分析。根据教育部制定的《中小学班标准额与每班配备教职工数参考表》[3]，初中在城市、县城、农村的标准班额为45—50人，平均每班教师2.7人，按照该标准初中生师比值应在16.67—18.52之间③。小学在农村的具体标准由各地根据实际自行斟定，在城市和县城的标准班额为40—45人，平均每班教师1.8人，按此标准小学生师比值应在22.22—25之间。2017年民办普通初中和民办普通小学的生师比分别为17.04和19.38，其中民办普通初中的生师比是处于16.67—18.52之间的，民办普通小学则是低于22.22。尽管民办中小学的生师比达到了国家标准，但是与公办学校相比，民办中小学的生师比还是偏高的。从表2④和表3⑤来看，2012—2017年公办初中以及公办小学的生师比均低于民办初中及民辦小学，并且公办初中和公办小学的生师比变化较为平稳，所以近6年来公办中小学的生师比较稳定，一直处于16—17的之间。相比公办学校，民办中小学的生师比呈幅度较大的下降趋势，民办初中师生比从2012年的27.54下降到2017年的18.33;民办小学的生师比从2012年的41.77到2017年的19.38。由此可以看出，民办学校教师队伍的流动性大，还存在不稳定的状况。从义务教育阶段民办与公办中小学师生比的对比中不难发现，民办学校的教师资源虽然在逐步增长，但是相对于公办学校来说，民办学校教师的师资仍比较缺乏，教师数量仍需进一步增加。
3.对4省市民办中小学生师比变化的具体分析。民办中小学的教师规模在不断扩大，生师比不断下降，处于的合理范围之中。从义务教育阶段公办中小学与民办中小学的生师比对比之中可以发现，民办中小学的生师比较公办中小学来说是略高的。本文通过统计浙江、福建、宁夏、北京4省市的数据，整理编制了全国及4省市的义务教育阶段学校生师比表（见表4⑥、表5⑦），对比全国以及四省市的师生比数据，发现浙江、福建、宁夏3省义务教育阶段学校的生师比与全国相差不大;但是从民办学校生师比的数据来看，除浙江省外，福建、宁夏、北京3省市的生师比均偏高。浙江省作为民办教育大省，民办教育的师资力量十分充沛，其民办中小学生师比为16.45，低于全国水平，且与公办中小学相比并无显著差距。福建省民办中小学、北京民办小学的生师比超过30。宁夏的民办小学生师比虽较全国低，但是民办初中的生师比也接近30，远超国家规定的标准;并且据宁夏教育厅统计，截止到2016年，宁夏初中与小学共有专任教师53 856人，而其中民办初中小学专任教师总计只有733人[4]，民办学校专任教师的数量有待提高。通过全国与4省市义务教育阶段学校生师比的对比分析，我国民办中小学教师队伍在数量上存在着教师数量结构不科学，地区发展不均衡的问题。
二、民办中小学教师队伍建设存在的问题与原因
尽管从整体上看，民办中小学的生师比处于不断下降的良好趋势，但是与公办学校相比，其教师数量仍有待增加。并且部分地区民办中小学的生师比过高，存在着区域发展不平衡的情况。探其原因，随着社会公众对民办教育需求的日益增加，越来越多的学生、家长选择民办学校，虽然民办学校学生的规模数量不断增加，但因民办教师在待遇与保障上与公办教师存在较大的差距，导致民办学校教师缺失，成为民办学校生师比过高的主要原因。尽管《新民促法》对保障民办教师权益、促进民办教师发展做出了新规定，但目前义务教育阶段民办教师队伍发展依旧面临着不少问题。
（一）民办学校与公办学校相比缺乏人才吸引力
1.民辦中小学教师薪酬优势不再。以往，民办中小学通过高薪酬来吸引优质教师资源，民办中小学的高工资吸引不少公办中小学的教师跳槽到民办中小学。但随着这几年来国家不断加大对义务教育阶段公办学校的扶持力度，公办教师的工资福利大幅度提升，再加上近些年来公办学校对教师实行绩效工资制度，教师的工资水平也是水涨船高。而民办中小学教师工资上的优势不再，甚至有些民办中小学教师工资还远不如公办学校绩效高的教师工资。而且对于民办中小学教师来说，这些不断降低的优势在很大程度上影响了他们自身的发展。从教师激励的角度来说，民办中小学教师感到他们所得到的精神激励和物质激励远不如公办学校教师，这影响了民办中小学教师的工作积极性。
2.民办中小学教师地位有待提升。民办教师相对于公办教师而言，职业认同程度往往较低[5]。 《新民促法》虽然确定了民办学校教师与公办学校享有同等的法律地位，但是在2018年发布的《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中提出“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”[6]，将公办中小学教师定位为国家公职人员，这是公办教师在政治地位、社会地位以及职业地位上的提升，同时也意味着他们的地位优势要强于民办中小学教师，使得民办中小学教师缺乏发展信心，降低其职业认同度。
（二）民办中小学教师与公办教师的权利平等难以落实
《新民促法》规定“民办教师业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面与公办学校教师享有同等权利”，民办中小学教师的权益在法律层面上得到了根本保障。并且《新民促法》将第三十条修改为第三十一条，“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益，并为教职工缴纳社会保险费。国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险”。又在原有基础上进一步加强了对民办中小学教师合法权益的保障。虽然民办中小学教师的合法权益在《新民促法》中得到了进一步巩固，但是在实践中想要实现公办民办两者权利的平等还是较为困难的。
1.政策落实不到位，监督机制缺乏。至今，关于民办中小学教师平等待遇的政策法规仍存在着落实不到位[7]、实施主体不明晰的情况。民办教师在其发展的多个方面仍被区别对待，比如各地在职称评定等方面还是存在重公办轻民办的现象。并且当前对于保障民办教师权益的监督机制缺乏，公办与民办教师权利平等的保障主体、监督主体等都并未详细规定，与民办教师权利相关的政策难以真正落实。
2.教师专业发展质量有待提升。除了整体的权利平等有差距之外，一些具体的权益保障也存在偏差。比如在教师专业发展的业务培训方面，一些民办中小学难以拿出教师外出培训经费，通常采用节约费用的校本培训，而校本培训随意性比较大，并且质量得不到保障[8]。看似民办中小学教师与公办中小学教师都享有了培训的权利，但是在培训质量上却有高低之分，民办中小学教师的培训质量仍有待提升。
3.教师社保待遇差距较大。民办中小学教师是以职工的身份参加社会保险，所以两类学校教师的社会保障属于两个不同的体系，其实际享受的社会保障待遇也有很大的差异。“在这两种不同的养老保险参保体系之下，教师退休后的养老金领取额相差一倍以上”[9]。民办中小学教师作为非营利性学校教师，同样投身于义务教育的公益事业当中，但是在待遇方面与义务教育阶段公办学校教师相差甚远。民办中小学教师在权利平等上得不到有效保障，在具体权益方面又与公办教师存有差距，这使得民办中小学教师的发展积极性受挫。
（三）民办中小学教师队伍稳定性差
两类学校教师有着所谓“体制内”与“体制外”的差别，这是造成民办中小学教师队伍稳定性差的一个根本因素。在《新民促法》实施背景之下各地出台的相关政策中，促进民办教师健康发展的规定不在少数，其中多项举措都旨在促进民办学校和公办学校教师的平等。而且民办中小学作为办学性质明确的非营利性学校，民办中小学教师在各个方面理应与公办学校教师没有差别。但实质上，民办中小学教师和公办学校教师，一个在“体制外”，一个在“体制内”[10]。公办中小学作为事业单位根据编制和岗位需求进行招聘，公办中小学教师通过统一招聘考试等选拔环节被录用之后，可以说就是拿到了“铁饭碗”，有编制有保障。而民办中小学教师的招聘具体方式由民办学校自己确定，在教师的任用上没有一个统一的标准，并且民办中小学教师大都没有编制。这一根本差距影响了民办教师的稳定，许多民办教师在工作几年后可能会选择从民办学校跳槽到公办学校，从而造成了民办教师的流失。尽管有人才不断流入，但民办教师的流出量也较大，教师队伍稳定性较差，这也是生师比过高的重要原因。
三、《新民促法》实施背景下民办教师队伍发展路径
（一）把握民办中小学特殊性质，加大对教师的投入
1.利用民办中小学的“非营利性”，增加教师收益。《新民促法》中规定“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”。这进一步明确了民办中小学的非营利性，虽然这看上去是对民办中小学的限制，但实际上确定民办中小学的“非营利性”反而会更有益于民办学校教师的发展。“非营利性”不等同于不收费，民办中小学依旧可以收取相关费用，且办学结余全部用于办学，而民办教师作为教学质量的重要保障，民办中小学可以利用办学结余加大对民办教师的投入，提高民办教师的薪酬待遇，保证民办教师有合理的收入回报。此外，办学结余还可以用于教师的业务培训，以满足民办学校教师专业发展的需要等。
2.采取“长期从教津贴”等特殊政策，增强民办教师队伍稳定性。义务教育阶段教育经费应由国家负担，民办中小学虽由社会力量兴办，但政府有义务对义务教育阶段的民辦学校进行补贴和支持。比如深圳市2017年印发的《深圳市民办中小学教师长期从教津贴实施办法》[11]，对符合一定条件的民办中小学教师发放长期从教津贴，这种做法不但提升了民办中小学教师工资收入，并且很好地稳定了民办中小学教师队伍，是值得借鉴与推行的。
3.通过对民办中小学分级管理提高教师收入。不少地方对民办中小学进行了分级管理，主要是根据标准将民办中小学分成不同的等级进行管理，对不同等级的义务教育民办学校采用不同的扶持标准。分级管理能够提升民办中小学的办学积极性，同时政府可以通过分级管理对义务教育民办学校进行补助以提高教师收入。2014年厦门市通过对民办义务教育学校管理进行分级，建立了政府分级补助办学经费制度，将义务教育民办学校分为4个不同级别， 并按不同等级进行办学经费补助，该补助主要用于发放教师工资和改善办学条件。政府可以在全国范围内推广并建立对民办中小学的分级管理补助制度，促进民办中小学提高自身办学质量，进一步增加民办教师收入。
4.吸纳优质教师资源，降低生师比。民办中小学应该提升自身的办学实力，增加自身的社会认同度，给教师提供良好的教学环境以及相应的教学设备，吸引更多的师资力量进入到民办中小学之中。民办教育薄弱、民办教师缺乏的地区，应向浙江等民办教育发展得较好的省份看齐。同时民办中小学应根据学生规模，增加相应数量的教师，降低生师比，并不断优化教师队伍结构，提高教学效益。此外，民办学校应注重优质教师人才的引进，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中提到，“非营利性民办学校教师享受当地公办学校同等的人才引进政策”[12]。民办学校在引进人才时要严把入口关，同时要落实人才引进政策，给予民办教师应有的支持，保证民办教师数量质量的提升。
（二）落实完善政策法规，保障民办中小学教师权利
1.政府部门加强监管，保障教师的合法权益。民办中小学教师在多方面被规定享有与公办学校教师同等的权利，既然国家在政策法规上有了明文规定，各民办中小学都应当认真地执行贯彻，以保障民办中小学教师的合法权益。相关政府部门应加强对民办中小学的监管，并对落实教师的权利保障进行监督，确保各校能够真正落实保障民办中小学教师与公办教师享有同等权利。同时，建立责任追究机制，当义务教育民办学校教师权益受到侵害时要及时问责，防止民办中小学教师权益受损。
2.把民办学校教师纳入政府统一管理范围。民促法中规定了民办教师与公办教师在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等多方面享有同等权利。但在现实中，公办学校教师往往更受到重视，中央和各级地方教育部门应该在教师管理的各个方面做到同等对待，纳入统一管理;在业务培训、职称评定等方面对民办教师和公办教师一视同仁，保证民办教师的培训质量;在职称评定方面做到公平、公正、公开。同时，政府和教育管理部门可以通过政策宣传等手段，提高民办中小学教师的社会地位，提升民办中小学教师信心，促进其进一步发展。
3.推动民办中小学教师与公办教师养老保险制度并轨。民办中小学教师的社会保险应向公办学校教师看齐。目前山东等地已开展非营利性民办学校教师养老保险与公办学校教师同等待遇试点工作。山东省于2015年发布了《关于开展非营利性民办学校教师养老保险与公办学校教师同等待遇试点工作的指导意见》[13]，其中规定“同时具备以下条件的非营利性民办学校教师，可参照公办学校教师标准参加机关事业单位养老保险”。这意味着将非营利性民办学校纳入事业单位养老体系中，此举极大提升了非营利民办学校教师的养老保障水平。这种非营利性民办教师养老保险与公办教师养老保险并轨的做法值得进一步推行。
（三）形成合力，进一步稳定民办中小学教师队伍
政府、学校、教师三方应共同发力，稳定与不断扩大民办中小学教师队伍。首先，政府应该致力于消除当前民办中小学教师与公办教师相比权利不平等问题，将义务教育民办学校教师纳入统一管理体系，消除两者身份上的差异，实现民办中小学教师与公办教师真正意义上的平等。其次，民办中小学应该关注教师的切身利益，保障教师的合法权益，重视教师合理需求，重视教师的专业发展，提升自身办学优势，增强教师的归属感。最后，民办中小学教师需要改变对民办学校的片面认识，提升自身的职业认同度，利用民办学校优势促进自身发展。
注释：
①②④⑤数据来源：根据教育部发展规划司教育统计编制http：//www.moe.gov.cn/s78/A03/ghs_left/s182/.
③班额就是每班学生数量，教职工包含教师.但由于生师比是专任教师与学生数量之比，所以这里生师比的计算主要是采用教师与标准班额之比.
⑥⑦数据来源：根据四省市教育网站最新数据统计，其中北京市无民办初中的专任教师数据，故未统计。北京市教育委员会http：//jw.beijing.gov.cn/xxgk/ywdt/ywsj/201903/t20190308_68024.html.浙江省教育厅http：//jyt.zj.gov.cn/art/2018/4/3/art_1532775_21446190.html.福建省教育厅http：//jyt.fujian.gov.cn/xxgk/tjsj/.宁夏回族自治区教育厅http：//www.nxedu.gov.cn/sviewp/FF6328B0-827C-4676-889E-6B02D41AE19E.
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Viewing the Construction and Development of Private Primary and Secondary School Teachers from the Change of Students Ratio
——Based on “New People Promotion Law”
MA Yong， FU Dingyuan
（Ocean University of China， Qingdao， Shandong 266100， China
）
Abstract： With the gradual expansion of the number of private primary and secondary school teachers， under the background of the implementation of the “New People Promotion Law”， various local government policies have been introduced to improve the quality of private teachers and protect the rights and interests of private teachers. By analyzing the data of the student-teacher ratio of private schools in the compulsory education period from 2012 to 2017， this paper finds that the ratio of private-speaking primary and middle school students is decreasing， but compared with public schools， the total number of teachers is still insufficient; through comparative analysis of Zhejiang， Fujian， The ratio of students to teachers in Ningxia and Beijing provinces found that the number of teachers in private schools in the compulsory education stage is unreasonable and the regional development is uneven. Based on the implementation background of “Xinmin Promotion Law” and the problems existing in the current stage of compulsory education， the author proposes a new path to promote the construction and development of private primary and secondary school teachers.
Key words： ?New People Promotion Law; stage of compulsory education; private primary and secondary school; teachers group
