“2+N”合作模式让长江航运发展活力倍增

    胡利民+殷黎

    近日，交通运输部长江航务管理局（简称长航局）、四川省交通运输厅联合宜宾市、泸州市人民政府在宜宾市召开了“合力共建长江黄金水道工作座谈会”，确立了“2+2”合作模式。至此，长航局已经与四川、重庆、湖北、安徽等长江干线省市建立了全新的“2+N”合作模式。

    所谓“2+N”，就是由长航局和沿江省（直辖市）级交通运输厅（委）牵头，联合该省（直辖市）境内N个沿江地市人民政府，按照“年初有计划、年终有总结，社会有需求、各方有响应，合力推进、互利共赢”的工作方针，共同推动长江黄金水道建设和沿江经济社会发展的一项全新的合作机制。

    “长江航运是建设长江经济带的主力军，我们必须把握主动权，打好主动仗。在长江航运管理现有体制下，只有不断拓宽视野，创新工作机制，充分发挥国家、行业、地方三个积极性，才能更好地凝聚合力，为长江经济带建设提供强有力的航运保障。”作为该机制的主要倡导推动者，长航局局长唐冠军如是说。

    合力建设黄金水道机制亟待优化

    2014年9月25日，国务院正式出台了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），这标志着建设长江经济带这一国家重大战略开始进入实施阶段，2014年成为长江经济带建设元年。

    《指导意见》将提升长江黄金水道的功能和依托长江黄金水道建设综合立体交通走廊放在了首要的位置，部署了增强干线航运能力、改善支流通航条件、优化港口功能布局、加强集疏运体系建设、扩大三峡枢纽通过能力、健全智能服务和安全保障系统、合理布局过江通道等7项重大任务。

    这7大任务内容涉及干线与支流、水运与其他交通运输方式、交通与水利、环保、渔政等其他行业，事涉中央与地方，地方与地方，部门与部门等诸多方面。事实上，多年来整个长江的行政及行业管理，直接涉及水利、交通、环保、旅游、地矿、农业、渔业、林业等多个部门，间接涉及部门则多达20多个。单从长江航运来讲，航运行政及行业管理既有中央事权，如干线航运规划、航道整治维护、水上安全管理等，也有地方事权，如支流航道治理、港口布局规划等。这就客观上造成了干线与支流的航运衔接存在一定程度上的脱节，港口重复建设、同质化竞争，长江宝贵的岸线资源利用率不高等现象。

    一位长期从事航道建设管理的人士表示，长江干线航道整治项目的实施需要与国家多个部委进行反复论证，同时还要与地方政府及水利、环保、渔业等多个部门进行磋商获得许可，耗费时日。“国家建设生态文明的总体要求无可非议，但是条块分割、程序繁多，时间、资金成本耗费较大，国家投资的效率和效益必然受到影响。”他认为，必须形成一个跨越行政区划和行业的高效率沟通协调机制，按照《指导意见》提出的发展目标，找到各方利益的最大“公约数”，统一和明确发展的重点，集聚合力，共同推进。

    《指导意见》明确指出要建立区域互动合作机制。“发挥水利部长江水利委员会、交通运输部长江航务管理局、农业部长江流域渔政监督管理办公室以及环境保护部华东、华南、西南环境保护督查中心等机构作用，协同推进长江防洪、航运、发电、生态环境保护等工作。”这对于加快长江经济带建设无疑是个福音。

    早在2005年，当时的交通部就与沿长江7省2市联合召开了“合力建设黄金水道，促进长江经济发展”高层座谈会，建立了合力推进黄金水道建设领导小组及其会商机制，从部省一级的层面展开协作，就诸多涉及长江航道建设的重大问题达成共识，启动实施了一批长江航运建设项目，成就了近10年来长江航运跨越式发展的辉煌业绩。

    但由于缺乏可靠的体制保障，在具体贯彻落实上级决策部署的实施和推进上，长航局和沿江地市级政府及其港航管理部门之间的衔接仍然不够顺畅，黄金水道建设中的体制性障碍在依然不同程度存在。“如何在把合力和高效率落实到每一项具体工作中，深化和优化微观及局部层面的合作，我们一直在进行探索和实践。近年来，我们跟安徽省交通运输厅联手，连同安徽沿江5个地市政府建立起‘2+5的‘皖江合作模式，效果很好。”唐冠军表示。

    “皖江合作模式”强劲助推安徽水运发展

    2009年，长航局与安徽省交通运输厅签订战略合作协议。双方本着“合力建设、相互支持、共同发展”的原则，定期召开会议协商推进皖江航运的各项措施。2012年初，长航局因应安徽省建立沿江产业承接转移城市带的需要，经过一年多的努力提高了安庆至芜湖段维护水深，实现了3万吨级海轮驶抵芜湖、万吨级轮船进出安庆的历史性突破。同年12月17日，长航局、安徽省交通运输厅与沿江5市人民政府达成合力推进长江安徽段航运发展共识，“2+5”的“皖江合作模式”正式确立。

    此后，长航局积极作为，先后将裕溪口水道下段、太平府水道、裕溪口水道上段、安庆南水道（鹅毛洲右汊航道）、铜陵东港水道开通为公用设标航道。其中裕溪口水道上段的开通，打通了安徽省南北向水运大通道，使合裕线和芜申运河等重要支流实现了跨越长江的互联互通。目前，长江安徽段主航道中，芜湖以下实现了枯水期9米和中洪水期10.5米的维护水深，芜湖以上至安庆实现了6至8米的维护水深，加上开通一系列重要支汊航道实现“干支联动”，安徽已经提前6年并超额完成了2020年长江安徽段主航道的维护水深规划。2014年，芜湖港一举跨入了亿吨大港行列

    与此对应，安徽交通运输厅和皖江5市加快了重点水运工程建设步伐，航运基础设施大为改善，沿江产业布局进一步优化。池州在沿江布局了2个国家级、5个省级开发园区；芜湖在2013年完成水运建设投资14.25亿元，马鞍山结合深水港口岸线、产业、区位等优势，提出建设港口物流基地，打造江海联运枢纽中心的发展战略；铜陵提出了“港城一体化”的发展战略，重点打造东、中、南部和江北四大港区，建设6大临港产业园区和10大物流基地；安庆市政府积极支持港口水运物流企业发展，制定了优惠激励政策，不断优化服务环境，港口货物吞吐量连年攀升。

    对此，安徽省交通运输厅厅长梅劲喜悦之情溢于言表，“据交通运输部最新统计数据显示，安徽已经跃居全国内河船舶运力第一大省，这得益于‘皖江合作模式。”

    “2+N”合作模式聚合效应凸显

    “它集中了包括长江航运行业主管部门、沿江地方人民政府及其航运主管部门这些事关黄金水道建设的行政主体和资源，通过这种机制，我们有效聚合成为一个国家战略执行落实层面的‘核心引擎。它使得各方的需求对接更精准，行政决策更高效，推进措施更务实。”唐冠军表示。目前，在“皖江合作模式”的示范带动下，“2+N”的合作模式已经得到沿江省市的广泛认可。

    从2009年以来，长航局陆续与沿江各省市交通运输厅（委）以及地市级人民政府签订了战略合作协议，明确双方合作共建的总体原则和框架。“这只是一个框架式的协议，但是它起到了一个全方位合作‘基本法的作用，有了这个‘基本法打底，加上发展长江经济带国家战略的催化，‘2+N的工作机制水到渠成。”唐冠军说。

    “2+N”各方将宏观规划、具体项目、长远预期、近期目标综合在一起分析研判，寻求各自需求的高度一致和融合。长航局从专业部门的角度给予技术性分析和指导，在行业规划上与地方规划积极对接。而地方政府和交通主管部门则在提出需求的同时，加大对长航局各项工作的支持力度，特别是发挥政府在跨部门综合协调方面的优势，为长江航运基本建设项目实施提供优良的环境。在此基础上，各方还落实责任，统筹安排政策和资金，突出针对性和可操作性。“这些事情都在年初协调会议上谈清楚，并且以会议纪要的形式固定下来，到年末会议各方当面进行总结回顾”唐冠军表示，“能办的事情马上办，暂时办不到的共同创造条件逐步来办，不求一步到位，只求永不止步，正所谓不积跬步无以致千里。”

    会商协调的效果非常显著。针对湖北提出的“645”目标（即安庆到武汉航道水深达到6米，武汉到宜昌达到4.5米），长航局正加紧开展前期研究工作，进行模型观测论证；针对重庆提出的重庆至涪陵航道尺度升级、四川提出的宜宾至重庆航道提等升级等迫切需求，长航局正积极进行技术可行性分析研究等前期工作，争取国家立项并纳入“十三五”规划。同时在智能航道应用、支流航道建设、安全监管和治安、消防、救助体系建设等方面加快步伐，充分适应流域地方经济社会发展的需求。

    各地则进一步丰富和提升各自的水运发展规划，积极引导优化沿江产业布局，积极实施长江干线船型标准化，全面推进武汉中游航运中心、重庆上游航运中心和南京、宜宾、泸州区域性枢纽港建设，改善港口能力结构。同时，地方政府还表示在规范航运市场，扩大投融资渠道，强化长江岸线和跨临拦河建筑物管理，保护航道资源等方面给予充分的政策保障。

    各方还明确表示合力推进建立上游水利枢纽联合调度机制；共同理顺长江航运管理体制；共同推动三峡枢纽水运新通道建设。

    重庆市市长黄奇帆在获悉长江重庆段水运发展“2+5”合作机制确立后作出批示：“此事办得很好，持之以恒必有大的收获。”

    （作者单位：长江航务管理局）