审查起诉阶段检察官中立定位的影响因素及其应对
摘 要：在审查起诉阶段，无论是在审查侦查卷宗还是决定诉或不诉的活动中，检察官均应处于中立地位，恪守客观义务。“检察一体”原则衍生的内部指令、检察官人事管理的属地性产生的外部干预、不同诉讼职能引发的心理冲突、审查起诉阶段的特点等，都对检察官在审查起诉阶段保持中立定位产生影响。可以通过程序微调与机制创新来保障检察官审查起诉的中立性，具体包括限制内部指令的范围与方式，对审查起诉程序进行必要的诉讼化改造，强化检察官遴选委员会的效能，试行审查起诉与出庭支持公诉的检察官相分离的办案机制等改革措施。
关键词：审查起诉；客观义务；诉讼构造；检察一体
中图分类号：D926.13文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）07-0050-07
从我国刑事诉讼程序的纵向构造来看，审查起诉是联结侦查与审判的诉讼阶段，发挥着制约侦查活动、开启审判程序的作用。检察官在审查起诉活动中，一方面要通过审查侦查机关移送的案卷材料，对侦查活动进行评价；另一方面要在考量证据材料的证明力及刑事政策的基础上，决定是否将犯罪嫌疑人诉至法院。我国刑事诉讼程序在案卷移送方式上实行卷宗移送主义，从侦查终结、移送审查起诉到提起公诉的过程中，公、检、法机关以案卷传递的方式进行诉讼活动的“接力”。在这种流水作业式的诉讼程序中，检察机关是最先接触到案件原始卷宗的司法机关。与法院相比，检察机关能够较早发现侦查活动的纰缪，及时纠正实体性或程序性違法侦查行为。检察机关还可以通过作出不起诉决定而使诉讼程序终结于审查起诉阶段，实现保障人权、提高司法效率的双重诉讼价值。在我国，承担审查起诉职能的检察官扮演着审前司法官与犯罪追诉方的双重角色，理应处于中立的立场，而不应有自身的利益倾向。但在审查起诉实务中，检察官往往“提前”看到了自己潜在公诉人的身份，忽视了应当恪守中立义务，致使审查起诉活动的功能受到压缩甚至异化。鉴于此，本文探讨如何保持检察官审查起诉的中立性，为推进我国检察体制改革提供助力。
一、诉讼构造对检察官审查起诉中立性的要求
一国刑事诉讼程序在审查起诉阶段的构造是与检察官中立定位问题联系最为密切的因素，下文围绕诉讼构造谈谈审查起诉活动中检察官恪守中立立场的应然性。
1.当事人主义诉讼构造下检察官的追诉者角色
在英美法系国家的当事人主义诉讼构造下，被告在刑事诉讼中并非侦查与追诉的对象，而与检察官一样都是诉讼活动的主体；检察官享有几乎不受约束的起诉裁量权，即使指控犯罪的证据充足，其也可作出不起诉处分，其表现像是积极的追诉者，其角色定位接近于“国家的诉讼代理人”。①值得一提的是，20世纪90年代中后期，在实行当事人主义诉讼模式的美国，部分学者开始思考检察官的中立定位问题，检察官作为犯罪控诉者的定位受到理论界的质疑与指责。如有学者指出，检察官要维护完整意义上的公共利益，就必须在追诉犯罪的同时确保无辜之人不被错误地定罪科刑，以使公众对本国的司法体制持有信心。②还有学者从美国检察制度的发端着手，认为构建检察制度的初衷就在于引导和监督不具有司法属性的执法机关，检察官在审前应保持中立。③实际上，美国司法部制定的伦理章程中也包含要求检察官在审前阶段保持中立的条款④，美国律师协会制定的《刑事诉讼规则》第3条第1.2项明确规定检察官的职责在于追求正义而非促成对被告的定罪⑤。然而，受当事人主义诉讼构造下控辩对抗理念的影响，美国检察官依然我行我素地扮演着犯罪追诉者的角色。
2.侦查程序的职权主义构造对检察官中立审查起诉提出较高要求
我国刑事诉讼程序构造与英美法系国家的对抗式诉讼构造有很大不同。我国1996年《刑事诉讼法》对刑事诉讼程序进行了结构上的改革，废除了一些导致控辩双方地位不平等的条款，增加了保障辩方诉讼权利的规定；2012年《刑事诉讼法》进一步规定“尊重和保障人权”，并将该理念贯彻到刑事诉讼的各个环节。但是，我国刑事诉讼构造依然呈现出浓厚的职权主义色彩，这在侦查阶段表现得尤为明显。在案件侦查阶段，侦查机关确定犯罪嫌疑人之后，往往会对其适用羁押性强制措施；犯罪嫌疑人尽管享有不被强迫自证其罪的权利，但对侦查人员的讯问应当如实回答。尽管2012年《刑事诉讼法》规定犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，得委托律师以辩护人身份介入案件，向侦查机关了解犯罪嫌疑人所涉罪名，会见被羁押的犯罪嫌疑人，为犯罪嫌疑人提供咨询和法律帮助，乃至开展调查取证活动，但由于律师审前辩护权的司法保障不足及侦查活动的封闭性⑥，控辩平等在侦查阶段尚难以真正实现⑦。有学者指出，与刑事审判程序相比，我国侦查程序是在一种超职权主义构造下运行的。⑧
在许多国家的刑事诉讼程序中，审查起诉阶段都被视为侦查阶段的延续。比如，美国的刑事诉讼程序就只包括侦查阶段与审判阶段，其对抗式诉讼构造将检察官视为当事人，淡化了检察官的客观、中立义务。我国刑事诉讼程序将审查起诉作为一个独立的诉讼阶段与侦查程序分离开来，因而不能将承担审查起诉职能的检察官等同于纯粹的原告（一味追求对被告定罪的犯罪控诉者）。“审查起诉”，顾名思义，就是在对侦查活动所获证据材料进行审查的基础上，考虑诉与非诉、如何起诉或不起诉的问题。根据我国现行《刑事诉讼法》的规定，刑事诉讼中的案件审查程序在一定程度上已经具备“诉”的构造。侦查机关将案件移送给检察机关进行审查起诉后，检察机关通过审查侦查卷宗、讯问犯罪嫌疑人、听取辩护人及被害人的意见，决定案件进入公诉准备阶段或者予以不起诉处置。检察官在考量对案件作出何种处分的过程中处于司法裁判官的地位，侦查机关则是控方，犯罪嫌疑人、辩护人是辩护方。在此三方组成的诉讼构造中，处于裁判者地位的检察官自然应秉持中立的立场。
3.我国预审法官制缺失使检察官中立审查起诉更显必要
除了对侦查程序形成制约，检察机关在审查起诉阶段的职能还包括过滤掉不应起诉或不需要起诉的案件，这两项职能的行使往往是同时进行的。案件侦查终结进入审查起诉阶段后，诉讼能否继续进行，检察机关有独立的程序决定权。通过对实体性及程序性事项的审查，检察机关一方面对侦查行为作出评价，另一方面决定是否起诉，这种程序设计契合刑事诉讼“程序分流”的理念。⑨从这个角度看，在案件审查阶段，我国检察官已经具备西方国家预审法官的功能，承担着站在中立的立场行使职权的义务。检察官一般从两个层面裁量诉与不诉：一是考量现有证据材料是否满足法定起诉要件，以判断对犯罪嫌疑人的指控是否达到法定的公诉证明标准；⑩二是基于公共利益、个案正义等因素，考量符合起诉条件的犯罪嫌疑人是否需要被起诉。这两个层面之间存在明显的递进关系：案件证据达到了提起公诉的证明标准，始有酌情不起诉的裁量问题。我国《刑事诉讼法》第53条、第172条对检察机关提起公诉与法院作出有罪判决设置了相同的证明标准——“证据确实、充分”，这也从一个侧面反映了立法者对检察官中立审查的信任程度与对法官中立司法的信任程度相比并不逊色。
另外，在我国司法实践中，刑事审判都是围绕检察机关的起诉卷宗展开的，证人很少亲自到庭，辩方无法开展有效的交叉询问且难以像控方那样组织高效的调查取证活动。因此，我国刑事审判程序尽管在形式上吸收了大量的对抗性因素，却未从根本上转变职权主义诉讼模式。检察机关在审判程序中的地位与辩方相比依然有很大优势，其作为法律监督机关的地位使法院推翻其指控面临较大压力。因此，检察机关在公诉准备活动中恪守中立定位，这不仅是审前诉讼构造的应有之义，还对实现刑事审判的实体公正性大有助益。诚如有学者所言：“在很大程度上，审查起诉制度本身就是为检察机关履行客观义务而设立的。”B11
二、影响检察官审查起诉中立性的因素
从理论上讲，检察官在审查起诉过程中并不存在自身的利益倾向。我国刑事诉讼构造也要求检察官在审查起诉活动中保持中立性。那么，为什么实务中经常出现检察官失去中立定位的现象？笔者认为，动摇检察官中立定位的因素，既有检察制度自身的因素，也有来自外部的因素；既有我国司法环境下特有的因素，也有中外皆然的因素。下文对这些因素进行详细分析。
1.“检察一体”原则衍生的内部指令
“检察一体”是大陆法系国家检察制度中的一项组织原则，在该原则下，上级检察机关对下级检察机关或者本级检察机关及其部门的负责人对办案检察官，前者可以通过指令的方式对后者行使职权施加干预。B12在英美法系国家，检察机关之间通常不存在严格的“上位”“下位”之分，检察首长对检察官的职务行为不享有指令权。我国现行检察制度发轫于古代的御史监察制度，清末“西法东渐”时期移植了大陆法系国家的检察理念，并在借鉴苏联检察体制、吸收列宁法律监督思想的基础上发展而来。B13在检察组织的权力架构上，我国实行“阶层模式”B14，上级检察机关对下级检察机关的职务行为不仅享有监督权，还享有宽泛的职务指令权。我国《人民检察院组织法》规定的检察独立原则，是指人民检察院依法独立行使检察权，而并非检察官个人独立行使职权。在我国，“检察独立”是以一种“系统独立”的方式存在的，强调检察机关相对于行政机关、司法机关等外部机关的独立。这种独立仅针对检察系统外部，而不渗透至检察系统内部。B15
我国检察机关阶层式的组织构造重视权力之间的制约及上级对下级工作的审查。在这种组织构造下，检察官尽管在具体案件的审查起诉活动中被授权代表国家行使公诉权，但其个人意志仍受所在检察机关及其部门的负责人乃至上级检察机关的制约。在“检察一体”原则下，上级检察机关常常通过内部指令的方式干预下级检察机关的诉讼活动，出现“指令高于司法”的现象，对推行主诉检察官办案责任制造成现实障碍。笔者认为，这种对检察官中立定位造成撼动的内部指令之所以出现，是缘于对“检察一体”原则的误解。18世纪法国创设检察制度的目的在于破除纠问制度对被告人权利保障不彰的弊端，作为与检察制度相伴而生的组织原则，“检察一体”的价值取向并非有效打击犯罪或者预防下级滥权。其实，就打击犯罪而言，纠问法官的功能远胜于检察官；就防止滥权而言，赋予上级检察机关指令权并不能从根本上消除检察官滥权的风险，因为如果为了实现上级监督下级而构建“检察一体”原则，那么又如何防止上级检察机关滥权呢？
有学者指出，“检察一体”原则的功能主要是对便宜不起诉的适用标准进行规范。B16其实，尽管便宜不起诉属于司法权领域的事项，但其裁量标准的设置不会带来架空司法权的风险。例如，上级检察机关规定其所在行政区域内盗窃犯罪的认定適用相对不起诉的数额标准，这并不会对下级检察机关审查起诉造成主观干预，反倒有助于下级检察机关因地制宜地适用起诉裁量权，对确保司法的外在公正性即“相似案件受到相似处理”有所裨益。B17可见，“检察一体”原则并非检察官独立行使审查起诉权的制度障碍，对该原则的错误理解和扩大适用才是阻碍检察官中立审查的真正症结。
2.检察官人事管理的属地性产生的外部干预
相较于内部指令，外部干预对检察官中立定位的冲击更大。在我国，审查起诉活动的外部干预主要来自地方各级党委、政府以及负责侦查活动的公安机关。近年来检察机关对“于英生案”“呼格吉勒图案”等错案的审查起诉过程中，都遇到过外部干预。外部干预何以发生？回答这一问题不仅要进行机制层面的探讨，还要深入体制层面进行分析。
我国检察官任职制度与晋升机制，也对检察官的中立定位产生不良影响。在我国，初任检察官通过考试的方式产生，欲成为检察官者不仅要通过法律职业资格考试，还要通过公务员考试。B18我国对检察官与行政人员的职级晋升适用同样的机制。根据中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院发布的相关文件，检察官的职级对应于一定的行政级别。B19检察官的晋升既要通过所在检察机关党组会议研究，还要报请所在检察机关的同级党委组织部门审批。检察官任职程序缺乏专门序列、职级晋升缺乏独立体系，要求其在审查起诉工作中排除外部权力的干扰未免不够现实。为排除外部力量对检察院独立行使职权的干预，2014年中央启动了省以下地方检察院人财物统一管理的检察体制改革，但这项改革进展缓慢，地方政府等外部机关对同级检察机关的人事管理施加影响的现象仍然存在。
3.不同诉讼职能引发的心理冲突
身兼审前裁判官与控诉方双重角色是影响检察官中立定位的又一个因素。例如，当侦查机关提供的证据涉嫌程序违法而辩方未提出排除非法证据的要求时，检察官的中立义务要求其启动证据排除程序，控诉角色又令其难以割舍程序违法的证据，因为排除证据势必削弱控诉的证明力甚至带来败诉的风险。德国检察官的客观义务被视为大陆法系国家检察官定位之典范。德国刑事诉讼法规定检察官得为被告利益而上诉，但实践中检察官真正为被告利益而上诉的情形极少。对此，有德国学者指出，要求检察官“客观”，从心理学角度看，是与其控诉职能相冲突的。B20从检察制度产生、发展的历史进程来看，其基本功能之一就是追诉犯罪，至于检察官的中立、客观义务，则是在检察制度运行过程中产生的一个理论上的要求。就检察官的职业属性而言，要求其既保持中立又高效地追诉犯罪，实在难以两全。
4.审查起诉阶段的特点造成的现实困难
上述三方面影响检察官中立审查的因素都非诉讼程序所致。实际上，审查起诉阶段的特点使得检察官即使主观上欲秉持中立定位，客观上也难以实现中立。在这一点，中外皆然。与审判阶段的法官相比，审查起诉阶段的检察官对案件的认识不够深刻。审查起诉阶段从形式上看虽然同审判程序一样存在一个“三方构造”——侦查人员为控方、犯罪嫌疑人为辩方、检察官为中立裁判方，但这一阶段的诉讼活动大都是以一种封闭的形式进行的，检察官难以像法官那样“并听两造”，对案情的认识自然难以达到审判阶段法官的程度。
我国2012年《刑事诉讼法》明确规定检察机关审查案件时应当讯问犯罪嫌疑人、听取辩护人意见，但由于长期以来我国刑事诉讼中控辩双方往往互不信任，“合作型司法”的理想状态很难在审查起诉阶段实现，所以检察官听取意见的活动难以获得理想的效果。除了对检察机关持怀疑态度，出于辩护策略的考虑，辩护律师在审查起诉阶段即使已经掌握有利于犯罪嫌疑人的证据或者发现了案卷材料中的破绽，也往往选择待庭审时再将有关证据出示，以实现对公诉的“突袭”。B21此外，在审查起诉阶段，检察官所审查的证据材料大都来自侦查机关移送的侦查卷宗。如果呈现在检察官面前的侦查卷宗带有主观性、片面性，审查起诉活动就难免出现偏差。
三、维护检察官审查起诉中立性的对策
鉴于以上制约检察官审查起诉中立性的多种因素，理论界出现了一种抛弃检察官客观义务的观点。有学者通过剖析国家权力分配与制衡的思想，提出“现代国家/政治权力的基本特征是基于人性恶的假设拆卸传统政治的道德机制，将权力正当性的基础与具体运作都建立在实证主义的法律与一系列的程序化机制之上”B22。根据这种观点，检察权不可避免地具有追诉倾向，要维持其正当性，就不能期待检察官自我约束，而要实现控辩双方平等对抗。然而，根据我国目前的司法实际，要充分实现控辩双方平等对抗，仅从法制角度看，就需要对刑事诉讼构造进行大刀阔斧的改革。检察官的角色定位问题可谓牵一发而动全身，对检察官中立义务的放弃势必导致辩方在审查起诉阶段的处境非常不利。鉴于此，笔者认为我国目前不宜草率地放弃对检察官中立义务的要求。下文提出的对策旨在通过程序微调与机制创新来保障检察官在审查起诉阶段的中立定位。
1.限制内部指令的范围与方式
在“检察一体”原则下，检察指令的作出主体是上级检察机关、本级检察机关及其部门的负责人，在内容上可分为一般指令与个案指令。一般指令是关于检察工作中政策性、行政性问题的抽象性指令，如对适用裁量不起诉制定技术性条件（明确财产型犯罪的涉案金额等）的要求，鼓励对未成年人涉嫌犯罪的案件适用刑事和解，要求严格进行捕后羁押必要性审查，等等。个案指令是对承担具体案件的审查起诉职责的检察官发出的指令，要求其为或不为某一诉讼行为，如作出起诉或不起诉处分，适用或不适用非法证据排除规则，等等。从制度构建的角度看，“检察一体”原则旨在使同一地区的检察机关在适用检察裁量权时有统一的尺度，确保对相似的案件作出相似的处理。在这个意义上，一般指令有利于维护检察官审查起诉的中立性，个案指令则背离了“检察一体”原则的价值取向。
司法权的亲历性是其区别于行政权的一个重要特征。在行政活动中，上级官员可以基于下属的口头或书面汇报而作出行政决定，司法官则必须亲历司法裁判活动，倾听控辩双方争论，进而根据自己的“内心确信”行使司法权。B23司法官亲历司法，一方面使其获得对裁判对象的直观认识，另一方面有助于彰显司法程序的外在公正性，使裁判结果更易为控辩双方所接受。个案指令的实质是上级检察机关或本级检察机关及其部門的负责人取代承办案件的检察官行使司法权，这种“行政性司法”显然有悖于司法权的价值取向。因此，就检察指令的范围而言，应当只肯定检察机关的一般指令权，而禁止个案指令。我国《刑事诉讼法》规定的检察职权，可以作为检察官抵御个案指令的“帝王条款”。
在禁止个案指令的同时，还应要求检察机关以“看得见的方式”行使一般指令权，即发布公开指令。一般指令的发布应当以书面并附理由为要式，接受检察体制内的监督；同时，一般指令应当适时、适度公开，保障利害关系人的知情权。B24最高人民检察院公布的《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》（2015年修订版）明确提出：“建立检察机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，防止检察机关内部人员干预其他人员正在办理的案件。”此即最高检察机关通过行使一般指令权（发布改革意见）来规制实务中检察机关内部人员干涉个案审查的范例。
2.对审查起诉程序进行必要的诉讼化改造
在英美法系国家，审查起诉并没有被定义为一项独立的诉讼程序，基于检察官在刑事诉讼中的当事人地位，审查起诉活动被视为侦查活动的延续。在法官看来，检察官的审查起诉活动与警察机构主导的侦查活动并不存在本质上的区别。同时，由于审查起诉不会直接导致定罪科刑，只是控方的诉讼行为，所以不需要采取对审听证的方式。对检察官在审查起诉活动中恣意妄为、滥行起诉权的风险控制，英美法系国家几乎都采取外部制约的方式，如自侦查伊始就对控辩双方平等武装，美国还设置了旨在控制检察官滥诉的预审程序、大陪审团起诉程序。在外部因素的制约下，尽管英美法系国家当事人主义诉讼构造下的检察官被视为当事人，但其轻率起诉的现象并不多于大陆法系国家职权主义诉讼构造下的检察官。
在我国刑事诉讼程序中，审查起诉是独立于侦查的诉讼阶段。在这一阶段特别是审查评估阶段，检察官要通过审查侦查卷宗，听取犯罪嫌疑人及其辩护人的意见，对侦查活动作出实体与程序两方面的评价。从功能上看，我国审查起诉程序已经具备西方国家预审制度的某些特征。然而，与预审程序不同，我国审查起诉活动大体上是一种相对封闭的单方诉讼行为，主要围绕侦查机关移送的案卷材料展开，审查思路也往往是顺应卷宗的逻辑。尽管我国《刑事诉讼法》规定检察机关在审查起诉活动中“应当讯问犯罪嫌疑人，听取辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见”，但由于这一规定并不存在相应的制裁措施，所以其效力与一般的建议并无本质差异。可见，在我国刑事诉讼的审前程序中，控辩双方远未实现实质上的平等武装。同时，如前文所述，有多种因素令那些试图坚守中立定位的检察官也难免动摇立场。因此，我国审查起诉活动更需要以公开的方式进行，以缓解检察官面临的压力。
当然，审查起诉程序毕竟兼具案件审查、起诉裁量与公诉准备三大功能。在审查起诉阶段，检察官不仅要对侦查活动进行审查，裁量是否起诉，还要为提起公诉做准备。出于工作效率方面的考虑，笔者认为目前不宜贸然否定审查起诉程序的整体构造，而应针对审查起诉活动中对指控产生重大影响的事项进行诉讼化改造。譬如，对于裁量不起诉决定的作出，可以适用一种对审听证程序，由被害人和犯罪嫌疑人参与，同时邀请若干人大代表、人民监督员作为听证员，由检察官居中裁判。听证过程中被害人与犯罪嫌疑人可以发表意见，对经济补偿、赔礼道歉、附条件不起诉的条件、考验期等事项进行讨论，听证员与检察官也可以向犯罪嫌疑人与被害人发问。这种听证程序不仅有助于实现刑事和解，还能有效避免不起诉决定作出后被害人又提起自诉的情况发生。另外，在非法证据排除程序中，检察官可以启动一种由侦查人员和辩方共同参与的听证程序，以彰显审查起诉活动的程序正义性，并抵御来自检察机关内部或外部的不当干预。
3.强化遴选委员会的功能
我国各省级行政区都已建立检察官遴选委员会制度，但从实际情况来看，该制度的优势并未得到充分体现。一方面，遴选委员会的设置未能真正实现“去地方化”“去行政化”的目标；B25另一方面，遴选委员会的运作呈现出一定的形式化倾向，从公开的资料来看，大多数遴选委员会采取会议审议并投票表决的工作方式，通常在一次会议上选聘上百名员额检察官，这种审查方式的实效难以保障。鉴于当前改革中存在的问题，笔者建议通过考试与评审的方式决定检察官的职级晋升。符合职级晋升条件的检察官必须先参加省级检察机关组织的考试，考试内容不仅涉及检察实务，还包含检察理论。通过笔试的检察官可以接受遴选委员会的评审，遴选委员会基于其自述及对其检察理论与检察业务的考核，投票决定是否批准其晋升。在这种考核模式下，业务素质成为决定检察官晋升的主要因素。这种理想化的状态一旦实现，检察官抵御内外因素干预的能力将获得制度层面的保障。
4.试行审查起诉与出庭支持公诉的检察官相分离的办案机制
针对检察官既要恪守中立义务，又要为提起公诉、出庭支持公诉等活动做准备而产生的矛盾心理，笔者建议构建审查起诉与出庭支持公诉的检察官相分离的办案机制。在审查起诉过程中，检察官之所以考虑为出庭支持公诉做准备，最直接的原因在于出庭支持公诉的检察官就是承担审查起诉职责的检察官。实行审查起诉与出庭支持公诉的检察官相分离，可能不利于诉讼经济。一方面，这种分离办案机制的实施需要更多人力資源。另一方面，在当前由同一检察官承担审查起诉职能和出庭支持公诉职能的模式下，检察官自案件移送审查起诉时起便介入案件审查工作，到法庭审判阶段对公诉事实与证据材料已经有较为充分的掌握。如果实行分离办案，提起公诉后，负责公诉审查工作的检察官就需要把案件移交给其他检察官，新接触案件的检察官无疑需要重新审查案件。考虑到我国检察机关办案资源紧张的现状，这种分离办案机制在当前未必可行。
不过，从长远来看，实行审查起诉与出庭支持公诉的检察官相分离的办案机制，不仅有利于克服检察官角色定位上的心理矛盾，而且契合公诉的一般理论。在起诉前的诉讼构造中，面对控方（侦查机关）与辩方，检察官是中立的司法官，实际上扮演审前法官的角色；在起诉后的诉讼构造中，检察官的地位相当于一方当事人，不再是裁判者，其主要职责在于控诉犯罪，因而要秉持客观、中立的立场。根据这种职权分离行使的理念，笔者认为我国检察体制改革的方向是：对刑事诉讼的纵向构造进行分阶段改造，起诉前实行职权主义，起诉后实行当事人主义。
四、结语
总体上看，我国刑事诉讼程序是以职权主义模式展开的。厘清检察官在审查起诉活动中的角色定位，使其以中立司法官的身份履行职能，就是为了缓解职权主义诉讼构造对控辩平等格局的冲击。检察官既然是中立的司法官，就应像足球场上的裁判员一样让双方运动员“公平竞赛”，当一方球员犯规时对该球队进行制裁，如判罚点球（裁定程序违法者的对方获益）、出示黄牌（指令违法者补正程序瑕疵）甚至红牌（宣告诉讼活动无效）。在我国刑事诉讼的审前阶段特别是侦查阶段，犯罪嫌疑人处于相对弱势地位，检察官在审查起诉阶段理应侧重于审查侦查行为是否违法，并通过告知诉讼权利、提示诉讼风险、协助调查取证等方式对犯罪嫌疑人给予必要的诉讼权利保障。唯有如此，控辩双方的力量才不至于差距悬殊，刑事诉讼才能以一种较为和谐的方式进行下去。
当然，对于检察官是否中立，很难通过肉眼进行判断。我们可以看见检察官作出的诉讼决定，却看不见其作出决定时的内心活动。即使有人认为某一检察官在审查起诉活动中存在偏颇之处，该检察官也尽可宣称自己是秉持中立立场的。对于何为中立，并不存在一个统一的、明确的判断标准。检察官的中立是一种理论上的理想状态，现实中人们往往是通过检察官起诉了多少被告人、胜诉率如何及其在法庭上的言辞是否压倒辩方等外在表现来评价其诉讼行为的。至于检察官在审查起诉阶段运用公诉裁量权对多少犯罪嫌疑人作出不起诉决定，其量刑建议的被接受程度，其是否排除了侦查机关的非法证据等，这些与犯罪嫌疑人诉讼权利的联系更加紧密、对刑事诉讼结果的影响更为直接的因素，却难以为公众所知。
不可否认，对检察官中立性的检验困难势必在一定程度上影响检察官中立司法的动力，但这丝毫不减损对检察机关角色定位问题进行研究的价值。因为只有首先明确检察官在审查起诉阶段所扮演的角色，然后才能判断其是否恪守角色定位。随着理论研究的深入和实践经验的积累，未来设计出一套评价检察官中立与否的有效机制并非没有可能。
注释
①参见蔡志扬：《检察官定位应有的调整与认识：在司法性格与行政性格间摆荡》，《司法改革杂志》2003年第44期。
②Roberta K.Flowers. What You See Is What You Get： Applying the Appearance of Impropriety Standard to Prosecutors， Missouri Law Review， Vol.63， pp.728-734.
③Ken Gormley. An Original Model of the Independent Counsel Statute， Michigan Law Review， Vol.97， pp.616-617.
④Roberta K.Flowers. A Code of Their Own： Updating the Ethics Codes to Include the Non-Adversarial Roles of Federal Prosecutors， Boston College Law Review， Vol.37， p.972.
⑤American Bar Association. Criminal Justice Section Standards， http：//www.americanbar.org/publications/criminal_justice_section_archive/crimjust_standards_pfunc_blk.html#1.2，2018-04-10.
⑥在我国当前的侦查程序构造下，辩护律师在案件侦查阶段不享有阅卷权，难以及时了解侦查活动的进展，故难以发挥实质性作用。同时，侦查讯问不需要通知律师在场，使得被羁押的犯罪嫌疑人的诉讼主体地位在一定程度上得不到有效保障。
⑦例如：我国2012年《刑事诉讼法》规定，辩护律师在侦查阶段即可会见被羁押的委托人，看守所应当及时安排会见，但由于看守所属于公安机关的一个职能部门，容易对辩护律师产生一种天然的抵触，认为律师会见委托人可能对侦查活动产生不利影响，因而以种种理由对会见的时间、次数进行限制。与此相比，侦查人员到看守所提审犯罪嫌疑人则不存在时间、次数限制。
⑧参见陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社，2013年，第277页。
⑨参见陈光中、彭新林：《我国公诉制度改革若干问题探讨》，《法学研究》2011年第4期。
⑩我国《刑事诉讼法》第172條明确了提起公诉的证明标准，“犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任”。
B11顾永忠：《检察官在刑事诉讼中的客观义务》，《人民检察》2005年第10期。
B12参见樊崇义主编：《检察制度原理》，法律出版社，2009年，第66页。
B13参见卞建林：《刑事起诉制度的理论与实践》，中国检察出版社，1993年，第82—94页；郝银钟：《刑事公诉权原理》，人民法院出版社，2004年，第234页。
B14阶层模式是与同位模式相对应的权利构造，出自美国学者达玛斯卡的权利构造理论。达玛斯卡指出：阶层模式重视检察机关上下级之间的领导与指令；同位模式则看重个人的经验，检察机关之间并不存在严格意义上的上位、下位之分，检察官有权在刑事诉讼中作出重大决定而不需受到严格的司法审查。
B15参见熊秋红：《转变中的刑事诉讼法学》，北京大学出版社，2004年，第136—137页。
B16B24参见林钰雄：《检察官论》，法律出版社，2008年，第29—35、131页。
B17笔者近来列席几起案件的检察委员会讨论发现：对某些案件特别是承办检察官倾向于根据《刑事诉讼法》第15条第1项的规定作出法定不起诉处分的案件，在诉与不诉的标准上，承办检察机关非常期待上级检察机关作出明确指令。这从一个侧面表明，可以将检察指令作为使检察机关在审查起诉阶段保持中立定位的工作方式。
B18这种对检察官任职制度的设计从一个侧面说明，我国对检察官提出了行政能力方面的要求，因为公务员考试既考察公文写作能力，也考察行政能力。
B192011年，中共中央组织部、最高人民检察院发布《检察官职务序列暂行规定》；2015年，中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院发布《关于地方各级人民法院、人民检察院实施中组发〔2011〕18、19号文件有关问题的答复意见》。根据这些文件，基层人民检察院的检察长一般对应于县处级副职的行政级别，基层人民检察院各内设机构如公诉科的负责人对应于乡科级副职的行政级别，检察委员会成员对应于乡科级正职的行政级别。
B20参见陈卫东、刘计划、程雷：《德国刑事司法制度的现在与未来——中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心赴欧洲考察报告之二》，《人民检察》2004年第11期。
B21参见李辞：《公诉与定罪适用同一证明标准的理论反思》，《当代法学》2015年第3期。
B22郭松：《检察官客观义务：制度本源与实践限度》，《法制与社会发展》2009年第3期。
B23参见陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，《法学研究》2000年第5期。
B25参见于晓虹：《“去地方化”与“去行政化”的博弈与平衡——2014年以来法检人财物省级统管改革再审视》，《中国法律评论》2017年第5期。
责任编辑：邓 林
关键词：审查起诉；客观义务；诉讼构造；检察一体
中图分类号：D926.13文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）07-0050-07
从我国刑事诉讼程序的纵向构造来看，审查起诉是联结侦查与审判的诉讼阶段，发挥着制约侦查活动、开启审判程序的作用。检察官在审查起诉活动中，一方面要通过审查侦查机关移送的案卷材料，对侦查活动进行评价；另一方面要在考量证据材料的证明力及刑事政策的基础上，决定是否将犯罪嫌疑人诉至法院。我国刑事诉讼程序在案卷移送方式上实行卷宗移送主义，从侦查终结、移送审查起诉到提起公诉的过程中，公、检、法机关以案卷传递的方式进行诉讼活动的“接力”。在这种流水作业式的诉讼程序中，检察机关是最先接触到案件原始卷宗的司法机关。与法院相比，检察机关能够较早发现侦查活动的纰缪，及时纠正实体性或程序性違法侦查行为。检察机关还可以通过作出不起诉决定而使诉讼程序终结于审查起诉阶段，实现保障人权、提高司法效率的双重诉讼价值。在我国，承担审查起诉职能的检察官扮演着审前司法官与犯罪追诉方的双重角色，理应处于中立的立场，而不应有自身的利益倾向。但在审查起诉实务中，检察官往往“提前”看到了自己潜在公诉人的身份，忽视了应当恪守中立义务，致使审查起诉活动的功能受到压缩甚至异化。鉴于此，本文探讨如何保持检察官审查起诉的中立性，为推进我国检察体制改革提供助力。
一、诉讼构造对检察官审查起诉中立性的要求
一国刑事诉讼程序在审查起诉阶段的构造是与检察官中立定位问题联系最为密切的因素，下文围绕诉讼构造谈谈审查起诉活动中检察官恪守中立立场的应然性。
1.当事人主义诉讼构造下检察官的追诉者角色
在英美法系国家的当事人主义诉讼构造下，被告在刑事诉讼中并非侦查与追诉的对象，而与检察官一样都是诉讼活动的主体；检察官享有几乎不受约束的起诉裁量权，即使指控犯罪的证据充足，其也可作出不起诉处分，其表现像是积极的追诉者，其角色定位接近于“国家的诉讼代理人”。①值得一提的是，20世纪90年代中后期，在实行当事人主义诉讼模式的美国，部分学者开始思考检察官的中立定位问题，检察官作为犯罪控诉者的定位受到理论界的质疑与指责。如有学者指出，检察官要维护完整意义上的公共利益，就必须在追诉犯罪的同时确保无辜之人不被错误地定罪科刑，以使公众对本国的司法体制持有信心。②还有学者从美国检察制度的发端着手，认为构建检察制度的初衷就在于引导和监督不具有司法属性的执法机关，检察官在审前应保持中立。③实际上，美国司法部制定的伦理章程中也包含要求检察官在审前阶段保持中立的条款④，美国律师协会制定的《刑事诉讼规则》第3条第1.2项明确规定检察官的职责在于追求正义而非促成对被告的定罪⑤。然而，受当事人主义诉讼构造下控辩对抗理念的影响，美国检察官依然我行我素地扮演着犯罪追诉者的角色。
2.侦查程序的职权主义构造对检察官中立审查起诉提出较高要求
我国刑事诉讼程序构造与英美法系国家的对抗式诉讼构造有很大不同。我国1996年《刑事诉讼法》对刑事诉讼程序进行了结构上的改革，废除了一些导致控辩双方地位不平等的条款，增加了保障辩方诉讼权利的规定；2012年《刑事诉讼法》进一步规定“尊重和保障人权”，并将该理念贯彻到刑事诉讼的各个环节。但是，我国刑事诉讼构造依然呈现出浓厚的职权主义色彩，这在侦查阶段表现得尤为明显。在案件侦查阶段，侦查机关确定犯罪嫌疑人之后，往往会对其适用羁押性强制措施；犯罪嫌疑人尽管享有不被强迫自证其罪的权利，但对侦查人员的讯问应当如实回答。尽管2012年《刑事诉讼法》规定犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，得委托律师以辩护人身份介入案件，向侦查机关了解犯罪嫌疑人所涉罪名，会见被羁押的犯罪嫌疑人，为犯罪嫌疑人提供咨询和法律帮助，乃至开展调查取证活动，但由于律师审前辩护权的司法保障不足及侦查活动的封闭性⑥，控辩平等在侦查阶段尚难以真正实现⑦。有学者指出，与刑事审判程序相比，我国侦查程序是在一种超职权主义构造下运行的。⑧
在许多国家的刑事诉讼程序中，审查起诉阶段都被视为侦查阶段的延续。比如，美国的刑事诉讼程序就只包括侦查阶段与审判阶段，其对抗式诉讼构造将检察官视为当事人，淡化了检察官的客观、中立义务。我国刑事诉讼程序将审查起诉作为一个独立的诉讼阶段与侦查程序分离开来，因而不能将承担审查起诉职能的检察官等同于纯粹的原告（一味追求对被告定罪的犯罪控诉者）。“审查起诉”，顾名思义，就是在对侦查活动所获证据材料进行审查的基础上，考虑诉与非诉、如何起诉或不起诉的问题。根据我国现行《刑事诉讼法》的规定，刑事诉讼中的案件审查程序在一定程度上已经具备“诉”的构造。侦查机关将案件移送给检察机关进行审查起诉后，检察机关通过审查侦查卷宗、讯问犯罪嫌疑人、听取辩护人及被害人的意见，决定案件进入公诉准备阶段或者予以不起诉处置。检察官在考量对案件作出何种处分的过程中处于司法裁判官的地位，侦查机关则是控方，犯罪嫌疑人、辩护人是辩护方。在此三方组成的诉讼构造中，处于裁判者地位的检察官自然应秉持中立的立场。
3.我国预审法官制缺失使检察官中立审查起诉更显必要
除了对侦查程序形成制约，检察机关在审查起诉阶段的职能还包括过滤掉不应起诉或不需要起诉的案件，这两项职能的行使往往是同时进行的。案件侦查终结进入审查起诉阶段后，诉讼能否继续进行，检察机关有独立的程序决定权。通过对实体性及程序性事项的审查，检察机关一方面对侦查行为作出评价，另一方面决定是否起诉，这种程序设计契合刑事诉讼“程序分流”的理念。⑨从这个角度看，在案件审查阶段，我国检察官已经具备西方国家预审法官的功能，承担着站在中立的立场行使职权的义务。检察官一般从两个层面裁量诉与不诉：一是考量现有证据材料是否满足法定起诉要件，以判断对犯罪嫌疑人的指控是否达到法定的公诉证明标准；⑩二是基于公共利益、个案正义等因素，考量符合起诉条件的犯罪嫌疑人是否需要被起诉。这两个层面之间存在明显的递进关系：案件证据达到了提起公诉的证明标准，始有酌情不起诉的裁量问题。我国《刑事诉讼法》第53条、第172条对检察机关提起公诉与法院作出有罪判决设置了相同的证明标准——“证据确实、充分”，这也从一个侧面反映了立法者对检察官中立审查的信任程度与对法官中立司法的信任程度相比并不逊色。
另外，在我国司法实践中，刑事审判都是围绕检察机关的起诉卷宗展开的，证人很少亲自到庭，辩方无法开展有效的交叉询问且难以像控方那样组织高效的调查取证活动。因此，我国刑事审判程序尽管在形式上吸收了大量的对抗性因素，却未从根本上转变职权主义诉讼模式。检察机关在审判程序中的地位与辩方相比依然有很大优势，其作为法律监督机关的地位使法院推翻其指控面临较大压力。因此，检察机关在公诉准备活动中恪守中立定位，这不仅是审前诉讼构造的应有之义，还对实现刑事审判的实体公正性大有助益。诚如有学者所言：“在很大程度上，审查起诉制度本身就是为检察机关履行客观义务而设立的。”B11
二、影响检察官审查起诉中立性的因素
从理论上讲，检察官在审查起诉过程中并不存在自身的利益倾向。我国刑事诉讼构造也要求检察官在审查起诉活动中保持中立性。那么，为什么实务中经常出现检察官失去中立定位的现象？笔者认为，动摇检察官中立定位的因素，既有检察制度自身的因素，也有来自外部的因素；既有我国司法环境下特有的因素，也有中外皆然的因素。下文对这些因素进行详细分析。
1.“检察一体”原则衍生的内部指令
“检察一体”是大陆法系国家检察制度中的一项组织原则，在该原则下，上级检察机关对下级检察机关或者本级检察机关及其部门的负责人对办案检察官，前者可以通过指令的方式对后者行使职权施加干预。B12在英美法系国家，检察机关之间通常不存在严格的“上位”“下位”之分，检察首长对检察官的职务行为不享有指令权。我国现行检察制度发轫于古代的御史监察制度，清末“西法东渐”时期移植了大陆法系国家的检察理念，并在借鉴苏联检察体制、吸收列宁法律监督思想的基础上发展而来。B13在检察组织的权力架构上，我国实行“阶层模式”B14，上级检察机关对下级检察机关的职务行为不仅享有监督权，还享有宽泛的职务指令权。我国《人民检察院组织法》规定的检察独立原则，是指人民检察院依法独立行使检察权，而并非检察官个人独立行使职权。在我国，“检察独立”是以一种“系统独立”的方式存在的，强调检察机关相对于行政机关、司法机关等外部机关的独立。这种独立仅针对检察系统外部，而不渗透至检察系统内部。B15
我国检察机关阶层式的组织构造重视权力之间的制约及上级对下级工作的审查。在这种组织构造下，检察官尽管在具体案件的审查起诉活动中被授权代表国家行使公诉权，但其个人意志仍受所在检察机关及其部门的负责人乃至上级检察机关的制约。在“检察一体”原则下，上级检察机关常常通过内部指令的方式干预下级检察机关的诉讼活动，出现“指令高于司法”的现象，对推行主诉检察官办案责任制造成现实障碍。笔者认为，这种对检察官中立定位造成撼动的内部指令之所以出现，是缘于对“检察一体”原则的误解。18世纪法国创设检察制度的目的在于破除纠问制度对被告人权利保障不彰的弊端，作为与检察制度相伴而生的组织原则，“检察一体”的价值取向并非有效打击犯罪或者预防下级滥权。其实，就打击犯罪而言，纠问法官的功能远胜于检察官；就防止滥权而言，赋予上级检察机关指令权并不能从根本上消除检察官滥权的风险，因为如果为了实现上级监督下级而构建“检察一体”原则，那么又如何防止上级检察机关滥权呢？
有学者指出，“检察一体”原则的功能主要是对便宜不起诉的适用标准进行规范。B16其实，尽管便宜不起诉属于司法权领域的事项，但其裁量标准的设置不会带来架空司法权的风险。例如，上级检察机关规定其所在行政区域内盗窃犯罪的认定適用相对不起诉的数额标准，这并不会对下级检察机关审查起诉造成主观干预，反倒有助于下级检察机关因地制宜地适用起诉裁量权，对确保司法的外在公正性即“相似案件受到相似处理”有所裨益。B17可见，“检察一体”原则并非检察官独立行使审查起诉权的制度障碍，对该原则的错误理解和扩大适用才是阻碍检察官中立审查的真正症结。
2.检察官人事管理的属地性产生的外部干预
相较于内部指令，外部干预对检察官中立定位的冲击更大。在我国，审查起诉活动的外部干预主要来自地方各级党委、政府以及负责侦查活动的公安机关。近年来检察机关对“于英生案”“呼格吉勒图案”等错案的审查起诉过程中，都遇到过外部干预。外部干预何以发生？回答这一问题不仅要进行机制层面的探讨，还要深入体制层面进行分析。
我国检察官任职制度与晋升机制，也对检察官的中立定位产生不良影响。在我国，初任检察官通过考试的方式产生，欲成为检察官者不仅要通过法律职业资格考试，还要通过公务员考试。B18我国对检察官与行政人员的职级晋升适用同样的机制。根据中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院发布的相关文件，检察官的职级对应于一定的行政级别。B19检察官的晋升既要通过所在检察机关党组会议研究，还要报请所在检察机关的同级党委组织部门审批。检察官任职程序缺乏专门序列、职级晋升缺乏独立体系，要求其在审查起诉工作中排除外部权力的干扰未免不够现实。为排除外部力量对检察院独立行使职权的干预，2014年中央启动了省以下地方检察院人财物统一管理的检察体制改革，但这项改革进展缓慢，地方政府等外部机关对同级检察机关的人事管理施加影响的现象仍然存在。
3.不同诉讼职能引发的心理冲突
身兼审前裁判官与控诉方双重角色是影响检察官中立定位的又一个因素。例如，当侦查机关提供的证据涉嫌程序违法而辩方未提出排除非法证据的要求时，检察官的中立义务要求其启动证据排除程序，控诉角色又令其难以割舍程序违法的证据，因为排除证据势必削弱控诉的证明力甚至带来败诉的风险。德国检察官的客观义务被视为大陆法系国家检察官定位之典范。德国刑事诉讼法规定检察官得为被告利益而上诉，但实践中检察官真正为被告利益而上诉的情形极少。对此，有德国学者指出，要求检察官“客观”，从心理学角度看，是与其控诉职能相冲突的。B20从检察制度产生、发展的历史进程来看，其基本功能之一就是追诉犯罪，至于检察官的中立、客观义务，则是在检察制度运行过程中产生的一个理论上的要求。就检察官的职业属性而言，要求其既保持中立又高效地追诉犯罪，实在难以两全。
4.审查起诉阶段的特点造成的现实困难
上述三方面影响检察官中立审查的因素都非诉讼程序所致。实际上，审查起诉阶段的特点使得检察官即使主观上欲秉持中立定位，客观上也难以实现中立。在这一点，中外皆然。与审判阶段的法官相比，审查起诉阶段的检察官对案件的认识不够深刻。审查起诉阶段从形式上看虽然同审判程序一样存在一个“三方构造”——侦查人员为控方、犯罪嫌疑人为辩方、检察官为中立裁判方，但这一阶段的诉讼活动大都是以一种封闭的形式进行的，检察官难以像法官那样“并听两造”，对案情的认识自然难以达到审判阶段法官的程度。
我国2012年《刑事诉讼法》明确规定检察机关审查案件时应当讯问犯罪嫌疑人、听取辩护人意见，但由于长期以来我国刑事诉讼中控辩双方往往互不信任，“合作型司法”的理想状态很难在审查起诉阶段实现，所以检察官听取意见的活动难以获得理想的效果。除了对检察机关持怀疑态度，出于辩护策略的考虑，辩护律师在审查起诉阶段即使已经掌握有利于犯罪嫌疑人的证据或者发现了案卷材料中的破绽，也往往选择待庭审时再将有关证据出示，以实现对公诉的“突袭”。B21此外，在审查起诉阶段，检察官所审查的证据材料大都来自侦查机关移送的侦查卷宗。如果呈现在检察官面前的侦查卷宗带有主观性、片面性，审查起诉活动就难免出现偏差。
三、维护检察官审查起诉中立性的对策
鉴于以上制约检察官审查起诉中立性的多种因素，理论界出现了一种抛弃检察官客观义务的观点。有学者通过剖析国家权力分配与制衡的思想，提出“现代国家/政治权力的基本特征是基于人性恶的假设拆卸传统政治的道德机制，将权力正当性的基础与具体运作都建立在实证主义的法律与一系列的程序化机制之上”B22。根据这种观点，检察权不可避免地具有追诉倾向，要维持其正当性，就不能期待检察官自我约束，而要实现控辩双方平等对抗。然而，根据我国目前的司法实际，要充分实现控辩双方平等对抗，仅从法制角度看，就需要对刑事诉讼构造进行大刀阔斧的改革。检察官的角色定位问题可谓牵一发而动全身，对检察官中立义务的放弃势必导致辩方在审查起诉阶段的处境非常不利。鉴于此，笔者认为我国目前不宜草率地放弃对检察官中立义务的要求。下文提出的对策旨在通过程序微调与机制创新来保障检察官在审查起诉阶段的中立定位。
1.限制内部指令的范围与方式
在“检察一体”原则下，检察指令的作出主体是上级检察机关、本级检察机关及其部门的负责人，在内容上可分为一般指令与个案指令。一般指令是关于检察工作中政策性、行政性问题的抽象性指令，如对适用裁量不起诉制定技术性条件（明确财产型犯罪的涉案金额等）的要求，鼓励对未成年人涉嫌犯罪的案件适用刑事和解，要求严格进行捕后羁押必要性审查，等等。个案指令是对承担具体案件的审查起诉职责的检察官发出的指令，要求其为或不为某一诉讼行为，如作出起诉或不起诉处分，适用或不适用非法证据排除规则，等等。从制度构建的角度看，“检察一体”原则旨在使同一地区的检察机关在适用检察裁量权时有统一的尺度，确保对相似的案件作出相似的处理。在这个意义上，一般指令有利于维护检察官审查起诉的中立性，个案指令则背离了“检察一体”原则的价值取向。
司法权的亲历性是其区别于行政权的一个重要特征。在行政活动中，上级官员可以基于下属的口头或书面汇报而作出行政决定，司法官则必须亲历司法裁判活动，倾听控辩双方争论，进而根据自己的“内心确信”行使司法权。B23司法官亲历司法，一方面使其获得对裁判对象的直观认识，另一方面有助于彰显司法程序的外在公正性，使裁判结果更易为控辩双方所接受。个案指令的实质是上级检察机关或本级检察机关及其部門的负责人取代承办案件的检察官行使司法权，这种“行政性司法”显然有悖于司法权的价值取向。因此，就检察指令的范围而言，应当只肯定检察机关的一般指令权，而禁止个案指令。我国《刑事诉讼法》规定的检察职权，可以作为检察官抵御个案指令的“帝王条款”。
在禁止个案指令的同时，还应要求检察机关以“看得见的方式”行使一般指令权，即发布公开指令。一般指令的发布应当以书面并附理由为要式，接受检察体制内的监督；同时，一般指令应当适时、适度公开，保障利害关系人的知情权。B24最高人民检察院公布的《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》（2015年修订版）明确提出：“建立检察机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，防止检察机关内部人员干预其他人员正在办理的案件。”此即最高检察机关通过行使一般指令权（发布改革意见）来规制实务中检察机关内部人员干涉个案审查的范例。
2.对审查起诉程序进行必要的诉讼化改造
在英美法系国家，审查起诉并没有被定义为一项独立的诉讼程序，基于检察官在刑事诉讼中的当事人地位，审查起诉活动被视为侦查活动的延续。在法官看来，检察官的审查起诉活动与警察机构主导的侦查活动并不存在本质上的区别。同时，由于审查起诉不会直接导致定罪科刑，只是控方的诉讼行为，所以不需要采取对审听证的方式。对检察官在审查起诉活动中恣意妄为、滥行起诉权的风险控制，英美法系国家几乎都采取外部制约的方式，如自侦查伊始就对控辩双方平等武装，美国还设置了旨在控制检察官滥诉的预审程序、大陪审团起诉程序。在外部因素的制约下，尽管英美法系国家当事人主义诉讼构造下的检察官被视为当事人，但其轻率起诉的现象并不多于大陆法系国家职权主义诉讼构造下的检察官。
在我国刑事诉讼程序中，审查起诉是独立于侦查的诉讼阶段。在这一阶段特别是审查评估阶段，检察官要通过审查侦查卷宗，听取犯罪嫌疑人及其辩护人的意见，对侦查活动作出实体与程序两方面的评价。从功能上看，我国审查起诉程序已经具备西方国家预审制度的某些特征。然而，与预审程序不同，我国审查起诉活动大体上是一种相对封闭的单方诉讼行为，主要围绕侦查机关移送的案卷材料展开，审查思路也往往是顺应卷宗的逻辑。尽管我国《刑事诉讼法》规定检察机关在审查起诉活动中“应当讯问犯罪嫌疑人，听取辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见”，但由于这一规定并不存在相应的制裁措施，所以其效力与一般的建议并无本质差异。可见，在我国刑事诉讼的审前程序中，控辩双方远未实现实质上的平等武装。同时，如前文所述，有多种因素令那些试图坚守中立定位的检察官也难免动摇立场。因此，我国审查起诉活动更需要以公开的方式进行，以缓解检察官面临的压力。
当然，审查起诉程序毕竟兼具案件审查、起诉裁量与公诉准备三大功能。在审查起诉阶段，检察官不仅要对侦查活动进行审查，裁量是否起诉，还要为提起公诉做准备。出于工作效率方面的考虑，笔者认为目前不宜贸然否定审查起诉程序的整体构造，而应针对审查起诉活动中对指控产生重大影响的事项进行诉讼化改造。譬如，对于裁量不起诉决定的作出，可以适用一种对审听证程序，由被害人和犯罪嫌疑人参与，同时邀请若干人大代表、人民监督员作为听证员，由检察官居中裁判。听证过程中被害人与犯罪嫌疑人可以发表意见，对经济补偿、赔礼道歉、附条件不起诉的条件、考验期等事项进行讨论，听证员与检察官也可以向犯罪嫌疑人与被害人发问。这种听证程序不仅有助于实现刑事和解，还能有效避免不起诉决定作出后被害人又提起自诉的情况发生。另外，在非法证据排除程序中，检察官可以启动一种由侦查人员和辩方共同参与的听证程序，以彰显审查起诉活动的程序正义性，并抵御来自检察机关内部或外部的不当干预。
3.强化遴选委员会的功能
我国各省级行政区都已建立检察官遴选委员会制度，但从实际情况来看，该制度的优势并未得到充分体现。一方面，遴选委员会的设置未能真正实现“去地方化”“去行政化”的目标；B25另一方面，遴选委员会的运作呈现出一定的形式化倾向，从公开的资料来看，大多数遴选委员会采取会议审议并投票表决的工作方式，通常在一次会议上选聘上百名员额检察官，这种审查方式的实效难以保障。鉴于当前改革中存在的问题，笔者建议通过考试与评审的方式决定检察官的职级晋升。符合职级晋升条件的检察官必须先参加省级检察机关组织的考试，考试内容不仅涉及检察实务，还包含检察理论。通过笔试的检察官可以接受遴选委员会的评审，遴选委员会基于其自述及对其检察理论与检察业务的考核，投票决定是否批准其晋升。在这种考核模式下，业务素质成为决定检察官晋升的主要因素。这种理想化的状态一旦实现，检察官抵御内外因素干预的能力将获得制度层面的保障。
4.试行审查起诉与出庭支持公诉的检察官相分离的办案机制
针对检察官既要恪守中立义务，又要为提起公诉、出庭支持公诉等活动做准备而产生的矛盾心理，笔者建议构建审查起诉与出庭支持公诉的检察官相分离的办案机制。在审查起诉过程中，检察官之所以考虑为出庭支持公诉做准备，最直接的原因在于出庭支持公诉的检察官就是承担审查起诉职责的检察官。实行审查起诉与出庭支持公诉的检察官相分离，可能不利于诉讼经济。一方面，这种分离办案机制的实施需要更多人力資源。另一方面，在当前由同一检察官承担审查起诉职能和出庭支持公诉职能的模式下，检察官自案件移送审查起诉时起便介入案件审查工作，到法庭审判阶段对公诉事实与证据材料已经有较为充分的掌握。如果实行分离办案，提起公诉后，负责公诉审查工作的检察官就需要把案件移交给其他检察官，新接触案件的检察官无疑需要重新审查案件。考虑到我国检察机关办案资源紧张的现状，这种分离办案机制在当前未必可行。
不过，从长远来看，实行审查起诉与出庭支持公诉的检察官相分离的办案机制，不仅有利于克服检察官角色定位上的心理矛盾，而且契合公诉的一般理论。在起诉前的诉讼构造中，面对控方（侦查机关）与辩方，检察官是中立的司法官，实际上扮演审前法官的角色；在起诉后的诉讼构造中，检察官的地位相当于一方当事人，不再是裁判者，其主要职责在于控诉犯罪，因而要秉持客观、中立的立场。根据这种职权分离行使的理念，笔者认为我国检察体制改革的方向是：对刑事诉讼的纵向构造进行分阶段改造，起诉前实行职权主义，起诉后实行当事人主义。
四、结语
总体上看，我国刑事诉讼程序是以职权主义模式展开的。厘清检察官在审查起诉活动中的角色定位，使其以中立司法官的身份履行职能，就是为了缓解职权主义诉讼构造对控辩平等格局的冲击。检察官既然是中立的司法官，就应像足球场上的裁判员一样让双方运动员“公平竞赛”，当一方球员犯规时对该球队进行制裁，如判罚点球（裁定程序违法者的对方获益）、出示黄牌（指令违法者补正程序瑕疵）甚至红牌（宣告诉讼活动无效）。在我国刑事诉讼的审前阶段特别是侦查阶段，犯罪嫌疑人处于相对弱势地位，检察官在审查起诉阶段理应侧重于审查侦查行为是否违法，并通过告知诉讼权利、提示诉讼风险、协助调查取证等方式对犯罪嫌疑人给予必要的诉讼权利保障。唯有如此，控辩双方的力量才不至于差距悬殊，刑事诉讼才能以一种较为和谐的方式进行下去。
当然，对于检察官是否中立，很难通过肉眼进行判断。我们可以看见检察官作出的诉讼决定，却看不见其作出决定时的内心活动。即使有人认为某一检察官在审查起诉活动中存在偏颇之处，该检察官也尽可宣称自己是秉持中立立场的。对于何为中立，并不存在一个统一的、明确的判断标准。检察官的中立是一种理论上的理想状态，现实中人们往往是通过检察官起诉了多少被告人、胜诉率如何及其在法庭上的言辞是否压倒辩方等外在表现来评价其诉讼行为的。至于检察官在审查起诉阶段运用公诉裁量权对多少犯罪嫌疑人作出不起诉决定，其量刑建议的被接受程度，其是否排除了侦查机关的非法证据等，这些与犯罪嫌疑人诉讼权利的联系更加紧密、对刑事诉讼结果的影响更为直接的因素，却难以为公众所知。
不可否认，对检察官中立性的检验困难势必在一定程度上影响检察官中立司法的动力，但这丝毫不减损对检察机关角色定位问题进行研究的价值。因为只有首先明确检察官在审查起诉阶段所扮演的角色，然后才能判断其是否恪守角色定位。随着理论研究的深入和实践经验的积累，未来设计出一套评价检察官中立与否的有效机制并非没有可能。
注释
①参见蔡志扬：《检察官定位应有的调整与认识：在司法性格与行政性格间摆荡》，《司法改革杂志》2003年第44期。
②Roberta K.Flowers. What You See Is What You Get： Applying the Appearance of Impropriety Standard to Prosecutors， Missouri Law Review， Vol.63， pp.728-734.
③Ken Gormley. An Original Model of the Independent Counsel Statute， Michigan Law Review， Vol.97， pp.616-617.
④Roberta K.Flowers. A Code of Their Own： Updating the Ethics Codes to Include the Non-Adversarial Roles of Federal Prosecutors， Boston College Law Review， Vol.37， p.972.
⑤American Bar Association. Criminal Justice Section Standards， http：//www.americanbar.org/publications/criminal_justice_section_archive/crimjust_standards_pfunc_blk.html#1.2，2018-04-10.
⑥在我国当前的侦查程序构造下，辩护律师在案件侦查阶段不享有阅卷权，难以及时了解侦查活动的进展，故难以发挥实质性作用。同时，侦查讯问不需要通知律师在场，使得被羁押的犯罪嫌疑人的诉讼主体地位在一定程度上得不到有效保障。
⑦例如：我国2012年《刑事诉讼法》规定，辩护律师在侦查阶段即可会见被羁押的委托人，看守所应当及时安排会见，但由于看守所属于公安机关的一个职能部门，容易对辩护律师产生一种天然的抵触，认为律师会见委托人可能对侦查活动产生不利影响，因而以种种理由对会见的时间、次数进行限制。与此相比，侦查人员到看守所提审犯罪嫌疑人则不存在时间、次数限制。
⑧参见陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社，2013年，第277页。
⑨参见陈光中、彭新林：《我国公诉制度改革若干问题探讨》，《法学研究》2011年第4期。
⑩我国《刑事诉讼法》第172條明确了提起公诉的证明标准，“犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任”。
B11顾永忠：《检察官在刑事诉讼中的客观义务》，《人民检察》2005年第10期。
B12参见樊崇义主编：《检察制度原理》，法律出版社，2009年，第66页。
B13参见卞建林：《刑事起诉制度的理论与实践》，中国检察出版社，1993年，第82—94页；郝银钟：《刑事公诉权原理》，人民法院出版社，2004年，第234页。
B14阶层模式是与同位模式相对应的权利构造，出自美国学者达玛斯卡的权利构造理论。达玛斯卡指出：阶层模式重视检察机关上下级之间的领导与指令；同位模式则看重个人的经验，检察机关之间并不存在严格意义上的上位、下位之分，检察官有权在刑事诉讼中作出重大决定而不需受到严格的司法审查。
B15参见熊秋红：《转变中的刑事诉讼法学》，北京大学出版社，2004年，第136—137页。
B16B24参见林钰雄：《检察官论》，法律出版社，2008年，第29—35、131页。
B17笔者近来列席几起案件的检察委员会讨论发现：对某些案件特别是承办检察官倾向于根据《刑事诉讼法》第15条第1项的规定作出法定不起诉处分的案件，在诉与不诉的标准上，承办检察机关非常期待上级检察机关作出明确指令。这从一个侧面表明，可以将检察指令作为使检察机关在审查起诉阶段保持中立定位的工作方式。
B18这种对检察官任职制度的设计从一个侧面说明，我国对检察官提出了行政能力方面的要求，因为公务员考试既考察公文写作能力，也考察行政能力。
B192011年，中共中央组织部、最高人民检察院发布《检察官职务序列暂行规定》；2015年，中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院发布《关于地方各级人民法院、人民检察院实施中组发〔2011〕18、19号文件有关问题的答复意见》。根据这些文件，基层人民检察院的检察长一般对应于县处级副职的行政级别，基层人民检察院各内设机构如公诉科的负责人对应于乡科级副职的行政级别，检察委员会成员对应于乡科级正职的行政级别。
B20参见陈卫东、刘计划、程雷：《德国刑事司法制度的现在与未来——中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心赴欧洲考察报告之二》，《人民检察》2004年第11期。
B21参见李辞：《公诉与定罪适用同一证明标准的理论反思》，《当代法学》2015年第3期。
B22郭松：《检察官客观义务：制度本源与实践限度》，《法制与社会发展》2009年第3期。
B23参见陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，《法学研究》2000年第5期。
B25参见于晓虹：《“去地方化”与“去行政化”的博弈与平衡——2014年以来法检人财物省级统管改革再审视》，《中国法律评论》2017年第5期。
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