从依法行政的角度探析加强市场监管主体职责建设
摘 要 烟草部门作为法律授权的履行行政权力的部门，与其他国家行政机关一样，是依法行政的主体之一。本文结合实际，从依法行政的必要性、紧迫性和实践性三个方面进行思考，探析加强市场监管主体职责建设的路径和方法，以期为烟草行业捍卫好烟草专卖法律制度，当好市场监管主体提供参考。
关键词 烟草 依法行政 主体 职能
作者简介：陈永栓，江苏省宿迁市烟草专卖局。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.086
煙草专卖部门是依法行政的主体之一，承担着行政管理、行政执法等职责，依法行政是市场监管主体职责履行的重要内容，也是市场监管主体职责合法履行的重要保障。因此，探究烟草行业依法行政的缘由和紧迫性，进一步加强依法行政，全面提升作为市场监管主体职责的行政能力，很有必要。
一、追根溯源，强化认识，探究烟草行业强化依法行政建设的内在缘由
做任何事情，从哲学层面讲，都有三个基本问题：我是谁？我从哪里来？我到哪里去？探究烟草行业强化依法行政建设的内在缘由，就是要认清是谁和从哪里来的问题。这一问题的清晰，是我们提升思想认识，把握正确方向的根本。
（一） 依法行政是烟草专卖法律的强制规定
从法律规范来看，烟草专卖法律规范赋予了烟草部门市场监管主体的地位，明确了烟草部门既是烟草专卖法及其相关法律法规的执法主体，又是维护两烟生产经营秩序的主体，担负着营造公平竞争环境、控制烟草市场风险、保障市场稳定、保护消费者合法权益等职责。可以说，烟草部门所开展的一切执法活动必须要有烟草专卖法律规范的规定，不允许超越法律规范，越权执法、违法执法，依法行政是市场监管主体作为执法机关所必须遵循的行为准则，发挥好市场监管主体职责，就必须要依法行政。
（二）依法行政是全面依法治国的必然要求
从宏观形势来看，2014年，习近平总书记提出全面依法治国的方略，并经十八届四中全会专题讨论，发布了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。其中，依法行政是全面依法治国基本方略的重要内容， 推进依法治国就必须加强依法行政，这是依法治国的关键和基础。作为政企合一的烟草行业，不仅是国民经济的支柱产业，还是执行国家烟草专卖法律的执法机关，依法行政在全国的推进，必然要求烟草行业要紧跟国家步伐，在发挥市场监管主体职责上，强化依法行政的建设。
（三）依法行政是国家局部署的重点工作
从行业层面来看，2014年，国家局为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，印发了《关于全面推进法治烟草建设的意见》，对“着力依法行政，切实履行法律赋予的职责”提出严格要求；2017年，国家局专卖管理工作报告中指出，专卖管理队伍是履行专卖法律法规赋予职责的主体，是落实专卖管理监督任务的主体，是维护“两烟”生产经营秩序的主体。其中，国家局将履行专卖法律法规赋予职责作为第一个主体提出，可见国家局的重视程度，履行好专卖法律法规赋予的职责，就是要依法行政。
二、直面现状，认清问题，探究烟草行业强化依法行政的紧迫性思考
行政机关的行为直接面向社会大众，具有广泛的社会影响性。从当前社会大环境来看，发挥好市场监管主体职责过程中，依法行政工作只能强化，不能削弱，主要表现在：
（一）社会发展的法治化，诉讼案件逐年攀升
随着社会的发展和人民群众法律意识的提升，近年来行政诉讼案件逐年递增。以江苏省为例，2014年全省共受理行政案件14319件，同比增长48.28%；2015年，全省共受理各类行政案件23865件，同比增长66.34%。从全国范围来看，2015年行政诉讼法修改后，2016年同比修法前受理案件增加了60%-70%。行政相对人对行政诉讼这一法律救济途径的有效运用，客观上推动着作为执法机关的烟草行业更加要注重依法执法、依法行政。
（二）自媒体的广泛普及，违法与监督成为双刃剑
当前新兴的自媒体平台正在广泛运用，并增长迅猛。截止到2016年12月微信全球共计8.89亿用户，而新兴的公众号平台拥有1000万个，一年来直接带动信息消费1742.5亿元，相当于2016年中国信息消费总规模的4.54%。当前这一新兴的自媒体平台正在广泛运用，并增长迅猛。自媒体平台已与人们息息相关，照片、视频、录音，随时都能够上传到网络并被疯狂转发。这一自媒体平台，不仅成为涉烟违法行为发生的主阵地，而且成为舆论监督的发言地。自媒体的运用使得网络监督无时无刻不在我们的身边，任何一次疏忽、群众的不理解或者程序违法都可能使我们的形象严重受损。
（三） 涉烟违法行为多元化，部门职权严重受限
当前，随着社会经济的发展，社会经营的多元化，涉烟违法行为也朝着多元化发展，比如无证经营行为、快递卷烟、抓烟机问题、微信售假问题等等新问题相继出现，但是由于法律权限的限制，很多涉烟违法行为无法由烟草部门监管，在违法行为多元化的新形势下，如何理清烟草部门的权限，如何划清不同违法行为的监管机关，如何采取协作配合形式，拓展执法权限的限制等成为烟草部门发挥市场监管主体职责迫切需要解决的问题。
（四） 法律的滞后性与模糊性，执法存在困境
随着社会经济和科技的不断发展，烟草专卖法律法规出现滞后现象，部分法律条款不易操作，新兴违法行为执法支撑空白无力，如电子烟的界定和监管问题无相关法律支撑，互联网售烟、自动售货机售烟等只有禁止条款而无处罚条款，再比如，对于现场查获的未销售出去的假冒卷烟是否需要罚款，各地在具体适用上也存在操作不一致问题，亟需思考完善。
（五） 烟草广告限制，烟草法律宣传裹足不前
广告法对烟草营销和卷烟品牌的宣传进行了规定，在具体试行和操作上，有些地方往往对烟草采取过多的限制，烟草法律宣传慎之又慎。在宣传的渠道上，没有能够跟上信息时代的发展步伐，没有采取公众号、自媒体等多种形式宣传，由于在烟草法律宣传上的过于保守，社会对烟草专卖法律的理解相对滞后，影响了依法行政的推行进程。
三、联系实际，履职尽责，从依法行政建设角度推进市场监管主体职责发挥的思考
解决问题，是回答哲学基本问题中到哪去的问题。作为烟草部门，全面推进依法行政工作，促进市场监管主体职责的充分、合法发挥具有重要的现实意义。
（一） 梳理烟草法律规范，列出问题和解决清单
依法行政的基本要求是合法行政，合理行政，程序正当，高效便民，诚实守信，权责统一。对此，烟草部门在具体执行过程中，必须要清晰自身所依据的法律，分清烟草部门有哪些法律是必须执行和遵守的，自身的权力有哪些，这是做到依法行政的基础和前提。
在理清执法和守法依据的同时，就要对照法律，列出自身在实际操作上存在的问题，一一列出问题清单。比如，在程序正当方面，有的烟草部门注重于实体，在取消经营资格方面，未经过相应的程序，而直接取消。这样在问题清单列出后，就要有一个相应的解决方案，即必须要经过行政处罚的听证程序取消经营资格。法律的理清和问题清单的列出和解决是确保依法行政的重要支撑。
（二） 严格依法加强市场管控，拓展执法权力受限
当前，面对违法行为隐蔽性更高，违法主体规避法律处罚的能力更强、部门执法权力受限等难题。如果仅靠单一部门单兵作战愈发显得势单力薄、力不从心。基于该情况，该如何有效解决？对此，我们必须要列出当前涉烟违法行为的其他管控机关，积极主动对接涉烟违法行为管控部门，针对无证经营、走私、互联网售烟及邮寄卷烟、物流托运卷烟等违法行为，分别要对接工商、海关、邮政、交通运输、通信管理等部门，要与上述行政机关形成协作机制，成立相应的监管工作组，共同管控好辖区市场。部门之间协作机制的建立，不仅避免了越权执法等问题的发生，拓展了权力，而且能够起到合力管控好市场的作用。
（三） 成立统一组织，打击重大涉烟违法行为
面对互联网售假售私案件增多，案件办理难度加大，打网络、端源头难度凸显、行政诉讼案件增多、跨地域管辖权受限等一系列问题，要求我们要不断加强与法院、检察院、公安以及其他执法部门之间的沟通，对重大执法疑难和法律适用疑难问题进行研究和商讨解决，合力处理好涉烟大案要案。
国家局提出“政府领导、部门联合、多方参与、密切协作”的打假打私体系建设，正是破解该问题的可行路径。如何完善实践好該体系是一个现实性问题、也是值得研究的问题。在打假打私体系的构建方面，从现实操作层面来看，领导小组的成立是基础和保障，协作机制的建立和运作是支撑。
对此，有条件的单位，要以政府的名义，成立卷烟打假打私领导小组，切实发挥“政府领导、部门联合、多方参与、密切协作”的功能优势，领导小组成员单位应包括烟草、公安、法院、检察院、海关、交通运输局、工商、邮政、通信管理等部门，为了保障组织的运行，应建立领导小组工作机制，主要应包括“联席会议、联合协作、案件移送、联合督办、信息通报、奖惩激励”等六项工作机制。
（四） 推进立体式宣传，营造遵法守法氛围
国家局凌成兴局长指出，要理直气壮地宣传烟草专卖制度。广告法仅仅对烟草营销和卷烟品牌的宣传给予了规定和限制，作为执行烟草专卖制度的执法机关，法律宣传是执法机关的普法活动，并不受烟草广告的制约和限制。对此，必须要多点突破，进一步加强宣传，为依法行政提供良好的社会环境。当前，在信息化大爆炸的年代，宣传的路径和方式也应随之变化，传统的传单形式、广场形式虽然也具有一定的作用，但终因受众的有限性而逐渐落伍。
对此，要积极探索构建立体式宣传策略，在宣传方式、宣传主体和宣传的内容上向多样化发展。在宣传形式上，要涵盖传单宣传、广播宣传、现场巡回宣传、电视节目宣传和自媒体宣传等等；在宣传主体上，要突破单部门宣传，走向多部门联合宣传，比如，联合交通部门对客运站点宣传；在宣传的内容上，要突出多主题宣传。比如针对无证经营、寄递行业监管、无证运输等均专门设计宣传内容。上述宣传策略的实施，对于促进烟草依法行政工作的开展具有重要的作用。
（五） 建立内部法律专业团队，为依法行政提供人才支撑
2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，其中，明确要求建立健全党政机关法律顾问、公职律师制度，建立健全国有企业法律顾问、公司律师制度。这一举措是推进全面依法治国的重要举措，也是行政机关推进依法行政的重要抓手。
烟草执法部门，从职责上看属于行政机关，从性质上看，属于国有企业，在烟草行业内部，应全面梳理法律专业人才，建立专家人才库。法律专业人才库的建立至少有三个方面作用，一是探讨和解决烟草行业或地区法律疑难问题；二是承担执法人员的法律培训；三是对烟草部门的执法和守法情况进行监督和审核。上述法律专业团队的建立，能够让专业人才在专业优势上发挥作用，从而以专业团队的建立和运作，保障法治烟草的进程，推进依法行政的开展，促进市场监管主体职责的合法发挥。
综上所述，依法行政工作是一项系统工程，是一项具有内在缘由和现实紧迫性的工程，更是充满实践性的工程。在全面依法治国的大背景下，烟草行业通过依法行政工作的推进，能够更好地发挥市场监管主体职责，管控好市场秩序，为卷烟销售工作提供良好的市场环境。
关键词 烟草 依法行政 主体 职能
作者简介：陈永栓，江苏省宿迁市烟草专卖局。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.086
煙草专卖部门是依法行政的主体之一，承担着行政管理、行政执法等职责，依法行政是市场监管主体职责履行的重要内容，也是市场监管主体职责合法履行的重要保障。因此，探究烟草行业依法行政的缘由和紧迫性，进一步加强依法行政，全面提升作为市场监管主体职责的行政能力，很有必要。
一、追根溯源，强化认识，探究烟草行业强化依法行政建设的内在缘由
做任何事情，从哲学层面讲，都有三个基本问题：我是谁？我从哪里来？我到哪里去？探究烟草行业强化依法行政建设的内在缘由，就是要认清是谁和从哪里来的问题。这一问题的清晰，是我们提升思想认识，把握正确方向的根本。
（一） 依法行政是烟草专卖法律的强制规定
从法律规范来看，烟草专卖法律规范赋予了烟草部门市场监管主体的地位，明确了烟草部门既是烟草专卖法及其相关法律法规的执法主体，又是维护两烟生产经营秩序的主体，担负着营造公平竞争环境、控制烟草市场风险、保障市场稳定、保护消费者合法权益等职责。可以说，烟草部门所开展的一切执法活动必须要有烟草专卖法律规范的规定，不允许超越法律规范，越权执法、违法执法，依法行政是市场监管主体作为执法机关所必须遵循的行为准则，发挥好市场监管主体职责，就必须要依法行政。
（二）依法行政是全面依法治国的必然要求
从宏观形势来看，2014年，习近平总书记提出全面依法治国的方略，并经十八届四中全会专题讨论，发布了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。其中，依法行政是全面依法治国基本方略的重要内容， 推进依法治国就必须加强依法行政，这是依法治国的关键和基础。作为政企合一的烟草行业，不仅是国民经济的支柱产业，还是执行国家烟草专卖法律的执法机关，依法行政在全国的推进，必然要求烟草行业要紧跟国家步伐，在发挥市场监管主体职责上，强化依法行政的建设。
（三）依法行政是国家局部署的重点工作
从行业层面来看，2014年，国家局为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，印发了《关于全面推进法治烟草建设的意见》，对“着力依法行政，切实履行法律赋予的职责”提出严格要求；2017年，国家局专卖管理工作报告中指出，专卖管理队伍是履行专卖法律法规赋予职责的主体，是落实专卖管理监督任务的主体，是维护“两烟”生产经营秩序的主体。其中，国家局将履行专卖法律法规赋予职责作为第一个主体提出，可见国家局的重视程度，履行好专卖法律法规赋予的职责，就是要依法行政。
二、直面现状，认清问题，探究烟草行业强化依法行政的紧迫性思考
行政机关的行为直接面向社会大众，具有广泛的社会影响性。从当前社会大环境来看，发挥好市场监管主体职责过程中，依法行政工作只能强化，不能削弱，主要表现在：
（一）社会发展的法治化，诉讼案件逐年攀升
随着社会的发展和人民群众法律意识的提升，近年来行政诉讼案件逐年递增。以江苏省为例，2014年全省共受理行政案件14319件，同比增长48.28%；2015年，全省共受理各类行政案件23865件，同比增长66.34%。从全国范围来看，2015年行政诉讼法修改后，2016年同比修法前受理案件增加了60%-70%。行政相对人对行政诉讼这一法律救济途径的有效运用，客观上推动着作为执法机关的烟草行业更加要注重依法执法、依法行政。
（二）自媒体的广泛普及，违法与监督成为双刃剑
当前新兴的自媒体平台正在广泛运用，并增长迅猛。截止到2016年12月微信全球共计8.89亿用户，而新兴的公众号平台拥有1000万个，一年来直接带动信息消费1742.5亿元，相当于2016年中国信息消费总规模的4.54%。当前这一新兴的自媒体平台正在广泛运用，并增长迅猛。自媒体平台已与人们息息相关，照片、视频、录音，随时都能够上传到网络并被疯狂转发。这一自媒体平台，不仅成为涉烟违法行为发生的主阵地，而且成为舆论监督的发言地。自媒体的运用使得网络监督无时无刻不在我们的身边，任何一次疏忽、群众的不理解或者程序违法都可能使我们的形象严重受损。
（三） 涉烟违法行为多元化，部门职权严重受限
当前，随着社会经济的发展，社会经营的多元化，涉烟违法行为也朝着多元化发展，比如无证经营行为、快递卷烟、抓烟机问题、微信售假问题等等新问题相继出现，但是由于法律权限的限制，很多涉烟违法行为无法由烟草部门监管，在违法行为多元化的新形势下，如何理清烟草部门的权限，如何划清不同违法行为的监管机关，如何采取协作配合形式，拓展执法权限的限制等成为烟草部门发挥市场监管主体职责迫切需要解决的问题。
（四） 法律的滞后性与模糊性，执法存在困境
随着社会经济和科技的不断发展，烟草专卖法律法规出现滞后现象，部分法律条款不易操作，新兴违法行为执法支撑空白无力，如电子烟的界定和监管问题无相关法律支撑，互联网售烟、自动售货机售烟等只有禁止条款而无处罚条款，再比如，对于现场查获的未销售出去的假冒卷烟是否需要罚款，各地在具体适用上也存在操作不一致问题，亟需思考完善。
（五） 烟草广告限制，烟草法律宣传裹足不前
广告法对烟草营销和卷烟品牌的宣传进行了规定，在具体试行和操作上，有些地方往往对烟草采取过多的限制，烟草法律宣传慎之又慎。在宣传的渠道上，没有能够跟上信息时代的发展步伐，没有采取公众号、自媒体等多种形式宣传，由于在烟草法律宣传上的过于保守，社会对烟草专卖法律的理解相对滞后，影响了依法行政的推行进程。
三、联系实际，履职尽责，从依法行政建设角度推进市场监管主体职责发挥的思考
解决问题，是回答哲学基本问题中到哪去的问题。作为烟草部门，全面推进依法行政工作，促进市场监管主体职责的充分、合法发挥具有重要的现实意义。
（一） 梳理烟草法律规范，列出问题和解决清单
依法行政的基本要求是合法行政，合理行政，程序正当，高效便民，诚实守信，权责统一。对此，烟草部门在具体执行过程中，必须要清晰自身所依据的法律，分清烟草部门有哪些法律是必须执行和遵守的，自身的权力有哪些，这是做到依法行政的基础和前提。
在理清执法和守法依据的同时，就要对照法律，列出自身在实际操作上存在的问题，一一列出问题清单。比如，在程序正当方面，有的烟草部门注重于实体，在取消经营资格方面，未经过相应的程序，而直接取消。这样在问题清单列出后，就要有一个相应的解决方案，即必须要经过行政处罚的听证程序取消经营资格。法律的理清和问题清单的列出和解决是确保依法行政的重要支撑。
（二） 严格依法加强市场管控，拓展执法权力受限
当前，面对违法行为隐蔽性更高，违法主体规避法律处罚的能力更强、部门执法权力受限等难题。如果仅靠单一部门单兵作战愈发显得势单力薄、力不从心。基于该情况，该如何有效解决？对此，我们必须要列出当前涉烟违法行为的其他管控机关，积极主动对接涉烟违法行为管控部门，针对无证经营、走私、互联网售烟及邮寄卷烟、物流托运卷烟等违法行为，分别要对接工商、海关、邮政、交通运输、通信管理等部门，要与上述行政机关形成协作机制，成立相应的监管工作组，共同管控好辖区市场。部门之间协作机制的建立，不仅避免了越权执法等问题的发生，拓展了权力，而且能够起到合力管控好市场的作用。
（三） 成立统一组织，打击重大涉烟违法行为
面对互联网售假售私案件增多，案件办理难度加大，打网络、端源头难度凸显、行政诉讼案件增多、跨地域管辖权受限等一系列问题，要求我们要不断加强与法院、检察院、公安以及其他执法部门之间的沟通，对重大执法疑难和法律适用疑难问题进行研究和商讨解决，合力处理好涉烟大案要案。
国家局提出“政府领导、部门联合、多方参与、密切协作”的打假打私体系建设，正是破解该问题的可行路径。如何完善实践好該体系是一个现实性问题、也是值得研究的问题。在打假打私体系的构建方面，从现实操作层面来看，领导小组的成立是基础和保障，协作机制的建立和运作是支撑。
对此，有条件的单位，要以政府的名义，成立卷烟打假打私领导小组，切实发挥“政府领导、部门联合、多方参与、密切协作”的功能优势，领导小组成员单位应包括烟草、公安、法院、检察院、海关、交通运输局、工商、邮政、通信管理等部门，为了保障组织的运行，应建立领导小组工作机制，主要应包括“联席会议、联合协作、案件移送、联合督办、信息通报、奖惩激励”等六项工作机制。
（四） 推进立体式宣传，营造遵法守法氛围
国家局凌成兴局长指出，要理直气壮地宣传烟草专卖制度。广告法仅仅对烟草营销和卷烟品牌的宣传给予了规定和限制，作为执行烟草专卖制度的执法机关，法律宣传是执法机关的普法活动，并不受烟草广告的制约和限制。对此，必须要多点突破，进一步加强宣传，为依法行政提供良好的社会环境。当前，在信息化大爆炸的年代，宣传的路径和方式也应随之变化，传统的传单形式、广场形式虽然也具有一定的作用，但终因受众的有限性而逐渐落伍。
对此，要积极探索构建立体式宣传策略，在宣传方式、宣传主体和宣传的内容上向多样化发展。在宣传形式上，要涵盖传单宣传、广播宣传、现场巡回宣传、电视节目宣传和自媒体宣传等等；在宣传主体上，要突破单部门宣传，走向多部门联合宣传，比如，联合交通部门对客运站点宣传；在宣传的内容上，要突出多主题宣传。比如针对无证经营、寄递行业监管、无证运输等均专门设计宣传内容。上述宣传策略的实施，对于促进烟草依法行政工作的开展具有重要的作用。
（五） 建立内部法律专业团队，为依法行政提供人才支撑
2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，其中，明确要求建立健全党政机关法律顾问、公职律师制度，建立健全国有企业法律顾问、公司律师制度。这一举措是推进全面依法治国的重要举措，也是行政机关推进依法行政的重要抓手。
烟草执法部门，从职责上看属于行政机关，从性质上看，属于国有企业，在烟草行业内部，应全面梳理法律专业人才，建立专家人才库。法律专业人才库的建立至少有三个方面作用，一是探讨和解决烟草行业或地区法律疑难问题；二是承担执法人员的法律培训；三是对烟草部门的执法和守法情况进行监督和审核。上述法律专业团队的建立，能够让专业人才在专业优势上发挥作用，从而以专业团队的建立和运作，保障法治烟草的进程，推进依法行政的开展，促进市场监管主体职责的合法发挥。
综上所述，依法行政工作是一项系统工程，是一项具有内在缘由和现实紧迫性的工程，更是充满实践性的工程。在全面依法治国的大背景下，烟草行业通过依法行政工作的推进，能够更好地发挥市场监管主体职责，管控好市场秩序，为卷烟销售工作提供良好的市场环境。
