我国地方旅游法制建设存在的问题与对策
摘 要 我国地方旅游业发展迅速，但是问题也有很多。地方政府如何根据自己的实际情况制定出符合地方发展的地方旅游法制法规，促进自身旅游业的发展，亟待思考。本文从地方法治建设的现状、问题、建议三方面提出了自己的看法。
关键词 地方旅游 法制建设 问题
作者简介：陈希，吉林农业科技学院经济管理学院，助教，研究方向：经济法律制度。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.085
随着我国经济的快速发展，旅游业已成为很多地方的支撑性服务行业。各地方政府为了促进本地区旅游业积极健康的发展，结合自身特点，制定符合旅游发展的法律法规来规范旅游市场秩序，保护经营者和旅游者的合法权益，提高本地旅游服务质量。近年来，我国旅游业发展水平稳步上升，与各地方政府积极制定旅游法制建设有着直接的关系，为旅游业的发展起到了保障作用。
一、我国地方旅游法制建设的现状
2013年，我国《旅游法》正式颁布与实施，对于旅游业，无论是经营者还是旅游者，都起到了保障他们的合法权益的作用，对于保护和合理利用资源，规范市场秩序，进一步促进旅游市场的健康发展，都具有十分重要的意义。
在《旅游法》的指导之下，我国地方旅游法制建设也不断完善。综合我国各省市地方旅游法制建设，目前我国地方旅游法制建设基本有以下方面组成：
（一）旅行社管理方面的法制规定
在经济全球化发展的今天，外部政治经济发展和社会环境的变化对旅行市场产生来了巨大的冲击。因此，必须明确和规范旅行社的法律责任。地方政府对严格规范旅行社的申报审批程序，规定旅行社必须遵循旅行业务许可证制度，明确旅行社必须实施赔偿制度，责任制度，规范旅游行业行为。
地方政府对旅行社管理方面的立法，对于各地促进旅游经济的发展，起到了保驾护航的作用。
（二）旅游景区管理方面立法
发展地方经济，旅游市场作用强大。各个地方政府为规范旅游市场，都有自己关于旅游景区管理方面的立法。这些立法无论是针对自然环境还是历史文化，基本上都能做到合理规划和保护，促进旅游事业的健康和可持续性发展。近年来，各地方政府关于景区的管理也日趋人性化，以人为本，既提高了人民的生活质量也促进了地方的形象建设。
（三）旅游交通方面的立法
交通是否方便发达直接影响着各地的旅游业发展。交通的文明法制程度也是旅游市场的一个映像。各地方政府出台的各类交通法制法规，从事旅游客运服务的车辆，从市场准入开始到市场运行、市场跟踪检查再到违法责任等方面作出了比较全面的规定。对于交通运营车辆违反规定的， 交通行政管理部门必须对其作出严肃处罚，直至取消其营运资格。这样既完善了对地方旅游交通的管理，又为地方旅游市场能健康有序的运行提供了保障。
（四）旅游监督、投诉与执行方面的立法
地方政府旅游法制必须真正保护旅游者的合法权益，对于旅游投诉，要及时、公正地处理。對于旅游监督、投诉各个地方政府都有相关的《旅游管理规定》和《投诉管理规定》等，对于各类的违法行为处理方法做出了详细的规定。这些规定对完善地方政府旅游执法体系，规范旅游市场，有着重要的作用，符合现代旅游业的发展趋势。
（五）旅游资源及环境的保护、可持续发展方面的立法
旅游业要可持续发展，对于旅游资源，旅游环境必须要保护好，各地方政府都有各级类别的园林绿化规划、建设和管理的立法，以及文物和文化保护方面立法，各地方政府的立法充分说明了他们对旅游资源保护以及可持续发展重要性的认识。
总的来说，地方旅游法规经过多年发展，都形成了以地方特色为统领的一套较完备的旅游法规体系。为旅游业的科学、和谐、可持续发展起到了强有力的保障作用。
但是，随着旅游业的发展，各种新的状况不断出现，地方旅游法制也会凸显出新的问题，只有根据实际情况，及时解决这些立法问题，才能不断完善旅游法规体系，发展旅游市场。
二、我国地方旅游法制建设过程中存在的问题
（一）对于新兴的旅游现象的规定不全面
随着网络的发展，通过网络预订的旅游现象越来越多，各地方政府虽然在《旅游法》的基础上进行了规范，但是网络自身的特点决定了其在实践操作中会存在各种各样的问题。比如今年来屡屡曝光的在网上预订旅游，付款后，地接时却不能正常履行合同预订的内容，导致的争议和赔偿问题。
随着人民生活水平的提高，自助游、自驾游也在逐渐增加，甚至成为了旅游业的新兴主体，而自助游和自驾游带来的景区游客的交通问题、购票问题、住宿问题等等。以及给游客自身带来的问题，各地方政府的旅游法规都没能作出具有针对性和可操作性的规范，明显滞后于旅游现状。
（二）对于旅游安全保障不够明确
旅游安全问题是旅行者最关心的，也是履行过程中的根本问题。关于这一问题，各地方政府的旅游法中虽然做出了相关规定，但事件一旦发生，关于责权利的问题就很难划分明确，很多旅行社利用法律的“模糊地带”逃避责任。旅行社是否履行了安全保障措施，安全保障措施是否到位，各地的旅行法并没有做出详细而全面的规定，这也是急需解决的问题。
（三）对于“景区最大承载量”没有明确的规定
旅游黄金周高峰期，各地方的热门景区面临了最大承载量的问题，凸显“人满为患”。各地方政府旅游法虽然都规定了景区接待人数不得超过最大景区承载量，但是景区当天到底能有多少人数，只有景区当日才能知道，是无法预知的。另外，因个人在景区逗留的时间不同，景区的最大承载量在一定时间范围内也是很难计算的。因此各种的旅游法虽有规定，却十分的不明确。
（四）对于“门票上涨”没有明确的规范
大多数的旅游景点都存在着“门票经济”的问题，这是我国旅游市场不可回避的问题。旅游景区收取门票对于早期旅游景点的建设，旅游资源的保护、控制旅游景区的人数都有一定的作用。但是随着人民生活水平的提高和我国经济的逐步发展与完善，旅游已成为人们日常休闲的一种方式，景区尤其是依托历史文化资源等公共资源建设和发展的景区，对于门票应当作出及时调整，部分景区更要体现出其公益性质。2007年我国发改委下发了《关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》来抑制景区门票涨价问题，但是许多景区利用对政策的误读，把“控制降低”转化为“变相涨价”。
“模糊地带”在《旅游法》景区门票上涨的规定还存在着，地方政府在对旅游门票进行指导价格的同时，很多的概念还没有明确确定，很多的程序还没有明确的操作规则。所以有关“门票上涨”的问题还存在着许多不明确的界定。
（五）对于“游客维权”问题不够明确
旅游纠纷，游客维权问题是旅游中不可回避的问题。我国《旅游法》第九十二条规定，可以协商、调解、仲裁和诉讼等形式解决纠纷。但是在法律实践中，维权方式是否得当的判定，维权是否过度的问题，都缺乏具体的判断、衡量标准。
旅游活动是一项十分复杂的活动，不仅在地域空间上有差异性，而且在旅游活动中还有项目的复杂性和广泛性。由于地域的不同，在旅游行程中，各地方旅行社在接待规格、服务质量等方面存在差异，导致旅游行为不符合旅游合同的约定，也因此会产生许多的旅游纠纷。旅游者保护自身的权益是无可厚非的。但是行使这种权利的方式方法、程序与力度，旅游者还无法把握。因此在旅游中总会出现各种关于旅游维权问题的纠纷。因此，各级地方政府就其《旅游法》相关条款还需进一步明确与完善。让旅游者与旅游公司都只能切实维护自身的利益。
三、我国地方旅游法制建设的建议与措施
地方旅游法制建设的完善与否，关乎地方旅游经济的发展，是地方旅游经济的保障。因此完善地方旅游立法，刻不容缓。
（一）对于旅行团和旅行合同进行细化、明确
旅游行程中“购物”问题是游客比较关心的问题，也是最容易出现问题的环节、为避免旅行社与游客之间的争议，在旅游合同的最初，就应明确划分是否存在“购物”环节，使旅行行程“有据可依”。
另外关于旅行团的性质，要在《旅游法》中明确规定，各类团体应包括哪些履行项目和内容。从根本上规范旅行社的行为，才能切实避免各类旅游纠纷案件的发生。
（二）对景区“最大承载量”问题要科学制定
景区人数无法预先得知，制定“最大承载量”也成为了一个无依据的标准，但是高峰期又必须控制旅游人数。因此建议各地方政府实行旅游预约制度，这在一定程度上能起到保护景区的作用，另外加强，旅游景区人员的管理，制定科学的旅游路线来帮助游客在景区内满足旅游者的需求，也是十分有效的。
（三）对景区门票上涨要及时调整
随着物价的不断上涨，景区门票价格上涨，这是市场规律。但是景区门票的上涨要保持一定的幅度，并且各地方旅游景点要对门票上涨作出及时合理的解释，确保景区门票物有所值。
此外，地方政府的旅游法规也应当体现惠民政策，逐步推进免费开放景区、历史文化资源的博物馆、纪念馆等场所，从而让更多的旅游者进入景区游览、参观和学习，共享国家发展的成就。
（四）提高旅游景区的执法人员的素质
旅游监管与执法人员是旅游景区的一个重要保障。景区执法人员对于各地方的《旅游法》要充分了解，铭记于心，才能在工作中得心应手，提高法律业务水平。培训和完善执法人员的业务素质，才能使景区旅游工作得以正常进行。
完善地方旅游立法，出台相关符合地方实际的政策。地方政府应根据实际情况，规范旅游法律法规，完善对旅游经营者的规定，保护旅游者的合法权益，实维护旅游市场的秩序。对于那些缺乏可操作性的，不明确的规定作出详细的解释。这样才能避免在旅游過程中出现的问题无法可依的现象。根据地方实际制定的旅游法规，才能切实有效的解决地方旅游市场问题。
参考文献：
[1]吴白云.旅游市场调控涉及的法律问题.中国商贸. 2011（2）.
[2]胡抚生.从《旅游法》出台看我国旅游价格监管的新思路.价格月刊. 2013（9）.
[3]赵利民.我国旅游法存在的问题及对策.企业经济. 2009（10）.
关键词 地方旅游 法制建设 问题
作者简介：陈希，吉林农业科技学院经济管理学院，助教，研究方向：经济法律制度。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.085
随着我国经济的快速发展，旅游业已成为很多地方的支撑性服务行业。各地方政府为了促进本地区旅游业积极健康的发展，结合自身特点，制定符合旅游发展的法律法规来规范旅游市场秩序，保护经营者和旅游者的合法权益，提高本地旅游服务质量。近年来，我国旅游业发展水平稳步上升，与各地方政府积极制定旅游法制建设有着直接的关系，为旅游业的发展起到了保障作用。
一、我国地方旅游法制建设的现状
2013年，我国《旅游法》正式颁布与实施，对于旅游业，无论是经营者还是旅游者，都起到了保障他们的合法权益的作用，对于保护和合理利用资源，规范市场秩序，进一步促进旅游市场的健康发展，都具有十分重要的意义。
在《旅游法》的指导之下，我国地方旅游法制建设也不断完善。综合我国各省市地方旅游法制建设，目前我国地方旅游法制建设基本有以下方面组成：
（一）旅行社管理方面的法制规定
在经济全球化发展的今天，外部政治经济发展和社会环境的变化对旅行市场产生来了巨大的冲击。因此，必须明确和规范旅行社的法律责任。地方政府对严格规范旅行社的申报审批程序，规定旅行社必须遵循旅行业务许可证制度，明确旅行社必须实施赔偿制度，责任制度，规范旅游行业行为。
地方政府对旅行社管理方面的立法，对于各地促进旅游经济的发展，起到了保驾护航的作用。
（二）旅游景区管理方面立法
发展地方经济，旅游市场作用强大。各个地方政府为规范旅游市场，都有自己关于旅游景区管理方面的立法。这些立法无论是针对自然环境还是历史文化，基本上都能做到合理规划和保护，促进旅游事业的健康和可持续性发展。近年来，各地方政府关于景区的管理也日趋人性化，以人为本，既提高了人民的生活质量也促进了地方的形象建设。
（三）旅游交通方面的立法
交通是否方便发达直接影响着各地的旅游业发展。交通的文明法制程度也是旅游市场的一个映像。各地方政府出台的各类交通法制法规，从事旅游客运服务的车辆，从市场准入开始到市场运行、市场跟踪检查再到违法责任等方面作出了比较全面的规定。对于交通运营车辆违反规定的， 交通行政管理部门必须对其作出严肃处罚，直至取消其营运资格。这样既完善了对地方旅游交通的管理，又为地方旅游市场能健康有序的运行提供了保障。
（四）旅游监督、投诉与执行方面的立法
地方政府旅游法制必须真正保护旅游者的合法权益，对于旅游投诉，要及时、公正地处理。對于旅游监督、投诉各个地方政府都有相关的《旅游管理规定》和《投诉管理规定》等，对于各类的违法行为处理方法做出了详细的规定。这些规定对完善地方政府旅游执法体系，规范旅游市场，有着重要的作用，符合现代旅游业的发展趋势。
（五）旅游资源及环境的保护、可持续发展方面的立法
旅游业要可持续发展，对于旅游资源，旅游环境必须要保护好，各地方政府都有各级类别的园林绿化规划、建设和管理的立法，以及文物和文化保护方面立法，各地方政府的立法充分说明了他们对旅游资源保护以及可持续发展重要性的认识。
总的来说，地方旅游法规经过多年发展，都形成了以地方特色为统领的一套较完备的旅游法规体系。为旅游业的科学、和谐、可持续发展起到了强有力的保障作用。
但是，随着旅游业的发展，各种新的状况不断出现，地方旅游法制也会凸显出新的问题，只有根据实际情况，及时解决这些立法问题，才能不断完善旅游法规体系，发展旅游市场。
二、我国地方旅游法制建设过程中存在的问题
（一）对于新兴的旅游现象的规定不全面
随着网络的发展，通过网络预订的旅游现象越来越多，各地方政府虽然在《旅游法》的基础上进行了规范，但是网络自身的特点决定了其在实践操作中会存在各种各样的问题。比如今年来屡屡曝光的在网上预订旅游，付款后，地接时却不能正常履行合同预订的内容，导致的争议和赔偿问题。
随着人民生活水平的提高，自助游、自驾游也在逐渐增加，甚至成为了旅游业的新兴主体，而自助游和自驾游带来的景区游客的交通问题、购票问题、住宿问题等等。以及给游客自身带来的问题，各地方政府的旅游法规都没能作出具有针对性和可操作性的规范，明显滞后于旅游现状。
（二）对于旅游安全保障不够明确
旅游安全问题是旅行者最关心的，也是履行过程中的根本问题。关于这一问题，各地方政府的旅游法中虽然做出了相关规定，但事件一旦发生，关于责权利的问题就很难划分明确，很多旅行社利用法律的“模糊地带”逃避责任。旅行社是否履行了安全保障措施，安全保障措施是否到位，各地的旅行法并没有做出详细而全面的规定，这也是急需解决的问题。
（三）对于“景区最大承载量”没有明确的规定
旅游黄金周高峰期，各地方的热门景区面临了最大承载量的问题，凸显“人满为患”。各地方政府旅游法虽然都规定了景区接待人数不得超过最大景区承载量，但是景区当天到底能有多少人数，只有景区当日才能知道，是无法预知的。另外，因个人在景区逗留的时间不同，景区的最大承载量在一定时间范围内也是很难计算的。因此各种的旅游法虽有规定，却十分的不明确。
（四）对于“门票上涨”没有明确的规范
大多数的旅游景点都存在着“门票经济”的问题，这是我国旅游市场不可回避的问题。旅游景区收取门票对于早期旅游景点的建设，旅游资源的保护、控制旅游景区的人数都有一定的作用。但是随着人民生活水平的提高和我国经济的逐步发展与完善，旅游已成为人们日常休闲的一种方式，景区尤其是依托历史文化资源等公共资源建设和发展的景区，对于门票应当作出及时调整，部分景区更要体现出其公益性质。2007年我国发改委下发了《关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》来抑制景区门票涨价问题，但是许多景区利用对政策的误读，把“控制降低”转化为“变相涨价”。
“模糊地带”在《旅游法》景区门票上涨的规定还存在着，地方政府在对旅游门票进行指导价格的同时，很多的概念还没有明确确定，很多的程序还没有明确的操作规则。所以有关“门票上涨”的问题还存在着许多不明确的界定。
（五）对于“游客维权”问题不够明确
旅游纠纷，游客维权问题是旅游中不可回避的问题。我国《旅游法》第九十二条规定，可以协商、调解、仲裁和诉讼等形式解决纠纷。但是在法律实践中，维权方式是否得当的判定，维权是否过度的问题，都缺乏具体的判断、衡量标准。
旅游活动是一项十分复杂的活动，不仅在地域空间上有差异性，而且在旅游活动中还有项目的复杂性和广泛性。由于地域的不同，在旅游行程中，各地方旅行社在接待规格、服务质量等方面存在差异，导致旅游行为不符合旅游合同的约定，也因此会产生许多的旅游纠纷。旅游者保护自身的权益是无可厚非的。但是行使这种权利的方式方法、程序与力度，旅游者还无法把握。因此在旅游中总会出现各种关于旅游维权问题的纠纷。因此，各级地方政府就其《旅游法》相关条款还需进一步明确与完善。让旅游者与旅游公司都只能切实维护自身的利益。
三、我国地方旅游法制建设的建议与措施
地方旅游法制建设的完善与否，关乎地方旅游经济的发展，是地方旅游经济的保障。因此完善地方旅游立法，刻不容缓。
（一）对于旅行团和旅行合同进行细化、明确
旅游行程中“购物”问题是游客比较关心的问题，也是最容易出现问题的环节、为避免旅行社与游客之间的争议，在旅游合同的最初，就应明确划分是否存在“购物”环节，使旅行行程“有据可依”。
另外关于旅行团的性质，要在《旅游法》中明确规定，各类团体应包括哪些履行项目和内容。从根本上规范旅行社的行为，才能切实避免各类旅游纠纷案件的发生。
（二）对景区“最大承载量”问题要科学制定
景区人数无法预先得知，制定“最大承载量”也成为了一个无依据的标准，但是高峰期又必须控制旅游人数。因此建议各地方政府实行旅游预约制度，这在一定程度上能起到保护景区的作用，另外加强，旅游景区人员的管理，制定科学的旅游路线来帮助游客在景区内满足旅游者的需求，也是十分有效的。
（三）对景区门票上涨要及时调整
随着物价的不断上涨，景区门票价格上涨，这是市场规律。但是景区门票的上涨要保持一定的幅度，并且各地方旅游景点要对门票上涨作出及时合理的解释，确保景区门票物有所值。
此外，地方政府的旅游法规也应当体现惠民政策，逐步推进免费开放景区、历史文化资源的博物馆、纪念馆等场所，从而让更多的旅游者进入景区游览、参观和学习，共享国家发展的成就。
（四）提高旅游景区的执法人员的素质
旅游监管与执法人员是旅游景区的一个重要保障。景区执法人员对于各地方的《旅游法》要充分了解，铭记于心，才能在工作中得心应手，提高法律业务水平。培训和完善执法人员的业务素质，才能使景区旅游工作得以正常进行。
完善地方旅游立法，出台相关符合地方实际的政策。地方政府应根据实际情况，规范旅游法律法规，完善对旅游经营者的规定，保护旅游者的合法权益，实维护旅游市场的秩序。对于那些缺乏可操作性的，不明确的规定作出详细的解释。这样才能避免在旅游過程中出现的问题无法可依的现象。根据地方实际制定的旅游法规，才能切实有效的解决地方旅游市场问题。
参考文献：
[1]吴白云.旅游市场调控涉及的法律问题.中国商贸. 2011（2）.
[2]胡抚生.从《旅游法》出台看我国旅游价格监管的新思路.价格月刊. 2013（9）.
[3]赵利民.我国旅游法存在的问题及对策.企业经济. 2009（10）.
