浅谈生态文明下电子废弃物的治理
摘 要 我国正面临着电子废弃物带来的资源和环境问题挑战，通过对发达国家或地区的电子废弃物法律治理的研究，以期为我国建立自己的电子产品污染防治法规体系吸取经验，为完善电子废弃物法律规制提供一些启发，以促进我国循环经济、绿色发展和生态文明建设。
关键词 电子 废弃物 生态文明 法律治理 可持续
作者简介：王晶，武汉大学中国边界与海洋研究院。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.069
十九大报告指出，我国社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在生态环境治理方面，我们要建设的是资源环境可持续的生态共同体，中国必须计划加速环境保护的进程，如此才可能成为全球环境治理的引领者。当前我国对固体废弃物政策管制力度加大，电子废弃物作为信息化时代的一大固体废弃物组成，实有必要放眼于国际化视野，立足中国现实，从法律层面改革完善电子废弃物的治理。
一、电子废弃物的基本属性
“电子废弃物”俗称“电子垃圾”（E-waste），指在更新换代后被弃置或使用寿命届满后报废的电子电器产品。一方面，伴随着科技的进步，电子电器更新换代速度加快，电子废物已成为全世界增长速度最快的固体废物流之一。 电子废弃物中存在着一些有害化学物质，随意不当的弃置会导致直接污染水体、土壤等基础环境要素，给人体健康和自然生态环境造成极大的威胁；另一方面，废旧电子电器也含有大量可回收的有色金属、黑色金属等，是城市中的“高品位矿山”，电子废弃物具有潜在的资源性，循环利用得当，会带来规模化的经济效益。此外，由于电子电器是知识密集型产品，工艺复杂，技术附加值高，要将废旧电子电器资源化、无害化需要先进的科学技术，相比于一般的固体废弃物而言，电子废弃物具有难处理性。
中国步入了生态文明的新时代，近几十年来中国经济的迅猛增长造成了严峻的环境问题。为了实现十九大报告中生态文明建设的宏伟蓝图，中国经济发展必须实现从“数量第一”到“质量第一”的转变，必须正视平衡工业化进程、人民幸福福祉和环境保护方面面临着挑战。 生态文明（Ecological 2Civilization）是人类在尊重自然、顺应自然和保护自然的基础上所取得的物质、精神和制度成果总和，体现的是先进的生态伦理观、发达的生态经济、完善的生态制度、基本的生态安全、良好的生态环境。
总之，正确认识电子废弃物环境污染性与资源性这两方面矛盾对立而彼此关联、相互制约的属性，是生态文明下废旧电器再生利用、实现绿色发展的关键。
二、我国电子废弃物立法现状及治理困境
我国电子垃圾的来源分为内源性的和外生性的，一是来自国内产生的，即居民日常生活、企事业单位和政府部门产生的各种废旧的电子产品及电子产品生产过程中产生的各类废弃物；二是来自国外的电子废弃物，即电子“洋垃圾”的入境，近年来，全球电子垃圾大量涌向我国，给我国生态环境和人民健康造成严重威胁，我国加大对洋垃圾的治理力度，今年7月，中国环保部和国家标准委向WTO发出通知，宣布从2017年9月起，中国将禁止进口4大类24种“洋垃圾”，其中包括电子废弃物。同月国务院办公厅印发了《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，在良好政策的引导下，电子废弃物法律治理应有序推进，以营造一个更加清洁美丽的生态文明新世界。
我国针对电子废弃物的专项立法起步较晚，2000年颁布并实施了《电子信息产品污染控制管理办法》，2007年颁布《电子废物污染环境防治管理办法》，第一、二批《廢弃电器电子产品回收处理管理条例》分别于2009年、2015年颁布。此外，《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济法促进法》等这些法律同样适用于电子废弃物。但总体说来，目前电子废弃物的法律制度还不足以应对我国治理电子废弃物的现实需求，“一个法律制度，如果跟不上时代的需要或要求，而且死死抱住上个时代的只具有短暂意义的观念不放，显然是不可取的。”
生态文明的建设，是一项整体性、长期性、系统性的工程，对于电子废弃物的法律治理，从预防产生的源头到整治管理防控，事前预防到事后监督需要一套良好完备的法律制度。当前我国对电子废弃物的治理欠缺合理的法律监管体系和有效的回收处理资源化的法律激励制度，这是电子废弃物治理的制度性缺失。目前已有的法律规定过于原则化，缺乏现实的可操作性和科学的行业标准规划。
三、国外电子废弃物治理的经验启示
国内环境法与国际环境法的法律规范逐渐走向趋同化。通过探究德国、欧盟和日本等发达国家或地区电子废弃物治理的先进理念与制度实践，对于增强我国电子废弃物处理能力，提升资源化处理水平，促进生态文明建设具有重要的启发意义，电子废弃物的资源化治理亦是全球应对环境污染，实现可持续发展的应有之义。大致归纳而言，国际电子废弃物治理经验主要有：
第一，先进的立法理念。德国自上世纪70 年代至今不断实践与调整，从随意处置、末端控制，逐渐发展为推进资源再生，物质循环理念成为德国颁布法律政策的依据。欧盟的绿色环保法引入生命周期理念，要求节能环保贯穿到产品的整个生命周期（产品设计、制造、使用、维护、回收、后期处理），以监控产品对环境的影响，减少环境污染。 日本贯彻资源循环型的理念和3R（ Reduce、，Reuse、Recycle）原则，旨在减少废弃物、将废弃物当作一种资源再利用，对于不可再利用和循环的废弃物采取环境友好的方式处置。
第二，健全的法律规范体系。德国重视电子废弃物法律的规制，有专项法、废弃物管理基本法、有关的污染控制法，州、乡村与城镇区域、城市与市政等地法规以及欧盟相关的法律文件等，这为电子废弃物回收、处理与处置的综合治理提供了强大的法律制度保障。欧盟的绿色环保法规WEEE（报废电子电气设备指令）及新WEEE、RoHS （电气电子设备中限制使用某些有害物质指令）和EuP（用能产品生态设计框架指令）、WEEELABEX标准是电子电气设备法律规制的典范。日本有关电子废弃物的法律体系完备，形成了以《环境基本法》为基础、以《推进循环型社会形成基本法》为基本原则方针，以《废弃物处理法》和《促进资源再生利用法》为手段，配以《资源再生利用促进法》、《家电回收法》、《小型电器电子产品回收法》等电子废弃物回收利用的专项法律。
第三，科学合理的制度实施。特别是生产者责任延伸制度（EPR--extended producer responsibility），是发达国家处理电子废物问题的通行办法。德国、欧盟成员国及日本均引入了这一制度，EPR既是一项环境政策，也是一种管理手段。它要求产品制造者对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置承担责任，从而最终实现资源的有效循环利用。
四、完善我国电子废弃物治理的几点思考
（一）坚持可持续发展原则
生态文明具有系统性、整体性、历时性。不仅需要重视世代内的公平，还需要衡平世代间的公平。 中国的生态文明建设是东方智慧对全球可持续发展的根本性贡献。处理废旧电子电器问题，理应坚持可持续发展基本原则。过去人们往往只重视电子电器给当代人带来的便利，而忽视了环境利益和代际公平问题。应当认识到处理好废旧电子电器问题既是为了扩展人们的经济利益，给社会带来享受电子电器高度发展所带来的便利的自由，也是为了抑制环境污染，以给社会带来享受良好环境的自由，将废旧电子电器处理中产生的负外部性降到最低，以发挥废旧电子电器的最大功效，提高资源利用率。坚持可持续发原则，彰显生态文明的绿色经济循环发展理念。电子废弃物具有难处理性，因而有必要从生产源头关注电子电器的绿色环保设计，通过立法给予相关企业财政税收上的支持，以将生态理念融入产品设计，推行废弃电子产品的绿色处理技术。
（二）完善生产者责任延伸制度
我国在处理废旧电子电器问题时，应根据我国现有的政治、经济、文化方面的基本国情有选择性借鉴发达国家现有的制度经验，我国的《固体废物污染环境防治法》和《废弃电器电子产品回收处理管理条例》体现了生产者责任延伸制度，但目前EPR实践的广度和深度还不够。EPR推行应结合我国电子废弃物管理的实践情况。建议完善废弃电子电器回收网络，规范回收渠道，建立电子废弃物回收的智能平台，加快电子电器回收利用体系建设，完善标准体系规范，完善促进电子电器企业绿色转型升级。
（三）加强市场监管体系
电子洋垃圾的转移和国际贸易分不开，洋垃圾呈现区域性的特点，主要分布在长三角、珠三角等区域，禁止洋垃圾入境是全面提升生态文明、满足人民日益增长的优美生态环境需要的内在要求，是发展中国家实现经济转型的必然要求。目前，全球电子垃圾已经形成一个比较完整的产业链：发达国家以各种手段将电子垃圾倾倒入发展中国家，从电子垃圾中提炼出来的贵金属再重新流入发达国家，而留给发展中国家的则是日益增加的环境污染危害 。
中国向世界宣布禁止“洋垃圾”入境的举措体现了中国在引领全球生态文明治理，重塑公平合理的生态经济新秩序方面负责任的大国姿态。我国应该积极参与有关国际环境条约的制定和修改，推动全球性、区域性、双边性的合作。加强我国电子电器市场的准入制度的监管体系，甚至设立绿色壁垒进行保护，是把好电子“洋垃圾”非法入境的关键。
（四）完善激励机制，引导公众参与
法律政策、产业技术、公众行为是解决电子废弃物的三大重要支撑。善法与良策的互动离不开公众的参与和监督废旧电子电器的处理，不仅需要法律监督和政策引导，正确、可行的经济激励机制是培育电子电器产业节约资源和环境保护的内在动力，推动废旧电子电器回收、利用和处置的根本。 生态文明理念体现了“以人为本”的价值关怀。电子垃圾的污染受害者是社会大众，培育消费者的绿色环保意识，积极加强公众参与，引导消费者主动履行回收义务、承担回收责任，增强环境保护意识，是处理电子废弃物的群众基础。
注释：
JLI， X ZENG， M CHEN， OA Ogunseitan， et al. ”Control-Alt-Delete”： Rebooting Solutions for the E-waste Problem. Environmental Science & Technology， 2015（49）.7095-7108.
Liangang Xiao and Rongqin Zhao. Science 2017.10.24.
周生贤.积极建设生态文明.求是.2009（22）.
[美]E·博登海默著.邓正来译.法理学：法律哲学与法律方法.中国政法大学出版社.2004.304.
张科静、魏珊珊.国外电子废弃物再生资源化运作体系及对我国的启示.中国人口资源与环境.2009（2）.
朴英爱.日韩废弃物处理制度比较分析.现代日本经济.2008（3）.
王燦发.论生态文明建设法律保障体系的构建.中国法学.2014（3）.
张厚明.灰色产业链形成 电子垃圾围困中国.中国经济导报.2014（2）.
孙佑海、程贞、李丹.中国应当建立什么样的循环经济法.上海政法学院学报.2006（4）.
关键词 电子 废弃物 生态文明 法律治理 可持续
作者简介：王晶，武汉大学中国边界与海洋研究院。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.069
十九大报告指出，我国社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在生态环境治理方面，我们要建设的是资源环境可持续的生态共同体，中国必须计划加速环境保护的进程，如此才可能成为全球环境治理的引领者。当前我国对固体废弃物政策管制力度加大，电子废弃物作为信息化时代的一大固体废弃物组成，实有必要放眼于国际化视野，立足中国现实，从法律层面改革完善电子废弃物的治理。
一、电子废弃物的基本属性
“电子废弃物”俗称“电子垃圾”（E-waste），指在更新换代后被弃置或使用寿命届满后报废的电子电器产品。一方面，伴随着科技的进步，电子电器更新换代速度加快，电子废物已成为全世界增长速度最快的固体废物流之一。 电子废弃物中存在着一些有害化学物质，随意不当的弃置会导致直接污染水体、土壤等基础环境要素，给人体健康和自然生态环境造成极大的威胁；另一方面，废旧电子电器也含有大量可回收的有色金属、黑色金属等，是城市中的“高品位矿山”，电子废弃物具有潜在的资源性，循环利用得当，会带来规模化的经济效益。此外，由于电子电器是知识密集型产品，工艺复杂，技术附加值高，要将废旧电子电器资源化、无害化需要先进的科学技术，相比于一般的固体废弃物而言，电子废弃物具有难处理性。
中国步入了生态文明的新时代，近几十年来中国经济的迅猛增长造成了严峻的环境问题。为了实现十九大报告中生态文明建设的宏伟蓝图，中国经济发展必须实现从“数量第一”到“质量第一”的转变，必须正视平衡工业化进程、人民幸福福祉和环境保护方面面临着挑战。 生态文明（Ecological 2Civilization）是人类在尊重自然、顺应自然和保护自然的基础上所取得的物质、精神和制度成果总和，体现的是先进的生态伦理观、发达的生态经济、完善的生态制度、基本的生态安全、良好的生态环境。
总之，正确认识电子废弃物环境污染性与资源性这两方面矛盾对立而彼此关联、相互制约的属性，是生态文明下废旧电器再生利用、实现绿色发展的关键。
二、我国电子废弃物立法现状及治理困境
我国电子垃圾的来源分为内源性的和外生性的，一是来自国内产生的，即居民日常生活、企事业单位和政府部门产生的各种废旧的电子产品及电子产品生产过程中产生的各类废弃物；二是来自国外的电子废弃物，即电子“洋垃圾”的入境，近年来，全球电子垃圾大量涌向我国，给我国生态环境和人民健康造成严重威胁，我国加大对洋垃圾的治理力度，今年7月，中国环保部和国家标准委向WTO发出通知，宣布从2017年9月起，中国将禁止进口4大类24种“洋垃圾”，其中包括电子废弃物。同月国务院办公厅印发了《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，在良好政策的引导下，电子废弃物法律治理应有序推进，以营造一个更加清洁美丽的生态文明新世界。
我国针对电子废弃物的专项立法起步较晚，2000年颁布并实施了《电子信息产品污染控制管理办法》，2007年颁布《电子废物污染环境防治管理办法》，第一、二批《廢弃电器电子产品回收处理管理条例》分别于2009年、2015年颁布。此外，《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济法促进法》等这些法律同样适用于电子废弃物。但总体说来，目前电子废弃物的法律制度还不足以应对我国治理电子废弃物的现实需求，“一个法律制度，如果跟不上时代的需要或要求，而且死死抱住上个时代的只具有短暂意义的观念不放，显然是不可取的。”
生态文明的建设，是一项整体性、长期性、系统性的工程，对于电子废弃物的法律治理，从预防产生的源头到整治管理防控，事前预防到事后监督需要一套良好完备的法律制度。当前我国对电子废弃物的治理欠缺合理的法律监管体系和有效的回收处理资源化的法律激励制度，这是电子废弃物治理的制度性缺失。目前已有的法律规定过于原则化，缺乏现实的可操作性和科学的行业标准规划。
三、国外电子废弃物治理的经验启示
国内环境法与国际环境法的法律规范逐渐走向趋同化。通过探究德国、欧盟和日本等发达国家或地区电子废弃物治理的先进理念与制度实践，对于增强我国电子废弃物处理能力，提升资源化处理水平，促进生态文明建设具有重要的启发意义，电子废弃物的资源化治理亦是全球应对环境污染，实现可持续发展的应有之义。大致归纳而言，国际电子废弃物治理经验主要有：
第一，先进的立法理念。德国自上世纪70 年代至今不断实践与调整，从随意处置、末端控制，逐渐发展为推进资源再生，物质循环理念成为德国颁布法律政策的依据。欧盟的绿色环保法引入生命周期理念，要求节能环保贯穿到产品的整个生命周期（产品设计、制造、使用、维护、回收、后期处理），以监控产品对环境的影响，减少环境污染。 日本贯彻资源循环型的理念和3R（ Reduce、，Reuse、Recycle）原则，旨在减少废弃物、将废弃物当作一种资源再利用，对于不可再利用和循环的废弃物采取环境友好的方式处置。
第二，健全的法律规范体系。德国重视电子废弃物法律的规制，有专项法、废弃物管理基本法、有关的污染控制法，州、乡村与城镇区域、城市与市政等地法规以及欧盟相关的法律文件等，这为电子废弃物回收、处理与处置的综合治理提供了强大的法律制度保障。欧盟的绿色环保法规WEEE（报废电子电气设备指令）及新WEEE、RoHS （电气电子设备中限制使用某些有害物质指令）和EuP（用能产品生态设计框架指令）、WEEELABEX标准是电子电气设备法律规制的典范。日本有关电子废弃物的法律体系完备，形成了以《环境基本法》为基础、以《推进循环型社会形成基本法》为基本原则方针，以《废弃物处理法》和《促进资源再生利用法》为手段，配以《资源再生利用促进法》、《家电回收法》、《小型电器电子产品回收法》等电子废弃物回收利用的专项法律。
第三，科学合理的制度实施。特别是生产者责任延伸制度（EPR--extended producer responsibility），是发达国家处理电子废物问题的通行办法。德国、欧盟成员国及日本均引入了这一制度，EPR既是一项环境政策，也是一种管理手段。它要求产品制造者对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置承担责任，从而最终实现资源的有效循环利用。
四、完善我国电子废弃物治理的几点思考
（一）坚持可持续发展原则
生态文明具有系统性、整体性、历时性。不仅需要重视世代内的公平，还需要衡平世代间的公平。 中国的生态文明建设是东方智慧对全球可持续发展的根本性贡献。处理废旧电子电器问题，理应坚持可持续发展基本原则。过去人们往往只重视电子电器给当代人带来的便利，而忽视了环境利益和代际公平问题。应当认识到处理好废旧电子电器问题既是为了扩展人们的经济利益，给社会带来享受电子电器高度发展所带来的便利的自由，也是为了抑制环境污染，以给社会带来享受良好环境的自由，将废旧电子电器处理中产生的负外部性降到最低，以发挥废旧电子电器的最大功效，提高资源利用率。坚持可持续发原则，彰显生态文明的绿色经济循环发展理念。电子废弃物具有难处理性，因而有必要从生产源头关注电子电器的绿色环保设计，通过立法给予相关企业财政税收上的支持，以将生态理念融入产品设计，推行废弃电子产品的绿色处理技术。
（二）完善生产者责任延伸制度
我国在处理废旧电子电器问题时，应根据我国现有的政治、经济、文化方面的基本国情有选择性借鉴发达国家现有的制度经验，我国的《固体废物污染环境防治法》和《废弃电器电子产品回收处理管理条例》体现了生产者责任延伸制度，但目前EPR实践的广度和深度还不够。EPR推行应结合我国电子废弃物管理的实践情况。建议完善废弃电子电器回收网络，规范回收渠道，建立电子废弃物回收的智能平台，加快电子电器回收利用体系建设，完善标准体系规范，完善促进电子电器企业绿色转型升级。
（三）加强市场监管体系
电子洋垃圾的转移和国际贸易分不开，洋垃圾呈现区域性的特点，主要分布在长三角、珠三角等区域，禁止洋垃圾入境是全面提升生态文明、满足人民日益增长的优美生态环境需要的内在要求，是发展中国家实现经济转型的必然要求。目前，全球电子垃圾已经形成一个比较完整的产业链：发达国家以各种手段将电子垃圾倾倒入发展中国家，从电子垃圾中提炼出来的贵金属再重新流入发达国家，而留给发展中国家的则是日益增加的环境污染危害 。
中国向世界宣布禁止“洋垃圾”入境的举措体现了中国在引领全球生态文明治理，重塑公平合理的生态经济新秩序方面负责任的大国姿态。我国应该积极参与有关国际环境条约的制定和修改，推动全球性、区域性、双边性的合作。加强我国电子电器市场的准入制度的监管体系，甚至设立绿色壁垒进行保护，是把好电子“洋垃圾”非法入境的关键。
（四）完善激励机制，引导公众参与
法律政策、产业技术、公众行为是解决电子废弃物的三大重要支撑。善法与良策的互动离不开公众的参与和监督废旧电子电器的处理，不仅需要法律监督和政策引导，正确、可行的经济激励机制是培育电子电器产业节约资源和环境保护的内在动力，推动废旧电子电器回收、利用和处置的根本。 生态文明理念体现了“以人为本”的价值关怀。电子垃圾的污染受害者是社会大众，培育消费者的绿色环保意识，积极加强公众参与，引导消费者主动履行回收义务、承担回收责任，增强环境保护意识，是处理电子废弃物的群众基础。
注释：
JLI， X ZENG， M CHEN， OA Ogunseitan， et al. ”Control-Alt-Delete”： Rebooting Solutions for the E-waste Problem. Environmental Science & Technology， 2015（49）.7095-7108.
Liangang Xiao and Rongqin Zhao. Science 2017.10.24.
周生贤.积极建设生态文明.求是.2009（22）.
[美]E·博登海默著.邓正来译.法理学：法律哲学与法律方法.中国政法大学出版社.2004.304.
张科静、魏珊珊.国外电子废弃物再生资源化运作体系及对我国的启示.中国人口资源与环境.2009（2）.
朴英爱.日韩废弃物处理制度比较分析.现代日本经济.2008（3）.
王燦发.论生态文明建设法律保障体系的构建.中国法学.2014（3）.
张厚明.灰色产业链形成 电子垃圾围困中国.中国经济导报.2014（2）.
孙佑海、程贞、李丹.中国应当建立什么样的循环经济法.上海政法学院学报.2006（4）.
