区划变革、财政分权与区域发展：路径、问题与对策

    摘 要：区划变革，是中国城镇化进程中一股重要的行政推动力量，由此带来的地方政府间财权与事权的博弈与分配便是区域经济发展所围绕的主题。党的十九大报道指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，因此，如何利用区划变革促进城乡与区域均衡发展便是区划调整与财政分权推进民生的关键。本文通过对中国行政区划调整历史与进程的梳理，归纳总结出其制度路径，结合区划变革的现实，指出当前国内存在的一些问题，在此基础上进行展望，提出相应的对策建议。

    关键词：区划变革;财政分权;区域发展;问题;对策建议

    0 引言

    目前我国实行着中央、省（自治区、直辖市）、市（自治州、自治旗）、县（区）、乡（镇）共五个层级的分层行政管理体制，由于经济发展、招商引资与吸纳税源等需要，各地方在一定范围与程度上又会展开竞争，地方主管在政绩考核压力与晋升激励作用下具有将本辖区经济效益最大化的倾向，但分税制改革后造成地方政府财权与事权的不匹配制约了地方政府进一步发展本地区经济、加快城市化进程的步伐。同层级间地方政府的经济竞争与不同层级地方政府间的权力博弈是中国行政区划调整与变革始终围绕着的主题，也是有效建立地方财政分权体制必须协调和处理好的两大主线。我国的行政区划调整体现了行政意志对于统筹区域经济发展，促进资源与要素集聚以及推进城市化进程的影响，整合还是分立？促进干强还是叶茂？是摆在地方政府面前必须平衡和处理好的问题。党的十九大报道指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡是指城乡发展的不平衡，区域经济板块间发展的不平衡。不充分，则是在总量的基础上经济发展质量的不充分。利用好行政区划调整与规划，统筹城乡与地区经济发展，充分发挥财政保障公平的功能，便是新时期充分发展的关键。截至2019年，国务院已批复了10个国家级城市群，通过区划调整加强城市群建设，使之成为经济发展的重要增长极，强化区域间经济联系与产业分工协作，促进区域板块凝聚力的增强，需要各地方政府协同一致，提供相应的财税支持，从而促进区域间的均衡发展。

    1 发展路径

    建国初期，我国实行城乡分治管理制度，作为工业中心的市和作为农业中心的县彼此独立，一般不存在隶属关系。我国地方政府行政区划实行“省—（地区）—县”的管理体制，并没有“地级市”的层级。为了确保大城市的蔬菜和副食品供应，开始出现个别城市管县的现象，但仅限于直辖市、省会城市和个别大城市。如1950年10 月，旅大市（今大连市）管理旅顺市和金县、长山县（张占斌，2009）。这种市管县体制，就是地级市的雏形，初称为省辖市，行政级别相当于地区行署。到1981年，全国有57市领导147县，分别占全国地级市以上的51.4%和县的6.9%，平均每个市领导2个县。

    改革开放后，我国实行了一系列的行政区划调整，目的是调整市县间关系，促进区域经济发展和加快城市化进程。这些调整包括地市合并，地区改市，撤县设市（县级市），撤县设区和“省直管县”等等。其中，为了促进中小城市和小城镇优先发展，上世纪80年代开始，全国范围内出现了撤县设市的“热潮”，县级市数量大幅上升，从1978年的78个到1996年的445个。然而，撤县设市政策并没有促进经济增长和城市化，反而造成“城不像城，乡不像乡”的问题，一个重要原因是小城市难以发挥集聚效应。1997年撤县设市政策被基本中止，随后，我国掀起了一波撤县设区“浪潮”，仅在2000-2004年就发生了42次。撤县设区通过扩大城市的发展空间和规模，加强要素向中心城市集聚，从而促进经济增长和城市化。

    为了发挥中心城市带动周边县域发展的作用，形成城乡一体化的经济发展格局，自20世纪80年代以来，我国开始大范围实施地市合并和地区改市改革，形成了市管县体制。然而，存在部分地级市对所辖县产生扩散、带动作用较少，甚至部分地区出现“市卡县、市刮县”的现象，限制县域经济的发展，而地区改市是比较容易出现上述的问题。自2002年起，我国开始试点推广“省直管县”改革，需要指出的是，截止到至今，我国的“省直管县”改革，只是涉及财政上省直管县，或者部分经济社会管理权限下放的“强县扩权”，并没有实现制度上的省直管县，也不涉及行政区划的正式调整。因此，这种“省直管县”和“强县扩权”改革只是在“市管县”体制下的修正。

    各地方在经济发展和变化的现实中，结合本地域情况与实际特点，在市和县之间的行政管理、财权与事权的博弈与分配中，地方一级的行政区划变革产生了以下三种不同的发展路径。

    1.1 省直管县

    省直管县，便是将县一级行政单位直接由省级政府直接管理，这一管理体制和模式赋予了县一级更大的财政权，使得县一级政府能够获得更多财力支持以保障能够按照本级意愿规划和促进本级经济发展，例如，实行这一领导体制后，县级财政仅需上解每年财政收入的20%至省一级政府，剩余的80%财政收入归本级所有，同时，在经济发展规划和社会管理上有较大的自主权，可以不用受到上级地级市政府的制约。有研究表明，省直管县带来的空间溢出效應对经济发展和社会产业结构调整具有显著影响，这一政策变革促进了本县经济欠发达地区第一产业的发展以及本县经济发达第二第三产业的集聚，且第三产业的集聚效应较第二产业更为明显。省直管县带来的强县扩权效应促进了县域经济的发展，也使得城乡发展更为平衡，由此带来了大批经济发达、具有特色产业的县改县设市，使得县级市成为中国地方行政体系中一道独特的风景线，同时，这一变革促成的经济发展带来了地域认同的割裂，使得本地人增强了本县的认同感而削弱了本市的认同感。

    1.2 撤县设区

    撤县设区与省直管县沿着相反的路径和方向，它扩大了市一级的财政规模与事权权限，弱化了县区一级的财权与事权，达到“强干弱枝”的效果，这一管理体制直接将地级市下属县改为市辖区，使城区得到更多的土地开发利用面积，有利于本市更好地统筹规划经济发展，城市基础设施建设，劳动力流动与人口迁移，进而加快城市化发展，促进生产要素的集聚，发挥地区经济规模效应。

    1.3 强镇扩权

    强镇扩权的目的在于设立镇级市，使经济实力较强的镇能够获得县级政府的管理权限与职能，这一变革只带来镇一级行政区划财权与事权的扩张，并不改变原有的行政区划归属。扩权后的镇在财政上获得更大自主权与支配权，例如，县与镇财政分配采取确定基数、超收分成、一定三年的办法。强镇的土地出让收入除上交有关税费外，80%―100%留给镇，县属部门驻强镇的下属单位在镇内的各种收费，除县以上部门代收和特别规定外，都统一纳入镇财政专户管理。在管理体制上进行官员高配，获得更多土地指标与土地使用权，在行政审批与事务管理上也能获得更多权限。这一模式有利于打造具有地方特色的小城市，突出优势产业。例如率先试点的温州市柳市镇、鳌江镇便分别以电器、皮革制造而闻名。强镇扩权有利于城乡收入结构合理化，建设特色小镇，推动新型城镇化发展。

    2 存在问题

    2.1 区划变革与调整存在“跃进式”现象，与实际存在脱节

    由于行政区划以及由此带来的财税领导机制的变化，在官员政绩晋升激勵的作用下，地方为了更快地促进本地域经济绩效的提升，促进本地区城市化进程，不顾地方具体实际，出现了“大跃进”式的地方行政区划变革现象，使得区划确定与城市等级间缺乏相应稳定的对应机制，反而造成了地方基础设施建设滞后和城市管理混乱的局面。例如，我国“撤县改市”的序幕，于1983年拉开，在1983-1997年，撤县设市达到高潮，共有近350个县进行了撤县改市的改革。在1997年，由于各地的盲目跟风以及由此带来的“假性城市化”等负面影响，国务院暂停审批改市。目前，各地级市在促进自身城区的扩大，以获得更多的土地管理和使用权限，从而更多土地出让金以增强地级市财力的目的下，又掀起了一轮撤县设区的热潮。这些过快推进本地域区划变革的政策与地方主官急于求成的政绩压力一道，造成拍脑门的与实际脱节决策产生。

    2.2 各级政府相互竞争，造成内部消耗与效率降低

    区划变革带来的地方各级政府在财权与事权的争夺，由此形成“省直管县”与“撤县设区”两条截然相反的变革路径，这体现了市一级政府与县一级政府在财政分配权、地方决策与规划独立权方面的垂直竞争，进而造成了县域与市辖区在经济发展、税收管理、要素与产业集聚等方面的水平竞争。这种竞争不仅存在与市县一级，在省市之间同样存在，“省直管县”将县级财政与省一级挂钩，赋予更大自主权，而“撤县设区”中的县转区使得本级财政与市级财政挂钩，缩小了县一级的自主权。这种相反的路径造成了县对省市的双重领导与汇报，也导致了地方的复杂政治博弈，例如，苏州在将吴江由县改区时便遭遇了巨大的阻力，最后不得不以昆山直管为代价来换取其实施。

    2.3 资源集聚与行政层级挂钩，拉大省内经济发展差距

    一个值得注意的现象是，强县改区现象大多出现在省会城市中，而非省会城市的县改区大多非本市经济最发达县。各省在经济发展中或多或少地均有加强省会首位度的发展规划，这一与行政层级与资源获取能力相挂钩的行政区划变革造成省会城市“强市若县”与地级市“强县弱市”格局的形成。对于中西部地区而言，加强省会首位度在一定程度上有利于吸纳本身劳动力，促进产业与要素的集聚，缩小区域板块经济发展的差异，但在一定程度上又加剧了城乡发展的不平衡，加剧对省内其他地市资源的虹吸效应，形成省会城市独大的局面，这是一个不容忽视的现象。

    3 展望与对策

    由于行政区划变革与财政分权以及地区经济均衡发展密切相连，因此它是中国经济发展与城市化进程中不可忽视的重要力量，由此，本文提出如下展望与对策建议。

    3.1 加强决策评估，合理推进行政区划变革

    地方政府在推进行政区划变革时，应建立合理的评估体系，将经济、政治、文化、社会、民生等多方面纳入考虑，进行量化评估和充分的项目论证，引入专家和有关学者的评价，吸收专业的意见，召开听证会，促进行政决策的民主化与科学化，从而进行合理的区划变革与调整决策，进一步促进地方经济社会发展。

    3.2 统筹各级政府财权与事权，通过转移支付机制发挥财政公平保障职能

    各级地方政府要统筹本级财权与事权安排，建立起权责一致、分工合理的财政分权体制。协调好各级地方政府以及同级地方政府间的利益，减少不必要的行政博弈带来的资源消耗与效率降低。充分发挥好财政转移支付职能，在做大做强城市的同时加快县域经济协调，缩小城乡差距，在“枝繁”的同时还要“叶茂”。

    3.3 建立地方规划建设协调机制，加快城市群建设

    在未来的城镇化进程中，各地区的经济活力与竞争力并不由单个城市决定，而是由城市群整体决定，城市群对加强地区经济协调与合作具有重要意义。因此，在行政区划变革与财税安排上要建立合理的区域规划机制，加强城市间的协调与合作，促进劳动力与要素的集聚与合理分配，加快产业分工与升级，提升地区经济协同效应与抗风险能力，促进地区经济发展速度与质量的双提升。

    参考文献

    [1]赵建吉，王艳华，王珏，苗长虹.省直管县改革背景下地级市空间溢出效应对县域产业结构的影响[J].地理学报.2020， 75（02）：80-95.

    [2]聂伟，陆军，周文通，撤县设区改革影响撤并县域人口城镇化的机制研究——基于中心-外围城区资源配置视角[J].人口与发展.2019， 95（03）：4-15.

    作者简介：王钰（1996-），女，浙江杭州人，广西大学商学院18级硕士研究生。