县级政府社会治理能力的制约因素与提升路径
郑志龙 刘潇阳
摘 要：社会治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力系统中的重要组成部分，实现政府社会治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。我国县级政府社会治理能力总体状况不容乐观，尤其是在社会组织培育、基层自治指导、社会治理方式创新等方面能力不足。当前制约县级政府社会治理能力的主要因素不仅包括县域政治环境、经济环境、社会环境等外部环境，还包括社会治理理念、政府管理制度等内部要素。县级政府社会治理能力的提升应从创新社会治理理念、完善政府内部管理制度、优化社会治理工具三方面着手。
关键词：县级政府；社会治理能力；提升路径
中图分类号：D625文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）06-0007-08
加强和创新社会治理，提升社会治理能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。县级政府作为推进社会治理体系和治理能力现代化的“一线指挥部”①，其社会治理能力的高低，直接关系中国特色社会主义社会治理的有效性和国家治理水平的提升，关系人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。本文通过对河南省4个样本县调研数据的分析，对县级政府社会治理能力的现状做出评价，揭示县级政府社会治理能力的制约因素，并探寻其提升之道，助推县级政府社会治理能力现代化。
一、县级政府社会治理能力存在的问题
为了解县级政府社会治理能力的现状，“地方政府社会治理能力评估及提升路径研究”课题组于2017年9月至12月间，分别前往河南省A、B、C、D四县进行实地走访调查。所收集的研究资料不仅包括县级政府社会治理领域的各项客观数据，还针对县级政府社会治理能力的特点随机走访了4个县的若干社区和村镇，对县域公众进行书面问卷调查。调查的主要内容包括受访者对当地治安状况的满意度、对基层自治法律法规的了解度、对基层自治运行的满意度、对政府工作人员依法治理的满意度、对社会主义核心价值观的认同度、对基层政府服务的满意度等方面的主观感受。课题组共向4个样本县的基层干部和群众发放问卷1200份，回收有效问卷1117份。从调研结果看，当前我国县级政府社会治理能力存在以下几个方面问题。
（一）提供公共服务能力总体较好，部分领域相对落后
县级政府作为上级政府决策的主要执行者与县域社会服务的主要提供者，日常工作中主要职责之一便是面向基层提供公共服务与公共产品。因此，公共服务能力是其社会治理能力中的重要能力之一。一般而言，县级政府应提供的基本公共服务主要包括社会保障、科教文体卫事业、基础设施建设、公共安全维护等。社会保障方面，课题组调研的4个县，在基本养老保险覆盖率、基本医疗保险参保率两项指标上均超过了95%，表明其社会保障体系较为完备。义务教育方面，4个县的九年义务教育巩固率均在95%以上，义务教育阶段师生比在1∶18至1∶20之间，与全国平均水平持平。公共安全方面，4个县中均有超过87.5%的受访者认为“非常安全”或“比较安全”，绝大部分访问对象对于当地政府的公共安全维护能力持积极态度。上述数据表明，县级政府提供公共服务能力总体较好，基本能够为县域群众提供优质充足的公共产品与公共服务。但县级政府在基础设施建设能力上存在某些短板和不足。以D县为例，截至2016年底，该县饮水安全覆盖率仅为49%，农村污水及生活垃圾无害化处理率为10%以下，意味着当前D县仍有超过50%的居民的饮水安全无法保证，90%以上的居民生活垃圾和污水随意排放。与此形成鲜明对比的是，目前我国城市安全饮水覆盖率在99%以上，北京市生活垃圾无害化处理率达99.6%。巨大的差异反映出D县政府基础设施建设能力仍有较大提升空间。
（二）社会组织培育能力滞后于现实需求
社会组织作为有别于政府、私人的第三方部门，能够弥补政府工作不足，承接政府转移的公共服务，也是社会协同治理、公众有效参与的重要载体。从调研结果看，当前县级政府社会组织培育能力至少存在两方面的不足。一是投入社会组织培育工作的资源不足。2016年8月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见》。8月30日，民政部在中央文件精神的指导下将民政部民间组织管理局更名为社会组织管理局，着力加强对社会组织的培育、监管与领导。然而，该项工作在县级层面上的开展较为缓慢。以本课题组调研的4个县为例，仅有D县和B县编制了相应的社会组织管理预算，C县与A县年度社会组织管理支出为零，4个县的民政局均未设立专门的社会组织管理部门。人力资源方面，4个县的社会组织管理人员均由其他部门临时抽调而来，多兼有其他职务，工作重心并不在社会组织管理上，人员不足、专业性差的现象较为突出。二是对社会组织的监管服务工作流于形式。随着《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等法律法规的出台，我国社会组织管理制度逐步规范。但县级政府在工作实践中往往重审批登记、轻监督服务。由于县域内社会组织较为分散，机关人员数量不足，仅仅社会组织的年检和登记就已忙不过来，对指导社会组织的规范化建设、引导社会组织参与社会治理等工作无暇顾及。以A县为例，调研统计数据显示，该县2016年社会组织评估合格率为100%，实际上截至2016年12月，该县民政局对全县217个社会组织的评估工作仅完成了2个，对其余215个社会组织的监管事实上是缺失的，对于完善社会组织政策环境，促进社会组织的规范化、法制化等社会组织培育工作进行缓慢。
（三）基层自治指导能力较为薄弱
县级政府对基层群众自治的指导能力是其社会治理能力体系的重要组成部分。集体经济发展不仅能增加基层群众的个人收入，也能为基层自治组织的运行提供物质基础。習近平总书记在《摆脱贫困》一书中专门指出：集体经济与农民脱贫不是没有关系，而是关系重大。②课题组在对4个样本县中31个村、12个社区进行实地调研后发现，其人均集体经济收入分别为每年0.2元、5.26元、27.90元、103.43元。大部分村/社区没有集体经济收入，主要依靠上级政府划拨的办公经费及其他返还款项维持运转；已有的集体经济收入来源多为依靠区位优势，利用城镇化的机会出租土地、门面房得到的；只有少数几个村/社区发挥自身优势，通过建设养鸡场、菇类种植场、服装厂等方式实现集体经济盈利。70%以上的受访村/社区表示，几乎没有来自上级政府的指导帮助，集体经济发展主要依靠本地的“能人”来实现；有4个村表示，由于缺乏技术支持和外部市场信息，本地发展的集体经济项目因亏损而关闭；90%以上的受访村/社区希望获得政府的政策支持。由调研可知，部分县级政府缺乏对集体经济发展的指导能力，未能满足群众发展集体经济的迫切愿望。
调查结果显示，部分县域群众对当地政府基层自治指导能力有较大意见。以D县为例，有45.4%的受访者对当地基层自治的运行表示不太满意或非常不满意。其中，有39位受访者认为“群众无法通过村民大会等形式参与基层自治”；有27位受访者认为“村级财务状况不公开，不透明”；有23位受访者认为“村干部只为满足个人利益，毫无集体观念”；有14名受访者认为“村干部能力差，管理水平低”。可见，D县基层民主自治的运行情况较差，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项主要参与方式基本没有得到落实，政府缺乏对村民委员会/居民委员会换届选举的指导帮助。此外，受访者对“村干部只为满足个人利益，毫无集体观念”“村干部能力差，管理水平低”两项问题反映较多，这表明村民委员会/居民委员会成员综合素质不高，缺乏为人民服务的意识，也从侧面反映出当地政府对村民委员会/居民委员会成员进行培训指导不够重视。
（四）社会治理方式创新能力有待提升
当前我国县级政府的社会治理仍习惯于运用行政手段和经济手段实现对社会的单向控制，法律和思想教育方法运用不足，呈现出简单化、强制性的特点。经济手段与行政手段均属于自上而下的强制手段，通常遵循既定的执行程序，难以解决实际社会问题，也容易引起公众的不满情绪，导致县级政府公权力的下降。从本次调研的数据来看，有38.9%的受访者认为县级政府的工作人员不能依法办事。这表明，县级政府对于运用法律方式、思想教育方式进行社会治理的情况不佳。此外，县级政府对当代治理工具与现代信息技术的运用也较为落后。党的十八届三中全会明确提出要改进社会治理方式，实现政府治理与社会自我调节、居民自治的良性互动，而县级政府对包括社区治理、志愿者服务、公私伙伴关系、公众参与及听证会等社会化工具的运用情况并不理想。例如，D县每万人拥有的志愿者数为0.23人，B县每万人拥有的志愿者数为17人，远低于2016年全国平均水平442人；D县政府和B县政府购买公共服务支出占政府总支出的比重分别为0.6%和0.7%，其中向社会组织购买公共服务的支出比例为0，表明D县政府和B县政府对公私伙伴关系建设、社会组织参与公共服务两项工具运用不足。调研数据表明，部分县级政府对社会化工具的运用还有较大改进空间。
二、县级政府社会治理能力的制约因素
政府能力不仅受到政治、经济、社会等外部环境的影响，还受到人员、制度等内部要素的影响。本文将从外部环境、内部要素两个方面具体分析县级政府社会治理能力的制约因素。
（一）外界环境的制约
1.政治环境的影响
政治环境主要是通过上级政府的压力—激励机制对县级政府的社会治理施加影响。来自上级政府的压力—激励机制主要包括政府绩效评估制度和干部人事管理制度，这是县级政府社会治理能力的重要制度环境。在我国政府的现行绩效评估体系内，上级政府是评估的唯一主体，必然出现以上级政府的偏好替代公众偏好，以政治权威替代制度权威的情况。此外，自上而下的绩效评估体系，实质上构成了上级政府与其下级政府之间的权力—责任关系，通过考核指标的项目设置和赋权，政府明确了所要完成的任务和重要程度，通过政府内部的科层制结构逐步下达，落实到人。这种制度大大加强了地方官员对上级政府的回应性和责任意识，却无法保证它们对公众需求的重视程度。另一项重要的制度环境因素是我国的地方政府干部管理制度。对于县级政府而言，县内的副处级以上领导干部由市党委管理；县政府组成部门的领导干部的考察、选拔、任用由县党委和县组织部门进行。通过干部管理制度与绩效考核制度的组合使用，县级政府官员的晋升与考核指标联系起来，构成了来自上级政府的压力—激励机制，从而实现上级政府意志的有效执行。
政府官员也会寻求自身利益的最大化。对于县级政府官员而言，其自身利益包括物质待遇提高、自我价值实现、社会地位提升等方面，但在当前制度环境下他们的自身利益集中体现在职务晋升上。然而，政府的工作目标具有多样性，不仅包括实现经济发展，还包括提供充足的公共服务、保护环境、实现社会公平正义等其他目标，而且许多目标是相对模糊和难以量化的，很难在绩效评估指标体系中有所体现。实践中，地方政府对绩效评估指标的设计往往过度重视经济增长，而相对忽视对社会治理领域的评估。为了在绩效考核中获得更高分，县级政府往往把有限的财力、人力投入考核指标所涉及的领域中，从而忽视了其社会治理能力的发展。例如，在公共服务领域，县级政府首先考虑的是建设周期短、对经济有明显推动作用的项目，如道路铺设、城市规划建设等；而对于与公众切身利益相关但见效慢的项目，如义务教育、文化体育发展等则兴趣不大。可见，作为重要的外部环境因素，来自上级政府的压力—激励机制，在一定程度上影响到了县级政府社会治理能力的正常发挥。
2.经济环境的影响
对县级政府而言，县域经济的发展水平决定了政府可以获得的公共资源的规模。具体而言，县级政府的财政收入是县级政府社会治理能力开展的物质基础，而县域经济的发展水平是决定县级政府自身收入水平的最重要因素。自分税制改革以來，县级政府自身收入的主要来源为增值税、营业税、企业或个人所得税、资源税、土地增值税、土地使用税等地方税种。由于县域经济发展水平普遍较低，多数县级政府均不同程度地出现自身财力不足的情况，甚至连政府自身运行也难以保障。2015年，D县一般公共预算收入83803万元，支出472401万元，财政自给率仅为17.74%。A县尽管在上级政府的转移支付及专项资金补助的帮助下，基本实现了财政收支平衡，但仍存在数千万的资金缺口。同时，由于中央和地方在事权、财权的划分上不够合理，大量的社会治理职责由一线基层政权尤其是县级政府承担。尽管县域社会治理的重大项目建设资金主要由上级政府拨款，但往往要求县级政府承担相应的配套资金，而县级政府自身的财力又不足以承担该项支出，从而导致部分公共项目搁置、停顿，对县级政府社会治理能力形成制约。
3.社会环境的影响
县级政府社会治理能力的强弱不仅取决于政府自身的能力，还与当地公众、社会组织的社会治理参与情况有关，而社会的充分发育是实现公众与社会组织有效参与社会治理的前提。我国当前的社会治理实践表明，县域公众参与社会治理的能力仍有较大不足。一方面，我国仍处于传统社会向现代社会的转型期，公众仍有“凡事依靠政府”的思维惯性，缺乏主动参与社会治理的主体意识和权利意识；另一方面，公众有效参与社会治理必须具备相应的参与素质。第六次全国人口普查结果显示，我国农村人口占全国总人口的50.32%，其中绝大部分在县域居住，而农村居民在公共道德意识、法制意识、民主意识、沟通合作水平等方面均低于城市居民，难以达到参与县域社会治理的要求。
成熟的社会组织体系能够承接和完成政府转移出的部分社会管理与公共服务职能，提升社会治理效率，也是政府社会治理能力的重要补充。然而，当前我国县级社会组织的发育情况并不理想。有研究显示，从社会组织登记情况来看，仅有25%的社会组织是在县级层面登记的，低于市级层面的31%与省级层面的29%；从社会组织活动范围来看，仅有平均29.09个社会组织能够在县域范围开展活动。③与此同时，县域社会组织表现出明显的行政化倾向。一方面，县域社会组织获得的会员会费与社会捐赠数量不足，日常活动主要依靠政府财政支持，导致其日常活动易受到行政权力干预；另一方面，县域社会组织多由政府部门转化而来，不仅人员、设施源于政府，其活动理念、运行方式也受政府机关影响，存在官僚化、行政化现象，缺乏服务意识。由于自身发展状况的限制，县域社会组织目前还不能完全承接政府转移出的社会管理与公共服务职能，对社会治理的参与程度不足。
（二）内部要素的制约
1.社会治理理念的制约
在我国由社会管理向社会治理的演进过程中，传统的社会管理理念也应向社会治理理念转变。然而，在长期以来以经济为导向的政府管理观念和官本位思想的影响下，部分县级政府仍有较为浓厚的管理型政府思想存在。从调研情况看，当前我国县级政府社会治理理念主要存在以下三方面不足。
第一，服务理念的偏差。在社会治理理论视野下，政府并不是与民众相对立的统治者，而首先是代表公共利益、承担公共责任的服务者，目标是为社会提供充足优质的公共服务。然而，在实际工作中，县级政府及其工作人员往往将民众视为被管理对象，忽视公共利益，缺乏对公众服务的热情，倾向于实行功利性服务，甚至利用公共资源服务个人利益。具体表现为：县级政府公务人员在社会治理过程中不是主动了解群众需求，服务人民群众，而是办事推诿拖拉，缺乏服务精神和责任心，官僚主义作风严重；在执行上级政策命令时不是认真领会政策意图，设法将政策与县域实际情况相结合，而是采取简单、粗暴的方式执行政策，造成政策目标偏离，甚至以自身利益为取向，选择性执行上级政策，不合意的政策就乱执行或不执行。服务观念的偏差导致县级政府不仅难以满足公众的一般需求，还会恶化政府在公众心目中的形象，甚至导致部分群体性事件的发生。
第二，发展理念的偏差。从调研结果看，4个县政府的工作人员都在不同程度上陷入发展主义的思维模式，出现发展理念的偏差。在县级政府层面，发展主义有两种主要表现形式：一是物本主义。县级政府片面地将发展等同于經济增长，又将经济增长视为县域GDP增长或人均收入的提高，而忽视了政治、社会、文化、生态等领域的均衡增长。二是发展手段与目的的倒置。发展的最终目的是为了实现人的自由全面发展，发展成果应由人民共享。但在发展主义理念的指导下，县级政府的发展呈现出为了发展而发展的逻辑错误。县级政府社会发展理念的偏差导致其自身能力结构失衡，着重强化经济发展能力，而忽视社会治理能力。
第三，参与观念的偏差。传统地方政府管理的权力运行主要体现为自上而下的行政控制，而社会治理的运行方式主要包括各治理主体间的互动沟通、协商谈判、合作共赢，既要有自上而下的顶层设计，也要充分发挥社会的作用，实现自下而上的有效参与。然而，在社会治理实践中，县域社会组织参与社会治理的程度普遍不高，与社会组织签订的合作协议也较为少见。公众参与方面，有部分县级政府及其职能部门将民众视为麻烦的来源，不愿与民众进行平等的沟通协作，民意调查、听证会、公众评议等参与渠道流于形式，对于公众提出的意见和建议既不解释，也不调整。县级政府社会治理平等参与观念的偏差，导致其他社会治理主体难以分担县级政府的社会治理责任，加大了政府社会治理的工作量和难度，也影响了其社会治理能力的有效开展。
2.内部管理制度缺陷的制约
政府作为社会的管理者和公共服务的提供者，不仅要制定一系列约束其他组织和个人的规则制度，还要拥有完备的内部管理制度，对政府部门及其工作人员履行公共职能的行为过程实施有效管理，以保证政府工作的正常运行。
第一，县级政府制定社会治理政策制度存在缺陷。制定科学合理、符合现实需求的社会治理政策是履行社会治理职能的重要前提。在理想状态下，公共政策的制定过程应符合科学化、民主化、规范化的要求。目前，县级政府社会治理政策的制定仍属于自上而下的制定机制，即以县级政府及其职能部门为代表的上级管理者决定社会管理和公共服务的具体事项，通过政策、规定等形式向基层传达，公众缺乏有效表达自身偏好和需求的途径。自上而下的制定机制保证了政策制定的权威性和效率，但在透明性和民主性方面表现较差。在制定程序层面，4个县政府及其职能部门均没有根据当地实际情况制定更加详细的社会参与方案，听证会、论证会流于形式，科学化、民主化、规范化的要求没有得到有效执行。县级政府制定社会治理政策制度的缺陷，导致其制定的规则制度的质量普遍不高，规则制度脱离公众利益诉求、缺乏长期效应的现象时有发生，影响了县级政府社会治理能力的实际效果。
第二，县级政府责任追究制度存在缺陷。一是问责主体单一。按照问责主体划分，当前实践中的责任追究制度主要有同体问责和异体问责两种形式。由于相关法律体系还不够完善，对县级政府而言，其问责主体为各级党委和政府，公民个人、新闻媒体、社会组织等社会力量以及人民代表大会、民主党派等异体问责主体参与度不足，问责效果有限。二是责任追究法规体系不够完善。部分县级政府制定的责任追究规定对问责事由、问责标准、责任划分等事项的标准过于笼统，有较大的自由裁量空间，加之问责主体较为单一，容易发生人为因素影响责任追究标准，责罚不相适应的问题。三是责任追究范围狭窄。当前县级政府行政责任追究的范围多限于造成重大人员伤亡或经济财产损失的“大事”、滥用职权的违法违纪行为等，对于真正影响人民群众日常生产生活的社会领域事件则缺乏制度约束。
第三，县级政府内部协调机制存在缺陷。由于当前社会事务的复杂程度不断增加，使得县级政府的社会治理工作往往需要多个职能部门共同配合完成。与此同时，由于县级政府各部门之间经常存在职权交叉、职责划分不清、机构设置不合理等现象，大量的社会事务不得不依靠县级政府的内部协调机制解决。然而，由于当前我国县级政府普遍存在协调机构设置随意，协调的启动程序、过程、结果缺乏明确规定，协调监督机制缺失等制度缺陷，导致各部门之间出现利益博弈，以自身利益为先、互相推诿责任、对缺乏利益的事务逃避执行等情况时有发生。在公共安全、社会保障、社会组织培育、食品药品监管等涉及多个职能部门的重点领域，往往难以形成有效的协同治理格局。
三、县级政府社会治理能力的提升路径
提升县级政府社会治理能力，一方面，要营造良好的外部环境，使之适合县级政府社会治理能力的具体要求；另一方面，要提高县级政府自身的素质，更好履行社会治理职能。
（一）创新社会治理理念
社会治理理念是县级政府社会治理行为的灵魂，正确的社会治理理念是决定社会治理能力成效的先决条件。因此，提升县级政府社会治理能力的首要问题就是实现社会治理理念的现代化。
1.坚持以人民为中心的服务理念
在党的十八届五中全会上，习近平总书记提出以人民为中心的发展思想，将人民的幸福生活和全面发展作为发展的出发点和落脚点，真正实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。从科学发展观到新发展理念，以人民为中心的理念在社会治理中的重要性逐步凸显，是指导县级政府社会治理能力的首要理念。以人民为中心的理念认为，经济增长与财富积累只是手段，这个世界上最重要、最根本的是人，发展的目标也是为了人。以人民为中心的社会治理理念要求县级政府摒弃原有的发展主义、物质主义思想，从对物的管理转为对人的治理，尊重人的价值，重视人的生存发展，在实践中切实维护好最广大人民群众的根本利益，让发展成果真正惠及每一位群众。
新公共服务理论认为，政府的作用在于服务公众，满足公众的共同利益，在社会上建立信任与合作的关系。在我国，服务理念是以人民为中心思想的具体体现，要求政府将公众、社会视为服务对象，从人民群众最关心的切身利益出发，不断提升政府的服务质量，真正实现全心全意为人民服务。在社会治理领域，服务理念要求县级政府将服务意识放在具体工作之前，以民众需求作为政策制定与实施的导向，将服务理念蕴含在社会治理行动之中。
2.树立社会治理专业化理念
随着社会分工的不断细化和信息技术的持续发展，人类面临的社会问题呈现出复杂化、专业化的趋势，要求政府必须实现专业化分工，依靠专门人才解决专业问题。社会治理的专业化程度是衡量当地社会治理能力的重要标志之一。党的十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理的社会化、法制化、智能化、专业化水平。因此，树立社会治理的专业化理念是实现县级政府社会治理能力现代化的重要条件之一。一方面，应当构建社会治理专业伦理。社会治理专业伦理要求县级政府的工作人员坚持立党为公、执政为民的理念，树立专业化的工作精神与工作态度，全心全意为人民服务。另一方面，应当树立和强化社会治理要注意使用专业化人才观念。专业化人才是社会治理能力提升的重要物质基础，县级政府应当改变以往行政化的、非专业化的社会管理观念，重新认识专业人才对县域社会治理的支撑作用，以科学、严谨的态度建设高素质的社会治理专业化人才队伍，做好社会治理专业化人才培养的顶层设计，提升县级政府的社会治理能力。
3.强化社会协作理念
治理理论认为，政府并不是治理的唯一主体，私人部门、第三方机构等多元主体在治理中也扮演重要角色，主张建立多元主体、共同参与、政府与社会协作共赢的社会治理模式。社会治理理念中的社会协作指的是社会系统内各部门之间合作协调、配合默契的状态，从而实现资源的合理配置和效率的充分发挥。在“党委领导、政府负责、社会協同、公众参与、法治保障”的社会治理格局下，社会协作理念既突出党的领导地位和政府的主导作用，也要求社会各界的协作配合和积极参与，有效整合社会系统内的全部社会治理资源，共同完成社会治理目标。县级政府不仅要实现自身社会治理角色的转变，还要构建网络式社会治理理念，通过正式和非正式的组织结构建立起政府、市场、社会等社会治理主体间的复杂社会治理网络，相互依赖，互相信任，充分沟通，从而有效应对复杂多变的社会治理环境，实现县级政府社会治理能力的提升。
（二）完善内部管理制度体系
制度是规范行为的准则，社会治理能力现代化的重要前提是实现社会治理制度的现代化。习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上特别指出：“要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识、善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能。”④
1.建立科学有效的绩效评估制度
绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。⑤加强县级政府绩效评估制度建设应做到以下三点。一是以法制力量推行绩效评估制度建设。以法律的形式规定县级政府绩效评估的范围、内容及具体实施方式，使其有法可依，推动县级政府绩效评估的制度化和规范化，以制度的力量约束县级政府的社会治理行为。二是增强绩效评估指标体系的科学性。对县级政府的绩效评估指标体系构建要注意平衡对经济、社会、政治、文化、生态环境各方面的指标权重，使经济增长与社会发展相适应，避免出现发展主义倾向。此外，还应对绩效评估指标进一步细化，根据县级政府职能部门的特点设置单项评估指标，进一步促进县级政府社会治理能力的发展。三是构建对社会开放的绩效评估制度。通过法律法规的形式扩大县级政府绩效评估的主体，实行内部考核与专家评价、与公众评议相结合的办法，将社会力量纳入县级政府的绩效评估体系之中。以有效的外部监督来约束县级政府的社会治理行为，保证其程序正当，也引导县级政府真正解决公众最关心的社会治理问题，提升社会治理效率。
2.健全行政责任追究制度
行政责任追究制度是现代政府政治进步的重要象征，是政府对社会、公众负责任的表现。当前县级政府行政责任追究制度可在以下三方面加以完善。一是完善异体责任追究制度建设。异体责任追究制度指的是人民代表大会、新闻媒体、社会公众等问责主体对政府及其工作人员的行为进行监督与评价的制度。要实现异体问责制度的有效实施，必须完善相关法律法规，并以制度的形式规范县级政府的信息公开情况，将县级政府的决策过程、资金使用等信息向公众和新闻媒体公开，提升社会力量对政府的日常监督能力。二是明确责任主体和追究细节。当前县级政府的责任追究对象多为造成重大人员伤亡或重大经济财产损失的行政责任，而对社会规章制度的提出、方案拟定、过程监督等各环节的追究制度仍不完善。因此，有必要对政府各职能部门、各责任人的工作目标、工作标准、工作程序进行细分，加强责任追究对个人的威慑力度。此外，还应以法律的形式明确责任追究的性质、范围、类别以及相应的处罚措施，减少责任追究过程中自由裁量权的滥用。三是加强事前问责与事中问责制度建设。行政责任追究制度的最终目标是约束政府及工作人员的行政行为，尽量减少因行政失误而造成的损失。对行政责任主体的事后问责属于被动的管理方式，此时对社会造成的损失已经发生；而事前问责和事中问责属于主动性、预防性的管理方式，将关注点转向过程管理，在损失发生前就切断其诱因。因此，县级政府应针对决策过程、行政过程中的隐患、缺陷，引入带有问责机制的过程监督体系，防患于未然。
3.构建内部协调制度
县级政府作为社会治理体系中最主要的治理主体，需要充分调动政府内部各职能部门的力量，处理好部门之间的关系，发挥政治系统整体的合力。因此，加强县级政府的内部协调制度建设是提升县级政府社会治理能力的重要措施。要以制度的形式明确县级政府内部各部门的责任。县级政府在社会治理过程中，往往出现政出多头、权责不明的情况，严重制约着其社会治理能力的发挥。为此，有必要按照权责一致的组织原则，对县级政府各职权部门的职权范围进行合理划分，最终实现县级政府部门之间分工明确、相互协调，排除人为不良因素对社会治理的影响，提高县级政府社会治理效率和效能。
在明确县级政府各职能部门权责的基础上，县级政府应建立长效内部协调机制。一方面，在县级政府内部建立专门的、跨部门的协调机构，对各部门之间的横向业务联系进行沟通和协调，确保各部门履行自身职责，打破原有的部门分割格局；另一方面，县级政府应结合自身实际情况，制定专门的内部协调规章制度，详细规定专门协调机构的定位、功能、职责、权力，以及各职能部门之间协调的具体路径和出现问题后应承担的行政责任等内容。
（三）优化社会治理工具
社会治理工具是连接社会治理理念、目标、制度与社会现实情况的纽带，是实现县级政府社会治理能力的具体手段与方法。笔者认为，应当遵循习近平总书记提出的“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的社会治理方式创新思路，按照德治与法治相结合原则，重视法治工具、道德规范工具、信息技术工具的使用，优化县级政府社会治理工具结构，提升县级政府社会治理能力。
1.提升依法治理水平
法律规则明确了社会治理的合法性与正当性，也为政府的社会治理行为提供了标准和规范。当前提升县级政府社会治理领域运用法治工具的能力，不仅要加快法制建设，还要提升县级政府工作人员依法行政能力。在我国现行政治架构中，由于县级政府并未被授予立法权，因此县级政府社会治理领域法制建设的重点在于上级政府加快推进社会领域的立法工作，科学界定各社会治理主体的权利和义务，真正实现社会治理权责关系的明晰化、法治化。在工作人员依法行政能力提升方面，县级政府应至少做到以下两点：一是县级政府内部机构的设立需按照相关法律规定执行，其工作人员必须在法律规定范围内行使职权，按照法律规定的标准和程序依法办事。二是加大对县级政府工作人员的法律培训力度，对县级政府工作人员尤其是行政执法人员。要全面开展业务培训和法律知识培训工作，确保每一位工作人员既了解所处领域的法律知识，又基本掌握执法工作的程序与要求。
2.重视道德工具运用
道德规范作为社会治理中的隐性制度，立足于人的良心与行为自觉，通过社会舆论压力、公众评价与规劝等方式对个人行为予以引导、约束和规范，维护着社会治理制度的稳定性和持续性。在县级政府对道德工具的运用方面，应充分發扬传统文化中优秀的道德规范和价值取向，恢复并发展我国传统社会治理道德工具。在我国广大农村地区，传统的人际交往方式、家族观念、邻里关系等社会架构依然有部分留存，乡规民约、传统习俗等道德规范依旧影响着农民的生活方式，构成了基层社会自治的基础。同时，传统文化中的乡贤依旧在当代乡村治理中扮演重要角色，村民愿意接受有威望的乡贤对乡村道德观和价值观的引导及社会公正的维护。当前县级政府应当对上述传统民间社会治理工具进行充分挖掘、分析、改造，保留其传统优势，抛弃其中的封建道德迷信思想，创造出具有时代特色的社会治理道德工具体系。
3.推进数字治理发展
数字治理是基于电子社会和电子政府而演化出的一种新型治理模式，旨在把数字技术有效运用于整体型政府构建过程中。然而，当前我国县级政府电子政务的发展水平较低，尚处于政府门户网站建设、内部办公自动化等初级数字治理水平上，虽然政务信息公开较多，但在线公共服务不足，缺乏与公众的信息交流，数字治理功能发挥有限。为解决当前我国县级政府对数字治理工具应用不足的问题，县级政府应增加对数字治理的人力物力资源投入，丰富县级政府门户网站功能。随着移动互联网的迅猛发展，县级政府还应重视县级政府“两微一端”建设，不仅要做到倾听网民对当地热点事件的看法，监测网络舆论，把握事态发展方向，还应主动采取措施传达官方信息，宣传国家政策，引导网络舆论趋向理性化，掌握网络舆论主动权。
注释
①习近平：《在会见全国优秀县委书记时的讲话》，《求是》2015年第17期。
②习近平：《摆脱贫困》，福建人民出版社，1992年，第142页。
③李俊清、陈旭清：《我国少数民族地区社会组织发展及社会功能研究》，《国家行政学院学报》2010年第6期。
④习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来——在党的十八届三中全会第二次全体会议上的讲话》，《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2014年，第549页。
⑤《温家宝总理2006年9月4日在加强政府自身建设 推进政府管理创新电视电话会议上的讲话》（节选），《人民日报》2006年9月8日。
责任编辑：浩 淼 思 齐
摘 要：社会治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力系统中的重要组成部分，实现政府社会治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。我国县级政府社会治理能力总体状况不容乐观，尤其是在社会组织培育、基层自治指导、社会治理方式创新等方面能力不足。当前制约县级政府社会治理能力的主要因素不仅包括县域政治环境、经济环境、社会环境等外部环境，还包括社会治理理念、政府管理制度等内部要素。县级政府社会治理能力的提升应从创新社会治理理念、完善政府内部管理制度、优化社会治理工具三方面着手。
关键词：县级政府；社会治理能力；提升路径
中图分类号：D625文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）06-0007-08
加强和创新社会治理，提升社会治理能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。县级政府作为推进社会治理体系和治理能力现代化的“一线指挥部”①，其社会治理能力的高低，直接关系中国特色社会主义社会治理的有效性和国家治理水平的提升，关系人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。本文通过对河南省4个样本县调研数据的分析，对县级政府社会治理能力的现状做出评价，揭示县级政府社会治理能力的制约因素，并探寻其提升之道，助推县级政府社会治理能力现代化。
一、县级政府社会治理能力存在的问题
为了解县级政府社会治理能力的现状，“地方政府社会治理能力评估及提升路径研究”课题组于2017年9月至12月间，分别前往河南省A、B、C、D四县进行实地走访调查。所收集的研究资料不仅包括县级政府社会治理领域的各项客观数据，还针对县级政府社会治理能力的特点随机走访了4个县的若干社区和村镇，对县域公众进行书面问卷调查。调查的主要内容包括受访者对当地治安状况的满意度、对基层自治法律法规的了解度、对基层自治运行的满意度、对政府工作人员依法治理的满意度、对社会主义核心价值观的认同度、对基层政府服务的满意度等方面的主观感受。课题组共向4个样本县的基层干部和群众发放问卷1200份，回收有效问卷1117份。从调研结果看，当前我国县级政府社会治理能力存在以下几个方面问题。
（一）提供公共服务能力总体较好，部分领域相对落后
县级政府作为上级政府决策的主要执行者与县域社会服务的主要提供者，日常工作中主要职责之一便是面向基层提供公共服务与公共产品。因此，公共服务能力是其社会治理能力中的重要能力之一。一般而言，县级政府应提供的基本公共服务主要包括社会保障、科教文体卫事业、基础设施建设、公共安全维护等。社会保障方面，课题组调研的4个县，在基本养老保险覆盖率、基本医疗保险参保率两项指标上均超过了95%，表明其社会保障体系较为完备。义务教育方面，4个县的九年义务教育巩固率均在95%以上，义务教育阶段师生比在1∶18至1∶20之间，与全国平均水平持平。公共安全方面，4个县中均有超过87.5%的受访者认为“非常安全”或“比较安全”，绝大部分访问对象对于当地政府的公共安全维护能力持积极态度。上述数据表明，县级政府提供公共服务能力总体较好，基本能够为县域群众提供优质充足的公共产品与公共服务。但县级政府在基础设施建设能力上存在某些短板和不足。以D县为例，截至2016年底，该县饮水安全覆盖率仅为49%，农村污水及生活垃圾无害化处理率为10%以下，意味着当前D县仍有超过50%的居民的饮水安全无法保证，90%以上的居民生活垃圾和污水随意排放。与此形成鲜明对比的是，目前我国城市安全饮水覆盖率在99%以上，北京市生活垃圾无害化处理率达99.6%。巨大的差异反映出D县政府基础设施建设能力仍有较大提升空间。
（二）社会组织培育能力滞后于现实需求
社会组织作为有别于政府、私人的第三方部门，能够弥补政府工作不足，承接政府转移的公共服务，也是社会协同治理、公众有效参与的重要载体。从调研结果看，当前县级政府社会组织培育能力至少存在两方面的不足。一是投入社会组织培育工作的资源不足。2016年8月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见》。8月30日，民政部在中央文件精神的指导下将民政部民间组织管理局更名为社会组织管理局，着力加强对社会组织的培育、监管与领导。然而，该项工作在县级层面上的开展较为缓慢。以本课题组调研的4个县为例，仅有D县和B县编制了相应的社会组织管理预算，C县与A县年度社会组织管理支出为零，4个县的民政局均未设立专门的社会组织管理部门。人力资源方面，4个县的社会组织管理人员均由其他部门临时抽调而来，多兼有其他职务，工作重心并不在社会组织管理上，人员不足、专业性差的现象较为突出。二是对社会组织的监管服务工作流于形式。随着《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等法律法规的出台，我国社会组织管理制度逐步规范。但县级政府在工作实践中往往重审批登记、轻监督服务。由于县域内社会组织较为分散，机关人员数量不足，仅仅社会组织的年检和登记就已忙不过来，对指导社会组织的规范化建设、引导社会组织参与社会治理等工作无暇顾及。以A县为例，调研统计数据显示，该县2016年社会组织评估合格率为100%，实际上截至2016年12月，该县民政局对全县217个社会组织的评估工作仅完成了2个，对其余215个社会组织的监管事实上是缺失的，对于完善社会组织政策环境，促进社会组织的规范化、法制化等社会组织培育工作进行缓慢。
（三）基层自治指导能力较为薄弱
县级政府对基层群众自治的指导能力是其社会治理能力体系的重要组成部分。集体经济发展不仅能增加基层群众的个人收入，也能为基层自治组织的运行提供物质基础。習近平总书记在《摆脱贫困》一书中专门指出：集体经济与农民脱贫不是没有关系，而是关系重大。②课题组在对4个样本县中31个村、12个社区进行实地调研后发现，其人均集体经济收入分别为每年0.2元、5.26元、27.90元、103.43元。大部分村/社区没有集体经济收入，主要依靠上级政府划拨的办公经费及其他返还款项维持运转；已有的集体经济收入来源多为依靠区位优势，利用城镇化的机会出租土地、门面房得到的；只有少数几个村/社区发挥自身优势，通过建设养鸡场、菇类种植场、服装厂等方式实现集体经济盈利。70%以上的受访村/社区表示，几乎没有来自上级政府的指导帮助，集体经济发展主要依靠本地的“能人”来实现；有4个村表示，由于缺乏技术支持和外部市场信息，本地发展的集体经济项目因亏损而关闭；90%以上的受访村/社区希望获得政府的政策支持。由调研可知，部分县级政府缺乏对集体经济发展的指导能力，未能满足群众发展集体经济的迫切愿望。
调查结果显示，部分县域群众对当地政府基层自治指导能力有较大意见。以D县为例，有45.4%的受访者对当地基层自治的运行表示不太满意或非常不满意。其中，有39位受访者认为“群众无法通过村民大会等形式参与基层自治”；有27位受访者认为“村级财务状况不公开，不透明”；有23位受访者认为“村干部只为满足个人利益，毫无集体观念”；有14名受访者认为“村干部能力差，管理水平低”。可见，D县基层民主自治的运行情况较差，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项主要参与方式基本没有得到落实，政府缺乏对村民委员会/居民委员会换届选举的指导帮助。此外，受访者对“村干部只为满足个人利益，毫无集体观念”“村干部能力差，管理水平低”两项问题反映较多，这表明村民委员会/居民委员会成员综合素质不高，缺乏为人民服务的意识，也从侧面反映出当地政府对村民委员会/居民委员会成员进行培训指导不够重视。
（四）社会治理方式创新能力有待提升
当前我国县级政府的社会治理仍习惯于运用行政手段和经济手段实现对社会的单向控制，法律和思想教育方法运用不足，呈现出简单化、强制性的特点。经济手段与行政手段均属于自上而下的强制手段，通常遵循既定的执行程序，难以解决实际社会问题，也容易引起公众的不满情绪，导致县级政府公权力的下降。从本次调研的数据来看，有38.9%的受访者认为县级政府的工作人员不能依法办事。这表明，县级政府对于运用法律方式、思想教育方式进行社会治理的情况不佳。此外，县级政府对当代治理工具与现代信息技术的运用也较为落后。党的十八届三中全会明确提出要改进社会治理方式，实现政府治理与社会自我调节、居民自治的良性互动，而县级政府对包括社区治理、志愿者服务、公私伙伴关系、公众参与及听证会等社会化工具的运用情况并不理想。例如，D县每万人拥有的志愿者数为0.23人，B县每万人拥有的志愿者数为17人，远低于2016年全国平均水平442人；D县政府和B县政府购买公共服务支出占政府总支出的比重分别为0.6%和0.7%，其中向社会组织购买公共服务的支出比例为0，表明D县政府和B县政府对公私伙伴关系建设、社会组织参与公共服务两项工具运用不足。调研数据表明，部分县级政府对社会化工具的运用还有较大改进空间。
二、县级政府社会治理能力的制约因素
政府能力不仅受到政治、经济、社会等外部环境的影响，还受到人员、制度等内部要素的影响。本文将从外部环境、内部要素两个方面具体分析县级政府社会治理能力的制约因素。
（一）外界环境的制约
1.政治环境的影响
政治环境主要是通过上级政府的压力—激励机制对县级政府的社会治理施加影响。来自上级政府的压力—激励机制主要包括政府绩效评估制度和干部人事管理制度，这是县级政府社会治理能力的重要制度环境。在我国政府的现行绩效评估体系内，上级政府是评估的唯一主体，必然出现以上级政府的偏好替代公众偏好，以政治权威替代制度权威的情况。此外，自上而下的绩效评估体系，实质上构成了上级政府与其下级政府之间的权力—责任关系，通过考核指标的项目设置和赋权，政府明确了所要完成的任务和重要程度，通过政府内部的科层制结构逐步下达，落实到人。这种制度大大加强了地方官员对上级政府的回应性和责任意识，却无法保证它们对公众需求的重视程度。另一项重要的制度环境因素是我国的地方政府干部管理制度。对于县级政府而言，县内的副处级以上领导干部由市党委管理；县政府组成部门的领导干部的考察、选拔、任用由县党委和县组织部门进行。通过干部管理制度与绩效考核制度的组合使用，县级政府官员的晋升与考核指标联系起来，构成了来自上级政府的压力—激励机制，从而实现上级政府意志的有效执行。
政府官员也会寻求自身利益的最大化。对于县级政府官员而言，其自身利益包括物质待遇提高、自我价值实现、社会地位提升等方面，但在当前制度环境下他们的自身利益集中体现在职务晋升上。然而，政府的工作目标具有多样性，不仅包括实现经济发展，还包括提供充足的公共服务、保护环境、实现社会公平正义等其他目标，而且许多目标是相对模糊和难以量化的，很难在绩效评估指标体系中有所体现。实践中，地方政府对绩效评估指标的设计往往过度重视经济增长，而相对忽视对社会治理领域的评估。为了在绩效考核中获得更高分，县级政府往往把有限的财力、人力投入考核指标所涉及的领域中，从而忽视了其社会治理能力的发展。例如，在公共服务领域，县级政府首先考虑的是建设周期短、对经济有明显推动作用的项目，如道路铺设、城市规划建设等；而对于与公众切身利益相关但见效慢的项目，如义务教育、文化体育发展等则兴趣不大。可见，作为重要的外部环境因素，来自上级政府的压力—激励机制，在一定程度上影响到了县级政府社会治理能力的正常发挥。
2.经济环境的影响
对县级政府而言，县域经济的发展水平决定了政府可以获得的公共资源的规模。具体而言，县级政府的财政收入是县级政府社会治理能力开展的物质基础，而县域经济的发展水平是决定县级政府自身收入水平的最重要因素。自分税制改革以來，县级政府自身收入的主要来源为增值税、营业税、企业或个人所得税、资源税、土地增值税、土地使用税等地方税种。由于县域经济发展水平普遍较低，多数县级政府均不同程度地出现自身财力不足的情况，甚至连政府自身运行也难以保障。2015年，D县一般公共预算收入83803万元，支出472401万元，财政自给率仅为17.74%。A县尽管在上级政府的转移支付及专项资金补助的帮助下，基本实现了财政收支平衡，但仍存在数千万的资金缺口。同时，由于中央和地方在事权、财权的划分上不够合理，大量的社会治理职责由一线基层政权尤其是县级政府承担。尽管县域社会治理的重大项目建设资金主要由上级政府拨款，但往往要求县级政府承担相应的配套资金，而县级政府自身的财力又不足以承担该项支出，从而导致部分公共项目搁置、停顿，对县级政府社会治理能力形成制约。
3.社会环境的影响
县级政府社会治理能力的强弱不仅取决于政府自身的能力，还与当地公众、社会组织的社会治理参与情况有关，而社会的充分发育是实现公众与社会组织有效参与社会治理的前提。我国当前的社会治理实践表明，县域公众参与社会治理的能力仍有较大不足。一方面，我国仍处于传统社会向现代社会的转型期，公众仍有“凡事依靠政府”的思维惯性，缺乏主动参与社会治理的主体意识和权利意识；另一方面，公众有效参与社会治理必须具备相应的参与素质。第六次全国人口普查结果显示，我国农村人口占全国总人口的50.32%，其中绝大部分在县域居住，而农村居民在公共道德意识、法制意识、民主意识、沟通合作水平等方面均低于城市居民，难以达到参与县域社会治理的要求。
成熟的社会组织体系能够承接和完成政府转移出的部分社会管理与公共服务职能，提升社会治理效率，也是政府社会治理能力的重要补充。然而，当前我国县级社会组织的发育情况并不理想。有研究显示，从社会组织登记情况来看，仅有25%的社会组织是在县级层面登记的，低于市级层面的31%与省级层面的29%；从社会组织活动范围来看，仅有平均29.09个社会组织能够在县域范围开展活动。③与此同时，县域社会组织表现出明显的行政化倾向。一方面，县域社会组织获得的会员会费与社会捐赠数量不足，日常活动主要依靠政府财政支持，导致其日常活动易受到行政权力干预；另一方面，县域社会组织多由政府部门转化而来，不仅人员、设施源于政府，其活动理念、运行方式也受政府机关影响，存在官僚化、行政化现象，缺乏服务意识。由于自身发展状况的限制，县域社会组织目前还不能完全承接政府转移出的社会管理与公共服务职能，对社会治理的参与程度不足。
（二）内部要素的制约
1.社会治理理念的制约
在我国由社会管理向社会治理的演进过程中，传统的社会管理理念也应向社会治理理念转变。然而，在长期以来以经济为导向的政府管理观念和官本位思想的影响下，部分县级政府仍有较为浓厚的管理型政府思想存在。从调研情况看，当前我国县级政府社会治理理念主要存在以下三方面不足。
第一，服务理念的偏差。在社会治理理论视野下，政府并不是与民众相对立的统治者，而首先是代表公共利益、承担公共责任的服务者，目标是为社会提供充足优质的公共服务。然而，在实际工作中，县级政府及其工作人员往往将民众视为被管理对象，忽视公共利益，缺乏对公众服务的热情，倾向于实行功利性服务，甚至利用公共资源服务个人利益。具体表现为：县级政府公务人员在社会治理过程中不是主动了解群众需求，服务人民群众，而是办事推诿拖拉，缺乏服务精神和责任心，官僚主义作风严重；在执行上级政策命令时不是认真领会政策意图，设法将政策与县域实际情况相结合，而是采取简单、粗暴的方式执行政策，造成政策目标偏离，甚至以自身利益为取向，选择性执行上级政策，不合意的政策就乱执行或不执行。服务观念的偏差导致县级政府不仅难以满足公众的一般需求，还会恶化政府在公众心目中的形象，甚至导致部分群体性事件的发生。
第二，发展理念的偏差。从调研结果看，4个县政府的工作人员都在不同程度上陷入发展主义的思维模式，出现发展理念的偏差。在县级政府层面，发展主义有两种主要表现形式：一是物本主义。县级政府片面地将发展等同于經济增长，又将经济增长视为县域GDP增长或人均收入的提高，而忽视了政治、社会、文化、生态等领域的均衡增长。二是发展手段与目的的倒置。发展的最终目的是为了实现人的自由全面发展，发展成果应由人民共享。但在发展主义理念的指导下，县级政府的发展呈现出为了发展而发展的逻辑错误。县级政府社会发展理念的偏差导致其自身能力结构失衡，着重强化经济发展能力，而忽视社会治理能力。
第三，参与观念的偏差。传统地方政府管理的权力运行主要体现为自上而下的行政控制，而社会治理的运行方式主要包括各治理主体间的互动沟通、协商谈判、合作共赢，既要有自上而下的顶层设计，也要充分发挥社会的作用，实现自下而上的有效参与。然而，在社会治理实践中，县域社会组织参与社会治理的程度普遍不高，与社会组织签订的合作协议也较为少见。公众参与方面，有部分县级政府及其职能部门将民众视为麻烦的来源，不愿与民众进行平等的沟通协作，民意调查、听证会、公众评议等参与渠道流于形式，对于公众提出的意见和建议既不解释，也不调整。县级政府社会治理平等参与观念的偏差，导致其他社会治理主体难以分担县级政府的社会治理责任，加大了政府社会治理的工作量和难度，也影响了其社会治理能力的有效开展。
2.内部管理制度缺陷的制约
政府作为社会的管理者和公共服务的提供者，不仅要制定一系列约束其他组织和个人的规则制度，还要拥有完备的内部管理制度，对政府部门及其工作人员履行公共职能的行为过程实施有效管理，以保证政府工作的正常运行。
第一，县级政府制定社会治理政策制度存在缺陷。制定科学合理、符合现实需求的社会治理政策是履行社会治理职能的重要前提。在理想状态下，公共政策的制定过程应符合科学化、民主化、规范化的要求。目前，县级政府社会治理政策的制定仍属于自上而下的制定机制，即以县级政府及其职能部门为代表的上级管理者决定社会管理和公共服务的具体事项，通过政策、规定等形式向基层传达，公众缺乏有效表达自身偏好和需求的途径。自上而下的制定机制保证了政策制定的权威性和效率，但在透明性和民主性方面表现较差。在制定程序层面，4个县政府及其职能部门均没有根据当地实际情况制定更加详细的社会参与方案，听证会、论证会流于形式，科学化、民主化、规范化的要求没有得到有效执行。县级政府制定社会治理政策制度的缺陷，导致其制定的规则制度的质量普遍不高，规则制度脱离公众利益诉求、缺乏长期效应的现象时有发生，影响了县级政府社会治理能力的实际效果。
第二，县级政府责任追究制度存在缺陷。一是问责主体单一。按照问责主体划分，当前实践中的责任追究制度主要有同体问责和异体问责两种形式。由于相关法律体系还不够完善，对县级政府而言，其问责主体为各级党委和政府，公民个人、新闻媒体、社会组织等社会力量以及人民代表大会、民主党派等异体问责主体参与度不足，问责效果有限。二是责任追究法规体系不够完善。部分县级政府制定的责任追究规定对问责事由、问责标准、责任划分等事项的标准过于笼统，有较大的自由裁量空间，加之问责主体较为单一，容易发生人为因素影响责任追究标准，责罚不相适应的问题。三是责任追究范围狭窄。当前县级政府行政责任追究的范围多限于造成重大人员伤亡或经济财产损失的“大事”、滥用职权的违法违纪行为等，对于真正影响人民群众日常生产生活的社会领域事件则缺乏制度约束。
第三，县级政府内部协调机制存在缺陷。由于当前社会事务的复杂程度不断增加，使得县级政府的社会治理工作往往需要多个职能部门共同配合完成。与此同时，由于县级政府各部门之间经常存在职权交叉、职责划分不清、机构设置不合理等现象，大量的社会事务不得不依靠县级政府的内部协调机制解决。然而，由于当前我国县级政府普遍存在协调机构设置随意，协调的启动程序、过程、结果缺乏明确规定，协调监督机制缺失等制度缺陷，导致各部门之间出现利益博弈，以自身利益为先、互相推诿责任、对缺乏利益的事务逃避执行等情况时有发生。在公共安全、社会保障、社会组织培育、食品药品监管等涉及多个职能部门的重点领域，往往难以形成有效的协同治理格局。
三、县级政府社会治理能力的提升路径
提升县级政府社会治理能力，一方面，要营造良好的外部环境，使之适合县级政府社会治理能力的具体要求；另一方面，要提高县级政府自身的素质，更好履行社会治理职能。
（一）创新社会治理理念
社会治理理念是县级政府社会治理行为的灵魂，正确的社会治理理念是决定社会治理能力成效的先决条件。因此，提升县级政府社会治理能力的首要问题就是实现社会治理理念的现代化。
1.坚持以人民为中心的服务理念
在党的十八届五中全会上，习近平总书记提出以人民为中心的发展思想，将人民的幸福生活和全面发展作为发展的出发点和落脚点，真正实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。从科学发展观到新发展理念，以人民为中心的理念在社会治理中的重要性逐步凸显，是指导县级政府社会治理能力的首要理念。以人民为中心的理念认为，经济增长与财富积累只是手段，这个世界上最重要、最根本的是人，发展的目标也是为了人。以人民为中心的社会治理理念要求县级政府摒弃原有的发展主义、物质主义思想，从对物的管理转为对人的治理，尊重人的价值，重视人的生存发展，在实践中切实维护好最广大人民群众的根本利益，让发展成果真正惠及每一位群众。
新公共服务理论认为，政府的作用在于服务公众，满足公众的共同利益，在社会上建立信任与合作的关系。在我国，服务理念是以人民为中心思想的具体体现，要求政府将公众、社会视为服务对象，从人民群众最关心的切身利益出发，不断提升政府的服务质量，真正实现全心全意为人民服务。在社会治理领域，服务理念要求县级政府将服务意识放在具体工作之前，以民众需求作为政策制定与实施的导向，将服务理念蕴含在社会治理行动之中。
2.树立社会治理专业化理念
随着社会分工的不断细化和信息技术的持续发展，人类面临的社会问题呈现出复杂化、专业化的趋势，要求政府必须实现专业化分工，依靠专门人才解决专业问题。社会治理的专业化程度是衡量当地社会治理能力的重要标志之一。党的十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理的社会化、法制化、智能化、专业化水平。因此，树立社会治理的专业化理念是实现县级政府社会治理能力现代化的重要条件之一。一方面，应当构建社会治理专业伦理。社会治理专业伦理要求县级政府的工作人员坚持立党为公、执政为民的理念，树立专业化的工作精神与工作态度，全心全意为人民服务。另一方面，应当树立和强化社会治理要注意使用专业化人才观念。专业化人才是社会治理能力提升的重要物质基础，县级政府应当改变以往行政化的、非专业化的社会管理观念，重新认识专业人才对县域社会治理的支撑作用，以科学、严谨的态度建设高素质的社会治理专业化人才队伍，做好社会治理专业化人才培养的顶层设计，提升县级政府的社会治理能力。
3.强化社会协作理念
治理理论认为，政府并不是治理的唯一主体，私人部门、第三方机构等多元主体在治理中也扮演重要角色，主张建立多元主体、共同参与、政府与社会协作共赢的社会治理模式。社会治理理念中的社会协作指的是社会系统内各部门之间合作协调、配合默契的状态，从而实现资源的合理配置和效率的充分发挥。在“党委领导、政府负责、社会協同、公众参与、法治保障”的社会治理格局下，社会协作理念既突出党的领导地位和政府的主导作用，也要求社会各界的协作配合和积极参与，有效整合社会系统内的全部社会治理资源，共同完成社会治理目标。县级政府不仅要实现自身社会治理角色的转变，还要构建网络式社会治理理念，通过正式和非正式的组织结构建立起政府、市场、社会等社会治理主体间的复杂社会治理网络，相互依赖，互相信任，充分沟通，从而有效应对复杂多变的社会治理环境，实现县级政府社会治理能力的提升。
（二）完善内部管理制度体系
制度是规范行为的准则，社会治理能力现代化的重要前提是实现社会治理制度的现代化。习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上特别指出：“要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识、善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能。”④
1.建立科学有效的绩效评估制度
绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。⑤加强县级政府绩效评估制度建设应做到以下三点。一是以法制力量推行绩效评估制度建设。以法律的形式规定县级政府绩效评估的范围、内容及具体实施方式，使其有法可依，推动县级政府绩效评估的制度化和规范化，以制度的力量约束县级政府的社会治理行为。二是增强绩效评估指标体系的科学性。对县级政府的绩效评估指标体系构建要注意平衡对经济、社会、政治、文化、生态环境各方面的指标权重，使经济增长与社会发展相适应，避免出现发展主义倾向。此外，还应对绩效评估指标进一步细化，根据县级政府职能部门的特点设置单项评估指标，进一步促进县级政府社会治理能力的发展。三是构建对社会开放的绩效评估制度。通过法律法规的形式扩大县级政府绩效评估的主体，实行内部考核与专家评价、与公众评议相结合的办法，将社会力量纳入县级政府的绩效评估体系之中。以有效的外部监督来约束县级政府的社会治理行为，保证其程序正当，也引导县级政府真正解决公众最关心的社会治理问题，提升社会治理效率。
2.健全行政责任追究制度
行政责任追究制度是现代政府政治进步的重要象征，是政府对社会、公众负责任的表现。当前县级政府行政责任追究制度可在以下三方面加以完善。一是完善异体责任追究制度建设。异体责任追究制度指的是人民代表大会、新闻媒体、社会公众等问责主体对政府及其工作人员的行为进行监督与评价的制度。要实现异体问责制度的有效实施，必须完善相关法律法规，并以制度的形式规范县级政府的信息公开情况，将县级政府的决策过程、资金使用等信息向公众和新闻媒体公开，提升社会力量对政府的日常监督能力。二是明确责任主体和追究细节。当前县级政府的责任追究对象多为造成重大人员伤亡或重大经济财产损失的行政责任，而对社会规章制度的提出、方案拟定、过程监督等各环节的追究制度仍不完善。因此，有必要对政府各职能部门、各责任人的工作目标、工作标准、工作程序进行细分，加强责任追究对个人的威慑力度。此外，还应以法律的形式明确责任追究的性质、范围、类别以及相应的处罚措施，减少责任追究过程中自由裁量权的滥用。三是加强事前问责与事中问责制度建设。行政责任追究制度的最终目标是约束政府及工作人员的行政行为，尽量减少因行政失误而造成的损失。对行政责任主体的事后问责属于被动的管理方式，此时对社会造成的损失已经发生；而事前问责和事中问责属于主动性、预防性的管理方式，将关注点转向过程管理，在损失发生前就切断其诱因。因此，县级政府应针对决策过程、行政过程中的隐患、缺陷，引入带有问责机制的过程监督体系，防患于未然。
3.构建内部协调制度
县级政府作为社会治理体系中最主要的治理主体，需要充分调动政府内部各职能部门的力量，处理好部门之间的关系，发挥政治系统整体的合力。因此，加强县级政府的内部协调制度建设是提升县级政府社会治理能力的重要措施。要以制度的形式明确县级政府内部各部门的责任。县级政府在社会治理过程中，往往出现政出多头、权责不明的情况，严重制约着其社会治理能力的发挥。为此，有必要按照权责一致的组织原则，对县级政府各职权部门的职权范围进行合理划分，最终实现县级政府部门之间分工明确、相互协调，排除人为不良因素对社会治理的影响，提高县级政府社会治理效率和效能。
在明确县级政府各职能部门权责的基础上，县级政府应建立长效内部协调机制。一方面，在县级政府内部建立专门的、跨部门的协调机构，对各部门之间的横向业务联系进行沟通和协调，确保各部门履行自身职责，打破原有的部门分割格局；另一方面，县级政府应结合自身实际情况，制定专门的内部协调规章制度，详细规定专门协调机构的定位、功能、职责、权力，以及各职能部门之间协调的具体路径和出现问题后应承担的行政责任等内容。
（三）优化社会治理工具
社会治理工具是连接社会治理理念、目标、制度与社会现实情况的纽带，是实现县级政府社会治理能力的具体手段与方法。笔者认为，应当遵循习近平总书记提出的“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的社会治理方式创新思路，按照德治与法治相结合原则，重视法治工具、道德规范工具、信息技术工具的使用，优化县级政府社会治理工具结构，提升县级政府社会治理能力。
1.提升依法治理水平
法律规则明确了社会治理的合法性与正当性，也为政府的社会治理行为提供了标准和规范。当前提升县级政府社会治理领域运用法治工具的能力，不仅要加快法制建设，还要提升县级政府工作人员依法行政能力。在我国现行政治架构中，由于县级政府并未被授予立法权，因此县级政府社会治理领域法制建设的重点在于上级政府加快推进社会领域的立法工作，科学界定各社会治理主体的权利和义务，真正实现社会治理权责关系的明晰化、法治化。在工作人员依法行政能力提升方面，县级政府应至少做到以下两点：一是县级政府内部机构的设立需按照相关法律规定执行，其工作人员必须在法律规定范围内行使职权，按照法律规定的标准和程序依法办事。二是加大对县级政府工作人员的法律培训力度，对县级政府工作人员尤其是行政执法人员。要全面开展业务培训和法律知识培训工作，确保每一位工作人员既了解所处领域的法律知识，又基本掌握执法工作的程序与要求。
2.重视道德工具运用
道德规范作为社会治理中的隐性制度，立足于人的良心与行为自觉，通过社会舆论压力、公众评价与规劝等方式对个人行为予以引导、约束和规范，维护着社会治理制度的稳定性和持续性。在县级政府对道德工具的运用方面，应充分發扬传统文化中优秀的道德规范和价值取向，恢复并发展我国传统社会治理道德工具。在我国广大农村地区，传统的人际交往方式、家族观念、邻里关系等社会架构依然有部分留存，乡规民约、传统习俗等道德规范依旧影响着农民的生活方式，构成了基层社会自治的基础。同时，传统文化中的乡贤依旧在当代乡村治理中扮演重要角色，村民愿意接受有威望的乡贤对乡村道德观和价值观的引导及社会公正的维护。当前县级政府应当对上述传统民间社会治理工具进行充分挖掘、分析、改造，保留其传统优势，抛弃其中的封建道德迷信思想，创造出具有时代特色的社会治理道德工具体系。
3.推进数字治理发展
数字治理是基于电子社会和电子政府而演化出的一种新型治理模式，旨在把数字技术有效运用于整体型政府构建过程中。然而，当前我国县级政府电子政务的发展水平较低，尚处于政府门户网站建设、内部办公自动化等初级数字治理水平上，虽然政务信息公开较多，但在线公共服务不足，缺乏与公众的信息交流，数字治理功能发挥有限。为解决当前我国县级政府对数字治理工具应用不足的问题，县级政府应增加对数字治理的人力物力资源投入，丰富县级政府门户网站功能。随着移动互联网的迅猛发展，县级政府还应重视县级政府“两微一端”建设，不仅要做到倾听网民对当地热点事件的看法，监测网络舆论，把握事态发展方向，还应主动采取措施传达官方信息，宣传国家政策，引导网络舆论趋向理性化，掌握网络舆论主动权。
注释
①习近平：《在会见全国优秀县委书记时的讲话》，《求是》2015年第17期。
②习近平：《摆脱贫困》，福建人民出版社，1992年，第142页。
③李俊清、陈旭清：《我国少数民族地区社会组织发展及社会功能研究》，《国家行政学院学报》2010年第6期。
④习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来——在党的十八届三中全会第二次全体会议上的讲话》，《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2014年，第549页。
⑤《温家宝总理2006年9月4日在加强政府自身建设 推进政府管理创新电视电话会议上的讲话》（节选），《人民日报》2006年9月8日。
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