论上海市海域使用权收回补偿的立法及完善
冯文静+蒋真毅+陈晓+徐健
摘 要：随着海洋经济的快速发展，海域使用权收回现象越来越多，由此引发的矛盾与纠纷已逐渐成为社会关注焦点。上海市现有的地方规章及规范性文件中均未涉及海域使用权收回问题，海域使用权收回补偿缺乏统一明确且可操作性的地方性立法。本文在学习借鉴我国海域使用权收回的理论与实践基础上，结合上海市海域使用管理的实际特点，提出了完善上海市海域使用权收回补偿立法的基本设想和建议。
关键词：海域使用权 ?收回与补偿 ?地方性立法
海域使用权是指民事主体依法取得的对国家所有的某一特定海域在一定期限内排他性持续使用并享受其利益的权利。《中华人民共和国物权法》（以下简称“物权法”）以基本法的形式明确规定了包括海域所有权和海域使用权的海域物权制度。近年来，随着海洋经济的快速发展，海域使用权收回现象越来越多，由此引发的矛盾与纠纷已逐渐成为社会关注焦点。目前，上海市尚未制定海域使用权收回的相关制度，《上海市海域使用管理办法》中也未涉及任何海域使用权收回的规定，海域使用权收回补偿缺乏统一明确且可操作性的地方性立法。
本文在学习借鉴我国海域使用权收回的理论与实践的基础上，结合上海市海域使用管理的实际特点，提出了完善上海市海域使用权收回补偿立法的基本设想和建议。
一、海域使用权收回的情形
（一）因公益提前收回海域使用权
《海域法》第30条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”此外，第26条规定：“海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。”这两条规定将“公共利益”和“国家安全”作为海域使用权收回的选择条件，除此之外，海域使用权人的海域使用权不得随意被收回。
（二）其他提前收回海域使用权的情形
1、因海域使用权人不合理的使用行为而提前收回
海域作为肩负公共安全责任及财产利益的稀缺性资源，使用人必须严格按照海域使用权证审批的内容使用特定海域，否则，原批准的人民政府有权提前收回海域使用权。《海域法》规定了三种不合理使用而导致海域使用权收回的情况：一是海域使用权的设定无效（第43条）;二是非法改变海域用途（第46条）;三是不按规定缴纳海域使用金（第48条）。这实际上是对非法设定或使用海域的一种惩罚，《海域法》中有明确规定，可以依据《海域法》执行。
2、因闲置提前收回海域使用权
《海域法》未对海域使用权人消极不作为而导致海域闲置的情况作相关规定。但是，随着海域资源的日益稀缺，一些不法海域使用权人为了牟取暴利私自囤积海域，造成了海域资源的浪费，扰乱了海域使用管理秩序。近年来，一些沿海省市已经意识到该问题的存在，并制定了相应的地方规章或规范性文件。例如，《福建省海域使用管理条例》第27条规定：“已批准使用的海域，海域使用权人超过1年未开发利用的，由县级以上地方人民政府海洋行政主管部门责令其开发利用;连续2年未开发利用的，由批准该海域使用权的人民政府收回海域使用权，并公告注销。”《天津市海域使用管理条例》第24 条规定：“无正当理由闲置海域满一年的，由市海洋行政主管部门依法无偿收回海域使用权，并直接办理注销登记”。《江苏省海域使用管理条例》第26条规定：“己批准使用的海域，海域使用权人1年以上未开发利用的，由海洋行政主管部门责令开发利用;连续2年未开发利用的，由批准该海域使用权的人民政府收回海域使用权。”
因违法行为提前收回海域使用权是因为海域使用权人擅自改变海域用途或者不交海域使用金的行为所致，因闲置而提前收回海域使用权是因为海域使用权人不履行应尽义务所致。因此，从性质上讲，这两种情况下的提前收回海域使用权是一种行政处罚。而因公共利益收回海域使用权是在海域使用权人利用海域合法且履行应尽义务的前提下进行的收回，是私益与公益博弈过程中，私益为公益做出的特别牺牲，这与因违法行为或因闲置而提前收回海域使用权有着根本上的区别。因此，因违法行为或因闲置而提前收回海域使用权将不给予任何补偿，而因公益提前收回海域使用权应给予原海域使用权人合理的补偿。
二、我国海域使用权收回制度存在的主要问题
（一）基本立法缺失
海域使用权收回属于行政许可后续监督制度的范畴，但《中华人民共和国行政许可法》（以下简称“行政许可法”）仅在总则部分规定了行政许可撤回制度，在行政许可监督制度体系中却并没有体现。《海域法》第30 条对海域使用权收回的行使主体、条件作了规定，但过于原则，并没有对海域使用权收回的启动时限、程序、效力、补偿等做出可操作性的具体规定。《中华人民共和国渔业法》第14 条规定：“国家建设征用集体所有的水域、滩涂，按照《中华人民共和国土地管理法》有关征地规定办理”，仅针对“集体拥有所有权的养殖水域”的补偿做了概括性规定。由于配套基本立法缺失，海域使用权收回缺少明确的权力边界约束，致使行政机关拥有很大的自由裁量权，极易导致对海域使用权人的不当侵害。
（二）收回程序不规范
海域使用权收回的运行程序是否健全对于海域使用权人的权益保障非常关键。目前，除了《海洋行政许可实施办法》零星规定了海域使用权收回程序外，尚未有统一配套制度对海域使用权收回程序做出细化规定，造成了海域使用权收回程序不规范，缺乏透明度，也降低了海域使用权收回的公信力。沿海仅个别省市对海域使用权收回程序作了创新性规定，如《广西壮族自治区海域使用权收回补偿办法》中规定了公告、听证、公示等海域使用权收回补偿程序，《福建省海域海域使用补偿办法》规定了公告、登记、签订协议及海域使用权注销等程序。
（三）补偿制度不完善
补偿制度是海域使用权收回制度的核心，也是海域使用权收回制度能否有公信力和得到有效实施的关键。《海域法》第30条、《海洋行政许可实施办法》第29条只对补偿制度作了概括性规定，具有很大的不确定性和不可操作性。在地方立法层面上，少数沿海省市对海域使用权收回补偿做出了专门规定，如广西壮族自治区人民政府于2012年制定了《广西壮族自治区海域使用权收回补偿办法》，福建省2008年制定了《福建省海域使用补偿办法》。
三、关于制定《上海市海域使用权收回补偿办法》的建议
海域使用权收回的目的是关键，保障原有合法用海者的权益是根本，这是上海市制定海域使用权收回补偿办法的基本准则。《上海市海域使用权收回补偿办法》可能涉及到许多问题，本文限于篇幅，仅就实践中容易发生争议的一些突出问题进行探讨。
（一）明确补偿制度设定主体
明确补偿制度设定主体是补偿制度建立的重要前提。目前，关于海域使用权收回补偿制度设定主体的规定主要呈现两种模式：
一是“决策执行合一”模式，即补偿制度制定与海域使用权收回执行由同一个行政主体行使。例如，《大连市海域使用管理条例》第28条规定：“依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，应当给予海域使用权人相应的补偿，补偿的标准、办法由原批准用海的人民政府制定”。海域使用权收回机关是海域使用权收回法律关系中的直接利益关系方，从程序正义角度分析，不能独立成为规则的制定者的。因此，“决策执行合一”模式应当摒弃。
二是“决策执行有限分离”模式，即在特定情形下，补偿制度制定与海域使用权收回执行分别由不同的主体来行使。例如，《福建省海域使用补偿办法》第8条规定：“海域补偿标准基数和海域等级系数，由省人民政府根据用海类型、海域使用权价值、用海需求情况、对海域生态环境所造成的影响程度、国民经济发展状况以及社会承受能力等因素确定”。该模式通过提升补偿制度制定机关等级，在一定程度上能够提升补偿制度立法的中立性。但由于省政府在一定情况下也会成为海域使用权收回的执行主体，仍然会面临着“当自己案件法官”的困顿局面。
为了从根本上构建以利益中立者为补偿制度设定主体的“决策执行根本分离”模式，建议由上海市市级权利机关来统一制定海域使用权收回补偿制度。
（二）界定公共利益的内涵
《海域法》第30条将“公共利益”与“国家安全”作为海域使用权收回的两个选择性条件。对于公共利益，我国现行法律、法规没有对其内涵及范围做出明确界定。作为海域使用权收回法定条件的“公共利益”应当具有特定性与惟一性，应该借鉴各国征收立法上普遍采取的概括式、列举式方法，严格界定公共利益。对公共利益的理解和解释，应该说，国内理论界己经形成基本公认的标准，普遍认为：国家基础设施建设、能源、交通、管线、水利、国防、行政用海等应属公益性质用海。对非公益性项目用海，也应明确规定不能列入海域使用权收回范围，而是纳入市场机制，坚持平等自愿、协商一致的收回原则。
（三）完善海域使用权收回程序
完善海域使用权收回程序是限制滥用行政权力，维护公民合法权益，平衡行政权利与个人权利的重要法律制度，是保证海域使用权收回公正合理的制度保障。
1、明确启动时效
《行政许可法》和《海域法》都没有对海域使用权收回机关行使收回权利的时效做出明确规定。建立海域使用权收回权利启动时效制度，是海域使用权收回制度良性运行的前提。只有通过刚性的时效规定，才能有效遏制海域使用权收回机关不作为问题的发生，促使符合收回条件的海域使用权及时收回，从而及时有效地保障公共利益。
2、建立听证制度
公共利益是行政机关据以做出海域使用权收回决定的重要依据。“公共利益”属于不确定法律概念的范畴，缺少详细地规定，在一定程度上弱化了对于私人利益保护。通过引入听证制度，可将公众意见吸收进来，充分发挥一般公众、利益被限制者、权力部门的主观能动性，在互动与博弈的基础上对公共利益做出较为合理的界定。另外，应加强对听证结果的监督，避免将公共利益的用途转变为其他利益的用途，以保证公共利益的实现。
3、制定争议解决程序
妥善解决补偿、安置工作中的争议问题关系到海域使用权收回的顺利进行，也关系到地方经济的发展和社会稳定。因此，规定合理的争议解决程序有利于化解矛盾，避免矛盾激化。除了行政部门的协调、裁决和行政复议外，还应当保障海域使用权人司法救济的权利。
（三）构建海域使用权收回补偿制度
1、补偿主体
因海域使用权被提前收回而得到补偿的主体，一般为海域使用权人。但如果海域使用权收回项目涉及面广，易引发群体事件或冲突时，还应统筹考虑利益相关者的受损失情况，区分不同情况，对利益相关者进行适当安置、补偿，以保障社会的和谐稳定。海域使用权收回补偿方应委托有资质的单位，对拟收回的海域进行有效地调查，根据项目用海类型、方式、规模等，确定利益相关者（不管是否取得海域使用权书的单位或个人）。
2、补偿方式
目前，我国关于海域使用权收回补偿方式的规定都比较概括，缺少具体操作性规定，一般采用单一的货币化补偿方式，并不能满足海域使用权人多元化、个性化的海域权利保障需求。在理论研究层面上，有学者提出了建立多渠道征海补偿机制的原则设想，具体可通过异地搬迁、社会保障安置等方式进行补偿。在实践层面上，国家海洋局于2007年发布了《关于贯彻实施<中华人民共和国物权法>，全面落实海域物权制度的通知》（国海管字[2007]208号），对海域使用许可补偿方式多元化提出了要求。
因此，应当以公平合理为基本原则，在坚持正确民生导向的前提下，以最大限度地体现补偿个性化为要求，构建以多元化补偿方式为特点的利益补偿机制。
3、补偿标准
《海域法》对海域使用权收回的补偿标准并未做明确规定。部分沿海省市对补偿标准做了创新性规定。例如，《福建省海域使用补偿办法》将补偿标准限定为海域补偿费、种苗和海域附着物补偿费;《广西壮族自治区海域使用权收回补偿办法》为海域使用权补偿费、海域附着物补偿费和养殖产品补偿费;《温州市浅海滩涂海域使用权收回处理办法》为固定资产和产品，如各类养殖海产品补偿等。各地对海域使用权收回补偿多限于养殖的财产、物资和种苗，并没有像土地补偿那样涉及安置费。基于此，建议上海市参考《土地管理法》和《物权法》中有关土地征收补偿项目的规定，考虑到用海的具体情况，将其规定为海域使用补偿费、种苗和海域附着物补偿费、安置补偿费以及与用海活动相配套的陆地配套设置的补偿等。
应采取利益衡量的方法，在衡量公益与私益，考虑海域开发利用程度与使用性质，按照公平合理原则，确定补偿标准。补偿标准具体制定时，应引入海域价值评估和分等定级制度，对原海域使用人失去海域所造成的各种损失（ 包括直接损失和间接损失） 进行市场化价值评估，并以之作为补偿的重要依据。
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基金项目：上海市海洋局科研项目（沪海科字[2014] 03 号）
（第一、四作者单位：上海市水务（海洋）规划设计研究院，第二作者单位：上海市水务（海洋）业务受理中心，第三作者单位：上海市海洋管理事务中心）
