城市轨道交通项目投融资模式比较研究

    黄婧怡

    摘 要 地铁建设已成为当前解决城市交通问题的重要措施，传统的政府财政投资模式已无法满足建设需求。文章对国内外城市轨道交通项目的典型投融资模式及发展历程进行归纳与比较分析，总结出主要采用的4种投融资模式及其适用范围与优缺点，为决策者灵活选取合理的投融资模式提供参考。

    关键词 城市轨道交通 投融资模式 融资特征

    中图分类号：F570 文献标识码：A

    0绪论

    随着我国经济的发展和城市化进程的推进，城市轨道交通项目的投资建设进入高峰期。由于政府资金的不足，创新性的城市轨道交通项目投融资模式尝试不断涌现，为我国项目建设提供了多样发展模式。本文通过对国内外典型城市轨道交通项目的投融资模式进行比较分析，为决策者在项目前期对城市轨道交通项目投融资模式进行合理决策提供参考。

    1国外城市轨道交通项目投融资模式

    全世界各城市轨道交通项目投融资模式存在着显著差异，因此本研究选择轨道交通历史悠久的代表城市进行重点分析。

    1.1巴黎模式

    巴黎采用“大公交”运行模式，城市轨道交通项目的建设、运营由政府直接投融资。巴黎政府的投资主要分成两部分：建设投资中，中央政府约占40%，地方政府约占40%，企业自筹约占20%；运营投资中，由于地铁票价由政府制定，票务收入只能覆盖运营成本的40%，其余由政府和公交运营进行补贴。“以公交补地铁”是巴黎地铁的主要特点。

    1.2纽约模式

    纽约地铁系统由大都会交通运输局管理和运营，旗下纽约市交通运输局负责纽约市区地铁运营。

    纽约城市轨道交通的发展史中，投融资模式基本没有变化。资金主要来自票务收入、中央及地方政府补贴和资本市场融资。扣除政府补贴，运营长期处于连年亏损状态，且近年持续增加，纽约地铁一直维持着以政府补贴为主、运营收入为辅的收入结构。

    1.3新加坡模式

    新加坡城市轨道交通的理念是政府、乘客、运营者三方责任利益均衡，即政府提供基础设施，乘客支付服务成本，运营企业通过提供服务而实现利润。因此新加坡模式是典型的政府投资和企业阿运营模式，政府投资资金来自财政盈余，运营模式以企业自负盈亏、票价覆盖运营成本为目标。

    新加坡总体规模较小和乘客支付能力较高的特点，使得政府财政足以支持建设投资，居民对票价也有较高支付能力。因此，新加坡在一直沿用“政府投资建设、企业市场化运营”的投融资模式。

    2国内城市轨道交通项目投融资模式

    为全面分析国内城市轨道交通投融资模式发展历程，选择北京、上海、广州3个拥有城市轨道交通投资、建设和运营经验最丰富的城市进行重点分析。

    2.1北京模式

    北京轨道交通主要经历了两个发展阶段：第一阶段，2条地铁线路全部由政府投资和运营，运营中难以区分政策性亏损和经营性亏损，导致北京地铁长期处于巨额亏损、运营效率低的局面。第二阶段，北京奥运会推动地铁建设需求大量增加，简单粗放的投资运营一体化管理给政府财政带来沉重负担，因此政府对原北京地铁集团进行改组，成立北京市基础设施投资有限公司（京投公司）、北京市轨道交通建设管理有限公司和北京市地铁运营有限公司，明确各自在投资、建设和运营环节主体地位，“三分开”模式促进各主体进行精细化管理。京投公司通过多元化融资，引进PPP模式吸引私营资本参与北京地铁4号线的投资建设，引进香港地铁进行市场化运营，激励北京市地铁运营公司不断提高服务管理水平。

    总体来说，除北京地铁4号线外，北京轨道交通项目融资模式的主要特点是融资、建设、运营主体独立“三分开”和投资主体多元化、资金来源多元化、运营主体多元化的“多元化”。

    2.2上海模式

    上海轨道交通的发展历程可分为三个阶段：第一阶段沿用政府完全投资模式，依靠政府财政完成地铁1、2号线的建设和运营。第二阶段，政府只负责对投资、建设和运营的监管，实现投资、建设、运营和监管的“四分开”改革。第三阶段，上海申通地铁集团有限公司（简称“申通集团”）出现资金使用效率低和运营事故发生后归责困难的问题，因此政府将上海地铁建设有限公司和上海地铁运营有限公司并入申通集团，重新形成投资、建设、运营一体化的模式。申通集团轨道交通运营的主营业务在不依靠政府补贴的情况下实现少量盈利，充分说明上海模式高效的运行效率。

    上海模式主要特点在于：运营市场化，政府每年只给予固定数额的补贴，申通集团必须提升资金效率；融资多元化，申通集团不仅控股上市公司实现资本市场融资，还发行各类债券，并通过政府建立的扶持机制使外部效应内部化。

    2.3广州模式

    广州地铁借鉴香港地铁“轨道+物业”模式，将城市轨道交通建设与土地开发结合在一起，但建設资金主要来自政府筹集的土地出让金收入和贷款，未将土地增值收益回馈给项目投资者。运营方面，项目由广州地铁总公司运营，政府不再对地铁公司债务承担责任或进行补贴。

    总体来说，依靠土地出让金支持轨道交通建设，稳定了项目资金来源，但对政府财政造成较大负担。市场化的运营方式，缓解了政府负担，激励运营公司通过提升管理服务水平扩大收益。

    3城市轨道交通项目投融资模式归纳与比较

    通过对比国内外城市轨道交通项目的投融资模式可以发现，目前所采用的投融资模式主要包括：

    （1）巴黎的“政府完全投资”模式。即投资、建设和运营由政府负责，资金来源以财政拨款、债券和政策性贷款为主，以商业贷款、短期融资票据为辅，社会资本通过投资债券来参与投资。地铁运营高度依赖政府的财政补贴。

    （2）纽约和北京（除北京地铁4号线外）的“政府完全投资建设加政府补贴企业运营”模式。即投资、建设、运营主体相互独立，建设资金由独立的政府融资平台公司筹集，公司采用多种融资工具满足资金需求，运营企业不承担建设中产生的项目负债。由于票价限制，运营企业无法完全实现市场化运营，需通过财政拨款补贴项目运营。

    （3）新加坡和广州的“政府投资建设加企业市场化运营”模式。即投资建设和运营主体分离，投资建设的主体是政府机构，而市场化的票价机制保障运营主体在运营中自负盈亏，政府不再给予运营补贴。

    （4）上海和北京地铁4号线的“政府和企业共同投资加企业市场化运营”模式。即企业参与项目投资建设，政府通过政府补贴和合作开发的形式负责项目建设的主要投资，企业负责部分投资。政府原则上不给予补贴，企业通过运营获得回报，因此要求项目本身有较高的盈利能力，需要在轨道交通实现网络化运营后采用此模式。

    4类模式主要区别在于政府和企业在投资建设和运营阶段的主体地位、承担责任的不同。从模式1到4，政府在项目投资中的比例逐渐降低，而企业逐渐占据投资主导地位。每个模式中，投融资方式主要区别在于融资来源、政府补贴和运营市场化程度等的不同。

    4对我国城市轨道交通项目投融资模式选择的启示

    借鉴国内外城市成功经验，可以帮助决策者提供可多元化投融资方案，同时对在建或规划的轨道交通项目提供几点启示。

    （1）城市轨道交通项目的准公共物品属性要求政府在项目投融资中发挥主导作用。项目收益普遍无法覆盖运营成本，而线路运营所带来的外部收益无法完全实现内部化，因此各模式均需要政府在项目建设运营过程中提供不同形式的补贴才能正常运营。

    （2）城市轨道交通项目的正外部性决定政府可以借助市场化运营提高管理效率和增加社会效益。通过政府对企业建立资金和资源补偿机制或给予企业多元化经营的资源，帮助企业得到投资收益，改观政府负责地铁运营所造成的长期亏损局面，减轻政府管理负担和提升项目管理效率。

    （3）同一城市不同轨道交通项目可以实现多元化投融资模式。随着城市轨道交通项目的发展，投融资模式都会经历一定变化，同一城市不同项目也会采用不同类型投融资模式。

    5总结

    通过对国内外典型城市的轨道交通项目投融资模式进行归纳得出4种常用的可行投融资模式。决策者可根据政府可承担的权责、政府投资比例、路网发达程度、运营主体、定价机制等因素灵活确定可行的城市轨道交通项目投融资模式。

    参考文献

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