试论地方应用型本科院校大学章程的制定
张永莉++马兴彦
摘 要：依法制定大学章程并严格按照章程治理，既是大学设立、运行、发展合法性的前提，也是建立现代大学治理模式的重要制度保障，已成为各高校不可回避的时代议题。然而为数众多的地方应用型本科院校尚未制定本校章程，处于无章而行的状态，这不符合地方应用型本科院校建立现代大学制度、加快自身发展的内在要求，必须尽快加以改变。地方应用型本科院校在制定本校章程时要注意把握独特性、民主参与、配套健全、程序合法几个原则，要明确差异，突出特色，力避章程雷同；要广开言路，体现各方利益诉求；还要制定一系列相关配套细节，健全章程的程序性规定，确保章程真正落到实处。
关键词：地方应用型 本科院校 章程 制定
大学章程是以条文形式对学校的重大事项 （如性质、宗旨、任务、组织结构、成员条件等）作出全面规定所形成的规范性文件，是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。由于章程所规定的是大学的办学宗旨、主要任务、内部管理体制、财务制度等重大问题，因此它是基于其他一切规章制度之上、事关大学治理的纲领性文件。
地方应用型本科院校制定大学章程的重要性和必要性
在中国现代大学制度建立和发展的初期，即20世纪20、30年代，参照欧、美、日等国大学建制的经验，几乎每一所大学都制定有本校章程，并严格按照章程进行大学治理，先建章程再建校成为当时大学的共识。较为著名的有：1920年，北京大学制定并颁布的《国立北京大学现行章程》；1921年，经当时教育部核准的《国立东南大学大纲》；1929年颁行的《国立清华大学规程》等。
1949年新中国成立后，我国高等教育全面学习苏联经验，确立了政府高度集权的大学治理模式。1953年，经政务院批准的《关于修改高等学校领导关系的决定》中规定：“凡中央高等教育部所颁布的有关全国高等教育的建设计划……财务计划、财务制度……人事制度……教学计划、教学大纲、生产实习教程，以及其他重要法规、指示或命令，全国学校均应执行。其有必须变通办理时，须经中央高等教育部或由中央高等教育部报请政务院批准。” 在这种背景下，所有高校的设立、运行及其内外部重大事项的决策均由政府行政部门进行统一规划和管理，大学的内部规章只是政府相关政策、制度的具体执行，大学没有设立章程的意愿和必要，各高校普遍都没有制定章程。
改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制的确立和发展，大学参与社会民事活动的机会日益广泛和频繁，但由于不具备独立法人身份，高校参与社会民事活动的广度和深度都受到影响，既不利于大学服务社会功能的实现，也无法满足高校自身的发展要求。外在的需求和内在的需要都促使高校必须尽快加以改变，从制定大学章程入手，从法理上明晰独立法人身份和地位，切实推进依法办学，真正建立起现代大学治理模式。为实现这一目标，《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》都明确规定：高校是独立自主办学的法人实体，各高等学校必须制定本校章程，并按照章程依法办学。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》又再次强调：“完善中国特色现代大学制度，要加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”
可见，依法制定大学章程并严格按照章程治理学校，既是大学设立、运行、发展合法性的前提，也是建立现代大学治理模式的重要制度保障。大学章程的制定与实施，不仅从形态上对大学的治理结构予以确认，而且从性质上对大学的治理方式加以规定，章程作为高校依法自主办学的“宪法”和“总纲”，是当下建立现代大学制度的一项重要的和基础性的工作，是各高校都不可回避的时代议题。
然而，现实的情况是，据教育部法制办2007年对全国高校章程建设整体情况的调查结果：仅有占当时全国高校总数21%的高校报送了章程或章程草案，我国大部分高校都尚未制定本校章程，处于无章而行的状态，这其中就包含为数众多的地方应用型本科院校。这种无章而行的状态，不仅不符合各地方应用型本科院校建立现代大学制度的内在要求，而且也不利于地方应用型本科院校的自我发展，必须尽快加以改变。因此，各地方应用型本科院校必须按照国家法律法规的要求，加快制定切合本校实际的章程，按照章程依法办学，将大学的决策方式和工作方式转变到以本校章程为依托的轨道上来。
地方应用型本科院校制定章程应把握的原则
1. 独特性原则
大学章程不仅是大学治理的法律依据，而且也是大学传统和大学精神的一个展示，不同层次、不同类别的高校在其各自的办学历程和发展过程中都会形成其独有的办学特色，这些特色具体体现在不同高校办学理念、办学目标、发展方向和学生培养等的差异上。因此，在章程的具体制定和实施中，地方应用型本科院校应首先找准自身与其他高校的不同和特色之处，并将这种独特性准确、具体地表述在本校章程之中，作为引领学校前行发展的纲领性文件。
对此，教育部在2011年11月28日颁布的《高等学校章程制定暂行办法》第十七条中曾作出规定：“高等学校起草章程，应当深入研究、分析学校的特色与需求”；在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中也明确提出要“建立高校分类体系，实行分类管理。发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位”，要“建立动态调整机制，不断优化高等教育结构……重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模”等。
因此，对于占普通高校规模过半的地方应用型本科院校来说，在本校章程制定过程中，一定要注意把握“独特性”原则，要厘清自身与“985工程”“211工程”等重点高校以及一般高职高专院校之间的差异性，找准自身定位，并将自身的办学理念和办学特色体现在章程的制定与建设当中，避免大学章程雷同现象的发生。
2. 民主参与原则
大学章程实质上是以权利和义务的形式对大学内部的教职员工、学生等各利益方之间的不同利益加以调整所形成的规定。因此，地方应用型本科院校在制定本校章程过程中，必须要积极宣传、广泛动员，使各利益群体都能明晰章程对于学校发展的意义，并发动他们广泛参与。只有在民主集中制的基础上制定本校章程，并确保各利益群体的有效参与，为他们的合理诉求提供表达通道，才能使制定的章程为各方所接受和认可，也才能在最终的贯彻落实中得以有效执行。
3. 配套健全原则
地方应用型本科院校在本校章程的建设工作中，还必须十分注意与章程相配套的一系列规章制度的建立，以确保章程能够落到实处，不流于形式。因为就大学章程本身而言，它是对学校办学的若干重要事项作出总的、纲领性的规定，是一种宏观上的构建，要确保章程制定后能真正落到实处而不被束之高阁，就必须建立一系列与之相配套的规章制度来加以保障和具体化。因此，地方应用型本科院校在本校章程制定工作中，必须注意全面梳理学校现有的规章制度，归纳出其中需要在章程中体现的内容，同时在本校章程总领下制定出一系列具体的实施细则，并确保这些配套性的细则均是以实现章程为其制定和实施的基本目标，这样才能真正确保章程落到实处。
4. 程序合法原则
地方应用型本科院校在章程制定过程中，一方面要对章程必要记载事项做完整呈现，同时还要健全章程的程序性规定，如章程的修订及废止程序、重大事项的决策程序以及师生员工的申诉程序等，确保程序合法，避免出现因必要记载事项的不完整或程序非法而导致的章程无效或效力减弱，以维护章程的法律效力和权威。
地方应用型本科院校制定章程的具体做法
1. 明确差异，突出特色，力避章程雷同
地方应用型本科院校在制定本校章程时，要结合自身实际，明确差异，突出特色，力避章程雷同现象的发生。
具体来看，从办学定位来讲，地方应用型本科院校主要是服务地方经济社会发展的需要，因此在学科专业设置上，要紧密结合地方需求和产业布局特点，构建具有明显区位优势和特色的高等教育学科专业体系和学科专业品牌；在课程设置方面，既要充分考虑课程开设的实用性、有效性和先进性，又要以地方人才需求为导向，努力构建体现自身优势、满足地方发展需要的学科课程体系，以适应地方经济、科技、文化和社会发展的需要。只有将上述办学定位和办学特色目标在章程建设中给予具体呈现，才能显出各地方应用型本科院校的独特之处。
此外，相较于其他类型高校，在人才培养目标上，地方应用型本科院校既要注重学生一定理论功底的培育，更要把加强学生实践操作能力作为其人才培养最突出的特点，即地方应用型本科院校培养的学生，应是在理论功底上强于高职、高专类院校学生，在动手能力上优于研究型大学学生，这样才能确保地方应用型本科院校在高等教育市场上占据一席之地。因此，地方应用型本科院校要准确把握理论培养与实践操作之间的“度”，并将其归纳为人才培养目标明确记载入章程，以凸显本校人才培养的特色和优势。
2. 广开言路，体现各方利益诉求，为章程实施奠定基础
地方应用型本科院校在制定章程时，可在党委领导、行政负责、民主参与的前提下成立专门的章程制定工作小组，成员应包括学校党政领导、职能部门负责人、教师代表、学生代表、校友代表、家长代表和法律顾问等各方面人员，通过组织听证会、座谈会等多种形式，集思广益，凝聚集体智慧，在确保各方民主参与及平衡各方利益诉求的基础上形成章程初稿，并在全校范围内公开征求意见，将修改后的章程草案提交学校党委会或校长办公会审议，最后交由本校教职工代表大会批准通过，并报教育行政主管部门备案。
3. 制定一系列相关配套细则，确保章程落到实处
由于章程只是规范学校治理结构的总纲，为使章程得到有效贯彻和落实，地方应用型本科院校必须制定一系列配套细则加以保障，这并不是说要把以往的制度全部推倒重来，而是要在章程总领下，对包括大学法人制度、党委领导下的校长负责制、教授治学制度、学院管理制度、教师及学生管理制度等一系列内部规章做一番有效梳理，剔除其中不合时宜、不符合章程要求的部分，凝练其中行之有效和体现办学规律的做法，将其升华到章程及其细则中去，更好地发挥作用。此外，还应成立专门的章程实施检查机构，对章程及其配套细则的实际运行效果做实时的监督检查，确保章程的有效贯彻落实。
4. 健全程序性规定，确保程序合法
地方应用型本科院校在制定章程时，首先要对必要记载事项进行完整表述，如学校的办学名称和地址、办学宗旨和培养对象、管理体制和运行机制、财务和财产管理制度、举办者和学校之间的权利和义务等。此外，对于章程的制定、生效、修改、终止，以及师生员工的权利与义务等重要事项也要做准确、清晰的记载，避免因没有记载或记载含混而导致程序非法，尤其是关于教师、学生的权益保障部分，如教师的任免、奖惩以及学生申诉的处理等，必须在章程中作出明确、具体的表述，不可一笔带过，以切实保障师生的合法权益。此外，章程中还应该包含确保章程运作和实现的配套程序规定，诸如听证制度、告知制度、公开制度、证据制度、回避制度等。只有健全程序性规定，确保程序合法，才能真正维护章程的有效性。
本文系北京印刷学院2013年发展规划课题“北京印刷学院章程制定与实施研究”（项目编号：24360113005）研究成果
参考文献：
[1]马陆亭.高校章程制定工作全面启动后的思考[J].中国高教研究，2012，（3）：1.
[2] 许慧清.大学章程实施的推进策略研究[J].教育发展研究，2013，（5）：63.
[3] 湛中乐、徐靖.通过章程的现代大学治理[J].法制与社会发展，2010，（3）：106.
[4] 洪林、熊伟、孙爱东.试论地方应用型本科院校的章程建设—基于现代性论域的分析[J].中国高教研究，2012，（1）：65.
[5]张国有、胡少诚.中国大学章程建设的历程与形态[J].北京大学教育评论，2012，（4）：140.
[6]肖金明、张强.大学章程的框架体系、治理结构、制度要素与生成机制—基于十所高校章程的文本比较[J].河南财经政法大学学报，2012，（1）：39.
（作者单位：北京印刷学院）
[责任编辑：于 洋]
摘 要：依法制定大学章程并严格按照章程治理，既是大学设立、运行、发展合法性的前提，也是建立现代大学治理模式的重要制度保障，已成为各高校不可回避的时代议题。然而为数众多的地方应用型本科院校尚未制定本校章程，处于无章而行的状态，这不符合地方应用型本科院校建立现代大学制度、加快自身发展的内在要求，必须尽快加以改变。地方应用型本科院校在制定本校章程时要注意把握独特性、民主参与、配套健全、程序合法几个原则，要明确差异，突出特色，力避章程雷同；要广开言路，体现各方利益诉求；还要制定一系列相关配套细节，健全章程的程序性规定，确保章程真正落到实处。
关键词：地方应用型 本科院校 章程 制定
大学章程是以条文形式对学校的重大事项 （如性质、宗旨、任务、组织结构、成员条件等）作出全面规定所形成的规范性文件，是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。由于章程所规定的是大学的办学宗旨、主要任务、内部管理体制、财务制度等重大问题，因此它是基于其他一切规章制度之上、事关大学治理的纲领性文件。
地方应用型本科院校制定大学章程的重要性和必要性
在中国现代大学制度建立和发展的初期，即20世纪20、30年代，参照欧、美、日等国大学建制的经验，几乎每一所大学都制定有本校章程，并严格按照章程进行大学治理，先建章程再建校成为当时大学的共识。较为著名的有：1920年，北京大学制定并颁布的《国立北京大学现行章程》；1921年，经当时教育部核准的《国立东南大学大纲》；1929年颁行的《国立清华大学规程》等。
1949年新中国成立后，我国高等教育全面学习苏联经验，确立了政府高度集权的大学治理模式。1953年，经政务院批准的《关于修改高等学校领导关系的决定》中规定：“凡中央高等教育部所颁布的有关全国高等教育的建设计划……财务计划、财务制度……人事制度……教学计划、教学大纲、生产实习教程，以及其他重要法规、指示或命令，全国学校均应执行。其有必须变通办理时，须经中央高等教育部或由中央高等教育部报请政务院批准。” 在这种背景下，所有高校的设立、运行及其内外部重大事项的决策均由政府行政部门进行统一规划和管理，大学的内部规章只是政府相关政策、制度的具体执行，大学没有设立章程的意愿和必要，各高校普遍都没有制定章程。
改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制的确立和发展，大学参与社会民事活动的机会日益广泛和频繁，但由于不具备独立法人身份，高校参与社会民事活动的广度和深度都受到影响，既不利于大学服务社会功能的实现，也无法满足高校自身的发展要求。外在的需求和内在的需要都促使高校必须尽快加以改变，从制定大学章程入手，从法理上明晰独立法人身份和地位，切实推进依法办学，真正建立起现代大学治理模式。为实现这一目标，《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》都明确规定：高校是独立自主办学的法人实体，各高等学校必须制定本校章程，并按照章程依法办学。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》又再次强调：“完善中国特色现代大学制度，要加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”
可见，依法制定大学章程并严格按照章程治理学校，既是大学设立、运行、发展合法性的前提，也是建立现代大学治理模式的重要制度保障。大学章程的制定与实施，不仅从形态上对大学的治理结构予以确认，而且从性质上对大学的治理方式加以规定，章程作为高校依法自主办学的“宪法”和“总纲”，是当下建立现代大学制度的一项重要的和基础性的工作，是各高校都不可回避的时代议题。
然而，现实的情况是，据教育部法制办2007年对全国高校章程建设整体情况的调查结果：仅有占当时全国高校总数21%的高校报送了章程或章程草案，我国大部分高校都尚未制定本校章程，处于无章而行的状态，这其中就包含为数众多的地方应用型本科院校。这种无章而行的状态，不仅不符合各地方应用型本科院校建立现代大学制度的内在要求，而且也不利于地方应用型本科院校的自我发展，必须尽快加以改变。因此，各地方应用型本科院校必须按照国家法律法规的要求，加快制定切合本校实际的章程，按照章程依法办学，将大学的决策方式和工作方式转变到以本校章程为依托的轨道上来。
地方应用型本科院校制定章程应把握的原则
1. 独特性原则
大学章程不仅是大学治理的法律依据，而且也是大学传统和大学精神的一个展示，不同层次、不同类别的高校在其各自的办学历程和发展过程中都会形成其独有的办学特色，这些特色具体体现在不同高校办学理念、办学目标、发展方向和学生培养等的差异上。因此，在章程的具体制定和实施中，地方应用型本科院校应首先找准自身与其他高校的不同和特色之处，并将这种独特性准确、具体地表述在本校章程之中，作为引领学校前行发展的纲领性文件。
对此，教育部在2011年11月28日颁布的《高等学校章程制定暂行办法》第十七条中曾作出规定：“高等学校起草章程，应当深入研究、分析学校的特色与需求”；在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中也明确提出要“建立高校分类体系，实行分类管理。发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位”，要“建立动态调整机制，不断优化高等教育结构……重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模”等。
因此，对于占普通高校规模过半的地方应用型本科院校来说，在本校章程制定过程中，一定要注意把握“独特性”原则，要厘清自身与“985工程”“211工程”等重点高校以及一般高职高专院校之间的差异性，找准自身定位，并将自身的办学理念和办学特色体现在章程的制定与建设当中，避免大学章程雷同现象的发生。
2. 民主参与原则
大学章程实质上是以权利和义务的形式对大学内部的教职员工、学生等各利益方之间的不同利益加以调整所形成的规定。因此，地方应用型本科院校在制定本校章程过程中，必须要积极宣传、广泛动员，使各利益群体都能明晰章程对于学校发展的意义，并发动他们广泛参与。只有在民主集中制的基础上制定本校章程，并确保各利益群体的有效参与，为他们的合理诉求提供表达通道，才能使制定的章程为各方所接受和认可，也才能在最终的贯彻落实中得以有效执行。
3. 配套健全原则
地方应用型本科院校在本校章程的建设工作中，还必须十分注意与章程相配套的一系列规章制度的建立，以确保章程能够落到实处，不流于形式。因为就大学章程本身而言，它是对学校办学的若干重要事项作出总的、纲领性的规定，是一种宏观上的构建，要确保章程制定后能真正落到实处而不被束之高阁，就必须建立一系列与之相配套的规章制度来加以保障和具体化。因此，地方应用型本科院校在本校章程制定工作中，必须注意全面梳理学校现有的规章制度，归纳出其中需要在章程中体现的内容，同时在本校章程总领下制定出一系列具体的实施细则，并确保这些配套性的细则均是以实现章程为其制定和实施的基本目标，这样才能真正确保章程落到实处。
4. 程序合法原则
地方应用型本科院校在章程制定过程中，一方面要对章程必要记载事项做完整呈现，同时还要健全章程的程序性规定，如章程的修订及废止程序、重大事项的决策程序以及师生员工的申诉程序等，确保程序合法，避免出现因必要记载事项的不完整或程序非法而导致的章程无效或效力减弱，以维护章程的法律效力和权威。
地方应用型本科院校制定章程的具体做法
1. 明确差异，突出特色，力避章程雷同
地方应用型本科院校在制定本校章程时，要结合自身实际，明确差异，突出特色，力避章程雷同现象的发生。
具体来看，从办学定位来讲，地方应用型本科院校主要是服务地方经济社会发展的需要，因此在学科专业设置上，要紧密结合地方需求和产业布局特点，构建具有明显区位优势和特色的高等教育学科专业体系和学科专业品牌；在课程设置方面，既要充分考虑课程开设的实用性、有效性和先进性，又要以地方人才需求为导向，努力构建体现自身优势、满足地方发展需要的学科课程体系，以适应地方经济、科技、文化和社会发展的需要。只有将上述办学定位和办学特色目标在章程建设中给予具体呈现，才能显出各地方应用型本科院校的独特之处。
此外，相较于其他类型高校，在人才培养目标上，地方应用型本科院校既要注重学生一定理论功底的培育，更要把加强学生实践操作能力作为其人才培养最突出的特点，即地方应用型本科院校培养的学生，应是在理论功底上强于高职、高专类院校学生，在动手能力上优于研究型大学学生，这样才能确保地方应用型本科院校在高等教育市场上占据一席之地。因此，地方应用型本科院校要准确把握理论培养与实践操作之间的“度”，并将其归纳为人才培养目标明确记载入章程，以凸显本校人才培养的特色和优势。
2. 广开言路，体现各方利益诉求，为章程实施奠定基础
地方应用型本科院校在制定章程时，可在党委领导、行政负责、民主参与的前提下成立专门的章程制定工作小组，成员应包括学校党政领导、职能部门负责人、教师代表、学生代表、校友代表、家长代表和法律顾问等各方面人员，通过组织听证会、座谈会等多种形式，集思广益，凝聚集体智慧，在确保各方民主参与及平衡各方利益诉求的基础上形成章程初稿，并在全校范围内公开征求意见，将修改后的章程草案提交学校党委会或校长办公会审议，最后交由本校教职工代表大会批准通过，并报教育行政主管部门备案。
3. 制定一系列相关配套细则，确保章程落到实处
由于章程只是规范学校治理结构的总纲，为使章程得到有效贯彻和落实，地方应用型本科院校必须制定一系列配套细则加以保障，这并不是说要把以往的制度全部推倒重来，而是要在章程总领下，对包括大学法人制度、党委领导下的校长负责制、教授治学制度、学院管理制度、教师及学生管理制度等一系列内部规章做一番有效梳理，剔除其中不合时宜、不符合章程要求的部分，凝练其中行之有效和体现办学规律的做法，将其升华到章程及其细则中去，更好地发挥作用。此外，还应成立专门的章程实施检查机构，对章程及其配套细则的实际运行效果做实时的监督检查，确保章程的有效贯彻落实。
4. 健全程序性规定，确保程序合法
地方应用型本科院校在制定章程时，首先要对必要记载事项进行完整表述，如学校的办学名称和地址、办学宗旨和培养对象、管理体制和运行机制、财务和财产管理制度、举办者和学校之间的权利和义务等。此外，对于章程的制定、生效、修改、终止，以及师生员工的权利与义务等重要事项也要做准确、清晰的记载，避免因没有记载或记载含混而导致程序非法，尤其是关于教师、学生的权益保障部分，如教师的任免、奖惩以及学生申诉的处理等，必须在章程中作出明确、具体的表述，不可一笔带过，以切实保障师生的合法权益。此外，章程中还应该包含确保章程运作和实现的配套程序规定，诸如听证制度、告知制度、公开制度、证据制度、回避制度等。只有健全程序性规定，确保程序合法，才能真正维护章程的有效性。
本文系北京印刷学院2013年发展规划课题“北京印刷学院章程制定与实施研究”（项目编号：24360113005）研究成果
参考文献：
[1]马陆亭.高校章程制定工作全面启动后的思考[J].中国高教研究，2012，（3）：1.
[2] 许慧清.大学章程实施的推进策略研究[J].教育发展研究，2013，（5）：63.
[3] 湛中乐、徐靖.通过章程的现代大学治理[J].法制与社会发展，2010，（3）：106.
[4] 洪林、熊伟、孙爱东.试论地方应用型本科院校的章程建设—基于现代性论域的分析[J].中国高教研究，2012，（1）：65.
[5]张国有、胡少诚.中国大学章程建设的历程与形态[J].北京大学教育评论，2012，（4）：140.
[6]肖金明、张强.大学章程的框架体系、治理结构、制度要素与生成机制—基于十所高校章程的文本比较[J].河南财经政法大学学报，2012，（1）：39.
（作者单位：北京印刷学院）
[责任编辑：于 洋]
