多源流理论视域下高校师德建设的政策议程分析
潘梦君 王占军
[摘 要]本文以多源流理论为视域分析《关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》的形成机理。其中，反映高校教师师德失范问题日益突出的指标变化、焦点事件以及政策实施效果等构成了“问题流”;政策共同体对解决高校师德失范问题的建议构成了“政策流”;新时代建设高素质专业化师资队伍的理念诉求和公众对高校师德失范问题的持续关注汇聚成了“政治流”。三种源流在相关政策的“溢出”效应以及“政策企业家”的推动下开启了“政策之窗”，从而促成了政策议程的确立。
[关键词]多源流理论;高校师德建设;失范行为;政策议程
[中图分类号] ???G640 [文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2019）05-0070-05
[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.05.014
优良的师德师风是建设一支高素质、专业化高校师资队伍的基石，是实现我国高等教育内涵式发展的关键性保障。2018年11月，教育部出台的《关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》（下文简称“《指导意见》”）首次明确了高校师德建设的责任主体、师德失范行为的处理办法和程序，以及问责等方面的内容，为高校处理师德失范行为提供了清晰具体的指导意见，让贯彻落实高校师德师风建设工程有章可循。本文采用约翰·W·金登提出的多源流理论，以《指导意见》为例，分析政策议程的形成及其机理。
一、问题流：师德问题如何被界定为政策问题
问题流主要是探讨模糊状态下公共政策的制订过程[1]，解释为什么有些问题引起了政策制订者的关注并进入政府政策议程。金登认为政策制订者主要是通过与某一问题有关的具有影响力的关键性指标、焦点事件以及对相关问题的反思反馈等方面的因素来识别问题的。新时代以来，高校师德建设成为决定教师专业素质发展的关键性命脉，而现实情况表明，师德失范问题已经成为了高校专业发展中的顽疾。
（一）指标变化：高校师德失范问题日益突出
“德高为师，身正为范”是高校教师的基本道德要求，尤其是在加强本科教育质量和“双一流”建设的战略环境下，高校师德建设对于提高教育质量的重要作用不言而喻。然而，一系列数据指标证实了高校教师师德失范行为已成为亟待解决的重要社会问题。有学者基于CNKI文献的关键词（时间跨度为1992年至2016年的719篇CSSCI及核心期刊以上的论文）进行了共词可视化分析，发现关于高校师德建设研究的热点领域之一是“高校师德规范与师德失范问题研究”，相关文献231篇，其中被提及频率大于10%的关键词的文章分布如表1所示[2]。同时，对国家各部门出台的以高校教师为主体并密切涉及师德建设的政策梳理发现，从2011年12月印发《高等学校教师职业道德规范》至今约有13份文件，其中2014年出台的《教育部关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》划定了师德惩处行为的“红七条”，是国家层面对高校教师师德失范行为的警醒。2018年，国家陆续出台了7份关于高校师德建设的政策文件，其中前5份文件主要强调师德建设的重要性，后2份的《新时代高校教师职业行为十项准则》和《指导意见》则明确了高校建设的主体责任和对高校教师师德失范行为实行的问责制等。这些文件在一定程度上反映了高校师德建设是如何逐步引起政府关注并进而进入政策议程的，也表明了高校师德建设是与社会发展需求相适应的，失范行为问题是当前高校师德建设中亟待解决的关键环节。
（二）焦点事件：高校师德失范问题备受关注
问题通常并不是因为这些指标而自明的[3]。焦点事件往往是引起政府及其利益相关者关注的重要导火索，在问题上升为政策议程的过程中扮演着聚焦、强化和预警等角色。十九大以来，高校师德师风建设工程备受关注。《高教舆情》显示，2018年以来，有4起关于高校教师师德失范行为的舆情热点事件，被数万甚至数十万个网页刊载。正如托马斯·R·戴伊指出，社会媒体的影响主要表现在为决策者发现问题并设定议程，并且对于所感知到的事件发表意见和看法，改变人们的价值观和态度[4]。高校教师屡禁不止的师德失范问题在网络舆论的助力下，由零星分散的状态演化成社会舆论关注的焦点，引起了政府相关部门的高度重视，也引发了全社会对如何惩戒、处理高校教师师德失范问题的广泛讨论，一致呼吁要建立处理高校教师师德失范行为的政策法规，让师德建设有章可循、有法可依。因此，这一系列关于高校教师师德失范的焦点事件强化了问题的建构。
（三）反思反馈：政策实施效果不佳加速了将师德问题纳入政策议程的步伐
“反馈”是公众社会问题如何上升为政策问题的关键环节，可以提供不符合立法意图或上级行政意图的信息，表明不能滿足规定目标的现实或一些意外的后果。2011年以来，专门服务于我国高校师德建设的政策从未间断，但是其实施效果并未达到预期目标。从已颁布的政策文本看，大多数内容是关于加强师德建设顶层设计的建议，而对如何惩戒师德失范行为未做出深入细致的指导说明，导致有些高校为了保护学校的名誉，从学校发展的全局考虑，将教师师德失范行为进行低调处理，采取“能协商则协商，能妥协就妥协”的策略，在一定程度上助长了高校教师师德失范行为的发生，引起了社会广泛不满，加速了问题流聚焦于师德建设的关键之处，为高校教师师德失范问题持续纳入到政策议程提供了强有力的动力之源。
二、政策流：政策共同体探讨师德问题处理
政策流是政策共同体提出的问题解决方案的集合，金登将其比喻为“政策原汤”，漂浮着政策共同体的思想观点与政策建议[5]。政府官员、专家学者等基于自身的角色身份、价值立场，讨论关于高校师德建设及如何处理师德失范行为，不同的思想观点相互交融、碰撞，形成一个简短的政策建议“思想目录”。《指导意见》则是对已有政策建议的重新整合和发展，为解决师德失范问题提供了最佳的战略组合。
（一）明确高校教师师德失范处理的责任主体
《教育部关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》等政策，明确了高校师德建设的主体责任，要求高校根据相应的政策制订与本校相符合的高校师德建设工作方案，形成党政齐抓共管的高校师德师风建设合力。为此，中国人民大学出台了史上最严系列师德规范文件——《教师职业道德规范》《师德建设长效机制实施办法》《教职工纪律处分暂行规定》，对违反师德规范的行为做出了惩处说明;北京大学建立教师职业道德和纪律委员会及其调查处理机制，严格执行师德“一票否决制”[6]，做到奖惩分明，客观公正，使对师德师风的监督公开化、社会化和制度化[7]。此外，《指导意见》进一步明确党委书记和校长是师德建设的第一责任人，院（系）行政主要负责人和院（系）党组织主要负责人对本单位师德建设负有直接领导责任，将处理师德失范问题的主体责任落实到人，避免了出现问题互相推诿等现象，有利于推动高校师德建设的贯彻落实。
（二）健全师德失范行为的处理办法和程序
师德建设是一个系统的治理工程，其治理机制主要包括决策机制、执行机制、监督调控机制以及评价和反馈机制。从1999年出台《关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》将师德作为教师评价的刚性指标，实行师德“一票否决制”，到2011年《高等学校教师职业道德规范》，对高校教师提出“应该怎样”的六项规范，再到2014年《关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》，对高校教师提出“不应该怎样”的“红七条”，以及为高校教师划定基本职业底线的《新时代高校职业行为十项准则》，都在不同程度上明确了高校教师的禁行行为，并提出要严惩师德失范行为。但是，这些政策对如何处理师德失范行为的程序办法等未做明确解释说明，在一定程度上弱化了其执行力，淡化了对师德建设的实质性影响[8]。而《指导意见》则在坚持对高校教师师德失范行为实行“一票否决制”的基础上，提出要成立专门组织负责处理，遵循公平公正的原则，明确受理、调查、认定、处理、复核、监督等处理程序，依据情节的严重程度，做出相应的惩罚规定，为高校制订教师师德失范行为负面清单及处理办法提供了清晰的指导意见。
（三）完善师德失范相关责任人的问责机制
从一般意义上看，对师德的问责机制主要包括五个要素：问责主体、客体、内容、程序及结果[9]。有关政策已经关注到对师德失范行为的相关责任人进行问责的重要性，如“红七条”中首次列出高校教师禁行行为，要求对高校主要负责人追究对教师严重违反师德行为监管不力、拒不处分、拖延处分或推诿隐瞒等责任，但是未对相关责任人的失责范围以及问责程序做出解释说明。而《指导意见》则根据高校相关责任人的职责权限和责任划分问责范围，包括师德师风制度建设、日常教育监督、师德失范问题等方面进行问责，为高校处理教师师德失范行为提供了较为详细的参考依据和纲领性指导。
三、政治流：理念诉求和公众的持续关注
金登认为，政治流对政策议程的状态具有明显的促进和抑制作用，其主要由国民情绪的变化、选举结果、政府的变更、意识形态以及利益集团的压力等因素构成。
（一）建設高素质专业化教师队伍的理念诉求
《教育部2016年工作要点》中提出，要培养造就高素质专业化教师队伍。哈佛大学前校长柯南特曾说过，大学的优秀在于一代又一代教师的质量。我国高等教育正处于转型期，致力于跻身“世界一流大学”行列，高校教师队伍的专业化素质水平是建成世界一流大学的根本，师德师风建设则是衡量高素质专业化高校教师队伍的首要标准。然而，个别教师价值观念扭曲，导致过分强调自我利益而忽略社会责任;高等教育市场化带来高校教师过度关注科研而忽视教学，学术不端行为屡禁不止;高校教师在激烈的职称晋升压力下迷失自我等师德失范行为屡见不鲜，犹如高校教师队伍建设中的“顽瘴痼疾”，久治不愈。因此，加强师德师风建设是贯彻落实建设高素质专业化的高校教师队伍的核心理念的必然要求，防范杜绝高校教师师德失范行为是打造高素质专业化教师队伍的必然选择。在该理念的引领下，高校教师必须要树立加强自身道德修养的意识，将立德树人作为教育的根本任务;高校教师要自觉遵守职业道德规范，禁止逾越职业道德底线和红线;高校教师要“学为人师”，成为大学生成长成才的引路人和指导者，以培养优秀的中国特色社会主义事业的建设者和接班人为己任。
（二）公众对师德问题的持续关切
高校师德建设一直是社会关注的焦点，尤其是在社会网络媒体不断发展的“互联网+”时代，高校师德失范行为引起了社会公众的愤懑与焦虑。主要反映在两个方面：一是自我国高等教育大众化以来，人们已经把接受高等教育作为社会阶层流动的社会工具，渴望能够享受优质的高等教育。而随着高校师德失范问题日益突出，让人们在一定程度上对高校教师和教育质量产生了信任危机。二是《人民日报》《中国教育报》《光明网》等新闻网络媒体充分发挥了强有力地舆论监督作用，引起了人们对高校师德问题的关注，对高校师德失范现象产生一定的舆论约束作用。
四、三流汇合：开启处理师德失范的政策之窗
“政策之窗”是政策建议的倡导者提出解决办法的机会，或者是促使特殊问题受到关注的机会。一般而言，“政策之窗”开启的原因包括政治流的变化，或问题受到政府官员的关注，又或者是“三流汇合”的共同作用。因此，当高校教师师德失范的问题流、政策流、政治流汇聚在一起便开启了“政策之窗”。其中发挥重要作用的是相关政策的“溢出效应”，以及关键性的“政策企业家”的积极倡导。
（一）相关政策的“溢出效应”
相关政策的“溢出效应”是指有利于相邻政策的成功出台[10]。《指导意见》的出台，在一定程度上是受益于相关的高等教育以及各级各类教育的政策文件的“溢出效应”。一方面表现为振兴发展各级各类教育事业的政策文件。如2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，将师德建设摆在教师队伍建设的首要位置;2012年《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》和2018年《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》，以及《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》等政策文件对于预防和警醒师德失范行为、促进高校师德建设具有重要推动作用。另一方面体现在相关的高校师德建设的政策文件。如2014年《教育部关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》，提出高校教师职业道德的“红七条”，明确指出高校教师在教学、科学、招生考试等方面的禁行行为，并要求对师德失范问题建立相应的问责制;2018年《教育部关于全面落实研究生导师立德树人职责的意见》，对研究生导师提出了基本素质要求，以及与《指导意见》配套出台的《新时代高校教师职业行为十项准则》，为新时代教师划定了基本素质要求，为针对高校教师师德失范行为的相关政策的出台提供了坚实的基础。当然，高校作为社会的子系统，高校师德建设必然离不开宏观政治环境的影响，有关中国特色社会主义和谐社会以及发扬宣传社会主义核心价值观等宏观政策必然对高校教师师德失范问题的政策议程的建立具有“渗透”作用。
（二）关键性“政策企业家”的积极倡导
“政策企业家”的积极倡导对“政策之窗”的开启具有关键性作用。党和国家政府领导者“常常扮演政策议程主要决定者的角色，其政策建议几乎可以自动提上政府议程”[11]。2011年，胡锦涛同志在庆祝清华建校100周年的大会上提出，要制订高校教师职业道德规范，进一步加强师德师风建设。2016年，习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上强调教师是人类灵魂的工程师，承担着神圣使命，加强师德师风建设要坚持“四个统一”。新时代以来，我国高等教育领域的主要矛盾已从对数量的需求转向对质量的关注，高等教育质量的高低取决于高校师资队伍水平的看法已成为社会共识。党和国家领导人多次在重要场合提出师德建设是高校教师队伍建设的基础性工作。2018年以来，习近平总书记在北京大学师生座谈会、全国教育大会等重要平台倡导加强师德师风建设，要坚持做“四有”好教师，要对违反师德的行为进行严厉的惩处，每所学校既要建立严格的师德师风建设的制度规定，也要有日常教育督导，要把师德师风建设作为学校常抓不懈的工作。教育部部长陈宝生在学习习近平总书记全国教育大会精神的讲话中提出，要把教师队伍建设作为重要的基础性工作，建设高素质专业化的教师队伍，对教师队伍中存在的问题，要坚决依法依纪予以严惩。因此，《指导意见》是在党和国家领导人自上而下的推动下，开启了“政策之窗”，最终促成该议程的建立。
在多源流理论视域下，《指导意见》的政策议程形成机理为未来高校师德建设提供了方向：未来应高度重视“问题流”，及时发现高校教师存在的师德失范行为隐患，防止高校教师师德问题进一步恶化;拓宽“政策流”，除了了解政府出台的高校师德建设政策，也要更多地倾听基层声音，凝聚基层智慧，充分发挥专家学者的“智库”作用;关注和响应“政治流”，高校师德建设要充分反映宏观社会环境的要求，肯定公众对政策制订过程中的约束作用;发挥“政策企业家”在政策议程确立过程中的重要作用，凝聚多方力量，突破高校师德建设困境。
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（责任编辑：王世君）
Abstract：? In this paper， the establishment mechanism of “Guiding Opinions on the Treatment of Teachers Moral Misconduct in Colleges and Universities Moral Decline” is analyzed by using the multi-source flow theory. The problem stream of the policy is composed of the increasingly prominent indicators of university teachers moral decline， focus events and the poor feedback on the implementation of relevant policies. The policy communitys proposal to solve the problem of university teachers morality is a “policy flow”. The political stream consists of the idea of building a high-quality professional faculty team in the new era and the publics continued concern about the problem of university teachers morality. Under the “overflow” effect of relevant policies and the promotion of “policy entrepreneurs”， the three streams opened the “policy window” which leaded to the establishment of the policy agenda.
Key words： ?multisource flow theory; university teachers ethics construction; moral decline; policy agenda
