农村宅基地财产权实现的法律创新
陈明
摘 要：我国农村宅基地所有权主体多元、边界不清，收益权不完整、外延狭小，流转权受限、价值缩水，主要原因是相关法律规范内容疏漏、运行失调及监督机制失灵。为了更有效地实现农村宅基地财产权，应在坚持集体土地公有制性质不变的前提下探索以共享富民为价值导向的法治创新，树立分红让利的法律观念，以涨价共享思路对农村宅基地赋权扩能，使农民可以依法选择出租、抵押、担保、转让等宅基地财产权实现路径，严格实施法律制度以定分止争，保障农民在改革开放中有更多获得感，促进农民增收、农村稳定、农业发展。
关键词：农村宅基地；利益平衡；法律创新
中图分类号：D922.31 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）05-0050-06
党的十九大报告提出，“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益”。习近平同志在小岗村调研时也强调，解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本靠深化改革。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。①我国农村居民人均用地214平方米，远远超过150平方米的国际上限。②推进工业化、新型城镇化、农业现代化，客观上要求土地规模经营和宅基地节约集约利用。在这种情势下，宅基地流转成为新常态，农村宅基地财产权保护及其实现问题引起社会广泛关注。宅基地使用权是我国《物权法》赋予的一项财产权利，指农村集体经济组织成员对集体所有的土地依法享有占有和建设住宅的权利。该权利具有五个明显的特征：主体的特殊性，原则上必须具有农村村民身份；客体的特定性，范围限于农村集体经济组织所有的土地；内容的限定性，限于建造住宅及其附属设施；功能的社会性，具有一定的社会福利和社会保障性质，初始取得是无偿（低偿）的；持有的无期性，依法可以长期占有和使用。建构更具包容性的宅基地财产权制度，对于促进相关政策向制度转换进而完善相关法律，具有深远的意义。本文运用规范分析和实证分析方法，揭示现有法律制度在保护农村宅基地财产权方面的不足，进而提出促进农村宅基地财产权实现的路径。鉴于城中村与一般农村的情况存在极大差异，本文仅探讨一般农村的宅基地财产权实现问题。
一、农村宅基地权微利薄的现状
随着社会主义市场经济的发展，农村宅基地的财产属性日益凸显，我国法律对此作出了积极回应。2007年《物权法》将宅基地使用权作为一项用益物权确定下来，这是一个重大进步，确认了农民的宅基地财产权。但是，宅基地财产权保护和实现方面存在的问题仍然非常突出，需要准确把握、正确对待。
1.宅基地所有权主体多元、边界不清
根据2004年修订的《土地管理法》第8条、第10条的规定，宅基地属于农民集体所有，具体而言，属于村、组或乡（镇）农民集体所有，并相应地由村、组或乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。2008年《物权法》第60条沿袭这些内容并向前推进一步，赋予村民委员会、村民小组、乡（镇）集体经济组织以集体土地产权代表资格，使这三级主体对集体土地从享有管理权扩大为行使代表权。代表是指代替个人或集体办事、表达意见，那么，村民委员会依法享有代替村民或村集体办事或表达意见的权利。2017年10月1日起施行的《民法总则》赋予村民委员会特别法人地位，规定“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”（第101条）。“代行”不是一个严格的法律概念，含义并不清晰，究竟是代理行使、代表行使还是代位行使语焉不详。从语义上分析，代理是为别人做事，代表是为大家做事，代位是为自己做事。从理性人的角度考察，三者在注意程度上是分层次的，代位最高，代表其次，代理最低。联系前述《物权法》的规定，此处的“代行”解释为代表行使更为恰当。立法者的本意可能是着力化解集体所有权主体虚位问题，却又带来新的问题：村民委员会既是管理人又是代表人，既是执行者又是决策者，有权责不清、角色混淆之嫌，违背了现代治理理论中所有权与经营权相分离的要求，也违背私权理论中委托代理人不能自我代理的要求。实践中，个别基层干部凭借集体土地所有者代表的身份，直接充当土地流转主体，强行或低价流转农村土地。
2.宅基地收益权不完整、外延狭小
宅基地使用权作为一种集体建设用地使用权，与国有土地建设用地使用权同为用益物权、定限物权和他物权，但与后者相比权能明显不足。根据《物权法》第135条、第152条的规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，二者相比较，一个明显的差别是后者缺少收益权。这一立法疏漏所产生的影响是深远的。一方面，宅基地使用权不包括直接利用宅基地取得收益的权能。农民不能通过出租、出借、经营和开发宅基地而取得收益。另一方面，宅基地使用权不包括获得土地用途转换带来的增值收益的权利。根据马克思主义政治经济学的级差地租理论，投入到不同地块上的等量资本，由于土地位置优劣不同，所产生的地租是不同的；即使对同一地块上的投资，由于土地位置不同，所产生的地租也不同。城镇化进程中，一部分宅基地转换为建设用地，这部分宅基地一般处于城市近郊、城乡接合部，市场需求旺盛，未来增值潜力大，但由于农民对宅基地的收益权缺失，以致利益严重受损。
3.宅基地流转权受限、价值缩水
我国《土地管理法》确立了“一户一宅”制度（第62条），把宅基地的主体严格限定在农村集体组织成员范围内；并且，对宅基地使用权转让采取限制主义的基本立场，原则性规定农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设（第63条）。这样的制度安排有其合理性，有利于确保每户农民都能得到一处安身之所，符合人们朴素的公平观念。不过，它缩小了宅基地使用权的权能范围，致使使用权人不能通过出租、出借等方式获得孳息，不能通过生产经营获得收益和利润，不能通过把握市场机会而获得价值增值收益等。随着工业化、城镇化的推进，城市存量国有土地远远不能满足城市建设的需要，客观上需要农村集体建设用地包括宅基地予以补充和支援。如何实现补充和支援？《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地），国家征收是获得农民集体所有土地的唯一选择。对农村土地“先征收，后出让”，地方政府垄断了土地一级市场，剥夺了农民的土地流转权，农村土地集体所有实际上演变为地方政府所有。③这一规定有利于国家经济社会发展计划的落实，有利于节约投资方或开发商与农民挨家挨户谈判的成本，不足之处在于打消了农民基于建设用地紧张而产生的通过宅基地流转带来可观收入的合理预期。尽管有关于征收补偿的法律规定，但补偿并不充分：征收耕地的，土地补偿费和安置补助费的总和不超过土地被征收前3年平均年产值的30倍；征收其他土地的，省（区、市）参照该标准规定。《土地管理法实施细则》第26条明确规定，土地補偿费归农村集体经济组织所有。笔者调研中发现，一些被征地农户得到的全部补偿费和补助费尚不足以购买集中居住点一套中等面积的住房，农民宅基地流转权贬值现象比较严重。
二、阻碍宅基地财产权实现的法治因素
农村宅基地财产权得不到充分实现的一个重要原因是法治保障不足，具体表现在相关法律规范内容疏漏、运行失调以及监督机制缺失。
1.法律规范内容疏漏
（1）宅基地权利主体不清晰。形式上，宅基地的所有权主体、使用权主体和经营权主体是清楚的，但实际上，乡村集体经济组织普遍弱化，农民与集体财产的关系被形象地描述为“人人所有，人人没有”。按照中央统一部署，2018年我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。④“三权分置”的前提是产权清晰，因此，首要的任务是进一步确定农村集体土地所有权主体，进行明确、清楚的产权登记。⑤
（2）宅基地登记制度不完备。登记是不动产物权的公示方法，通过登记确认宅基地使用权，从长远来看有利于明晰产权、定分止争，维护交易安全。但是，现行农村宅基地登记管理制度很不完备。一方面，登记程序过于笼统。目前，宅基地登记管理主要以国务院2015年颁布的《不动产登记暂行条例》为依据，相关规定过于笼统，对解决实践中常见的一户多宅、面积超标、权属不清等问题作用有限。另一方面，登记的法律效力不明确。《物权法》第127条、第129条规定登记是土地承包经营权的对抗要件而非生效要件；第139条、第145条则确立了建设用地使用权登记生效或变更原则，这里的建设用地是否包括宅基地尚不明确；第155条规定已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更或注销登记。依据这些规定，农村土地征收、征用、整理和房屋拆迁安置过程中，宅基地登记不能产生对抗第三人的效力，也并非确定是否给予补偿及增减补偿费的主要依据，而宅基地权利变更或消灭时却要办理登记手续，未免徒增麻烦。立法者设计这套制度的本意或许是鼓励当事人自觉进行宅基地使用权登记，但实际效果是严重影响农民申请宅基地登记的积极性，致使登记管理工作进展缓慢。据调查，除了东北和西南地区，其他地区土地确权登记率在50%左右，全国有近一半农户没有领到土地承包经营权证书和宅基地使用权证书。⑥
（3）宅基地流转规范不完善。现行法律禁止宅基地自由流转，规定流转的主要方式是征收与整理。相关法律规范存在两个比较突出的问题：一是对征收权行使的公共利益原则未予明确。我国《宪法》没有界定什么是公共利益，《土地管理法》《物权法》等法律中也没有关于公共利益的条款。由于公益用地缺乏科学界定，致使实践中难以合理规划征地范围。⑦农民只能等着“被城镇化”，而不能凭借土地财产权主动参与工业化、新型城镇化进程。⑧二是未充分考虑宅基地征收、整理中农民未来生计安排。缺乏相关问题应对预案，对农民在城市生活的风险估计不足，忽略了集中居住带来的住房购置、生活成本增加等问题。
2.法律实施效果不佳
（1）宅基地规划缺乏实效。根据《土地管理法》《城乡规划法》，村庄总体规划和村庄建设规划都涉及宅基地规划，但实践中村庄规划并没有发挥应有的管理功能，宅基地布局分散无序、粗放利用、占用耕地资源等情况屡见不鲜。据调查，农户对乡村规划的知晓度非常低，多数乡村规划未经过村民会议或村民代表会议讨论。⑨
（2）宅基地使用规范难以操作。《物权法》虽然确立了宅基地的用益物权性质，但没有明确宅基地使用的方式、范围、程序及保障措施，没有赋予农民（户）对宅基地的收益权和处分权。相关法律虽然规定了集体成员的一些受益权利，如以集体土地承包经营权申请取得宅基地使用权，但没有从集体所有权的权能角度对集体成员的受益权作类型化规定，造成“人人有权，人人无权”的状况。⑩
（3）不同制度之间存在冲突。原国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条规定“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”，由此承认了“一户多宅”的合法性，这与其他立法确定的“一户一宅”制度产生矛盾。宅基地使用权可否通过继承取得，司法实践中对此认定不一，有的地方法院甚至不受理此类诉讼。
3.监督机制缺失
农村普遍存在一户多宅、少批多用、占而不用、建新房不拆老房等宅基地使用乱象，一个重要原因是缺乏有效的动态监管机制。一是人大监督虚化。迫于地方政府的压力，地方人大常常考虑到地方土地财政的需要，使得一些侵害农民土地权益的决策得以出台。二是行政监督缺位。土地整理、农地用途转换、城乡建设用地增减挂钩等政策措施对农民土地权益影响很大，实施中理应严格遵循权利人自愿的原则，但一些做法偏离了政策目标。有的地方擅自利用旧村改造、集中居住及土地整理中腾出的宅基地进行房地产开发，违规将农村宅基地国有化，不开展土地确权颁证。审计、监察、信访等行政部门对此未尽到监督职责，致使农民土地权益受损。三是司法监督乏力。司法审查的主要功能是监督权力及权利的行使，但实践中存在司法机关对涉及农村宅基地财产权的纠纷有案不立、审而不判、以罚代刑等现象，不仅损害司法权威，而且动摇了农民依法维权的信心。四是社会监督弱化。从现实情况来看，媒体并未尽到社会监督责任，深度调查民情民意、有效反馈相关信息的动力不足，甚至动辄把引发争议的农民贴上“钉子户”标签，造成监督偏差。
三、以“共享富民”为导向探索宅基地法治创新
1.及时更新法律观念，分红让利
（1）坚持“共享发展”理念，确保宅基地征收、整理中农民利益不受损。在社会主义市场经济发展初期，我国基本建设全面铺开，财政资金紧张，“涨价归公（地方政府）”的土地财政政策有其合理性。B11但是，地方政府不能据此就直接以土地出让金的方式拿走土地增值部分，即不应“低价征进，高价售出”。B12并且，经过二十多年的发展，国家经济实力显著提升，“涨价归公”的观念需要适时转变。当然，“涨价归民（农民）”的主张滑向了另一个极端，也不妥当。应当寻找二者的平衡点，确立“涨价共享”的新观念，兼顾政府、集体和农户的利益实现。为此，一要建立健全农村宅基地与城镇建设用地置换的建设用地指标有偿调剂制度，协调实现各方主体利益。二要确定合理的宅基地增值收益分配原则，按照政府、集体和农民对宅基地增值的贡献大小，以7∶1∶2的比例进行分配较为合理。三要确立补偿安置区别对待原则，对闲置宅基地优先考虑货币补偿，对在用宅基地尊重農民的自主选择。政府要保障那些除从事农业生产外没有其他专业技术的农民的耕作权。四要完善最低生活保障等社会保障制度，确保农户流转宅基地后生活水平不降低。
（2）坚持“创新发展”理念，加强宅基地开发利用的制度创新。进入新时代，国家提出培育发展新动力，优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，激发创新创业活力。要真正贯彻落实这项政策，就要通过理论创新、制度创新和方法创新，将相关政策要求体现在法律规则之中，并通过积极宣传让广大农民了解自己的权利和义务，增强法律意识。推进新型城镇化和农业现代化，通过征收、整理来促进土地集中和适度规模经营是必要的，但必须加强法律规制，确保农民利益不受损，争取人民群众的理解和支持。特别要加强宅基地使用权退出规制，首先要规范相关公权力行使，其次才是规范相关权利人的行为，坚决杜绝行政主体通过土地整理、集中居住、城乡建设用地增减挂钩等形式不当干预农民集体及其成员自主行使土地权利。B13
（3）坚持“协作发展”理念，完善多主体监督制度。一方面，农民要主动承担监督责任，以评议会、说事会、意见箱、举报信等灵活多样的形式，既积极反映乡村干部违法违纪行为，又及时对宅基地相关工作提出建设性意见和建议。另一方面，乡村干部要自觉接受监督，通过公告栏、大喇叭、“一事一议”、网络平台等简便有效的方式及时公开宅基地相关信息，满足村民的知情权，增进相互理解和支持。人大、政协、审计、监察、司法等机关也应严格履行法定监督职责，通过事前预防、事中督查、事后追责，杜绝与宅基地相关的贪污腐败现象滋生。
2.科学创制法律规则，赋权扩能
（1）修改《土地管理法》，完善宅基地所有权。《宪法》确立的农村土地集体所有制度是宅基地制度改革必须坚守的底线，恪守这一底线的同时还要提高宅基地利用效率。为此，要通过立法消除集体土地主体多元的状况，将农村集体土地所有权主体统一规定为村农民集体。建议将《土地管理法》第10条修改为：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”为强化村集体的所有权主体意识，便于其充分行使所有权，同时为了方便群众、提高行政效率，应当简化宅基地审批程序。建議将《土地管理法》第62条第3款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，修改为“农村村民住宅用地，由村民向村民委员会提出申请，经村民会议或村民代表会议通过，报县级土地管理部门批准，并报县级人民政府备案”。
（2）修改《物权法》，完善宅基地使用权。一是增补宅基地的收益权能；二是赋予宅基地与国有建设用地相同的依法流转权能，化解农村金融担保物少、融资难问题。党的十八届三中全会通过的《决定》提出“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，根据“房地一致”原则，这里的住房财产权应包括住房所有权和宅基地使用权。如果宅基地使用权可以抵押，农民就能从中获取收益。当然，考虑到宅基地的社会保障性质及其流转对农民生产生活产生的深远影响，管理部门应善意提醒行为人三思而行。基于这两点考虑，建议将《物权法》第152条修改为：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用、收益和流转的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。农村宅基地抵押的，地上房屋所有权应当一并抵押。”
（3）制定“农村宅基地法”，建立宅基地管理制度。宅基地管理制度是一个制度束，包括宅基地所有权制度、使用权制度、流转制度、征收制度、整理制度、监管制度等。宅基地征收制度的内容包括：国防外交、军事安全、生态环保、教科文卫体、城乡统筹发展等国计民生项目属于公共利益，为此可以依法征地；符合条件的年满60周岁老人可以获得城镇居民低保待遇；市级以上人民政府有权依法作出征收决定；县域征地补偿标准当年差距控制在1∶2范围内；实行最低价保护或者最低限度居住条件保障制度。B14宅基地整理制度的内容包括：遵循自愿整理为主、适度强制为辅的原则；采取货币安置为主、就近易地安置为辅的安置方式；依法全面补偿；给予年满60周岁老人农村居民低保待遇；划定宅基地整理后农户居住条件的最低标准；等等。
3.完善并严格实施法律制度，定分止争
（1）健全宅基地规划管理制度。要认真贯彻“十分珍惜和合理利用土地”的基本国策，精心编制村庄建设规划。一是明确政府的村庄规划主体地位。农村宅基地管理是落实村庄规划的基础，应将乡村规划和农村土地用途管制纳入行政管理范畴，通过政府介入使土地使用兼顾公平与效率。B15二是因地制宜编制宅基地规划。要确保宅基地管理规划内容的科学性和制订程序的民主性，使规划得到有效执行。特别地，宅基地管理规划要兼顾生态保护和民生保障，科学规划住宅区、农耕区、工业区、生态涵养区等，根据区位及经济条件的不同，引导和鼓励村民建房向小城镇和中心村集中；按照方便群众、适度集中的原则确定居民点的选址和规模，合理调整乡村布局。三是加强规划的实施。一方面，运用典型案例、图片展板、情景短剧等形式加大规划法规的宣传力度，强化法律政策的执行力。另一方面，在处理宅基地使用权流转问题时，改变主要以是否同一集体经济组织成员、是否违反“一户一宅”制度来认定流转行为的法律效力的做法，要首先审查流转行为是否违反乡村土地规划和宅基地用途管制制度，从而确立规划在纠纷解决中的重要地位。
（2）完善宅基地登记制度。我国现有立法没有明确宅基地登记的效力。有学者建议，为了加强登记制度在农村宅基地管理中的作用，掌握农村宅基地的利用情况和权属情况，保护宅基地使用权人的合法权益，应当参照建设用地使用权登记生效原则，建立农村宅基地登记生效制度。B16的确，要求宅基地使用权以登记为生效要件，转让、抵押等应办理登记，这对于保护农民住房财产权、建立农村产权流转交易市场有现实意义。B17问题在于，这将造成大量宅基地被非法使用的现象，不利于推进乡村法治建设。笔者建议，应当借鉴土地承包经营权相关立法经验，以增强农民对土地财产权的取得、流转及收益的行为能力为目标，对宅基地进行分类管理。对新取得的宅基地，实行登记生效原则；对存量宅基地，实行登记对抗原则。建议《物权法》第155条增加一款，规定：“宅基地使用权人将宅基地使用权进行互换、抵押、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请宅基地使用权变更登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”
（3）严格实施宅基地退出制度。将满足农村新增居住需求与消化闲置存量宅基地相结合，以渐进方式推动存量宅基地整理。B18一要保障宅基地退出中农民的参与权。退出包括主动退出与被动退出、自愿退出与强制退出。对于被动退出和强制退出，有关部门要及时发布全面准确的信息，主动征求农民的意见，听取农民的陈述和申辩，争取得到其理解和支持。二要合理落实宅基地退出补偿权。有学者建议，征收土地的，应综合考虑被征收土地的区位、被征地集体成员的长远生计保障等因素给予补偿。B19具体如何保障，可以参考重庆市试点的“土地换社保”模式。B20笔者认为，该模式提供了有益的思路，但也有明显的缺陷。它忽视了城乡消费水平差异，未能做到精细化管理、区别对待；并且，把失地农民纳入社保范围缺乏现实基础，实践中城镇社保水平偏高使财政不堪重负，而农村社保偏低使生存不足维系。相比而言，“宅基地换低保”更具有可操作性，也与农民视宅基地为生存保障的认知相一致。具体而言，对于流转宅基地的农户，年满60周岁老人按照所属区域给予城镇或农村居民低保待遇，实现老有所养、老有所依。三要保障农民对安置方式的选择权。集中居住有其优势，符合农村居住发展趋势，但目前各地农业生产方式、农民生活方式、农村经济水平并不划一，留用地安置、在附近村庄规划集体农庄安置等方式在一些地方或许更加合适，应当予以考虑。
四、结语
在全面建成小康社会的决胜阶段，必须着力破解“三农”问题，缩小城乡差距。宅基地使用权作为农民的一项重要财产权，因法律制度不健全及运行失调而得不到充分实现。2018年中央一号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。落实这一方针，应当以“共享富民”为导向，按照宅基地的资源资产资本属性，实现其财产功能，促进农民增收，维护农村稳定，加快农业现代化、新型城镇化进程。当然，宅基地财产权实现不仅是一个法律问题，更是一个复杂的经济、社会和政治问题，相关理论和实践有待进一步深入探讨和探索。
注释
①《以改革深耕希望的田野》，《光明日报》2016年4月29日。
②徐绍史：《加强国土资源节约管理促进经济发展方式转变》，《学习时报》2010年11月15日。
③彭新万：《农民土地财产权的现实困境与市场化实现——基于“私有”产权视角》，《学习与探索》2014年第12期。
④潘璠：《宅基地“三权分置”须有序推进》，《经济日报》2018年1月23日。
⑤房绍坤：《农村集体经营性建设用地的几个法律问题》，《烟台大学学报》（哲学社会科学版）2015年第3期。
⑥程雪阳：《集体土地登记制度的发展及其面临的问题》，载张志铭主编《师大法学》2017年第1辑，法律出版社，2017年，第132頁。
⑦有学者指出，农村土地征收中存在公共利益被泛化的现象，如一些地方将城镇化、区域经济发展、吸引外商投资、增加地方财政收入等都视为公共利益。参见龚刃韧：《中国农村土地征收的宪法困境》，《法学》2013年第9期。
⑧韩俊：《把农村土地制度改革纳入法治化轨道》，《中国党政干部论坛》2014年第9期。
⑨陈小君：《构筑土地制度改革中集体建设用地的新规则体系》，《法学家》2014年第2期。
⑩韩松：《农民集体土地所有权的权能》，《法学研究》2014年第6期。
B11涨价归公是孙中山先生在归纳前人研究成果的基础上提出的一个概念，并在“平均地权”理论中加以阐述。贺雪峰教授借用这一概念，认为社会主义市场经济条件下通过批租获得土地出让收入保证了土地收益涨价归公，即归地方政府。参见贺雪峰、魏继华：《地利共享是中国土地制度的核心》，《学习与实践》2012年第6期。
B12沈开举：《中国土地制度改革研究》，法律出版社，2014年，第378页。
B13梁亚荣：《论农村宅基地使用权退出制度的完善》，《法学论坛》2015年第6期。
B14王利明：《我国民法典物权编中担保物权制度的发展与完善》，《法学评论》2017年第3期。
B15B17刘燕萍、张富刚：《不动产登记制度理论探究》，北京大学出版社，2016年，第242、207页。
B16刘震宇、王崇敏：《我国农村宅基地管理的法治化构造》，《当代法学》2016年第5期。
B18樊保军、彭震伟：《宅基地审批管理中的权利（力）冲突与权利失配——土地发展权配置视角的研究》，《城市规划》2017年第6期。
B19方志权：《农村集体产权制度改革：实践探索与法律研究》，上海人民出版社，2015年，第79页。
B20重庆市政府有关领导指出，户籍改革中进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”，同时脱掉农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”，这被外界称作“土地换社保”。“土地换社保”是推动农民市民化的一种制度，核心是鼓励农民放弃土地、向城区集中。参见张力：《地权变动视角下户籍制度改革的法律规制》，《法学》2012年第9期。
责任编辑：邓 林
Abstract：Many problems have been exposed in China′s rural homestead， such as the complex ownership structure， unclear rights boundaries， incomplete income rights， narrow extension， restricted circulation rights and shrinking value. The main reason is the negligence of the relevant legal norms， the maladjustment of the operation and the failure of the supervision mechanism. To realize the rural homestead property rights more effectively， it is necessary to explore the innovation of the rule of law based on value oriented sharing and enriching the people under the premise of adhering to the nature of public ownership of collective land consistently， which requires establishing a legal concept of distributing dividends and surrendering part of the profits. Consequently， rural homestead will be empowered with rights and expanded rights ability following the idea that sharing value increase allows farmers to have an opportunity to choose the way to realize the homestead property rights， such as rent， mortgage， guarantee and transfer. Meanwhile， the whole society should strictly implement the legal system to ensure that the farmers have more sense of gain in the reform and opening up， and promote farmers′ income， rural stability and agricultural development.
Key words：rural homestead； balance of interests； legal innovation
摘 要：我国农村宅基地所有权主体多元、边界不清，收益权不完整、外延狭小，流转权受限、价值缩水，主要原因是相关法律规范内容疏漏、运行失调及监督机制失灵。为了更有效地实现农村宅基地财产权，应在坚持集体土地公有制性质不变的前提下探索以共享富民为价值导向的法治创新，树立分红让利的法律观念，以涨价共享思路对农村宅基地赋权扩能，使农民可以依法选择出租、抵押、担保、转让等宅基地财产权实现路径，严格实施法律制度以定分止争，保障农民在改革开放中有更多获得感，促进农民增收、农村稳定、农业发展。
关键词：农村宅基地；利益平衡；法律创新
中图分类号：D922.31 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）05-0050-06
党的十九大报告提出，“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益”。习近平同志在小岗村调研时也强调，解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本靠深化改革。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。①我国农村居民人均用地214平方米，远远超过150平方米的国际上限。②推进工业化、新型城镇化、农业现代化，客观上要求土地规模经营和宅基地节约集约利用。在这种情势下，宅基地流转成为新常态，农村宅基地财产权保护及其实现问题引起社会广泛关注。宅基地使用权是我国《物权法》赋予的一项财产权利，指农村集体经济组织成员对集体所有的土地依法享有占有和建设住宅的权利。该权利具有五个明显的特征：主体的特殊性，原则上必须具有农村村民身份；客体的特定性，范围限于农村集体经济组织所有的土地；内容的限定性，限于建造住宅及其附属设施；功能的社会性，具有一定的社会福利和社会保障性质，初始取得是无偿（低偿）的；持有的无期性，依法可以长期占有和使用。建构更具包容性的宅基地财产权制度，对于促进相关政策向制度转换进而完善相关法律，具有深远的意义。本文运用规范分析和实证分析方法，揭示现有法律制度在保护农村宅基地财产权方面的不足，进而提出促进农村宅基地财产权实现的路径。鉴于城中村与一般农村的情况存在极大差异，本文仅探讨一般农村的宅基地财产权实现问题。
一、农村宅基地权微利薄的现状
随着社会主义市场经济的发展，农村宅基地的财产属性日益凸显，我国法律对此作出了积极回应。2007年《物权法》将宅基地使用权作为一项用益物权确定下来，这是一个重大进步，确认了农民的宅基地财产权。但是，宅基地财产权保护和实现方面存在的问题仍然非常突出，需要准确把握、正确对待。
1.宅基地所有权主体多元、边界不清
根据2004年修订的《土地管理法》第8条、第10条的规定，宅基地属于农民集体所有，具体而言，属于村、组或乡（镇）农民集体所有，并相应地由村、组或乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。2008年《物权法》第60条沿袭这些内容并向前推进一步，赋予村民委员会、村民小组、乡（镇）集体经济组织以集体土地产权代表资格，使这三级主体对集体土地从享有管理权扩大为行使代表权。代表是指代替个人或集体办事、表达意见，那么，村民委员会依法享有代替村民或村集体办事或表达意见的权利。2017年10月1日起施行的《民法总则》赋予村民委员会特别法人地位，规定“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”（第101条）。“代行”不是一个严格的法律概念，含义并不清晰，究竟是代理行使、代表行使还是代位行使语焉不详。从语义上分析，代理是为别人做事，代表是为大家做事，代位是为自己做事。从理性人的角度考察，三者在注意程度上是分层次的，代位最高，代表其次，代理最低。联系前述《物权法》的规定，此处的“代行”解释为代表行使更为恰当。立法者的本意可能是着力化解集体所有权主体虚位问题，却又带来新的问题：村民委员会既是管理人又是代表人，既是执行者又是决策者，有权责不清、角色混淆之嫌，违背了现代治理理论中所有权与经营权相分离的要求，也违背私权理论中委托代理人不能自我代理的要求。实践中，个别基层干部凭借集体土地所有者代表的身份，直接充当土地流转主体，强行或低价流转农村土地。
2.宅基地收益权不完整、外延狭小
宅基地使用权作为一种集体建设用地使用权，与国有土地建设用地使用权同为用益物权、定限物权和他物权，但与后者相比权能明显不足。根据《物权法》第135条、第152条的规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，二者相比较，一个明显的差别是后者缺少收益权。这一立法疏漏所产生的影响是深远的。一方面，宅基地使用权不包括直接利用宅基地取得收益的权能。农民不能通过出租、出借、经营和开发宅基地而取得收益。另一方面，宅基地使用权不包括获得土地用途转换带来的增值收益的权利。根据马克思主义政治经济学的级差地租理论，投入到不同地块上的等量资本，由于土地位置优劣不同，所产生的地租是不同的；即使对同一地块上的投资，由于土地位置不同，所产生的地租也不同。城镇化进程中，一部分宅基地转换为建设用地，这部分宅基地一般处于城市近郊、城乡接合部，市场需求旺盛，未来增值潜力大，但由于农民对宅基地的收益权缺失，以致利益严重受损。
3.宅基地流转权受限、价值缩水
我国《土地管理法》确立了“一户一宅”制度（第62条），把宅基地的主体严格限定在农村集体组织成员范围内；并且，对宅基地使用权转让采取限制主义的基本立场，原则性规定农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设（第63条）。这样的制度安排有其合理性，有利于确保每户农民都能得到一处安身之所，符合人们朴素的公平观念。不过，它缩小了宅基地使用权的权能范围，致使使用权人不能通过出租、出借等方式获得孳息，不能通过生产经营获得收益和利润，不能通过把握市场机会而获得价值增值收益等。随着工业化、城镇化的推进，城市存量国有土地远远不能满足城市建设的需要，客观上需要农村集体建设用地包括宅基地予以补充和支援。如何实现补充和支援？《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地），国家征收是获得农民集体所有土地的唯一选择。对农村土地“先征收，后出让”，地方政府垄断了土地一级市场，剥夺了农民的土地流转权，农村土地集体所有实际上演变为地方政府所有。③这一规定有利于国家经济社会发展计划的落实，有利于节约投资方或开发商与农民挨家挨户谈判的成本，不足之处在于打消了农民基于建设用地紧张而产生的通过宅基地流转带来可观收入的合理预期。尽管有关于征收补偿的法律规定，但补偿并不充分：征收耕地的，土地补偿费和安置补助费的总和不超过土地被征收前3年平均年产值的30倍；征收其他土地的，省（区、市）参照该标准规定。《土地管理法实施细则》第26条明确规定，土地補偿费归农村集体经济组织所有。笔者调研中发现，一些被征地农户得到的全部补偿费和补助费尚不足以购买集中居住点一套中等面积的住房，农民宅基地流转权贬值现象比较严重。
二、阻碍宅基地财产权实现的法治因素
农村宅基地财产权得不到充分实现的一个重要原因是法治保障不足，具体表现在相关法律规范内容疏漏、运行失调以及监督机制缺失。
1.法律规范内容疏漏
（1）宅基地权利主体不清晰。形式上，宅基地的所有权主体、使用权主体和经营权主体是清楚的，但实际上，乡村集体经济组织普遍弱化，农民与集体财产的关系被形象地描述为“人人所有，人人没有”。按照中央统一部署，2018年我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。④“三权分置”的前提是产权清晰，因此，首要的任务是进一步确定农村集体土地所有权主体，进行明确、清楚的产权登记。⑤
（2）宅基地登记制度不完备。登记是不动产物权的公示方法，通过登记确认宅基地使用权，从长远来看有利于明晰产权、定分止争，维护交易安全。但是，现行农村宅基地登记管理制度很不完备。一方面，登记程序过于笼统。目前，宅基地登记管理主要以国务院2015年颁布的《不动产登记暂行条例》为依据，相关规定过于笼统，对解决实践中常见的一户多宅、面积超标、权属不清等问题作用有限。另一方面，登记的法律效力不明确。《物权法》第127条、第129条规定登记是土地承包经营权的对抗要件而非生效要件；第139条、第145条则确立了建设用地使用权登记生效或变更原则，这里的建设用地是否包括宅基地尚不明确；第155条规定已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更或注销登记。依据这些规定，农村土地征收、征用、整理和房屋拆迁安置过程中，宅基地登记不能产生对抗第三人的效力，也并非确定是否给予补偿及增减补偿费的主要依据，而宅基地权利变更或消灭时却要办理登记手续，未免徒增麻烦。立法者设计这套制度的本意或许是鼓励当事人自觉进行宅基地使用权登记，但实际效果是严重影响农民申请宅基地登记的积极性，致使登记管理工作进展缓慢。据调查，除了东北和西南地区，其他地区土地确权登记率在50%左右，全国有近一半农户没有领到土地承包经营权证书和宅基地使用权证书。⑥
（3）宅基地流转规范不完善。现行法律禁止宅基地自由流转，规定流转的主要方式是征收与整理。相关法律规范存在两个比较突出的问题：一是对征收权行使的公共利益原则未予明确。我国《宪法》没有界定什么是公共利益，《土地管理法》《物权法》等法律中也没有关于公共利益的条款。由于公益用地缺乏科学界定，致使实践中难以合理规划征地范围。⑦农民只能等着“被城镇化”，而不能凭借土地财产权主动参与工业化、新型城镇化进程。⑧二是未充分考虑宅基地征收、整理中农民未来生计安排。缺乏相关问题应对预案，对农民在城市生活的风险估计不足，忽略了集中居住带来的住房购置、生活成本增加等问题。
2.法律实施效果不佳
（1）宅基地规划缺乏实效。根据《土地管理法》《城乡规划法》，村庄总体规划和村庄建设规划都涉及宅基地规划，但实践中村庄规划并没有发挥应有的管理功能，宅基地布局分散无序、粗放利用、占用耕地资源等情况屡见不鲜。据调查，农户对乡村规划的知晓度非常低，多数乡村规划未经过村民会议或村民代表会议讨论。⑨
（2）宅基地使用规范难以操作。《物权法》虽然确立了宅基地的用益物权性质，但没有明确宅基地使用的方式、范围、程序及保障措施，没有赋予农民（户）对宅基地的收益权和处分权。相关法律虽然规定了集体成员的一些受益权利，如以集体土地承包经营权申请取得宅基地使用权，但没有从集体所有权的权能角度对集体成员的受益权作类型化规定，造成“人人有权，人人无权”的状况。⑩
（3）不同制度之间存在冲突。原国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条规定“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”，由此承认了“一户多宅”的合法性，这与其他立法确定的“一户一宅”制度产生矛盾。宅基地使用权可否通过继承取得，司法实践中对此认定不一，有的地方法院甚至不受理此类诉讼。
3.监督机制缺失
农村普遍存在一户多宅、少批多用、占而不用、建新房不拆老房等宅基地使用乱象，一个重要原因是缺乏有效的动态监管机制。一是人大监督虚化。迫于地方政府的压力，地方人大常常考虑到地方土地财政的需要，使得一些侵害农民土地权益的决策得以出台。二是行政监督缺位。土地整理、农地用途转换、城乡建设用地增减挂钩等政策措施对农民土地权益影响很大，实施中理应严格遵循权利人自愿的原则，但一些做法偏离了政策目标。有的地方擅自利用旧村改造、集中居住及土地整理中腾出的宅基地进行房地产开发，违规将农村宅基地国有化，不开展土地确权颁证。审计、监察、信访等行政部门对此未尽到监督职责，致使农民土地权益受损。三是司法监督乏力。司法审查的主要功能是监督权力及权利的行使，但实践中存在司法机关对涉及农村宅基地财产权的纠纷有案不立、审而不判、以罚代刑等现象，不仅损害司法权威，而且动摇了农民依法维权的信心。四是社会监督弱化。从现实情况来看，媒体并未尽到社会监督责任，深度调查民情民意、有效反馈相关信息的动力不足，甚至动辄把引发争议的农民贴上“钉子户”标签，造成监督偏差。
三、以“共享富民”为导向探索宅基地法治创新
1.及时更新法律观念，分红让利
（1）坚持“共享发展”理念，确保宅基地征收、整理中农民利益不受损。在社会主义市场经济发展初期，我国基本建设全面铺开，财政资金紧张，“涨价归公（地方政府）”的土地财政政策有其合理性。B11但是，地方政府不能据此就直接以土地出让金的方式拿走土地增值部分，即不应“低价征进，高价售出”。B12并且，经过二十多年的发展，国家经济实力显著提升，“涨价归公”的观念需要适时转变。当然，“涨价归民（农民）”的主张滑向了另一个极端，也不妥当。应当寻找二者的平衡点，确立“涨价共享”的新观念，兼顾政府、集体和农户的利益实现。为此，一要建立健全农村宅基地与城镇建设用地置换的建设用地指标有偿调剂制度，协调实现各方主体利益。二要确定合理的宅基地增值收益分配原则，按照政府、集体和农民对宅基地增值的贡献大小，以7∶1∶2的比例进行分配较为合理。三要确立补偿安置区别对待原则，对闲置宅基地优先考虑货币补偿，对在用宅基地尊重農民的自主选择。政府要保障那些除从事农业生产外没有其他专业技术的农民的耕作权。四要完善最低生活保障等社会保障制度，确保农户流转宅基地后生活水平不降低。
（2）坚持“创新发展”理念，加强宅基地开发利用的制度创新。进入新时代，国家提出培育发展新动力，优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，激发创新创业活力。要真正贯彻落实这项政策，就要通过理论创新、制度创新和方法创新，将相关政策要求体现在法律规则之中，并通过积极宣传让广大农民了解自己的权利和义务，增强法律意识。推进新型城镇化和农业现代化，通过征收、整理来促进土地集中和适度规模经营是必要的，但必须加强法律规制，确保农民利益不受损，争取人民群众的理解和支持。特别要加强宅基地使用权退出规制，首先要规范相关公权力行使，其次才是规范相关权利人的行为，坚决杜绝行政主体通过土地整理、集中居住、城乡建设用地增减挂钩等形式不当干预农民集体及其成员自主行使土地权利。B13
（3）坚持“协作发展”理念，完善多主体监督制度。一方面，农民要主动承担监督责任，以评议会、说事会、意见箱、举报信等灵活多样的形式，既积极反映乡村干部违法违纪行为，又及时对宅基地相关工作提出建设性意见和建议。另一方面，乡村干部要自觉接受监督，通过公告栏、大喇叭、“一事一议”、网络平台等简便有效的方式及时公开宅基地相关信息，满足村民的知情权，增进相互理解和支持。人大、政协、审计、监察、司法等机关也应严格履行法定监督职责，通过事前预防、事中督查、事后追责，杜绝与宅基地相关的贪污腐败现象滋生。
2.科学创制法律规则，赋权扩能
（1）修改《土地管理法》，完善宅基地所有权。《宪法》确立的农村土地集体所有制度是宅基地制度改革必须坚守的底线，恪守这一底线的同时还要提高宅基地利用效率。为此，要通过立法消除集体土地主体多元的状况，将农村集体土地所有权主体统一规定为村农民集体。建议将《土地管理法》第10条修改为：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”为强化村集体的所有权主体意识，便于其充分行使所有权，同时为了方便群众、提高行政效率，应当简化宅基地审批程序。建議将《土地管理法》第62条第3款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，修改为“农村村民住宅用地，由村民向村民委员会提出申请，经村民会议或村民代表会议通过，报县级土地管理部门批准，并报县级人民政府备案”。
（2）修改《物权法》，完善宅基地使用权。一是增补宅基地的收益权能；二是赋予宅基地与国有建设用地相同的依法流转权能，化解农村金融担保物少、融资难问题。党的十八届三中全会通过的《决定》提出“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，根据“房地一致”原则，这里的住房财产权应包括住房所有权和宅基地使用权。如果宅基地使用权可以抵押，农民就能从中获取收益。当然，考虑到宅基地的社会保障性质及其流转对农民生产生活产生的深远影响，管理部门应善意提醒行为人三思而行。基于这两点考虑，建议将《物权法》第152条修改为：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用、收益和流转的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。农村宅基地抵押的，地上房屋所有权应当一并抵押。”
（3）制定“农村宅基地法”，建立宅基地管理制度。宅基地管理制度是一个制度束，包括宅基地所有权制度、使用权制度、流转制度、征收制度、整理制度、监管制度等。宅基地征收制度的内容包括：国防外交、军事安全、生态环保、教科文卫体、城乡统筹发展等国计民生项目属于公共利益，为此可以依法征地；符合条件的年满60周岁老人可以获得城镇居民低保待遇；市级以上人民政府有权依法作出征收决定；县域征地补偿标准当年差距控制在1∶2范围内；实行最低价保护或者最低限度居住条件保障制度。B14宅基地整理制度的内容包括：遵循自愿整理为主、适度强制为辅的原则；采取货币安置为主、就近易地安置为辅的安置方式；依法全面补偿；给予年满60周岁老人农村居民低保待遇；划定宅基地整理后农户居住条件的最低标准；等等。
3.完善并严格实施法律制度，定分止争
（1）健全宅基地规划管理制度。要认真贯彻“十分珍惜和合理利用土地”的基本国策，精心编制村庄建设规划。一是明确政府的村庄规划主体地位。农村宅基地管理是落实村庄规划的基础，应将乡村规划和农村土地用途管制纳入行政管理范畴，通过政府介入使土地使用兼顾公平与效率。B15二是因地制宜编制宅基地规划。要确保宅基地管理规划内容的科学性和制订程序的民主性，使规划得到有效执行。特别地，宅基地管理规划要兼顾生态保护和民生保障，科学规划住宅区、农耕区、工业区、生态涵养区等，根据区位及经济条件的不同，引导和鼓励村民建房向小城镇和中心村集中；按照方便群众、适度集中的原则确定居民点的选址和规模，合理调整乡村布局。三是加强规划的实施。一方面，运用典型案例、图片展板、情景短剧等形式加大规划法规的宣传力度，强化法律政策的执行力。另一方面，在处理宅基地使用权流转问题时，改变主要以是否同一集体经济组织成员、是否违反“一户一宅”制度来认定流转行为的法律效力的做法，要首先审查流转行为是否违反乡村土地规划和宅基地用途管制制度，从而确立规划在纠纷解决中的重要地位。
（2）完善宅基地登记制度。我国现有立法没有明确宅基地登记的效力。有学者建议，为了加强登记制度在农村宅基地管理中的作用，掌握农村宅基地的利用情况和权属情况，保护宅基地使用权人的合法权益，应当参照建设用地使用权登记生效原则，建立农村宅基地登记生效制度。B16的确，要求宅基地使用权以登记为生效要件，转让、抵押等应办理登记，这对于保护农民住房财产权、建立农村产权流转交易市场有现实意义。B17问题在于，这将造成大量宅基地被非法使用的现象，不利于推进乡村法治建设。笔者建议，应当借鉴土地承包经营权相关立法经验，以增强农民对土地财产权的取得、流转及收益的行为能力为目标，对宅基地进行分类管理。对新取得的宅基地，实行登记生效原则；对存量宅基地，实行登记对抗原则。建议《物权法》第155条增加一款，规定：“宅基地使用权人将宅基地使用权进行互换、抵押、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请宅基地使用权变更登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”
（3）严格实施宅基地退出制度。将满足农村新增居住需求与消化闲置存量宅基地相结合，以渐进方式推动存量宅基地整理。B18一要保障宅基地退出中农民的参与权。退出包括主动退出与被动退出、自愿退出与强制退出。对于被动退出和强制退出，有关部门要及时发布全面准确的信息，主动征求农民的意见，听取农民的陈述和申辩，争取得到其理解和支持。二要合理落实宅基地退出补偿权。有学者建议，征收土地的，应综合考虑被征收土地的区位、被征地集体成员的长远生计保障等因素给予补偿。B19具体如何保障，可以参考重庆市试点的“土地换社保”模式。B20笔者认为，该模式提供了有益的思路，但也有明显的缺陷。它忽视了城乡消费水平差异，未能做到精细化管理、区别对待；并且，把失地农民纳入社保范围缺乏现实基础，实践中城镇社保水平偏高使财政不堪重负，而农村社保偏低使生存不足维系。相比而言，“宅基地换低保”更具有可操作性，也与农民视宅基地为生存保障的认知相一致。具体而言，对于流转宅基地的农户，年满60周岁老人按照所属区域给予城镇或农村居民低保待遇，实现老有所养、老有所依。三要保障农民对安置方式的选择权。集中居住有其优势，符合农村居住发展趋势，但目前各地农业生产方式、农民生活方式、农村经济水平并不划一，留用地安置、在附近村庄规划集体农庄安置等方式在一些地方或许更加合适，应当予以考虑。
四、结语
在全面建成小康社会的决胜阶段，必须着力破解“三农”问题，缩小城乡差距。宅基地使用权作为农民的一项重要财产权，因法律制度不健全及运行失调而得不到充分实现。2018年中央一号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。落实这一方针，应当以“共享富民”为导向，按照宅基地的资源资产资本属性，实现其财产功能，促进农民增收，维护农村稳定，加快农业现代化、新型城镇化进程。当然，宅基地财产权实现不仅是一个法律问题，更是一个复杂的经济、社会和政治问题，相关理论和实践有待进一步深入探讨和探索。
注释
①《以改革深耕希望的田野》，《光明日报》2016年4月29日。
②徐绍史：《加强国土资源节约管理促进经济发展方式转变》，《学习时报》2010年11月15日。
③彭新万：《农民土地财产权的现实困境与市场化实现——基于“私有”产权视角》，《学习与探索》2014年第12期。
④潘璠：《宅基地“三权分置”须有序推进》，《经济日报》2018年1月23日。
⑤房绍坤：《农村集体经营性建设用地的几个法律问题》，《烟台大学学报》（哲学社会科学版）2015年第3期。
⑥程雪阳：《集体土地登记制度的发展及其面临的问题》，载张志铭主编《师大法学》2017年第1辑，法律出版社，2017年，第132頁。
⑦有学者指出，农村土地征收中存在公共利益被泛化的现象，如一些地方将城镇化、区域经济发展、吸引外商投资、增加地方财政收入等都视为公共利益。参见龚刃韧：《中国农村土地征收的宪法困境》，《法学》2013年第9期。
⑧韩俊：《把农村土地制度改革纳入法治化轨道》，《中国党政干部论坛》2014年第9期。
⑨陈小君：《构筑土地制度改革中集体建设用地的新规则体系》，《法学家》2014年第2期。
⑩韩松：《农民集体土地所有权的权能》，《法学研究》2014年第6期。
B11涨价归公是孙中山先生在归纳前人研究成果的基础上提出的一个概念，并在“平均地权”理论中加以阐述。贺雪峰教授借用这一概念，认为社会主义市场经济条件下通过批租获得土地出让收入保证了土地收益涨价归公，即归地方政府。参见贺雪峰、魏继华：《地利共享是中国土地制度的核心》，《学习与实践》2012年第6期。
B12沈开举：《中国土地制度改革研究》，法律出版社，2014年，第378页。
B13梁亚荣：《论农村宅基地使用权退出制度的完善》，《法学论坛》2015年第6期。
B14王利明：《我国民法典物权编中担保物权制度的发展与完善》，《法学评论》2017年第3期。
B15B17刘燕萍、张富刚：《不动产登记制度理论探究》，北京大学出版社，2016年，第242、207页。
B16刘震宇、王崇敏：《我国农村宅基地管理的法治化构造》，《当代法学》2016年第5期。
B18樊保军、彭震伟：《宅基地审批管理中的权利（力）冲突与权利失配——土地发展权配置视角的研究》，《城市规划》2017年第6期。
B19方志权：《农村集体产权制度改革：实践探索与法律研究》，上海人民出版社，2015年，第79页。
B20重庆市政府有关领导指出，户籍改革中进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”，同时脱掉农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”，这被外界称作“土地换社保”。“土地换社保”是推动农民市民化的一种制度，核心是鼓励农民放弃土地、向城区集中。参见张力：《地权变动视角下户籍制度改革的法律规制》，《法学》2012年第9期。
责任编辑：邓 林
Abstract：Many problems have been exposed in China′s rural homestead， such as the complex ownership structure， unclear rights boundaries， incomplete income rights， narrow extension， restricted circulation rights and shrinking value. The main reason is the negligence of the relevant legal norms， the maladjustment of the operation and the failure of the supervision mechanism. To realize the rural homestead property rights more effectively， it is necessary to explore the innovation of the rule of law based on value oriented sharing and enriching the people under the premise of adhering to the nature of public ownership of collective land consistently， which requires establishing a legal concept of distributing dividends and surrendering part of the profits. Consequently， rural homestead will be empowered with rights and expanded rights ability following the idea that sharing value increase allows farmers to have an opportunity to choose the way to realize the homestead property rights， such as rent， mortgage， guarantee and transfer. Meanwhile， the whole society should strictly implement the legal system to ensure that the farmers have more sense of gain in the reform and opening up， and promote farmers′ income， rural stability and agricultural development.
Key words：rural homestead； balance of interests； legal innovation
