落实新法新政背景下民办中小学治理研究

    郎佳 王慧英

    [摘 要]随着《民办教育促进法修正案》及其系列文件的陆续出台，面对新形势、新法律、新政策，了解民办中小学校治理中面临的问题，对于推动新法新政的落地，保障民办学校持续稳定发展具有重要意义。本文通过了解民办中小学在办学选择、法人财产权、师资、内部治理等方面遇到的问题，并从明确民办学校法人财产权属、细化办学补偿与奖励办法、优化民办学校用地政策、落实民办学校教师权益保障、指导和推动民办学校理性选择办学性质、完善民办中小学的内外部治理机制等方面提出建议，探索新法新政背景下民办中小学治理道路。

    [关键词]分类管理;民办中小学;法人财产权属;教师权益

    [中图分类号]G521 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2019）04-0055-05

    [DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.04.010

    2016年11月，全国人民代表大会常务委员会审议通过了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》（下文简称《修正案》），国家先后出台了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等系列文件。2018年4月教育部公布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》。2018年8月，司法部发布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（下文简称《送审稿》）。尽管2017年9月1日新法已经开始实施，部分省市也相继出台了《实施意见》，但政策的推进速度非常缓慢。面对新形势、新法律、新政策，了解民办中小学校面临哪些治理问题，对于推动新法新政的落地，保障民办学校持续稳定发展具有重要意义。

    一、L省民办中小学校的基本情况

    2017年，L省有民办小学28所，在校生数量为46910人，占全省小学在校生数量的2.41%;民办初中36所，在校生数量为63421人，占全省初中在校生数量的6.59%;民办普通高中102所，在校生数量为93922人，占全省普通高中在校生数量为14.91%。

    （一）办学主体多元

    L省民办中小学校的办学主体主要分为个人办学、企业办学、民办非企业单位办学、多主体合作办学和公办学校参与办学五种情况。其中，个人出资办学在L省民办中小学中数量最多，举办者主要是在职或退休的教师、公职人员，个别为私营企业老板。此类学校创办初期，举办者投入少量资金，学校经多年办学积累逐步滚动发展起来。多主体合作办学主要由个人、企业、教育机构、政府等主体联合举办。公办学校参与办学的这部分学校主要是2000年前后在政策鼓励下发展起来的民办公助学校。

    （二）资产来源多样

    L省民办中小学校的资产来源主要分为自有资产办学、租用资产办学、利用国有资产和集体资产办学。自有资产的学校土地多数为划拨，少部分是出让取得，其校舍均是自建校舍。租用资产办学以租用企业资产和公办学校闲置校舍为主。如利用国有资产办学的S校，最初为区教育局与某房地产开发有限公司合作建立，合同期满，该校与公司全部费用结清，学校产权和使用权归区教育局所有。再如某高校的附属学校是村集体与高校合作办学，土地与校舍属于村集体。

    （三）任职教师自有为主

    L省民办中小学的教师多数为自有教师，少数学校有公办教师在校任教。其中，S校公办教师比例最高。该校现有教师148人，其中公办教师119人，返聘教师3人，聘用合同制教师26人。公办教师的五险一金和基本工资由政府承担，课时补贴、绩效工资等由学校承担，非公办教师的费用全部由学校支付。

    （四）管理权利较为集中

    L省民办中小学校均设有董事会，董事会能够按照章程定期召开会议，但决策权大多掌握在董事长1人手中。校长多由董事长或其直系亲属担任，部分为公办学校在任或退休人员，也有通过社会招聘及校内选聘产生。民办中小学校绝大部分都建立了党组织，其中两所学校成立了党委，其余学校都建立了党支部。

    二、新法新政背景下民办中小学校治理遇到的问题

    （一）选择问题

    1.办学性质选择问题。政府和公办学校参与办学的民办中小学校将面临办学性质走向的选择问题，是继续民办道路还是转为公办体制。下面以S校为例：该校建于2005年，由区教育局与房地产开发有限公司合作建立，是一所九年一贯制的民办学校。区教育局将两所公办学校作为先期投入，房地产公司负责学校的建筑及配套等，S校每年支付给公司一定费用，2015年十年合同期满，学校与公司结清全部费用，学校的产权和使用权归区教育局所有。同时，该校现有教师近80%为公办学校教师。对于S校是转制为公办学校还是继续沿着非营利性民办学校的道路发展，当地教育行政部门也比较为难。若继续作为民办学校存在，高比例的公办教师显然不合适。但如果将该校转制为公办学校，也将面临无编制教师安置、已交纳学费处理、学区划分、优质教育资源如何保障等系列问题。

    2.“营”“非”选择问题。《修正案》明确规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”[1]据此，义务教育阶段的民办学校一定是非营利性学校，而高中阶段的民办学校则面临着营利性和非营利性的选择问题。L省的民办高中分为两类，一类是独立设置的民办高中，另一类是民办初中、高中在一起的完全中学或民办小学、初中、高中一体的十二年一贯制学校。前者仅仅是营、非选择问题，后者若将高中选择为营利性民办学校，那么还将涉及到土地、校舍、其他资产等与义务教育阶段学校剥离的问题。面对选择，一些学校的举办者明确表示，学校高中阶段選择为非营利性民办学校。但也有一些举办者处于犹豫、徘徊、观望中。以Y教育集团为例，该校在市、高新区、两个县共有四个校区，出让和划拨土地各两块，校舍等资产全部自有。四个校区均为小初高一体的十二年一贯制学校。集团董事长认为：“现在非营利学校的具体扶持政策没有出台，省里《非营利性民办学校认定管理办法（试行）（修改稿）》只是说按照扶优扶强扶需的原则，各级政府探索建立差额、定额、项目、奖励性补助等，但究竟怎么补、补多少，并没有明确规定。看不到具体的规定，无法权衡，难以做出营利性与非营利性选择的决定。此外，假若我想将高中办成营利性学校，那么我们四个校区都有高中怎么分割？资产如何计算？土地由划拨转为出让的费用如何补缴？这些都是有待进一步明确的问题。”

    3.继续办学与终止办学的选择问题。调研中，个别举办者由于多种原因，对于是否继续办学已产生动摇。有举办者表示，我办学二十余年，最后的资产如何核定？怎样清算？“给予出资者一定额度的补偿或者奖励”，补偿和奖励依据什么？究竟如何计算？目前尚无明确规定，而这些也是学校选择继续办学与终止办学的关键性问题。如果学校终止办学，但办学结余没有现金，均以固定资产形式存在，那么地方政府如何奖励民办学校？此外，其他利益相关者的权益如何保障，如学生怎样分流？是否具有转学的自由选择权？教师如何安置等问题都有待进一步明确。

    （二）资产问题

    1.清产核资问题。《修正案》规定，终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励[2]。L省的民办中小学多数是滚动发展起来的民办学校，目前办学积累已达到一定规模，但部分学校并没有明确学校的原始出资比例，因此原始出资额界定困难。有举办者提出，这种情况要怎么计算？举办者、出资人多年来以知识、技能、管理等方式投入的无形资产是否属于原始出资额范畴？由谁来组织清算？如何开展清算？

    2.租用校舍问题。《送审稿》规定，实施学历教育的民办学校使用土地，地方人民政府可以依法以招拍挂或者协议方式供应土地，也可以采取长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应土地，土地出让价款和租金，可以给予适当优惠并可以在规定期限内按合同约定分期缴纳[3]。而该省《非营利性民办学校认定管理办法（试行）（修改稿）》第八条明确，实施学历教育的非营利性民办学校非产权独立使用的土地、校舍和其他资产所占比例分别不超过全部土地、校舍和其他资产的四分之一。这一规定可以有效遏制部分举办者借租用校舍变相营利的想法，但也带来了一些问题，比如，目前部分学校的校舍全部为租用，这种情况怎么办？有举办者说，我们租用市教育局的闲置校舍十余年，分类管理后，能否继续租用？如果真的要求非营利性学校租用的土地、校舍等不超过四分之一，而非产权校舍本来就是闲置校舍，已经能够满足教学要求，是否还要再扩大三倍？

    3.土地出让金问题。有高中的举办者提出，我想选择营利性民办学校，但学校的土地都是通过划拨方式取得，该如何处理？若需要补缴土地出让金？按何种标准缴纳土地出让金？土地市场评估价格是政府确定，还是由有资质的第三方评价机构进行价格评估？

    4.资产界限模糊问题。 调研中发现部分个人出资举办的学校，仍把学校视为自己的私产，存在着公私不分的情况。导致举办者和学校的财产界限非常模糊。某举办者谈到，“我用私人资金辦学，学校发展中需要的钱、物我会用私产进行投入，所以当我自己用钱、物的时候从学校拿出一部分很正常。”

    （三）教师问题

    1.民办学校中的公办教师问题。民办学校的自有教师没有异议，主要是前文提到的部分民办学校的公办教师怎么办？如S校公办教师数占到教师总数的80%，如果该校选择为非营利性民办学校，即便政府对非营利性民办学校有扶持政策， 80%的公办教师比例仍然过高。这也是调研中区教育局长提出的疑问。还有部分学校内有少量公办教师，举办者关心非营利性民办学校是否可以有公办教师？若可以，比例应当限制为多少？目前还没有明确规定。如有了明确规定，超出规定数额的公办教师要在多长时间内撤出，是否会给学校留有足够的过渡期？

    2.教师权益保障问题。一方面，民主管理和民主监督制度不健全。调研中发现有的民办学校工会组织薄弱，教职工代表大会等民主管理和民主监督制度不健全或形同虚设，这导致教职员工的合法权益得不到有效保障，教职工缺少组织认同感和集体归属感;另一方面是关于评奖、培训等同等待遇问题。多所民办学校反映，尽管国家政策文件已多次提到民办学校在评奖、培训等与公办学校享受同等待遇，但在实际中很难同等。某位校长提到市优质化高中评比等活动，民办学校很难有机会，希望分类管理后，政府想着民办学校，尤其是非营利性民办学校。另一校长说：“每到填表写市级优秀教师、骨干教师等数量时，我都很难受。市里的各种评奖文件要么是不下到民办学校，要么是直接注明不含民办学校，我国的老师不是不优秀，是没有机会。而且这些评奖越到高级别的奖项越是以下面的获奖为基础，没有这些奖项其他奖我们更没有办法获得，我们需要公平竞争的机会。”Y教育集团的几位分校校长提到，公办学校的教师几年下来差不多都参加过省培、国培等培训，而民办学校的普通老师根本没有机会，我们学校只有各分校校长这个级别的才参加过此类培训。

    （四）管理问题

    1.办学自主权与政府监管之间的平衡问题。访谈中一位董事长谈到，现在民办中小学的学费实行的是政府指导价，招生政策也在收紧。以后政府对非营利性民办学校的管理会不会与对公办学校的管理趋同，很是担心。民办学校的优势在于体制、机制灵活，拥有一定的办学自主权，如何在自主权与有效监管之间达到平衡，希望政府能够考虑，不要让非营利性民办学校越来越像公办学校。

    2.部分民办中小学权力过于集中在举办者个人或其家族成员。以Y校为例，学校校长由举办者本人担任、女儿为小学和初中的校长、儿子为高中校长、女婿为后勤校长、儿媳任幼儿园园长。其中，儿子、女儿、女婿三人均为董事会成员。这种模式在民办学校发展初期的确减少了交易成本，但是随着办学规模的逐渐扩大，个人主导或家族化管理模式容易听不进他人的建议，一旦一个重大决策失误，将影响学校的稳定。

    3.学校的权力交接问题。许多民办学校创办初期是依靠举办者的个人魅力来支撑学校发展，而随着学校的壮大，部分举办者已年近七旬，学校管理权交接问题凸显。交接程序以及接管人员的选择问题，将影响学校稳定及其未来走向。目前个别学校存在校长选聘机制不健全，或不按章程操作现象。

    4.董事会、监事会作用发挥问题。调研中，发现个别学校董事会有退休或离岗未及时更换现象，部分学校未设立监事会，即便设立监事会的学校，其作用发挥极其微小。同时，民办中小学存在人员比例、教学经验、议事方式、表决程序等不合乎新政规定的现象，有待进一步调整。

    5.党的领导核心地位尚未确立。调研发现，部分学校党组织负责人不是董（理）事会成员且在学校管理队伍中地位不高，在举办者面前唯唯诺诺。不少学校党的机构不健全或被虚化，与董事会、校行政关系不协调，党组织的核心作用和监督作用难发挥。

    三、新法新政背景下完善民办中小学治理的建议

    （一）明确财产权属和补偿奖励办法

    一是明确举办者财产和学校法人财产的界限，建议尽早对举办者的投入、结余和学校财产进行审计，对办学投入、合法分配、债权债务等财产属性进行明确界定。

    二是在充分考虑学校办学历史的基础上，进一步明确非营利性学校的补偿和奖励办法。《上海市民办学校分类许可登记管理办法》（2017）明确，补偿金额=（出资金额+折算利息）-（合理回报+折算利息），奖励金额=年度学费收入×（0.1×检查合格次数-0.5×检查不合格次数）[4];浙江省主要考虑举办者原始出资和2017年8月31日之前投入的后续出资及出资合理回报，合理回报不超过银行同期贷款基准利率的两倍，已取得合理回报的作相应扣减[5];湖北省非营利性民办学校按照在2017年9月1日前的出资，清偿后的剩余资产可按不高于经确认的出资额返还举办者，仍有结余的，可视情况给予举办者学校净资产15%的奖励[6]。

    （二）进一步优化民办学校用地政策

    一是关于民办高中最为关注的营利性学校补缴土地出让金问题，按照什么方式、以什么价格、多长时间内补完等问题有待进一步明确，这是民办高中选择分类的关键性问题。海南省《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》（2018）规定，以划拨方式取得的用地，不改变土地用途的，应按规定补办土地使用权出让手续，并按国土部门同意补办时该宗地经确认的市场评估价格40%补缴土地使用权出让金，土地出让价款可按有关规定在规定期限内按合同约定分期缴纳[7]。《广东省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》（2018）提出，现有民办学校选择登记为营利性学校的，其通过划拨方式取得的用地，应按规定实行有偿使用，缴纳土地出让金。土地使用权人申请改变全部或者部分土地用途的，政府应当将申请改变用途的土地收回，按时价定价，重新依法供应[8]。《温州市人民政府关于进一步深化综合改革促进民办教育健康发展的实施意见》（2018）规定，现有非营利性民办学校转登记为营利性民办学校，原以行政划拨方式供地的，分类登记后，其土地作为国有资产保留，需要由划拨改为出让的，原土地使用者按照拟出让时的出让土地使用权市场价格减去拟出让时的划拨土地使用权权益价格的差价补缴土地出让金，土地出让价款可在规定期限内一次性缴纳或按合同约定分期缴纳[9]。

    二是关于非营利性民办学校租用校舍办学问题。对于租借校舍办学问题的处理，既要遏制办学者变相营利，也要充分考虑到现阶段各地中小学教育发展的实际情况，不宜操之过急。如《黑龙江省各类民办教育机构设置标准》（2010）中，规定民办普通中小学应拥有固定、独立、相对集中的校园和校舍。建校初期，应具有自有产权的校园校舍。随着办学规模扩大，学校举办者自行建设校舍有困难的，允许租借部分校舍，但不得超过校舍总面积的三分之一。租借校舍应具有法律效力的契约，租借期限应不少于一个办学周期。湖北省政府允许社会力量使用其他非科教用途的土地先办学，用五年的时间作为考察期限。如果五年后学校还在持续经营，则可以直接协议出让方式而非招拍挂方式取得土地，办理用地手续。同时，湖北省鼓励采用租赁方式供应教育设施用地，支持实行长期租赁、先租后 让、租让结合的土地供应方式[10]。

    （三）制定并落实民办学校教师相关政策

    一是非营利性民办学校的公办教师比例问题，比例过高显然不妥，但究竟多少適宜，还需要根据各个地区的实际情况制定标准。如《浙江省民办学校教师队伍建设实施办法》（2018）规定公办学校在编教师到民办中小学任职任教管理不得超过该民办中小学校教师总数的20%，并且同一名公办学校在编教师在民办中小学校累计任职、任教时间不超过6年，教师编制调整将于2022年底之前规范到位[11]。二是在评奖评优等方面要真正落实民办学校教师与公办学校教师公平对待。

    （四）指导和推动民办学校理性选择办学性质

    一是关于办学性质选择问题，各地政府部门既要结合学校的办学历史、现实状况，本地区教育发展情况等因素，又要充分考虑举办者、出资人、教师、家长、学生、社会等各相关者的利益诉求，遵循从实际出发、顾全大局、稳定为先的原则，因地制宜、一校一策。山东省聊城市《关于促进城区初中教育均衡发展的意见》（2018）中提出，在充分调研论证的基础上，逐步将部分民办学校转制为公办学校。笔者建议对于某些民办中小学学校比例不是很高的省市来说，从满足人民群众选择性教育需求的角度看，不宜鼓励民办学校转制为公办学校[12]。

    二是关于营非选择问题。当前，《修正案》已经生效，在法律层面上，民办学校进行分类选择已无障碍。当然，由于关于分类管理的地方实施办法尚未确定，关于两类学校的分类扶持政策尚不清晰，“一校一策”不知如何实施，对于绝大多数民办学校而言，是选择非营利性还是选择营利性，确实是很难做出的决定。尽管如此，民办学校及其举办者还是应该在现有条件下，深入研究相关政策、清查学校资产状况，为分类选择和在新的法律政策环境下推进学校可持续发展打好基础。地方政府也应加快完善地方政策的速度，为民办学校分类选择提供一个清晰的法规和政策环境。

    （五）完善民办中小学的内外部治理机制

    一方面，要协调好政府与民办学校之间的关系。在严格监管的同时，要给予民办学校充分的办学自主权，发挥民办学校的体制机制优势。另一方面，民办学校要完善董事会、监事会制度，丰富其成员构成，建立健全议事章程，规范其决策运行程序。理顺董事长、校长、党组织负责人间的关系。在完善民办中小学的治理结构时，必须在制度上和组织上保证党在学校中的政治领导核心地位。

    参考文献：

    [1][2]中国人民代表大会. 全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-02/20/content_2007550.htm.

    [3]中华人民共和国司法部.中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）[EB/OL].http：//www.moj.gov.cn/government_public/content/2018-08/10/tzwj_38281.html.

    [4]上海市人民政府.上海市人民政府关于印发《上海市民办学校分类许可登记管理办法》的通知[EB/OL].http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw54536.html.

    [5]江苏省人民政府.省政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见[EB/OL].http：//www.jiangsu.gov.cn/art/2018/3/1/art_46143_7498102.html.

    [6][10]湖北省人民政府.省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见[EB/OL].http：//www.hubei.gov.cn/govfile/ezf/201712/t20171228_1238492.shtml.

    [7]海南省人民政府. 海南省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见[EB/OL].http：//www.hainan.gov.cn/hainan/szfwj/201802/1282e06a8b08454aa4dca70.

    [8]广东省人民政府. 广东省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见[EB/OL]. http：//www.lg.gov.cn/bmzz/fgj/xxgk/zdly/jgzcgl/201808/t20180822_13958937.htm4cb09db39.shtml.

    [9]温州教育网.温州市人民政府关于进一步深化综合改革促进民办教育健康发展的实施意见[EB/OL]http：//edu.wenzhou.gov.cn/art/2018/10/10/art_1324591_21696220.html.

    [11]浙江省教育厅.浙江省民办学校教师队伍建设实施办法[EB/OL]http：//jyt.zj.gov.cn/art/2018/5/4/art_1543960_28519751.html.

    [12]聊城市人民政府.关于促进市城区初中教育均衡发展的意见[EB/OL]http：//www.liaocheng.gov.cn/zwgk/zwdt/zytz/201807/t20180717_89997.html.

    （責任编辑：滕一霖）