我国民办高校分类管理政策的执行问题与对策研究

    赵淑梅 刘学军

    

    

    [摘 要]当前，我国民办高校分类管理政策执行进度相当缓慢，基本处于政策执行的准备阶段，只有个别省份进入了政策的实施阶段。反思现状，还存在地方政策执行程度参差不齐、民办高校对分类管理政策认识不到位、民办高校处于纠结与企盼的交织状态、教育行政管理体制运行不畅、原有政策的惯性阻碍、地方配套政策制订艰难等问题。基于此，结合政策目标的群体需求，提出建立政策落实的有效机制、开展相关政策法规的解读宣传工作、进一步完善教育行政管理体制、尽快完善国家和地方相关配套政策等建议，营造政策执行的良好环境，推动民办高校分类管理改革的顺利进行。

    [关键词]民办高校; 分类管理政策; 执行; 问题与对策

    [中图分类号]? G642.0 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2019）04-0038-07

    [DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.04.007

    截止2016年底，国家先后密集出台了“1+4”（共5个）重要主体文件，即《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号，以下简称《若干意见》）》《民辦学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》。至此，国家民办教育分类管理的政策体系基本形成。民办高校分类管理的实质是对政府管理职能、制度体系以及高校办学模式的深层次变革[1]，是一项系统性、复杂性、艰巨性的改革工程。那么，这项改革政策目前执行到什么程度、存在哪些问题、如何破解等问题是本文探讨的主要内容。

    为了确保研究问题的有效性，课题组对黑龙江、吉林、辽宁、广东、上海、浙江6省的30所民办高校进行了现场调研。此外，在 “2018年中国民办高等教育改革发展（信阳）论坛（2018-10-12）”有关分类管理政策专题的研讨会上，广东、江西、江苏、陕西、贵州、河南、重庆等省的董事长、高校相关负责人就分类管理政策谈了各自的看法，其中很多看法与本次调研的观点相契合，说明本研究能反映出全国民办高校分类管理政策的执行状态。

    一、全国民办高校分类管理政策执行状态分析

    （一）地方政策的出台

    基于政策学理论，广义的政策执行可分为准备和实施两大阶段[2]。当前，我国民办高校分类管理政策基本处于政策执行的准备阶段，只有上海、浙江等个别省份进入了政策的实施阶段，政策执行进度相当缓慢。截止2019年2月20日，据不完全统计，截止2019年2月20日，在31个省级行政区（自治区、直辖市）中共有28个省正式颁布了《实施意见》，占大陆行政区的90.3%;其中正式出台的既有《实施意见》又有配套政策的省份共有16个，占51.6%;没有正式出台文件的有3个省份，占9.7%（见表1）。按照教育部的要求，2017年底应完成主体文件《实施意见》的制订工作，但实际上按要求完成的只有8个省份;2018年5月公布的《教育部办公厅关于民办教育分类管理改革地方配套文件制定工作进展情况的通报》[教发厅函〔2018〕79号]，要求“务必在年底前保质保量完成配套文件的制订工作”，但目前来看尚未做到。为了反映该要求的执行程度，将其分为3种基本类型，即准备较完善型、不完善型和犹豫观望型。其中不完善型所占比例较大，总体呈现两头小中间大的特点（见表1）。

    表1 全国民办教育分类管理地方政策颁布情况

    地方政策主要由基本文件《实施意见》和具体文件两部分构成。各省《实施意见》主要有以下两个特点：一是都在国家政策框架下制定的，指导思想明确;二是相对具体，有一定的针对性和可操作性。比如对过渡期、学校收费、补偿奖励、民办教育基金会等有些省份做了明确的说明，具有可操作性。同时，也有些不足，一是地方政策相对保守，没有太大的突破，比如在专业设置、招生、师生权益等方面大同小异，没有地方特色。二是对重点关注的敏感问题没有明确的解决办法，比如差异扶持、产权细化、投资者补偿或奖励等政策不明确、不具体，难以落地，使国家倡导的“坚持顶层设计与基层创新相结合”[3]的理念未能得到充分体现。从具体政策来看，上海、浙江省出台的系列政策较全，两省政策各有侧重，各有特色，且有开拓性和可操作性，能够保证其政策得到有效落实，值得各地借鉴。

    1.上海市政策实施的特点。（1）财政扶持做得实。为了扶持民办教育，上海各级财政支持力度逐年加大，“目前上海公共财政扶持占民办高校学费收入的平均比例已经超过15%”。例如，上海市民办教育发展专项资金已从2005年刚设立时的4 000万元，增加到2018年的4个亿，并列入了年度同级教育财政预算[4]。另外，上海市对各民办高校提供内涵发展的奖励基金（2016年）及教师发展基金（2009年）。（2）财务监管科学有效。2011年上海市教委在民办高校统一安装了财务软件和学生收费管理软件，开发了民办高校财务远程监管系统与预算申报平台，对各校的资金资产进行跟踪监督，提高了资金的使用效益[5]。

    2.浙江省政策实施的特点。既有统一的省级政策，也有各具特色的市区政策。（1）省级扶持政策公平、公开。一是给予学校200—300万元不等的绩效考核奖励经费和项目补贴资金。二是扩大民办高校办学自主权：下放民办高校职称评聘权;收费放开，实行备案制;通过学校自荐和相关部门审核相结合的方式派驻民办高校党组织负责人。（2）各市扶持政策不拘一格。对于宁波市（计划单列市）宁波财经学院专升本项目，宁波市给予其3 000万元补贴，通过教育部本科教学合格评估给予1 500万元补贴，筹建大宗商品商学院，政府和交易所给予5 000万元补贴等等。2002年经市里批准，学校已从民政局退出，登记注册市人事局，并给予自收自支的1 000个事业编。绍兴市于2011年开始对民办高校实施生均补贴制度，每年每生补助600元，目前增至800元;绍兴市政府给学校自收自支事业编600个，学校给进编教师交职业年金（学校缴28%，个人缴12%），这是稳定教师队伍的得力之策[6]。

    三、主要问题与归因剖析

    （一）地方政策执行程度参差不齐

    从表1可知，地方政府执行政策的进度参差不齐，可分为3种基本类型，即准备较完善的占6.5%，准备不完善的占83.9%，犹豫观望的占9.6%。即积极作为和不作为的均不足1成，有一些作为的占8成多。同时也说明，一些地方政府对改革的认识不到位，思想比较保守，瞻前顾后，少自主性、少担当、少作为，这是分类管理改革推行迟缓的基本原因。

    （二）民办高校对政策认同度不高

    从整体上看，民办高校对分类管理政策的认同度不高。据调研得知，分别有46.7%、36.7%、16.7%的民办高校持认同、中立、不太认同的态度。其中，有相当一部分举棋不定和无奈选择非营利性的高校对改革精神“持中立”或“不太认同”的态度，认为这次改革是对民办学校的清算，有些超前，不适合我国民办教育发展的现实，而且这样的态度在一些发达省份表现得更为激进。一些民办高校认为在这次改革中“国家有‘卸磨杀驴之意，更有‘社会主义改造之嫌”[7]。由于我国民办教育政策的制定具有“剧变”（ 而非“渐变”）和“理想导向型”（而非“问题导向型”）的特点，易使新政策与现实之间产生较大的差距[8]，部分民办高校有些想法也在情理之中。一方面反映了民办高校对改革发展趋势及其基本精神认识不到位、思想保守等问题，另一方面也映射出分类管理改革的复杂性、艰巨性及对其宣传解读不到位等问题。

    （三）民办高校处于纠结与企盼交织的状态

    在调研的30所民办高校中，选择非营利性倾向的占53.3%，选择营利性的占16.7%，举棋不定的占30.0%，除了少数捐资办学、公有民办和土地已出让的学校外，大多数都没有最后确定，基本上都处于纠结的状态。另外，某校根据新政做了测算，如果选择营利性办学之路，每年将额外承担税费4 000万元左右[9]。这也加重了举办者纠结的程度。由于国家政策过于宏观、抽象，地方配套政策尚未出台，有的尽管出台了地方政策，但对大家所关注的产权、回报或奖励、扶持、税收优惠等敏感问题都没有给出具体的答案，致使绝大多数民办高校在纠结的同时，企盼着国家和地方配套政策尽快出台。

    （四）教育行政管理体制不畅

    1.专门管理机构缺失。2019年2月20，通过网络对31个省教育厅官网调研得知，有15个省份和直辖市（北京、上海、天津、重庆、甘肃、陕西、贵州、云南、四川、湖南、河南、安徽、山东、辽宁、吉林）设立了专门的民办教育管理机构，占总数的48.4%，有16个省的民办教育管理职能被纳入到发展规划处等部门，且往往只有一两个管理人员负责相关业务，这种不成比例的机构与人员配置，一方面难以有效统筹协调、规划、服务好一个省或一个市的民办教育;另一方面，导致多个业务部门往往在同一时间要求上报各种相同或不同内容的材料，给民办学校造成许多重复性劳动;同时，上下级行政部门之间缺少沟通与协作，导致其工作效率低，为此学校强烈呼吁有一个专门的组织机构。

    2.联席会议制度缺位。为了贯彻落实《若干意见》精神，推动分类管理改革有序进行，2017年8月，国家成立了部际联席会议制度，而各省区的联动反应相对迟缓。通过网络对31个省政府对民办教育工作联席会议批文的检索得知，有12个省份和直辖市（黑龙江、上海、天津、浙江、辽宁、湖南、四川、甘肃、宁夏、江西、云南、青海）建立了民办教育工作联席会议制度，仅占总数的38.7%。同时，在访谈中得知，有些省份盡管建立了联席会议制度，但由于各部门之间存在利益博弈等问题，这种制度被束之高阁，并没有发挥应有的作用。

    3.管理理念滞后，方式简单。有些省份反映，宏观上管理部门在为民办学校的发展创造条件、营造环境、科学引导与服务等方面做得不够;对学校管理过多、过细、过硬，使民办学校的办学自主权不充分、行政审批繁琐，存在着越位、缺位、重监督和少服务等问题。

    （五）原有政策的惯性阻碍

    目前，国家有关民办学校师生权益和举办者权益的政策还没有得到落实。比如：在2002年的《民办教育促进法》中明确规定，“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。”“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”“出资人可以从办学结余中取得合理回报”（至新法删除前尚未落实）等等。同时，《规划纲要（2010—2020年）》也有类似的规定。而且，这些规定在国家其他一些教育文件中也都有体现，但始终没有落地，这种惯性阻碍在民办学校中反映相当强烈，致使国家政策在民办学校中的权威大大降低。

    （六）地方政策制订艰难

    1.受上位政策制约，政策基础难突破。《民办学校分类登记实施细则（教发[2016]19号）》中指出的“民办非企业单位”法人，与新颁布的《中华人民共和国民法总则（中华人民共和国主席令第六十六号）》中的“事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等”4种非营利法人有冲突，而且民办高校多有质疑，很难操作。国家现行法律法规对民办教育投资人的投资权属界定尚不明晰，对不同类型民办学校制定的扶持政策很抽象，难以操作，而且新修订的《民办教育促进法实施条例》迟迟未出台，没有明确具体的指导范本。

    2.民办教育配套政策的制订复杂而艰难。“民办教育政策的一个特点是其制定和执行往往要涉及多个利益团体和多个政府部门，甚至要调整业已存在的法规和制度”[10]。历数40年来，国家出台的各种民办教育法规、政策，有约1/3的文件署名为国字号，有80%以上的文件为各部委联合发文，2017年7月7日，《中央有关部门贯彻实施〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见〉任务分工方案》由14个部门联合印发，涉及到教育部、国家发改委、财政部等14个组织机构，由此可见民办教育的复杂性和政策出台的艰巨性，而且地方配套政策出台的难度更大。

    三、对策

    （一）建立政策落实的有效机制

    为使分类管理政策得到有效执行，应部际联席会议的要求，应制订具体的工作方案，制订监督、检查、奖惩制度，落实责任制，并有明确的时间表，促使地方政府变被动为主动，解放思想，积极担责，积极作为。同时，地方政府要出台具体的改革工作实施方案，使推进政策落实有抓手，有依据，有动力，有保障。

    （二）开展相关政策法规的解读宣传工作

    民办教育实施分类管理改革是大势所趋，当前要解决的首要问题是政策目标群体的思想认识问题。一方面可以通过教育媒体、开展培训会、搭建常态化网络平台等方式宣传解读相关政策法规。借助此平台，邀请《民办教育促进法》《民法总则》和财税等方面的专家来解答民办学校在分类改革中面临的重要难题，使民办高校对分类改革的背景、任务和前景有新的认识，明确本校的改革发展思路与策略;另一方面，充分调动社会各方面的力量，支持民办教育改革，为民办教育改革发展营造良好的社会环境。

    （三）进一步完善教育行政管理体制

    1.建立省级民办教育工作部门联席会议制度。民办学校不同于公办学校，在投融资体制、管理体制、运行机制等诸多方面都有自己显著的特征，而且在用地、税收、收费、补充养老金等一系列问题上涉及多个政府部门，若对其进行综合改革，亟需建立一个具有统筹推进职能的机构。故各省应尽快建立与国家相对应的部门联席会议制度，并赋予其相对权威，用以执行工作上的任务，加强各部门协作，共同破解地方民办教育发展改革的重点、难题问题，推动分类管理改革政策的顺利实施。

    2.建立专门的民办教育管理机构。一是省教育厅及其下属各级教育行政部门，应专门设立对民办教育服务、管理、监督的机构，不仅要解决多头管理的问题，还要为民办学校提供更多的服务，使民办学校有个“家”。同时，要加强各级民办教育管理部门的沟通与合作。二是与有处罚权的工商、税务等部门成立联合检查和监督机构，依法严查违法办学行为，加大监管力度。三是健全民办教育协会。没有建立民办教育协会的个别省份应尽快建立，使内部机构不完善、没有充分发挥职能的协会尽快走向正轨，为民办高校搭建一个学术交流平台和科研服务平台，进而推进民办高等教育的健康发展。

    （四）尽快完善相关配套政策

    1.国家层面。（1）进一步完善《民办学校分类登记实施细则》。将原非营利性民办学校登记为“民办非企业单位”法人的条款废除，都归结到“事业单位法人”条款中，这样既可以与上位法《民法总则》保持一致，也消除了非营利性民办学校登记中的政策障碍，同时简化了登记程序，这是民办高校反映非常强烈的问题。而且，浙江省宁波市已经做出了这样的尝试，效果很好，目前其正在探索不同类型的事业单位法人管理办法[11]。（2）尽快出台新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》。一是对民办学校关注的产权、投资人的回报或奖励、财政扶持、税收减免等敏感问题提出明确具体的指导性意见。其中，投资人产权的合理性保护问题是重中之重。（3）出台《非营利性民办学校监督管理实施细则》等类似文件。营利性民办学校有监督管理实施细则，对得到政府财政扶持的非营利性民办学校更应有明确的监管措施。而且，投资者是“理性经济人”，具有天然的逐利性[12]，况且有一部分民办学校出于无奈选择了非营利性办学模式更是如此。现实中已出现不正当的关联交易等违规行为，如A与B两所学校购买同一型号同一质量的机器，A校购买价格却是B校的4倍甚至更高。所以，必须加大监管力度，尤其是财务监管，一定要有可操作的监管实施细则。否则，会破坏“非营利性原则”，挤压营利性民办高校的生存空间，难以形成良好的民办教育生态。

    2.地方层面。为了推动地方民办教育分类管理改革的顺利进行，当务之急是尽快出台配套政策，以解政策执行主体之急、政策目标群体之惑、民办高校发展之困。（1）政策制订的基本原则。一是坚持顶层设计、系统规划的原则。从全省视角制订分类改革实施方案，设计整体的政策框架（笔者认为出台“1+4”个配套政策足矣）和具体实施计划，明确具体政策出台的时间表。二是公平公正原则。对选择非营利性和营利性的民办学校在法律上要一视同仁，非营利性和营利性民办学校构成民办教育发展的整体，二者缺一不可。若一味倡导非营利性办学和财政支持，可能会给政府的财政开支造成极大的压力，还会增加民办学校依赖政府的惰性（在调研中发现了这种苗头）。比如，有的高校明确指出：“分类管理后，要真正保障非营利性民办高校的办学自主权，就要使民办高校全方位、各方面、无死角地享受与公办学校同等的待遇。”为此，如何结合当地经济发展实际和财政能力制定政策及如何给予资助，这是地方政府制订配套政策要考虑的首要问题。三是务实有效原则。结合本省民办高校发展实际，着力解决民办高校亟待解决的问题，并兼顾政策的有效性，政策实施措施要具体、可行、可操作，使举办者不再犹豫、不再纠结，进而做出正确的抉择。当前，多数配套政策缺少针对性和可操作性，有应付上级政策之嫌，不能不引起高度重视。（2）尽快出台《实施意见》。到目前为止，还有5个省份应尽快出台基础性文件，否则很难完成教育部确定的改革目标，而且也会错过改革发展的“第一班车”。另外，制订此文件，要在国家文件基础上有突破、有特色、有内涵、有指向。（3）制订《民办学校分类登记管理实施细则》。一是建立过渡期监管机制。首先，要明确过渡期期限。其次，在此期间，民办学校需要完成产权过户、产权登记、财务清查等工作，这需要相关部门采取有效的监管措施，避免出现违规操作的办学行为。因为办教育与经营企业不同，一旦出现重大事故，所造成的损失将无法挽回。二是细化非营利性和营利性民办学校的具体标准，破解分类登记的难题。三是就分类登记的法人属性、登记机关、登记基本程序及变更登记等基本问题给出具體解决办法。其中非营利办学的属性应一致登记为事业单位法人，可分为不同类型的事业单位法人，以简化登记程序，消解与新的《民法总则》的矛盾。四是细化法人属性。法人属性直接关系到民办学校的产权、资产和会计制度，包括产权属性、合理回报、会计制度等诸多问题，所以首先要解决好法人属性细化问题。（4）制订《民办学校监督管理实施细则》。一是明确监管范围，非营利性和营利性民办学校均在监管之内。二是建立政府监管与社会监管相结合的监管制度。民办学校的办学行为监管由政府负责，教育教学质量监管可由政府委托社会第三方评估机构去完成。同时，建立行政化与学术化相结合的网络服务平台，以网站、微信等互联网方式通报相关信息，并接受民众监督。三是建立监管机制。明确监管的组织机构及其职责，建立随机检查和定期检查相结合的制度，建立严格的奖惩制度，建立民办学校信息强制公开制度，建立违规失信惩戒机制。四是明确监管内容。法人治理结构监管方面：其一，对于非营利民办学校的董事会、校管理层要实行亲属回避制度，在法人变更、法人代表变更等环节加强资质审查，防止学校家族化与彻底企业化。其二，要建立独立于董事会（理事会）的监事（会），保证其监督职能得到有效实施。目前，只有个别学校设立了监事，并有两种情况，一是明确监事的监督职能，但有其名无其实;二是偷换概念的监事，实际上是学校的督导。其三，慎重选择学校党委书记派驻方式。调研得知，多数学校希望采取学校推荐、上级审核相结合的方式。因而，这样更有利于开展工作。其四，学校领导班子老化随之带来的二代接班人传承问题。这是当前民办高校发展所面临的一个普遍性问题，亟待解决。目前，长春财经学院的接班模式值得研究和借鉴。办学行为监管方面：要加强对学校人、财、物、教学质量的监管，尤其是要加强财务监控，并实行委托第三方审计制度，建立风险防范基金。当前，上海实施的财务专用账户管理制度和财务远程监管系统值得借鉴。（5）制订《民办学校分类扶持的具体办法》。一是对营利、非营利学校的差异扶持、同等扶持与资助的内容、具体措施和标准的制订都要明确、具体、可操作，并形成具体的扶持机制。“目前，上海公共财政扶持占民办高校学费收入的平均比例已经超过15%”，“上海对民办学校的补贴模式已经在全国范围内得到了推广”[13]。二是在师生权益保障方面要明确解决保障标准、谁来落实、如何落实、谁来监督等具体问题。三是办学自主权在法制框架下的灵活处理。在省内招生总规模一定的前提下，招生指标可向生源好、有特色、办学质量高的学校倾斜，合并二、三批次为一个批次，打破公办高校和民办高校在录取方面的壁垒;非营利性、营利性民办高校学费和住宿费均实行自主定价，实行备案制;鼓励民办院校以市场化思维开办目录外专业，并彻底下放职称评聘权。当前，这方面浙江省做得比较具体，也很务实，并有可操作性，值得借鉴。（6）制订《加强民办学校教师队伍建设实施办法》，教师是民办学校发展的重要人力资源，需对其高度重视，要对教师的身份、师资配备、社会保障、专业发展等有效保障机制做出具体说明。

    参考文献：

    [1]李文章.民办高校分类管理改革的思路、原则与政策建议[J].教育与职业，2014（18）.

    [2]张金马.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社，1992：211.

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    [6][7][9][11]赵淑梅.民办高校分类管理改革访谈记录[Z]. 2017年10月—2018年7月.

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    （责任编辑：付英华）