明治维新与日本近代外交体制的形成
摘要：日本近代外交体制是在幕末改革和明治维新过程中逐步形成的，是在与西方的接触、交涉、学习中建立起来的。它既有西方外交体制的形式，又有日本传统政治文化的传承。日本外交的近代化不是在明治维新中一蹴而就的，幕末近代外交意识的形成，外交机构的初建，外交经验的积累，以及外交人才的培养，都为明治政府的外交近代化打下了良好的基础。而明治政府的重视和强力推动，使得日本近代外交体制在很短时间内得以形成。
关键词：明治维新；近代日本；外交体制
中图分类号：K3134文献标识码：A文章编号：1004-2458（2018）04-042-08
DOI：1014156/jcnkirbwtyj201804006
2018年是明治维新150周年，沉寂许久的明治维新研究又开始升温，研究的视角与深度也与时俱进，势头很好。如孙歌提出的“明治维新并非值得中国人羡慕的现代化转型方式”的观点[1]，李卓等对天皇制和日本皇室制的研究[2]，许晓光对明治维新前后日本民族独立意识的研究[3]，陈煜对明清律例遭遇日本明治维新的研究[4]，刘岳兵对清末维新派的明治维新论的研究[5]等，都很有深度和特色。中国的明治维新研究，很可能在研究主体（中国）的地位和中日相互关系发生重大变化的新情势下，出现一批新的高水平研究成果，值得期待。
1868年，日本发生社会大变革，反幕诸藩与朝廷原本策划的具有浓厚封建色彩的“王政复古”政变，在很短的时间内，演变成为改变日本历史的资本主义近代化运动，这就是著名的明治维新。通过明治维新，日本建立起了君主立宪的近代天皇制国家政权，成为亚洲第一个实现了近代化的国家。可以说，没有明治维新就没有日本的近代化。明治维新促使日本政治、经济、社会、文化等整个国家和社会系统发生巨变，完成了从封建时代向近代资本主义时代的转变。外交当然也不例外，幕府“大君外交”也转变为明治天皇制政权的近代外交。而其中外交体制的转变是日本外交近代化的重要组成部分，也是当今日本外交体制的源流，值得重视和研究。
一、“大君外交”及其近代化转型
毫无疑问，近代日本的外交体制或体系是通过明治维新建立起来的。但它并非因明治维新一蹴而就，而是日本近世以来在学习西方近代外交思想、体制和传承日本传统的基础上逐步形成的，明治维新起到的主要是推动作用。近代日本外交的起步，其实并不是来自明治时代，而是来自最早受到西方文明冲击的封建德川幕府时期。
在德川以前的日本，由于自然和交通条件的限
收稿日期：2018-05-06
基金項目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“一战后日本的‘转向与对外战略误判研究”（17JJD770010）
作者简介：宋志勇（1962—），男，山东临朐人，历史学博士，南开大学日本研究院教授、博导，主要从事日本外交史和中日关系史研究。历史研究宋志勇：明治维新与日本近代外交体制的形成日本问题研究2018年第4期制，交往活动范围基本限定在东亚域内。而长期以来，统治东亚国际秩序的是以中国为中心的华夷朝贡体系。古代日本的外交，也基本在该体系内展开。近世以后，日本游离于华夷秩序内外，跟中国关系渐行渐远。到17世纪初建立的德川幕府，通过丰臣秀吉侵攻大陆的失败，认识到了日本的实力还不足以从正面与华夷秩序碰撞，取代中国称霸东亚，进而通过各种途径希望恢复与中国的贸易关系，发展国力，积蓄实力。与此同时，幕府模仿中国，试图建立一个以自己为中心的“日式华夷秩序”或称 “小华夷秩序”，以对抗乃至取代以中国为中心的华夷秩序。1610年，德川幕府建立之初，就让福建商人转告明朝廷，日本“其化之所及，朝鲜入贡，琉球称臣，安南、交趾、占城、暹罗、吕宋、西洋、柬埔寨等蛮夷之君长酋帅，各无不上书输宾”[6]179。此语虽有夸张吹嘘之处，但也暴露了幕府追求建立“日式华夷秩序”的目标。
经过长期的从思想到行动的积累，德川幕府在17世纪30年代大致形成了所谓的“日式华夷秩序”。幕府将军不再接受大清皇帝“日本国王”的册封，对外自称“日本国大君”，一切对外活动以“大君”的名义进行，建立起了有别于传统华夷秩序的日本独自的大君外交体制。在这一体制下，日本实行有限锁国政策，只与少数国家交往。并将朝鲜、琉球作为“通信国”，要求其朝贡进礼，作为藩属国看待；将中国、荷兰作为“通商国”，圈到长崎一弹丸之地进行有限的通商，其他国家则被拒之门外。
尽管以大君外交体制为标志的“日式华夷秩序”建立起来了，但与传统的以中国为核心的华夷秩序相比，其体系极不健全，名不副实，应该算个半成品。这主要是因为东亚的华夷秩序是建立在优越的中华文明的基础之上的，而日本当时的文明程度不足以支撑这样一个区域的国际秩序。到了德川幕府后期，“西力东渐”，西方殖民主义强力入侵，大君外交体制逐渐瓦解，日本梦寐以求建立的“日式华夷秩序”也就半途而废了。
德川幕府建立的大君外交体制和上述外交活动，说到底还是封建时代的外交体制和外交活动，并不具有近代主权国家条约体系的核心要素。实际上，一直到18世纪末，外交在德川幕藩体制中并不具有重要地位，也没有设专门的外交机构。日本真正开始接触近代西方外交，是幕府末期。进入19世纪后，西力强势东渐，西方列强的舰船不断进入日本海港，要求开港日本通商。面对从未有过的“蛮夷”闯关的局面，幕府为维护自己的正统统治，强化锁国政策，多次颁布《驱逐异国船只令》，禁止外国船舶进入日本。但在此过程中，幕府开始接触近代西方的国际条约体系，并采取一系列应对措施。弘化二年（1845年）幕府设立了海岸防御挂一职（简称“海防挂”），负责处理对外及海防问题。这是德川幕府设立的第一个外交职位。虽然它还是幕府封建体制内的一个职位，但因处于近代西方条约体系强力东渐的时代，也就自觉不自觉地被赋予了近代的意义。海防挂从老中、若年寄、大目付、目付、勘定奉行等高官中选任，地位较高（见图1），人数并不固定。海防挂直接向首席老中负责，提供外交和海防政策咨询。
图1德川幕府官制
面对西方列强的武力叩关，以及鸦片战争中大清帝国战败被割地赔款的恐怖信息，一向独裁专权的幕府一改传统的决策体制，向各藩诸侯开放言路，尤其是主动向沿海大名如前水户藩主德川齐昭、萨摩藩主岛津齐彬等征求和吸收他们对外交政策的意见。在此背景下，海防挂的影响力也越来越大。他们聚集在开放派老中阿部正弘、堀田正睦周围，主张与时俱进，放弃锁国政策，积极对外接触开放，形成了老中和海防挂组成的幕府开国派核心，成为幕府开国政策的积极推动者。他们认识到，“交易通商之利益，可造就富国强兵之基础，此乃当今之时势，应顺乎之”[7]41。在对外交往中，幕府深感由于缺乏海外知识，在与列强的交涉中经常吃亏上当。为此，安政三年（1856年），幕府建立了“番书调所”，专门从事外交资料等的翻译，调研西方的国情，培养急需的洋学和外交人才。“番书调所”实际上成为了近代日本外交人才的摇篮之一番书调所后来改称开成所，明治维新后改称开成学校，成为今天东京大学的母体之一。。
嘉永六年（1853年），佩里率美国舰队武力叩关，幕府被迫接受其开国要求。翌年，幕府与美签订了《日美亲善条约》，这是日本与西方列强签订的第一个包括片面最惠国待遇在内的不平等条约。随后，其他列强也纷纷效仿美国，向日本提出开港通商要求。幕府无奈于安政五年（1858年），按照近代西方的国际条约形式，先后与美国、荷兰、俄国、英国、法国等五国签订了《修好通商条约》，这就是著名的“安政五国条约”。日本由此结束了锁国时代，大君外交也随着开国开始崩溃，迎来了近代外交的新时代。
列强外压使幕府遇到了从未有过的执政危机，以往的对外体制也难以应对。为此，幕府与时俱进，在安政五国条约签订后，马上废除海防挂，新设外交机构“外国奉行”。幕府发布的法令“御达书”规定，外国奉行的职责是：“自当负责与外国的应接，以及贸易等方面的业务，并处理其他与外国有关的事务”[8]849850。这是日本近代第一个专门的外交机构，它的设立在日本近代外交史上具有标志性意义。此前的海防挂虽然也负责外交，但同时兼管海防，职责上并不专一。而外国奉行的外交职责专一，在体制上比海防挂前进了一大步。外国奉行设立后，总揽对外交涉，田安家老水野忠徳，勘定奉行永井尚志，目付岩濑忠震，箱馆奉行堀利熙、下田奉行井上清直等五名改革开放派和拥有丰富对外交涉经验的高官被任命为首批外国奉行，成为日本首批近代“外交官”[9]9。庆应三年（1867年）四月，为进一步强化对外交的领导，幕府又新设“外国总奉行”，任命在外交活动特别是对法外交中发挥了重要作用的外国奉行平山敬忠为首任外国总奉行。六月，幕府进行官制改革，新设外国事务总裁，任命老中小笠原长行为首任总裁。根据以往规定，外国奉行是向老中负责，在老中领导下开展外交工作。现在老中直接担任外交工作，可见幕府对外交的重视。“为了应对开港和政情不稳，纷纷追加外国奉行等新职位”[10]4561，成为德川幕府末期行政机构改革的一大特征。
幕末开港后，随着日本对外交流的开展，一些具有近代外交特征的活动逐步开展起来。例如：
1为国民颁发护照。庆应二年（1866年），幕府外国奉行为参加巴黎博览会的日本人隅田川浪五郎颁发了第一张日本国民“护照”，成为日本护照第一号。
2接受列强在日设立外交公馆。安政五国条约签订以后，日本与西方列强建立起了近代外交关系，幕府同意缔约各国在江户设置驻日公馆。由于一时没有合适的馆舍，各国公馆起初大都先借住在离港口比较近的江户麻布、高轮地区比较宽敞的寺院办公如美国公馆在善福寺，英国公馆在东禅寺，荷兰公馆在长应寺等。麻布、高輪至今都是外国使馆的集聚地。。由于幕末攘夷运动连绵不断，伤害外国人的事件时有发生，幕府加强了对外国使馆和外交官的保护，承担起了保护外国使馆和外交官的义务。
3 确定了国旗。随着与西方的交往，国旗作为国家象征的意义开始为幕府所认识。安政元年（1854年），根据萨摩藩主岛津齐彬的建议，幕府决定将太阳旗作为国旗，命令全国使用。从此，日本有了国旗，并一直沿用至今。
4编篡外交文书。在与西方的一系列交涉中，产生了大量的外交文献。但由于幕末动乱和保管不善，外交文献时有丢失，直接影响了交涉工作。为了妥善保管和便于利用，幕府于庆应元年（1865年）开始编篡外交文书，历经3年，完成了近代日本第一部外交文书《通信全览》。该文书按编年、类别和提要，收录了安政六年（1859年）到万延元年（1860年）间幕府与外国政府的往来信函等各种外交文献320卷。这一工作历经明治维新，延续至今。
5向国外派遣外交使团。安政五国条约签订后，日本与欧美国家建立了近代国家关系。从万延元年（1860年）开始，在短短几年的时间内，幕府先后派出了6个外交使团出访。这些使团基本上都由外国奉行带队，除从事外交交涉活动外，也考察了西方社会，对幕末近代化起到了积极推动作用[11]45。亲身参与了幕末诸多外交活动的著名政治家、外交家福地源一郎，日后对幕府1853年以后几年时间里进行的一系列开国外交活动给予了很高的评价，称赞在外交上取得了“长足的进步”[7]39。
在西方列强不断叩关的同时，日本国内政治也陷入了剧烈的动荡，以西南强藩为代表的反幕势力和朝廷联手，高举“尊王攘夷”旗号，展开倒幕运动，严重动摇了幕府的统治根基。虽然处于内外交困的严峻情势，总体上说，幕府还是顺应历史大势，开国改革，开启了艰巨的近代化建设进程。在此过程中，日本外交的近代化也逐渐进入轨道，近代外交体制也初现雏形。但随着1868年明治维新的爆发，幕府被西南强藩和朝廷联合起来的倒幕派推倒，幕府的近代外交体制还未确立就夭折了。但是，幕末日本在很短的时间内，对西方文明走过了从敌视、抵触、反抗到接触、了解并逐渐接受的艰难过程，对西方近代外交体制也经历了从不了解到了解，再到逐渐接受和引进学习的过程。虽然幕府在明治维新中被推翻，但其在开国初期积累的经验和人才，为后来的明治新政府领导进行的近代化建设，打下了良好基础。外交领域也是如此。没有幕末日本近代外交的经验和尝试，明治时代日本外交体制的近代化是不可能迅速实现的。
二、明治维新与外交主体的交替
就在德川幕府在法国等列强的支持下，通过一系列幕政改革，逐步开启艰难的近代化建设进程的时候，以萨长强藩为代表的反幕势力在朝廷的默许下，打出“尊王攘夷”的旗号，已成气候，政治上逐渐占据了主动。延续了260多年历史的德川幕府，内外交困，已历史性地走向衰退，失去了独掌大权的气势和能力。
本来，近世武家政权建立之后，天皇和朝廷大权旁落，有名无实。德川幕藩体制下，将军就是国家的最高统治者和权力者。人们只知将军，不知天皇和朝廷。在外交方面，受大君外交体制支配，朝廷也被排除在外，无权过问。因此，幕府与列强签订的条约，将军批准既可，无需向朝廷报告和取得“钦准”。但是，幕府在攘夷派和由将军继嗣问题引发的国内政治对立的多重压力下，优柔不决，失去了以往独断处置国事的自信。幕府虽然最终决定开国，与列强签订了近代国际条约，但引起了国内保守派和反幕势力的猛烈攻击，政权开始动摇。为了获得朝野的广泛支持，特别是平息强势的攘夷派的不满，幕府改变了以往外交独断的决策体制，安政五年（1858年）将与列强签署的条约呈奏朝廷，请天皇批准。幕府本以为“敕许”只是走走过场，但朝廷在攘夷倒幕派的操纵下，以签约事关重大，需要同诸侯商量为由，没有批准幕府与列强签署的条约。本没有朝廷批准程序的日本对外缔约，不仅增加了朝廷“审批”程序，还被朝廷“却下”。这不仅表明日本外交政策决定体制上发生了重大改变，也表明了将军专权的幕藩体制失去了权威和效能，严重动摇了幕府在对外关系中“国家代表”的地位。
为了维持统治，庆应三年十月十四日（1867年11月9日），幕府以退为进，接受土佐藩前藩主山内丰信提出的劝告，将军德川庆喜向朝廷“大政奉还”，上交统治大权，但实际上是幻想通过变相的“公武合体”公，指朝廷；武，指幕府。公武合体是指幕末将朝廷的传统权威与幕府相结合，改造幕藩体制的政治思想或运动。，仍由幕府掌控国家实权。大政奉还只是不给反幕势力倒幕提供借口。由于朝廷没有做好立即废除幕府的准备，便传谕将军德川庆喜，接受大政奉还，但外交和其他紧急要务，仍交由幕府处理[7]70。此后，外交活动照常由幕府主持进行。在幕府与朝廷及倒幕强藩的较力过程中，幕府依然扮演着国家主权代表的角色，先后与奥地利、意大利、瑞典签订了“修好通商条约”，将军仍代表国家接见外国使节。但这种情况没能持续很久。十二月八日（1868年1月2日），朝廷和西南强藩倒幕派联手，发动宫廷政变，宣布推翻德川幕府，重建天皇统治政权。次日，倒幕派以天皇名义发布《王政复古大号令》，宣布：
德川内府奉还从前委任之大政及辞退将军职二事，今断然准允。自癸丑以来，遭遇未曾有之国难，先帝频年烦恼，宸襟之情，众庶所知。故此，圣上决意王政复古，以图挽回国威之基。自今废除摄政、关白、幕府等，暂设总裁、议定、参与三职，处置万机。诸事依据神武创国之定，无晋绅、武家、堂上、地下之别，当竭力至当之公议，与天下共休戚。[12]46
《王政复古大号令》的发布，标志着天皇走向亲政，再次登上历史舞台，成为日本国家新的最高统治者。而统治日本260多年的德川幕府和延续了七百年的武家时代宣告结束。
政变后，倒幕派迅速组建新政府，领导武装倒幕。倒幕派虽然取得了政变的胜利，但能否彻底战胜幕府，并无把握，而列强的态度是胜负的关键。为此，新政府立即开展密集的外交行动，争取列强的支持。庆应四年一月九日（1868年2月2日），新政府任命征讨大将军议定仁和寺宫嘉彰亲王为外國事务总裁，议定三条实美、参与东久世通禧、征士参与岩下方平和后藤象二郎为外国事务挂。这是新政府成立后任命的第一批外交高官。十二日（2月5日），又任命议定伊达宗城为外国事务取调挂，协助嘉彰亲王处理外交事务[13]56。十五日（2月8日），新政府发布了第一个《外交布告》，宣布：
外国之事为先帝多年宸忧之。因幕府以往之失措，因循至今。然今世态大变，诚不得已。此次朝议之上，断然同意缔结和亲条约。对此，当上下一心，不生疑惑，大力充实兵备，扬国威光耀海外万国，以报答祖宗先帝之神灵。——以往幕府缔结之条约中有弊害者，当经公议其利害得失之后加以改革。但与外国交际之事，当以宇内公法对处。[14]227228
从这个布告中可以看出，新政府没有表态废除旧条约，只是表示以后会按照“宇内公法”，修改其“有弊害者”，实际上是承认了幕府与列强签订的一系列条约，同时承诺以西方的国际法处理日本与列强的关系。它表明新政府的外交是继承外交，不是革命外交。
新政府成立后，急切希望得到列强的承认，但苦于没有机会。因为在大君外交体制下，国家的代表是幕府，不是朝廷。王政复古之后，幕府就召见西方列强驻日外交使节，表示这场政变是非法的，对新政府不予承认，希望列强不要干涉日本内政，幕府会履行与列强签订的条约义务。列强对此表示接受[7]71。但在随后进行的幕府军与新政府军的鸟羽伏见之战中，幕府军战败，其“国家代表”的地位自然就不复存在了。
为了尽快获得列强的承认和支持，新政府多方寻找与列强接触的时机。庆应四年一月十一日（1868年2月4日）神户发生了列强驻军与新政府军冲突的“神户事件”，市区和港口被登陆的列强军队封锁。由于幕府军败退，幕府已经无力处理该事件。新政府抓住时机，派遣外交高官赴现场处理事件，籍此机会表明新政府的权威，以获取列强的承认。一月十五日（2月8日），新政府派遣敕使外国事务挂东久世通禧抵达神户，处理“神户事件”。东久世通禧在神户会见了英、法、荷兰、意大利、美国和普鲁士等国家的驻日公使，向他们转交了天皇亲政的“敕书”。这是天皇新政府首次以国家代表者身份与列强接触。天皇在敕书中称：
日本国天皇告诸各国帝王及其臣民：此前将军德川庆喜呈归政权，朕允之。嗣后内外政事朕将亲裁之。关于从前条约，虽用大君名称，自今而后，当改以天皇称。各国交际之职，专命有司，请各国公使谅知斯旨。[14]236
新政府终于利用这个机会，正式向列强通告了政权交替的信息。该敕书主要是知会列强，天皇已经取代幕府将军亲政，决定内外大事。而以往幕府与列强签订的不平等条约，只把将军改成天皇即可，暗示新政府将继承而不会废除这些条约，以使列强安心，获取其支持。随后，新政府为了防止列强继续援助幕府，要求各国对幕府与新政府的战争采取“局外中立”立场，获得列强同意。列强将幕府和新政府视作地位同等的“交战团体”，实行“局外中立”，实际上降低了幕府的国家代表者的地位，提高了新政府的地位。在新政府外交官员的不懈努力下，各国驻日公使从庆应四年二月（1868年3月）起，陆续赴京都参见天皇，为正式承认天皇新政府创造了条件。四月十一日（5月3日），在英国驻日公使巴夏礼的干预下，幕府大本营江户城实现“无血开城”，德川幕府彻底倒台，天皇新政权成为唯一的国家代表者，外交主体也从幕府转到了新政府。随后，巴夏礼向天皇递交了国书，此后，其他国家也先后向天皇递交了国书，新政府终于成为名正言顺的国家主权代表者。
新政府掌权后，从1868年11月至1869年10月间， 在原幕府外交官的帮助下，又先后与瑞典、挪威、西班牙、奥地利签订了《修好通商航海条约》，内容基本沿袭了德川幕府和列强签订的条约，均为不平等条约。尤其是与奥地利签订的条约，在其他列强的参与下，加入了更多外国特权的规定，其他国家则以利益共沾的条约规定，共同享受这些特权。其不平等程度，比幕府签订的安政五國条约有过之而无不及。新政府在外交上的一系列做法充分表明了它对幕府外交具有浓重的继承性。
三、近代日本外交体制的形成
明治新政府的外交体制是在急剧的政治变革中形成的，与明治政府的整体政治、行政的建立和改革是同步进行的，具有继承、改革、多变的特点。近代国家外交体制的核心是中央的外交机构，日本也不例外，即日本外务省。明治维新后外务省的建立，既是日本外交近代化的过程，也是近代日本外交体制形成和逐步确立的过程。
如前所述，庆应三年十二月九日（1868年1月3日），倒幕派通过宫廷政变，宣布“王政复古”，废除幕府，成立以天皇为中心的明治新政府。庆应四年一月九日（1868年2月2日），政府任命征讨大将军兼议定嘉彰亲王为外国事务总裁，议定三条实美、参与东久世通禧、征士参与岩下方平和后藤象二郎等为外国事务挂。此为明治政府正式任命外交事务专员之始，外国事务挂也就成为后来外务省的源头。在动荡混乱中，新政府陆续接收了幕府的外国奉行所等各级外交机构，以及相关的外交事务。但此时日本外交体制的概念还很模糊，外交官的权责也不明确，外交官基本上都是政府高官兼职，内外兼顾。加之，处于与幕府的战争中，国家政局剧烈动荡，政府组织也是频频变动。在此背景下，新政府的外交机构在庆应四年（1868年）一年的时间里，像走马灯一样，先后经历了外国事务挂、外国事务课、外国事务局、外国官四个时期。
庆应四年一月十七日（1868年2月10日），政府发布“三职分科”指令，在议定之下设外国事务总督，监管督察与外国的交际条约、贸易、殖民等事宜。明治政府不仅在京都设有外国事务总督，在大阪、兵库、长崎等地也先后配置了外国事务总督。但不到一个月，政府再次改革官制，太政官下设置八局，外国事务局作为其中之一专管外交，执掌和内部体制变化不大。以上时期的中央外交高官都由政府高官及当地最高军事和行政长官兼任，没有专任中央外交长官。直到三月十五日（4月7日），伊达宗城辞去大阪裁判所副总督的职位，专职担任外交工作的外国事务副总督。自此，内政与外交从体制上开始完全分离，明治政府有了独立和专门的中央外交机构和专任外交官员[13]21。
在对幕府的战争基本结束、政局趋于稳定的情况下，庆应四年闰四月二十一日（1868年6月11日），明治政府发布《政体书》，规定了中央政治体制和组织机构。根据该《政体书》，“天下权力，悉归太政官”，强化了中央统治大权。太政官之下，分为七个中央官厅。其中原外国事务局改为外国官，成为七个中央官厅之一。伴随着此次的官制改革，先后颁布了《外国官规则》《外国官职制》《外国官职掌分课》。这是首次较具体的有关外交机构和官员的规章制度的出现。上述文件对外国官的权责做了具体规定，奠定了外交机构规章制度的基础。
到了1869年，随着版籍奉还的实行，明治政府按照“王政复古”的方针，仿照大宝律令，再次进行了大幅度的中央行政机构改革。8月15日，政府发布“职员令”，太政官以下设六省，分别为民部省、大藏省、兵部省、刑部省、宫内省、外务省。这是外务省的名字首次出现在日本中央行政机构名录中。作为日本外交体制主体的外务省宣告成立，居正三位高位的公卿沢宣嘉被任命为首任外务卿（见表1）。外务省的建立是日本外交近代化过程中的标志性成果，在日本政治和外交史上具有重要意义。
表1外务省成立初期的主要官职设置[13]45官职卿大辅少辅大丞权大丞少丞权少丞大译官大录官位正三位从三位正四位从四位正五位从五位正六位从六位正七位职责总掌外交、
监督贸易同卿同卿掌判省内事务同大氶同大氶同大氶翻译外交
文书及口译校勘文件
外务省体制不仅仅指具体的机构，还包括使机构正常运作的规章制度。1869年，外务省成立之后，随即制定了《外务省规则》。虽然内容粗糙，但这是最初的外务省内部的规章制度。它主要规定了外务省的各职务的权限以及外务省人员的考勤等。次年又进一步制定了《外务省省则》《外务省规范》，并在此基础上制定了《外务省法则》。该法则较为详细地规定了外务省各官职的设置、任务和权限，并强调：“外交之职，责任重大，关乎皇国安危，固人尽其责则兴，荒其职则废。”进而要求省员“值此内忧外患之际，诸君应鞠躬尽瘁、勤力互勉，以报无穷之皇恩。”[13]59
1871年，在明治政府的人事大变动中，大纳言岩仓具视就任外务卿一职。岩仓具视是王政复古的功臣，位高权重，他出任外务卿，可以看出明治政府对外务省的重视。岩仓具视就任后，外务省开始编制预算，有了正常的外交经费保障。不久，岩仓具视被任命为特命全权大使，率大久保利通、木户孝允、伊藤博文等重要官员组成的庞大使节团访问欧美，寻求修改不平等条约，探求发展之路，这就是日本近代史上著名的“岩仓使节团”。它为日本真正走上资本主义发展道路发挥了重要作用。
岩仓具视上任不久就率使节团长时间出使欧美（历时一年十个月），不能正常履行外务卿的职责。为此，政府又任命明治维新功臣副岛种臣接替他出任外务卿。副岛种臣在任期间，大力强化制度建设，对外务省的机构设置及其职能进行了大幅度改革完善，修改了《外务省事务章程》，制定了详细的《外务省规则》，外务省的规章制度基本完成。副岛种臣主政期间，外务省开始正规有序地在海外设置领事馆，实现了外务卿首次以“国家代表”身份的海外出访。副岛改革使得外务省的机构框架和体制得以基本确立，省内逐渐形成了较完整有序的工作系统。通过副岛改革，外务省的机构首次采用了局、课制。具有近代意义的局课制取代了封建性的古代官职，是外务省最重要的机构改革之一，奠定了日本外务省机构框架的基础，这个框架一直延续至今副岛种臣后任寺岛宗则主持外务省期间，对省内制度建设也颇有建树，完善了副岛的改革。。日本符合国际外交惯例的近代外交体制，经过短短四五年的時间就基本形成，速度之快，在各国近代史上并不多见。
结语
日本近代外交体制经过幕末改革和明治维新逐步形成并得以确立，它与日本的近代化过程是同步进行的，是日本近代化的重要组成部分。在列强的压力下，日本被迫开国，接受、融入到西方资本主义体系中，成为了一个近代主权国家。而日本的近代外交体制也正是在与西方的接触、交涉、学习中形成和建立起来的。它既有西方外交体制的形式，又有日本传统政治文化的传承。如中央外交机构称“省”，外交机关的最高负责人称“外务卿”。
日本的近代化不是在明治维新中一蹴而就的，幕末的开放和具有近代化意义的改革，为明治日本近代化的最终完成奠定了基础。外交也是如此，幕末近代外交意识的形成，外交机构的初建，外交经验的积累，以及外交人才的培养，都为明治政府的外交近代化打下了良好的基础。
日本近代外交体制的形成，是在西方殖民主义的压力下完成的，浓厚的殖民主义、侵略主义因素渗透其中。近代外交体制建立未稳，明治政府就开始迫不及待地用刚学来的近代外交手段吞琉球，侵台湾，掠朝鲜，走向了对外侵略扩张的不归路。
[参考文献]
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[责任编辑孙丽]
关键词：明治维新；近代日本；外交体制
中图分类号：K3134文献标识码：A文章编号：1004-2458（2018）04-042-08
DOI：1014156/jcnkirbwtyj201804006
2018年是明治维新150周年，沉寂许久的明治维新研究又开始升温，研究的视角与深度也与时俱进，势头很好。如孙歌提出的“明治维新并非值得中国人羡慕的现代化转型方式”的观点[1]，李卓等对天皇制和日本皇室制的研究[2]，许晓光对明治维新前后日本民族独立意识的研究[3]，陈煜对明清律例遭遇日本明治维新的研究[4]，刘岳兵对清末维新派的明治维新论的研究[5]等，都很有深度和特色。中国的明治维新研究，很可能在研究主体（中国）的地位和中日相互关系发生重大变化的新情势下，出现一批新的高水平研究成果，值得期待。
1868年，日本发生社会大变革，反幕诸藩与朝廷原本策划的具有浓厚封建色彩的“王政复古”政变，在很短的时间内，演变成为改变日本历史的资本主义近代化运动，这就是著名的明治维新。通过明治维新，日本建立起了君主立宪的近代天皇制国家政权，成为亚洲第一个实现了近代化的国家。可以说，没有明治维新就没有日本的近代化。明治维新促使日本政治、经济、社会、文化等整个国家和社会系统发生巨变，完成了从封建时代向近代资本主义时代的转变。外交当然也不例外，幕府“大君外交”也转变为明治天皇制政权的近代外交。而其中外交体制的转变是日本外交近代化的重要组成部分，也是当今日本外交体制的源流，值得重视和研究。
一、“大君外交”及其近代化转型
毫无疑问，近代日本的外交体制或体系是通过明治维新建立起来的。但它并非因明治维新一蹴而就，而是日本近世以来在学习西方近代外交思想、体制和传承日本传统的基础上逐步形成的，明治维新起到的主要是推动作用。近代日本外交的起步，其实并不是来自明治时代，而是来自最早受到西方文明冲击的封建德川幕府时期。
在德川以前的日本，由于自然和交通条件的限
收稿日期：2018-05-06
基金項目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“一战后日本的‘转向与对外战略误判研究”（17JJD770010）
作者简介：宋志勇（1962—），男，山东临朐人，历史学博士，南开大学日本研究院教授、博导，主要从事日本外交史和中日关系史研究。历史研究宋志勇：明治维新与日本近代外交体制的形成日本问题研究2018年第4期制，交往活动范围基本限定在东亚域内。而长期以来，统治东亚国际秩序的是以中国为中心的华夷朝贡体系。古代日本的外交，也基本在该体系内展开。近世以后，日本游离于华夷秩序内外，跟中国关系渐行渐远。到17世纪初建立的德川幕府，通过丰臣秀吉侵攻大陆的失败，认识到了日本的实力还不足以从正面与华夷秩序碰撞，取代中国称霸东亚，进而通过各种途径希望恢复与中国的贸易关系，发展国力，积蓄实力。与此同时，幕府模仿中国，试图建立一个以自己为中心的“日式华夷秩序”或称 “小华夷秩序”，以对抗乃至取代以中国为中心的华夷秩序。1610年，德川幕府建立之初，就让福建商人转告明朝廷，日本“其化之所及，朝鲜入贡，琉球称臣，安南、交趾、占城、暹罗、吕宋、西洋、柬埔寨等蛮夷之君长酋帅，各无不上书输宾”[6]179。此语虽有夸张吹嘘之处，但也暴露了幕府追求建立“日式华夷秩序”的目标。
经过长期的从思想到行动的积累，德川幕府在17世纪30年代大致形成了所谓的“日式华夷秩序”。幕府将军不再接受大清皇帝“日本国王”的册封，对外自称“日本国大君”，一切对外活动以“大君”的名义进行，建立起了有别于传统华夷秩序的日本独自的大君外交体制。在这一体制下，日本实行有限锁国政策，只与少数国家交往。并将朝鲜、琉球作为“通信国”，要求其朝贡进礼，作为藩属国看待；将中国、荷兰作为“通商国”，圈到长崎一弹丸之地进行有限的通商，其他国家则被拒之门外。
尽管以大君外交体制为标志的“日式华夷秩序”建立起来了，但与传统的以中国为核心的华夷秩序相比，其体系极不健全，名不副实，应该算个半成品。这主要是因为东亚的华夷秩序是建立在优越的中华文明的基础之上的，而日本当时的文明程度不足以支撑这样一个区域的国际秩序。到了德川幕府后期，“西力东渐”，西方殖民主义强力入侵，大君外交体制逐渐瓦解，日本梦寐以求建立的“日式华夷秩序”也就半途而废了。
德川幕府建立的大君外交体制和上述外交活动，说到底还是封建时代的外交体制和外交活动，并不具有近代主权国家条约体系的核心要素。实际上，一直到18世纪末，外交在德川幕藩体制中并不具有重要地位，也没有设专门的外交机构。日本真正开始接触近代西方外交，是幕府末期。进入19世纪后，西力强势东渐，西方列强的舰船不断进入日本海港，要求开港日本通商。面对从未有过的“蛮夷”闯关的局面，幕府为维护自己的正统统治，强化锁国政策，多次颁布《驱逐异国船只令》，禁止外国船舶进入日本。但在此过程中，幕府开始接触近代西方的国际条约体系，并采取一系列应对措施。弘化二年（1845年）幕府设立了海岸防御挂一职（简称“海防挂”），负责处理对外及海防问题。这是德川幕府设立的第一个外交职位。虽然它还是幕府封建体制内的一个职位，但因处于近代西方条约体系强力东渐的时代，也就自觉不自觉地被赋予了近代的意义。海防挂从老中、若年寄、大目付、目付、勘定奉行等高官中选任，地位较高（见图1），人数并不固定。海防挂直接向首席老中负责，提供外交和海防政策咨询。
图1德川幕府官制
面对西方列强的武力叩关，以及鸦片战争中大清帝国战败被割地赔款的恐怖信息，一向独裁专权的幕府一改传统的决策体制，向各藩诸侯开放言路，尤其是主动向沿海大名如前水户藩主德川齐昭、萨摩藩主岛津齐彬等征求和吸收他们对外交政策的意见。在此背景下，海防挂的影响力也越来越大。他们聚集在开放派老中阿部正弘、堀田正睦周围，主张与时俱进，放弃锁国政策，积极对外接触开放，形成了老中和海防挂组成的幕府开国派核心，成为幕府开国政策的积极推动者。他们认识到，“交易通商之利益，可造就富国强兵之基础，此乃当今之时势，应顺乎之”[7]41。在对外交往中，幕府深感由于缺乏海外知识，在与列强的交涉中经常吃亏上当。为此，安政三年（1856年），幕府建立了“番书调所”，专门从事外交资料等的翻译，调研西方的国情，培养急需的洋学和外交人才。“番书调所”实际上成为了近代日本外交人才的摇篮之一番书调所后来改称开成所，明治维新后改称开成学校，成为今天东京大学的母体之一。。
嘉永六年（1853年），佩里率美国舰队武力叩关，幕府被迫接受其开国要求。翌年，幕府与美签订了《日美亲善条约》，这是日本与西方列强签订的第一个包括片面最惠国待遇在内的不平等条约。随后，其他列强也纷纷效仿美国，向日本提出开港通商要求。幕府无奈于安政五年（1858年），按照近代西方的国际条约形式，先后与美国、荷兰、俄国、英国、法国等五国签订了《修好通商条约》，这就是著名的“安政五国条约”。日本由此结束了锁国时代，大君外交也随着开国开始崩溃，迎来了近代外交的新时代。
列强外压使幕府遇到了从未有过的执政危机，以往的对外体制也难以应对。为此，幕府与时俱进，在安政五国条约签订后，马上废除海防挂，新设外交机构“外国奉行”。幕府发布的法令“御达书”规定，外国奉行的职责是：“自当负责与外国的应接，以及贸易等方面的业务，并处理其他与外国有关的事务”[8]849850。这是日本近代第一个专门的外交机构，它的设立在日本近代外交史上具有标志性意义。此前的海防挂虽然也负责外交，但同时兼管海防，职责上并不专一。而外国奉行的外交职责专一，在体制上比海防挂前进了一大步。外国奉行设立后，总揽对外交涉，田安家老水野忠徳，勘定奉行永井尚志，目付岩濑忠震，箱馆奉行堀利熙、下田奉行井上清直等五名改革开放派和拥有丰富对外交涉经验的高官被任命为首批外国奉行，成为日本首批近代“外交官”[9]9。庆应三年（1867年）四月，为进一步强化对外交的领导，幕府又新设“外国总奉行”，任命在外交活动特别是对法外交中发挥了重要作用的外国奉行平山敬忠为首任外国总奉行。六月，幕府进行官制改革，新设外国事务总裁，任命老中小笠原长行为首任总裁。根据以往规定，外国奉行是向老中负责，在老中领导下开展外交工作。现在老中直接担任外交工作，可见幕府对外交的重视。“为了应对开港和政情不稳，纷纷追加外国奉行等新职位”[10]4561，成为德川幕府末期行政机构改革的一大特征。
幕末开港后，随着日本对外交流的开展，一些具有近代外交特征的活动逐步开展起来。例如：
1为国民颁发护照。庆应二年（1866年），幕府外国奉行为参加巴黎博览会的日本人隅田川浪五郎颁发了第一张日本国民“护照”，成为日本护照第一号。
2接受列强在日设立外交公馆。安政五国条约签订以后，日本与西方列强建立起了近代外交关系，幕府同意缔约各国在江户设置驻日公馆。由于一时没有合适的馆舍，各国公馆起初大都先借住在离港口比较近的江户麻布、高轮地区比较宽敞的寺院办公如美国公馆在善福寺，英国公馆在东禅寺，荷兰公馆在长应寺等。麻布、高輪至今都是外国使馆的集聚地。。由于幕末攘夷运动连绵不断，伤害外国人的事件时有发生，幕府加强了对外国使馆和外交官的保护，承担起了保护外国使馆和外交官的义务。
3 确定了国旗。随着与西方的交往，国旗作为国家象征的意义开始为幕府所认识。安政元年（1854年），根据萨摩藩主岛津齐彬的建议，幕府决定将太阳旗作为国旗，命令全国使用。从此，日本有了国旗，并一直沿用至今。
4编篡外交文书。在与西方的一系列交涉中，产生了大量的外交文献。但由于幕末动乱和保管不善，外交文献时有丢失，直接影响了交涉工作。为了妥善保管和便于利用，幕府于庆应元年（1865年）开始编篡外交文书，历经3年，完成了近代日本第一部外交文书《通信全览》。该文书按编年、类别和提要，收录了安政六年（1859年）到万延元年（1860年）间幕府与外国政府的往来信函等各种外交文献320卷。这一工作历经明治维新，延续至今。
5向国外派遣外交使团。安政五国条约签订后，日本与欧美国家建立了近代国家关系。从万延元年（1860年）开始，在短短几年的时间内，幕府先后派出了6个外交使团出访。这些使团基本上都由外国奉行带队，除从事外交交涉活动外，也考察了西方社会，对幕末近代化起到了积极推动作用[11]45。亲身参与了幕末诸多外交活动的著名政治家、外交家福地源一郎，日后对幕府1853年以后几年时间里进行的一系列开国外交活动给予了很高的评价，称赞在外交上取得了“长足的进步”[7]39。
在西方列强不断叩关的同时，日本国内政治也陷入了剧烈的动荡，以西南强藩为代表的反幕势力和朝廷联手，高举“尊王攘夷”旗号，展开倒幕运动，严重动摇了幕府的统治根基。虽然处于内外交困的严峻情势，总体上说，幕府还是顺应历史大势，开国改革，开启了艰巨的近代化建设进程。在此过程中，日本外交的近代化也逐渐进入轨道，近代外交体制也初现雏形。但随着1868年明治维新的爆发，幕府被西南强藩和朝廷联合起来的倒幕派推倒，幕府的近代外交体制还未确立就夭折了。但是，幕末日本在很短的时间内，对西方文明走过了从敌视、抵触、反抗到接触、了解并逐渐接受的艰难过程，对西方近代外交体制也经历了从不了解到了解，再到逐渐接受和引进学习的过程。虽然幕府在明治维新中被推翻，但其在开国初期积累的经验和人才，为后来的明治新政府领导进行的近代化建设，打下了良好基础。外交领域也是如此。没有幕末日本近代外交的经验和尝试，明治时代日本外交体制的近代化是不可能迅速实现的。
二、明治维新与外交主体的交替
就在德川幕府在法国等列强的支持下，通过一系列幕政改革，逐步开启艰难的近代化建设进程的时候，以萨长强藩为代表的反幕势力在朝廷的默许下，打出“尊王攘夷”的旗号，已成气候，政治上逐渐占据了主动。延续了260多年历史的德川幕府，内外交困，已历史性地走向衰退，失去了独掌大权的气势和能力。
本来，近世武家政权建立之后，天皇和朝廷大权旁落，有名无实。德川幕藩体制下，将军就是国家的最高统治者和权力者。人们只知将军，不知天皇和朝廷。在外交方面，受大君外交体制支配，朝廷也被排除在外，无权过问。因此，幕府与列强签订的条约，将军批准既可，无需向朝廷报告和取得“钦准”。但是，幕府在攘夷派和由将军继嗣问题引发的国内政治对立的多重压力下，优柔不决，失去了以往独断处置国事的自信。幕府虽然最终决定开国，与列强签订了近代国际条约，但引起了国内保守派和反幕势力的猛烈攻击，政权开始动摇。为了获得朝野的广泛支持，特别是平息强势的攘夷派的不满，幕府改变了以往外交独断的决策体制，安政五年（1858年）将与列强签署的条约呈奏朝廷，请天皇批准。幕府本以为“敕许”只是走走过场，但朝廷在攘夷倒幕派的操纵下，以签约事关重大，需要同诸侯商量为由，没有批准幕府与列强签署的条约。本没有朝廷批准程序的日本对外缔约，不仅增加了朝廷“审批”程序，还被朝廷“却下”。这不仅表明日本外交政策决定体制上发生了重大改变，也表明了将军专权的幕藩体制失去了权威和效能，严重动摇了幕府在对外关系中“国家代表”的地位。
为了维持统治，庆应三年十月十四日（1867年11月9日），幕府以退为进，接受土佐藩前藩主山内丰信提出的劝告，将军德川庆喜向朝廷“大政奉还”，上交统治大权，但实际上是幻想通过变相的“公武合体”公，指朝廷；武，指幕府。公武合体是指幕末将朝廷的传统权威与幕府相结合，改造幕藩体制的政治思想或运动。，仍由幕府掌控国家实权。大政奉还只是不给反幕势力倒幕提供借口。由于朝廷没有做好立即废除幕府的准备，便传谕将军德川庆喜，接受大政奉还，但外交和其他紧急要务，仍交由幕府处理[7]70。此后，外交活动照常由幕府主持进行。在幕府与朝廷及倒幕强藩的较力过程中，幕府依然扮演着国家主权代表的角色，先后与奥地利、意大利、瑞典签订了“修好通商条约”，将军仍代表国家接见外国使节。但这种情况没能持续很久。十二月八日（1868年1月2日），朝廷和西南强藩倒幕派联手，发动宫廷政变，宣布推翻德川幕府，重建天皇统治政权。次日，倒幕派以天皇名义发布《王政复古大号令》，宣布：
德川内府奉还从前委任之大政及辞退将军职二事，今断然准允。自癸丑以来，遭遇未曾有之国难，先帝频年烦恼，宸襟之情，众庶所知。故此，圣上决意王政复古，以图挽回国威之基。自今废除摄政、关白、幕府等，暂设总裁、议定、参与三职，处置万机。诸事依据神武创国之定，无晋绅、武家、堂上、地下之别，当竭力至当之公议，与天下共休戚。[12]46
《王政复古大号令》的发布，标志着天皇走向亲政，再次登上历史舞台，成为日本国家新的最高统治者。而统治日本260多年的德川幕府和延续了七百年的武家时代宣告结束。
政变后，倒幕派迅速组建新政府，领导武装倒幕。倒幕派虽然取得了政变的胜利，但能否彻底战胜幕府，并无把握，而列强的态度是胜负的关键。为此，新政府立即开展密集的外交行动，争取列强的支持。庆应四年一月九日（1868年2月2日），新政府任命征讨大将军议定仁和寺宫嘉彰亲王为外國事务总裁，议定三条实美、参与东久世通禧、征士参与岩下方平和后藤象二郎为外国事务挂。这是新政府成立后任命的第一批外交高官。十二日（2月5日），又任命议定伊达宗城为外国事务取调挂，协助嘉彰亲王处理外交事务[13]56。十五日（2月8日），新政府发布了第一个《外交布告》，宣布：
外国之事为先帝多年宸忧之。因幕府以往之失措，因循至今。然今世态大变，诚不得已。此次朝议之上，断然同意缔结和亲条约。对此，当上下一心，不生疑惑，大力充实兵备，扬国威光耀海外万国，以报答祖宗先帝之神灵。——以往幕府缔结之条约中有弊害者，当经公议其利害得失之后加以改革。但与外国交际之事，当以宇内公法对处。[14]227228
从这个布告中可以看出，新政府没有表态废除旧条约，只是表示以后会按照“宇内公法”，修改其“有弊害者”，实际上是承认了幕府与列强签订的一系列条约，同时承诺以西方的国际法处理日本与列强的关系。它表明新政府的外交是继承外交，不是革命外交。
新政府成立后，急切希望得到列强的承认，但苦于没有机会。因为在大君外交体制下，国家的代表是幕府，不是朝廷。王政复古之后，幕府就召见西方列强驻日外交使节，表示这场政变是非法的，对新政府不予承认，希望列强不要干涉日本内政，幕府会履行与列强签订的条约义务。列强对此表示接受[7]71。但在随后进行的幕府军与新政府军的鸟羽伏见之战中，幕府军战败，其“国家代表”的地位自然就不复存在了。
为了尽快获得列强的承认和支持，新政府多方寻找与列强接触的时机。庆应四年一月十一日（1868年2月4日）神户发生了列强驻军与新政府军冲突的“神户事件”，市区和港口被登陆的列强军队封锁。由于幕府军败退，幕府已经无力处理该事件。新政府抓住时机，派遣外交高官赴现场处理事件，籍此机会表明新政府的权威，以获取列强的承认。一月十五日（2月8日），新政府派遣敕使外国事务挂东久世通禧抵达神户，处理“神户事件”。东久世通禧在神户会见了英、法、荷兰、意大利、美国和普鲁士等国家的驻日公使，向他们转交了天皇亲政的“敕书”。这是天皇新政府首次以国家代表者身份与列强接触。天皇在敕书中称：
日本国天皇告诸各国帝王及其臣民：此前将军德川庆喜呈归政权，朕允之。嗣后内外政事朕将亲裁之。关于从前条约，虽用大君名称，自今而后，当改以天皇称。各国交际之职，专命有司，请各国公使谅知斯旨。[14]236
新政府终于利用这个机会，正式向列强通告了政权交替的信息。该敕书主要是知会列强，天皇已经取代幕府将军亲政，决定内外大事。而以往幕府与列强签订的不平等条约，只把将军改成天皇即可，暗示新政府将继承而不会废除这些条约，以使列强安心，获取其支持。随后，新政府为了防止列强继续援助幕府，要求各国对幕府与新政府的战争采取“局外中立”立场，获得列强同意。列强将幕府和新政府视作地位同等的“交战团体”，实行“局外中立”，实际上降低了幕府的国家代表者的地位，提高了新政府的地位。在新政府外交官员的不懈努力下，各国驻日公使从庆应四年二月（1868年3月）起，陆续赴京都参见天皇，为正式承认天皇新政府创造了条件。四月十一日（5月3日），在英国驻日公使巴夏礼的干预下，幕府大本营江户城实现“无血开城”，德川幕府彻底倒台，天皇新政权成为唯一的国家代表者，外交主体也从幕府转到了新政府。随后，巴夏礼向天皇递交了国书，此后，其他国家也先后向天皇递交了国书，新政府终于成为名正言顺的国家主权代表者。
新政府掌权后，从1868年11月至1869年10月间， 在原幕府外交官的帮助下，又先后与瑞典、挪威、西班牙、奥地利签订了《修好通商航海条约》，内容基本沿袭了德川幕府和列强签订的条约，均为不平等条约。尤其是与奥地利签订的条约，在其他列强的参与下，加入了更多外国特权的规定，其他国家则以利益共沾的条约规定，共同享受这些特权。其不平等程度，比幕府签订的安政五國条约有过之而无不及。新政府在外交上的一系列做法充分表明了它对幕府外交具有浓重的继承性。
三、近代日本外交体制的形成
明治新政府的外交体制是在急剧的政治变革中形成的，与明治政府的整体政治、行政的建立和改革是同步进行的，具有继承、改革、多变的特点。近代国家外交体制的核心是中央的外交机构，日本也不例外，即日本外务省。明治维新后外务省的建立，既是日本外交近代化的过程，也是近代日本外交体制形成和逐步确立的过程。
如前所述，庆应三年十二月九日（1868年1月3日），倒幕派通过宫廷政变，宣布“王政复古”，废除幕府，成立以天皇为中心的明治新政府。庆应四年一月九日（1868年2月2日），政府任命征讨大将军兼议定嘉彰亲王为外国事务总裁，议定三条实美、参与东久世通禧、征士参与岩下方平和后藤象二郎等为外国事务挂。此为明治政府正式任命外交事务专员之始，外国事务挂也就成为后来外务省的源头。在动荡混乱中，新政府陆续接收了幕府的外国奉行所等各级外交机构，以及相关的外交事务。但此时日本外交体制的概念还很模糊，外交官的权责也不明确，外交官基本上都是政府高官兼职，内外兼顾。加之，处于与幕府的战争中，国家政局剧烈动荡，政府组织也是频频变动。在此背景下，新政府的外交机构在庆应四年（1868年）一年的时间里，像走马灯一样，先后经历了外国事务挂、外国事务课、外国事务局、外国官四个时期。
庆应四年一月十七日（1868年2月10日），政府发布“三职分科”指令，在议定之下设外国事务总督，监管督察与外国的交际条约、贸易、殖民等事宜。明治政府不仅在京都设有外国事务总督，在大阪、兵库、长崎等地也先后配置了外国事务总督。但不到一个月，政府再次改革官制，太政官下设置八局，外国事务局作为其中之一专管外交，执掌和内部体制变化不大。以上时期的中央外交高官都由政府高官及当地最高军事和行政长官兼任，没有专任中央外交长官。直到三月十五日（4月7日），伊达宗城辞去大阪裁判所副总督的职位，专职担任外交工作的外国事务副总督。自此，内政与外交从体制上开始完全分离，明治政府有了独立和专门的中央外交机构和专任外交官员[13]21。
在对幕府的战争基本结束、政局趋于稳定的情况下，庆应四年闰四月二十一日（1868年6月11日），明治政府发布《政体书》，规定了中央政治体制和组织机构。根据该《政体书》，“天下权力，悉归太政官”，强化了中央统治大权。太政官之下，分为七个中央官厅。其中原外国事务局改为外国官，成为七个中央官厅之一。伴随着此次的官制改革，先后颁布了《外国官规则》《外国官职制》《外国官职掌分课》。这是首次较具体的有关外交机构和官员的规章制度的出现。上述文件对外国官的权责做了具体规定，奠定了外交机构规章制度的基础。
到了1869年，随着版籍奉还的实行，明治政府按照“王政复古”的方针，仿照大宝律令，再次进行了大幅度的中央行政机构改革。8月15日，政府发布“职员令”，太政官以下设六省，分别为民部省、大藏省、兵部省、刑部省、宫内省、外务省。这是外务省的名字首次出现在日本中央行政机构名录中。作为日本外交体制主体的外务省宣告成立，居正三位高位的公卿沢宣嘉被任命为首任外务卿（见表1）。外务省的建立是日本外交近代化过程中的标志性成果，在日本政治和外交史上具有重要意义。
表1外务省成立初期的主要官职设置[13]45官职卿大辅少辅大丞权大丞少丞权少丞大译官大录官位正三位从三位正四位从四位正五位从五位正六位从六位正七位职责总掌外交、
监督贸易同卿同卿掌判省内事务同大氶同大氶同大氶翻译外交
文书及口译校勘文件
外务省体制不仅仅指具体的机构，还包括使机构正常运作的规章制度。1869年，外务省成立之后，随即制定了《外务省规则》。虽然内容粗糙，但这是最初的外务省内部的规章制度。它主要规定了外务省的各职务的权限以及外务省人员的考勤等。次年又进一步制定了《外务省省则》《外务省规范》，并在此基础上制定了《外务省法则》。该法则较为详细地规定了外务省各官职的设置、任务和权限，并强调：“外交之职，责任重大，关乎皇国安危，固人尽其责则兴，荒其职则废。”进而要求省员“值此内忧外患之际，诸君应鞠躬尽瘁、勤力互勉，以报无穷之皇恩。”[13]59
1871年，在明治政府的人事大变动中，大纳言岩仓具视就任外务卿一职。岩仓具视是王政复古的功臣，位高权重，他出任外务卿，可以看出明治政府对外务省的重视。岩仓具视就任后，外务省开始编制预算，有了正常的外交经费保障。不久，岩仓具视被任命为特命全权大使，率大久保利通、木户孝允、伊藤博文等重要官员组成的庞大使节团访问欧美，寻求修改不平等条约，探求发展之路，这就是日本近代史上著名的“岩仓使节团”。它为日本真正走上资本主义发展道路发挥了重要作用。
岩仓具视上任不久就率使节团长时间出使欧美（历时一年十个月），不能正常履行外务卿的职责。为此，政府又任命明治维新功臣副岛种臣接替他出任外务卿。副岛种臣在任期间，大力强化制度建设，对外务省的机构设置及其职能进行了大幅度改革完善，修改了《外务省事务章程》，制定了详细的《外务省规则》，外务省的规章制度基本完成。副岛种臣主政期间，外务省开始正规有序地在海外设置领事馆，实现了外务卿首次以“国家代表”身份的海外出访。副岛改革使得外务省的机构框架和体制得以基本确立，省内逐渐形成了较完整有序的工作系统。通过副岛改革，外务省的机构首次采用了局、课制。具有近代意义的局课制取代了封建性的古代官职，是外务省最重要的机构改革之一，奠定了日本外务省机构框架的基础，这个框架一直延续至今副岛种臣后任寺岛宗则主持外务省期间，对省内制度建设也颇有建树，完善了副岛的改革。。日本符合国际外交惯例的近代外交体制，经过短短四五年的時间就基本形成，速度之快，在各国近代史上并不多见。
结语
日本近代外交体制经过幕末改革和明治维新逐步形成并得以确立，它与日本的近代化过程是同步进行的，是日本近代化的重要组成部分。在列强的压力下，日本被迫开国，接受、融入到西方资本主义体系中，成为了一个近代主权国家。而日本的近代外交体制也正是在与西方的接触、交涉、学习中形成和建立起来的。它既有西方外交体制的形式，又有日本传统政治文化的传承。如中央外交机构称“省”，外交机关的最高负责人称“外务卿”。
日本的近代化不是在明治维新中一蹴而就的，幕末的开放和具有近代化意义的改革，为明治日本近代化的最终完成奠定了基础。外交也是如此，幕末近代外交意识的形成，外交机构的初建，外交经验的积累，以及外交人才的培养，都为明治政府的外交近代化打下了良好的基础。
日本近代外交体制的形成，是在西方殖民主义的压力下完成的，浓厚的殖民主义、侵略主义因素渗透其中。近代外交体制建立未稳，明治政府就开始迫不及待地用刚学来的近代外交手段吞琉球，侵台湾，掠朝鲜，走向了对外侵略扩张的不归路。
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[责任编辑孙丽]
