行政改革与日本自民党支配体制变迁
摘 要：在日本，行政改革与自民党支配体制的变迁密切关联。在自民党内部，行政改革的推进始终与其权力结构的变化交织在一起，不仅政治家个人因表现不同而导致其权力地位的消长变化，乃至21世纪初期的邮政民营化改革进一步导致了各派阀势力的兴衰。从决策过程的视角看，行政改革持续推进了“官邸主导”型决策模式的机制化建设，但其决策效益的发挥则受多重因素的影响。行政改革对自民党社会支持基础的影响则是复杂的，面对日趋多元化的市民社会，自民党政权是难以通过行政改革来“固化”其社会支持基础的。
关键词：行政改革；自民党政权；官邸主导；日本政党
中图分类号：D5文献标识码：A文章编号：1004-2458（2018）03-0001-09
DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2018.03.001
二战后，日本自民党在长达半个多世纪的时间里持续执掌政权①，并促使国家的权力结构与决策过程带有浓厚的自民党属性，形成所谓的自民党支配体制。此种支配体制的构成要素，主要体现为自民党政权内部相对稳定的权力结构、决策过程、支持基础及战略取向。但在长期执政过程中，自民党支配体制并制并非一成不变，需要不断适应日本国家发展进程。
行政改革，是推动日本自民党支配体制变迁的最重要、最直接的制度性因素。战后，在行政管理体制需要不断适应社会经济发展形势的大背景下，数十年来，日本政府持续推进行政改革，以便提升国家综合国力并满足国内政治改革的战略需求。其中，冷战时期，日本政府曾两次设立“临时行政调查会”（1961年-1964年、1981年-1983年），3次设立“临时行政改革推进审议会”（1983年-1986年、1987年-1990年、1990年-1993年），中曾根康弘内阁在1980年代中期更是一举实现了国营铁路公社、电信电话公社和专卖公社的民营化改革（即“三大公社”民营化改革）。冷战后，桥本龙太郎内阁在1990年代中后期推行了中央省厅改革，通过省厅重组及新设内阁府等举措，强化了首相官邸的决策主导职能。21世纪初期，小泉纯一郎内阁执政期间，又推行了以道路公团及邮政公社民营化为主体的特殊法人特殊法人，是指政府举办公共事业或公益事业时，为从行政会计约束中解脱出来，依据特别法律而设置的法人。改革。
这些改革均是在自民党政权框架下完成的，对其党内权力结构、政策决定过程、社会支持基础以及国家战略取向产生了深刻影响，从而与自民党支配体制密切关联。
一、行政改革与党内权力结构
战后日本行政改革的推进，始终与自民党内部
权力结构的变化交织在一起，自民党政治家或因推进改革而强化权力基础并登上政治顶峰，或因反对改革而丧失固有权力并远离中央政治舞台。
1980年代初期，在铃木善幸内阁推动行政改革的进程中，作为自民党内竞争继任首相的热门候选人，行政管理厅长官中曾根康弘与经济企划厅长官河本敏夫二人因对行政改革的立场不同而导致结局不同。其中，中曾根竭尽全力地推进行政改革，将实施国企民营化作为重点方向，以期贯彻铃木首相提出的“不增税重建财政”方针；河本则主张通过扩大财政支出来提升经济运行的机动性，此种主张的财政赤字压力必将日趨背离铃木首相的改革方针。结果，为了完成铃木内阁的未竞事业，借助行政改革的大势驱动，中曾根依靠党内铃木派与田中派的支持而当选为继任首相。相反，河本由于逆行政改革潮流而动，距首相位置渐行渐远，最终弱化了党内权力基础并淡出了国民关注视野。
此后，在中曾根内阁实施“三大公社”民营化进程中，自民党政治家因表现不同而进一步导致其权力地位的消长变化。例如，自民党议员桥本龙太郎从政初期，历任厚生省政务次官及厚生相，曾作为一名社会保障领域的“政策通”而被国民认知。进入1980年代，桥本担任自民党行政财政调查委员会会长期间（1980年8月-1986年1月），充分利用自民党与政府之间“协调人”的角色，不断积累自身熟悉行政改革政策领域的实践经验，努力排除党内反对意见。桥本在民营化改革进程中的工作业绩被同僚赞誉道：“其业绩令人敬佩，如果没有桥本，电信电话与专卖两公社的转轨问题不可能解决”[1]。1986年7月，中曾根首相又任命桥本担任运输大臣，促使其在国营铁路公社民营化改革过程中，进一步发挥了政策协调与驾驭政局的能力。上述业绩也促使桥本龙太郎在自民党内的权力地位迅速上升，为其1996年出任首相奠定了前期基础。相反，作为自民党内“运输族”议员代表人物的加藤六月由于反对国营铁路公社民营化改革而逐渐丧失权力影响，不仅始终未能坐上运输大臣的宝座，并于1991年自民党内安倍（晋太郎）派的领袖竞争过程中，败给了持赞同改革立场的三塚博。
冷战后，在桥本龙太郎内阁执政期间，自民党在1996年众议院选举中提出行政改革的竞选承诺。1996年11月7日，第2届桥本内阁成立后，旋即又提出了以行政改革为核心的施政方针。桥本内阁大力推行行政改革，一个重要的着眼点就是为了巩固自民党的执政地位以及稳定自身的政权运营。“一方面，这是自民党利用国民对其执政经验、政策能力的信任，挽回宫泽内阁所失去的威望，提高国民支持度，从而与在野党的对抗中占据主动；另一方面也是桥本利用国民对他的官僚阅历及经验的认同，确立政治信用、展示领导才华的举措，从而达到稳定政权的目的”[2]。为了推行行政改革，1996年11月21日，桥本内阁设立了首相直属的行政改革会议，桥本首相亲自担任会长。即使是在桥本内阁之后，为确保中央省厅改革的落实成效以及持续推进改革，在2000年12月6日森喜朗内阁改组中，前首相桥本龙太郎罕见地出任行政改革特命大臣，负责中央省厅改革、规制改革、公务员制度改革等重要事项。
21世纪初期，首相小泉纯一郎高举“结构改革”旗帜，通过全力推行以特殊法人为主体的行政改革，不仅实现了内阁长期执政，也导致自民党内部的派阀政治发生重大变化。
在2001年4月23日举行的自民党总裁选举中，小泉纯一郎提出“改革日本”“摧毁自民党”“没有禁区的结构改革”等竞选口号，将自身塑造成一个“彻底改革派”形象，迎合了自民党地方党员及年轻议员要求改革的愿望，结果以绝对优势击败了竞争对手、党内最大派阀桥本派领袖桥本龙太郎。小泉的当选，打破了自民党总裁选举往往是由大派阀领袖或其支持者当选的惯例。
上台执政后，小泉首相在组阁过程中强调“脱派阀”的阁僚人事，大量启用女性阁僚、年轻议员和民间人士。在政策上，小泉内阁推行以特殊法人为主体的行政改革，并与自民党内的派阀权力斗争交织在一起。由于特殊法人是接受官僚“下凡”的主要单位，与自民党“族议员”的利权结构密切关联，因此，小泉“把结构改革目标确定为自田中角荣以来被桥本派继承的利权政治和官僚政治这两者之上，其言行产生了全面否定永田町和霞关政治常识的革命性回响”，“从内部对自民党进行否定和改革的政治姿态，构成了小泉高支持率的源泉”[3]。对此，在自民党内部，桥本派、江田·龟井派等派阀势力以“结构改革不应牺牲国民利益”为由，伺机加大与小泉改革派相抗衡的力度。
其中，关于小泉内阁推行“结构改革”的核心课题——邮政民营化，在自民党内部意见分歧乃至严重对立的情况下，2004年9月10日，小泉内阁强行决议了“邮政民营化基本方针”。同年9月底，小泉内阁增设“邮政改革担当大臣”，专门负责邮政事业的民营化工作。2005年4月，小泉内阁决定了《邮政民营化相关法案》，提交国会审议。对此，自民党内反对邮政民营化的各种势力也加强了抵抗力度。自2004年12月13日以来，以前众议院议长绵贯民辅为首的反对派势力多次举办“绵贯学习会”。在2005年4月7日举办的“绵贯学习会”上，有96名国会议员参加，出席者中占据多数的是反主流派的旧桥本派（38人）和龟井派（24人），但也有相当一部分出席者是在观望[4]。
在推行邮政民营化的改革进程中，小泉首相一改过去日本传统政治的协调妥协方式，将自民党内部的反对派势力定位为所谓的“抵抗势力”，而在外部寻求媒体和国民的支持，进而导演了一场“好人坏人”善恶对决的剧场政治。
2005年7月5日，众议院全体会议以233票赞成、228票反对的微弱多数勉强通过了《邮政民营化相关法案》。在投票表决过程中，自民党有51名议员“造反”（37名议员投反对票，14名议员弃权或缺席）；8月8日，该法案在参议院以17票之差被否决，又有30名自民党议员“造反”。对此，小泉首相以“问政于民”的方式宣布解散众议院，举行“邮政大选”。突如其来的大选，导致自民党在邮政民营化问题上进一步产生了“分裂”。由于自民党领导层对此前在众议院投票中持反对立场的37名候选人采取了不予公认的方针，迫使部分反对派议员脱离自民党而另立新党。2005年8月17日，绵贯民辅、龟井静香等人宣布组建“国民新党”，绵贯任党代表。
在2005年9月11日举行的众议院选举中，自民党获得压倒性胜利，共获296个议席，占全部议席的61.7%。10月，小泉内阁再次向国会提出“邮政民营化法案”并获得通过。“这次选举带有‘问政于民的性质，虽然在很大程度上可以被归之为选举战术的胜利，但选举结果说明了国民对小泉路线的支持。前自民党37名反对派议员中仅有17人当选，改革的‘抵抗势力遭到了沉重的打击。因此，有评价认为，选举前是‘自民党的小泉，选举后则成了‘小泉的自民党”。[5]
与以往不同的是，此次邮政民营化不仅促成自民党政治家个人权力地位的升降，还进一步导致了党内各派阀势力的兴衰。冷战期间，“派阀政治在自民党内的存在，有其很强的体制基础和组织基础，并在党的政治运作中起多方面作用。也正因为如此，派阀实际上成了自民党权力的基本单位。”[6]但在小泉内阁执政期间，自民党内大部分派阀呈“细小化”和“流动化”的发展趋势，最大派阀桥本派分裂为“反小泉”与支持小泉的两股势力，而小泉原本所属的森（喜朗）派却作为主流派不断得到加强。以2005年众议院选举为转折点，由于对邮政民营化持反对态度的派阀领袖龟井静香、堀内光雄相继脱离自民党，旧龟井派与旧堀内派被迫重建派阀势力。
在小泉内阁之后，自民党政权推行“结构改革”的政治姿态逐渐弱化。为了迎接2007年参议院选举，2006年10月，安倍晋三内阁决定允许因反对邮政民营化法案而被驱除出自民党的“造反派”议员恢复党籍。11月，自民党中央执行部决定恢复包括原总务会长堀内光雄在内的11名议员的党籍。随着“结构改革”路线的势弱，其对福田康夫、麻生太郎内阁时期的自民党内权力结构的影响亦趋减弱。
二、行政改革与官邸主导决策
从决策过程的视角看，强化首相官邸的决策主导地位，一直是日本国内实施行政改革的主要目标。
在1980年代“三大公社”民营化改革的进程中，中曾根内阁的决策过程帶有浓厚的“审议会政治”色彩。1983年7月，中曾根内阁通过国会批准，修改了国家行政组织法，将此前须依据法律设置的审议会改为依据内阁政令设置，从而增强了中曾根首相的影响力。中曾根内阁执政期间设置了名目繁多的审议会，在推进改革方面发挥了积极作用。例如，“临时行政改革推进审议会”的设置，有助于打破“族议员”与官厅相结合的僵化决策体系，也容易使改革方案获得社会舆论的支持。中曾根首相的政治手法，就是“在首相主导下制定对策并通过咨询机构使之合法化，之后在舆论支持下来争取官僚和党的赞同”[7]。
在1990年代中后期中央省厅改革的进程中，桥本首相占据了更为强有力的主导地位。1996年11月，桥本内阁设置了由首相亲自担任会长的“行政改革会议”，开始探讨中央省厅重组等政策议题。“行政改革会议”与以往由财界人士担任会长的“临时行政改革推进审议会”3次“临时行政改革推进审议会”（1983年-1986年、1987年-1990年、1990年-1993 年）的会长分别为经团连名誉会长土光敏夫、日经联名誉会长大槻文平、日经联会长铃木永二。不同：首相亲自担任会长，其权威性进一步明确；会长（首相）在决策过程中明确发挥着领导作用。这意味着“行政改革会议正在急速向内阁总理大臣幕僚参谋组织的方向发展。换而言之，行政改革政策形成的领域、位相正在逐渐移向首相官邸。”[8]1997年12月，行政改革会议提交了最终报告。在3个月之后的1998年2月，内阁会议决定并提交国会审议《中央省厅改革基本法》，并于同年6月获得国会立法。在这一立法过程中，行政改革会议最终报告的内容原封不动地成为基本法条文，没有一丝增减。
桥本内阁推行中央省厅改革，一个重要的政策课题就是强化内阁的职能，通过修改《内阁法》与设立内阁府，以期确保首相及内阁官房的主导作用。这为首相官邸在政策决定领域发挥“政治主导”作用提供了法制性保障：第一，突出了首相的领导作用与主导地位。规定首相“可就有关内阁重要政策的基本方针以及其他事项进行提案”（《内阁法》第4条），辅佐首相的“辅佐官”由3人以内增至5人以内，将由首相直接选任官僚来组成内阁官房；第二，明确了内阁府的跨省厅政策协调职能，内阁府首长由首相兼任，具体事务由内阁官房统揽，其工作是“对有关内阁重要政策的基本方针进行计划、立案与综合调整”“对与内阁会议相关的重要事项进行计划、立案与综合调整”（《内阁法》第12条）；第三，强化了内阁官房的立案与决策职能，在内阁府设立“经济财政咨询会议”“综合科学技术会议”“防灾会议”与“男女共同参与会议”，以便统筹安排重要国政事项。另外，在内阁中还导入了“内阁府特命担当大臣”这一职位，以支持首相从全局角度出发，进行政策立案和决策。这一职位虽然是替代过去无任所大臣的产物，但不承担特定的省厅工作，是替代首相处理跨省厅重要课题的首相直属大臣。因此，此轮中央省厅改革，构筑了首相能够自主地进行政策立案和决策的体制，“将‘55年体制下各省厅由下而上型政策决定的‘堆积型决策体制，转变成以首相为中心的自上而下型”，“內阁府的新设也在政府部门方面确保了政策决定由官僚主导转换为以首相为中心的‘官邸主导”。[9]
以这些制度性改革为支撑，21世纪初期，小泉纯一郎内阁进一步强化了首相官邸在决策过程中的主导地位。例如，内阁府于2001年1月设立经济财政咨询会议，由小泉首相担任议长，成员包括内阁官房长官、经济财政大臣、总务大臣、财务大臣、经济产业大臣、日本银行总裁以及4名社会贤达4名社会贤达是牛尾电机会长牛尾治郎、丰田汽车会长奥田硕、大阪大学教授本间正明、东京大学教授吉川洋。，负责决定经济财政运营以及经济社会结构改革的基本方针。特别是在确定年度预算基本方针时，经济财政咨询会议事务局与各行政省厅、自民党决策机构反复交涉与协调，在决策过程中占据着主导地位。例如，在确定2002年度预算基本方针时，根据农林水产省的要求，增加了农业结构改革的内容；根据国土交通省的要求，在压缩财政开支的情况下改为重点实施公共投资；在自民党综合经济调查会的影响下，修改了40多处基本方针的内容[10]。经济财政咨询会议主导决策的方式，改变了以往由官僚起草方案、自民党“族议员”事前审查、然后上报内阁会议批准的“自下而上”的程序，削弱了派阀政治影响的同时，抑制了官僚和“族议员”的势力。整体上看，小泉内阁最大限度地活用了中央省厅改革的制度成果，利用与以往相比得到大幅强化的首相权限，相继实现了道路公团民营化、压缩公共事业预算、削减诊疗报酬、邮政民营化等政策。
在小泉内阁之后，由于自民党在2007年参议院选举中败北，加之从第1次安倍晋三内阁历经福田康夫内阁至麻生太郎内阁之间的频繁更迭，官邸主导型决策模式的制度建设与政治运营均遭受顿挫。例如，2007年4月，安倍晋三内阁曾向国会提交建立国家安全保障会议的法案，试图加强首相官邸在外交及安全保障决策过程中的主导地位，但继任的福田康夫内阁于12月宣布放弃该法案。
在民主党政权执政期间（2009年9月-2012年12月），鸠山由纪夫内阁曾一度大力推行政官关系变革，但其后菅直人内阁与野田佳彦内的变革态势却日趋减弱，内阁的决策模式亦反复变化。由于民主党政权推行的政官关系变革定位不准，不仅未能取得相应的国会立法成果，反而削弱了内阁的决策效益及执政能力，从而导致内阁更迭频繁乃至民主党政权最终垮台的诱因之一[11]。
自2012年12月自民党重新上台执政以来，安倍晋三内阁的决策过程呈现“官邸主导”的类型特征。
首先，安倍内阁不断加强有关“官邸主导”的制度建设。例如，2013年12月4日，安倍内阁创设国家安全保障会议，并于2014年1月7日设置国家安全保障局作为其下属事务机构，旨在巩固首相官邸在外交及安全保障决策过程中的主导地位。2014年4月11日，日本国会通过了国家公务员制度改革关联法案，旨在对省厅干部人事实施一元化管理。法案规定创设由官房副长官任局长的内阁人事局，负责管理各省厅部长、审议官以上级别的约600名干部人事，进行资格审查、制作候选人名簿并确定最终人选等。2014年5月30日，对省厅干部人事实施一元化管理的内阁人事局正式成立。
其次，安倍内阁通过官房长官菅义伟、有识者会议及内阁人事等路径来实施官邸主导。其中，菅官房长官是安倍内阁的枢要，内阁各省厅以菅为核心进行政策协调，在重大政策课题决定过程中实行“一元化”管理[12]。与此同时，安倍内阁对有识者会议进行分类梳理，使之引领内阁的政策走向。例如，在安倍内阁推动部分解禁集体自卫权的政策决定过程中，作为首相私人咨询机构的“关于重建安全保障法制基础恳谈会”，由持赞成行使集体自卫权立场的10余名专家组成，与安倍首相的安保政策价值取向完全一致，自始至终发挥着引领内阁政策走向的作用。另外，安倍内阁还通过加大对内阁人事的介入力度，来增强首相官邸的决策影响力。例如，为了实施“量化宽松”政策，安倍首相不顾财务省反对坚决起用黑田东彦（时任亚洲开发银行行长）出任日本银行总裁，并力促国会于2013年3月批准了相关人事案，从而为推行“安倍经济学”奠定了金融人事基础。
因此，自第2次安倍内阁上台执政以来，首相官邸在重大政策方针的决定过程中占据着主导地位，从实施“量化宽松”的经济政策至部分解禁集体自卫权的安保政策，均带有浓厚的安倍首相个人色彩。
三、行政改革与政党支持基础
中曾根内阁在1980年代推行的“三大公社”民营化改革，对“1955年体制”下的朝野两大政党而言具有截然不同的意义。
在“1955年体制”下，与自民党相抗衡的最大在野党——社会党，是以工会组织为社会支持基础的。当时，作为最大的全国性工会组织，成立于1950年7月的“日本劳动组合总评议会”（简称“总评”），以“日本地方政府职员劳动组合”“日本教职员劳动组合”“全国电信电话劳动组合”“日本国营铁路劳动组合”等政府机构及国营公营企业工会为主体，与社会党关系密切。多年来，社会党在人才、选举、资金等方面严重依附于“总评”等工会组织的大力支持，形成“工会依存”的政党体制。
对执政的自民党而言，中曾根首相的改革姿态在经济上具有自由主义的政策取向，但从本质上来讲则更为偏重政治意图，“这一连串的改革目的不仅是单纯的对行政上的改革，其中有些内容涉及对日本政治经济体系的整体存在方式的调整。这一目的最为典型地体现在期待通过国铁改革实现总评解体和劳动运动的重组、并促使以总评为后盾的社会党发生质变上。因此，虽然被称为‘行政改革，但对行政制度的变革只是次要课题，‘行政改革的口号，只是利用当时社会舆论对公务员、官僚所暴露问题而引发的‘反官感情来争取支持”[13]。在时隔近20年后的2005年，中曾根康弘回答新闻记者提问时坦言：“对国铁也进行了分割民营化，使日本的政局有了极大改变。国铁工会解体，并导致了总评（日本劳动组合总评议会）的瓦解和社会党的没落。支撑55年体制的一支政治力量被瓦解，这是总决算路线最大的改革”[14]。
对在野的社会党而言，中曾根内阁在1980年代推行的“三大公社”民营化改革，直接削弱了“总评”的重要加盟工会——“日本国营铁路劳动组合”“日本国营铁路动力车劳动组合”“全国电气通信劳动组合”的力量。公社民营化不仅使雇佣工人大幅度减少（三大公社的工人从61万下降到44万），更为重要的是，公社民营化后的劳动者意識逐渐趋于保守化。结果，1989年11月，“总评”宣布解散后，与“全日本民间劳动组合联合会”（简称“联合”）组成“日本劳动组合总联合会”（亦简称“联合”）。“‘联合在成立后即明确表示不再固定支持某一政党，并不断对社会党施压，要求其采取更为现实的方针政策，与其他政党协调步骤，推动‘社公民联合政权构想”的实现”[15]。实际上推动社会党向着现实主义方向转变路线方针。
与中曾根内阁推行的“三大公社”民营化改革不同，21世纪初期，小泉内阁推行的道路公团及邮政公社的民营化改革，不仅意味着对自民党的传统利益诱导体系实施了变革，更是对自民党的固有社会支持基础产生了严重冲击。
其中，在道路建设领域，自民党“道路族”议员通过为所在选区争取大型基础设施建设项目，不仅获得了广大选民的选票，也是其获取企业政治献金的主要来源。具体的运作方式是：道路计划颁布后，政治家要求工程公司让自己的后援会所属的建设公司投标，中标后建设公司将承包金额的3%作为政治资金予以回报[16]。同样，在邮政事业领域，“全国特定邮局局长会”（简称“全特”）及其政治团体“大树”是自民党的重要后援团体，邮政系统所属广大职员则是自民党赢得选举的主要“票田”。尽管如此，根据“道路公团民营化四法案”（2004年）的规定，日本道路公团、首都高速公路公团、阪神高速公路公团、本州四国公路桥公团等四大道路公团从2005年10月1日起实施民营化；根据“邮政民营化相关法案”（2005年）的规定，日本邮政公社于2007年4月1日被解散。
在推进改革进程中，小泉首相在获得较高社会支持率的基础上断然推行“结构改革”，虽在相当程度上削弱了自民党的传统社会支持阶层，但也成功地赢取城市选民对自民党改革形象的认可与支持。例如，小泉内阁的支持率在推进邮政民营化改革进程中不断攀升，至2005年8月，高达50%以上。自民党在2005年9月11日举行的“邮政大选”中，更是一举获得了296席的压倒性胜利，在相当程度上得益于较高内阁支持率的支撑。根据舆论调查，关于自民党获胜的理由，认为是源于“小泉首相”因素者所占比例高达58%，而认为源于“自民党”因素者仅占18%。
准确地讲，自民党在2005年大选中所提高的选举业绩，含有相当的“泡沫成分”，或是脆弱性很强，与自民党巩固社会支持基础的执政目标距离尚远。例如，小泉内阁上台执政未能阻止自民党党员人数连续6年下降的态势，截止2003年末，该党党员人数为153万4 247人，比上一年减少了5.6%。这说明“小泉改革”对自民党的基层组织建设收效甚微，党支部的势力扩张依旧是毫无进展。或许正因如此，对于自民党在2005年大选中获得如此多的议席，55%的被调查者感到“吃惊”。它似乎预示着自民党在下一次选举中必将议席大幅回落的前景。
小泉内阁之后，无论是安倍、福田还是麻生内阁，难以为继的“结构改革”路线很快就动摇了城市选民对自民党的支持。自民党在2007年参议院选举中失去控制权后，“麻生内阁期间向自民党传统政治模式的回归，不仅未挽回自民党传统支持层的信赖，反而使自民党进一步失去了城市新中间层以及无党派层的支持，这就是自民党在2009年大选中失去众议院控制权的决定性因素”[17]。因此，“小泉首相根据竹中平藏等人提出的新自由主义政策，瓦解了自民党原有的支持基础，但却未能构建起新的支持基础。在此意义上，小泉政治可谓是自民党政治终结的开始。继小泉之后，安倍晋三、福田康夫、麻生太郎等首相均失去了可以依靠的根基（典型事例如，小泉的邮政民营化政策导致自民党失去了来自特定邮局的选票），并且他们也未能深刻领悟时代的变化（安倍的意识形态化政治为其代表），因此当旨在夺取政权的在野党出现时，自民党已经无法阻止自身的衰弱了”[18]。
自2012年12月再次上台执政以来，安倍晋三内阁在社会经济领域推行的“规制改革”，直接触动了自民党后援团体的利益。仅以农业领域的规制改革为例，在日本，农业协会（农协或JA）是最重要的农民组织，也是自民党的重要社会支持基础，发挥着聚集选票的作用。作为安倍内阁经济增长战略的一环，2015年8月，日本国会通过了新的《农协法》，规定日本全国农业协会中央会（JA全中）转型为一般社团法人，地方农协接受注册会计师审计，并废止了JA全中从地方农协收取赋课金以及对地方农协的指导与监察权限。显然，这一改革削弱了自民党最为传统的后援团体——JA全中的权限，乃至影响到农民阶层对自民党的支持程度。
上述行政改革冲击自民党固有社会支持基础的政策实践表明，“利益诱导在某种程度上是保证自民党社会支持基础和执政地位的一种策略性行动”，自民党为维持执政党地位而展现出了较强的政党自律[19]。
四、行政改革与政治理念取向
自民党属于日本的保守政党，保守主义也是该党的基本政治理念。为此，1960年1月，执政的自民党还专门发表了《保守主义的政治哲学纲要》，为该党的政治实践活动提供指导思想和价值标准，并充分肯定了保守主義所具有的政治理念作用。自民党的保守主义政治理念，与战后日本国家体制的基本原理、统治阶层的价值取向相“吻合”，这既使自民党获得“体制性政党”的执政党地位，也奠定了自民党支配体制的意识形态基础。同时，自民党政权在制定施政方针的过程中，能够灵活地运用保守主义政治理念，而不拘泥于其中的某一点。
但是，自民党政权所推行的行政改革，却整体上体现了自由主义的价值取向。其中，从中曾根内阁的“三大公社”改革至小泉内阁的特殊法人改革，二者的实施路径均是分割民营化，带有浓厚的自由主义改革色彩，政治理念一脉相承。中国学者认为，“日本开始推行新自由主义（原来曾叫做‘新保守主义）改革大体上开始于20世纪80年代初的‘中曾根行革，‘小泉改革实质上是发端于‘中曾根行革的所谓‘日本第三次大改革的继续和组成部分”[20]。桥本内阁推行的中央省厅改革，更是以建立“小政府”为目标，力图通过精简行政机构来重新界定官民关系，并清除利益政治。目前，安倍内阁推行的规制缓和改革，也依然带有强烈的新自由主义属性。此前，日本社会中产生的薪金低下、员工失业、企业破产、差距扩大等不良后果，都是持续的新自由主义结构改革所导致的。为此，“‘安倍经济学对新自由主义·结构改革进行了某种修正，紧急处置结构改革造成的各种不良结果，消除不满与愤怒，旨在达成重新启动财界要求的新自由主义·结构改革的协议”[21]。因此，“安倍经济学”并非取代新自由主义结构改革的“对案”，而是再次将改革引入了带有修正主义色彩的新阶段。
与分割民营化、精简行政机构、规制缓和等新自由主义改革相比较，“官邸主导”决策体制改革，带有明显的新保守主义色彩。特别是自2012年12月安倍内阁再次执政以来，首相安倍晋三利用内阁官房、内阁府等直属机构，以及通过特命担当大臣、各省厅大臣、政务官等人事安排，排除反对意见，进一步加强首相官邸权力，日本政坛安倍“一强”的政治格局更加突出。同时，在“官邸主导”决策体制的有力支撑下，安倍内阁大幅调整国家安全保障战略，强化防卫力量建设，积极谋求实现修改宪法的政治目标。
由此可以发现，涉及经济、社会领域的行政改革，大多带有新自由主义属性，而决策及安保领域的行政改革则带有新保守主义属性。因此，自民党政权所推行的行政改革，是一场“新自由主义”夹杂着“新保守主义”的改革。二者的意识形态属性表面上相互矛盾，但实际上却相辅相成，并行不悖。例如，在教育领域，包括择校制、民间经营、跳级制等在内的规制缓和措施得到急速推进；另一方面，通过强化教育长及校长的权限、教职员会议形式化、排除反对派教员、强制升国旗及奏国歌等措施，学校的管理与统制也得到迅猛推进。伴随着“结构改革”，“军事大国化”的体制及意识形态将更加严苛地支配学校教育[22]。推行新自由主义夹杂着新保守主义的行政改革，从一个侧面反映了自民党政治理念取向的宽泛性与灵活性，具有“总括型”政党体制。
众所周知，政党的政治理念取向与意识形态相关联，在政党形象认知与政党体制构建过程中占据重要地位。“1955年体制”时期，在执政的自民党与在野的社会党之间，其政治理念的最大差别就是体现为“资本主义”与“社会主义”的对立，且带有强烈的意识形态属性。冷战后，在保守势力横跨朝野的政党格局下，加之自民党政治理念取向的宽泛性与灵活性，因此，各政党围绕着行政改革而展开的政策竞争，往往体现为“视角不同”或是“个别政策”，彼此间的政治理念及意识形态差距不大。例如，自民党在2003众议院选举的“政权公约”中主张“从官至民”“从国家至地方”，民主党强调“脱官僚”“脱集权”，二者的差别在于，各自基于社会或经济的不同视角而表述内容相似的政策[23]。因此，广大选民很难基于自身立场而辨明各政党间的细微政策差别，政党间的政策界限与形象认知在相当程度上模糊化。另一方面，对于各政党而言，准确把握社会阶层各异的选民的多样化要求，也是很困难的。
在有关行政改革的政策领域，在野党势力与执政的自民党之间难以形成真正的政策对立轴，该政策课题也难以支撑在野党势力凝聚以及有效地抗衡自民党。这既是日本政党政治呈现“总保守化”或“总自民党化”趋向的例证，也说明了主要政党之间的政治理念及意识形态对立已经不复存在。结果，自民党政权施政的战略取向亦愈发“政治右倾化”。这主要体现为日趋浓厚的历史修正主义、大幅转型的国家安保战略与不断加深的对美战略依赖。自民党通过上述政策路径来推动日本的政治军事大国化进程，试图奠定自身长期执政的新的业绩基础。
展望未来，为适应日本国家现代化发展进程与维持执政党地位，自民党政权仍将持续推进各种行政改革。行政改革对自民党支配体制所产生的多重影响与反作用力，是无法回避的。历史经验表明，自民党内的权力集团唯有顺应行政改革大势，才能巩固并强化其权力地位，也才能有效地维系自民党的执政党地位。可以断言，行政改革仍将不断促进自民党政权官邸主导型决策模式的机制化建设，但对自民党社会支持基础的影响则是复杂的。面对日趋多元化的市民社会，自民党政权是难以通过行政改革来“固化”其社会支持基础的，也正因如此，行政改革对于自民党支配体制而言，是个永久性课题。
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[责任编辑 李 颖]
关键词：行政改革；自民党政权；官邸主导；日本政党
中图分类号：D5文献标识码：A文章编号：1004-2458（2018）03-0001-09
DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2018.03.001
二战后，日本自民党在长达半个多世纪的时间里持续执掌政权①，并促使国家的权力结构与决策过程带有浓厚的自民党属性，形成所谓的自民党支配体制。此种支配体制的构成要素，主要体现为自民党政权内部相对稳定的权力结构、决策过程、支持基础及战略取向。但在长期执政过程中，自民党支配体制并制并非一成不变，需要不断适应日本国家发展进程。
行政改革，是推动日本自民党支配体制变迁的最重要、最直接的制度性因素。战后，在行政管理体制需要不断适应社会经济发展形势的大背景下，数十年来，日本政府持续推进行政改革，以便提升国家综合国力并满足国内政治改革的战略需求。其中，冷战时期，日本政府曾两次设立“临时行政调查会”（1961年-1964年、1981年-1983年），3次设立“临时行政改革推进审议会”（1983年-1986年、1987年-1990年、1990年-1993年），中曾根康弘内阁在1980年代中期更是一举实现了国营铁路公社、电信电话公社和专卖公社的民营化改革（即“三大公社”民营化改革）。冷战后，桥本龙太郎内阁在1990年代中后期推行了中央省厅改革，通过省厅重组及新设内阁府等举措，强化了首相官邸的决策主导职能。21世纪初期，小泉纯一郎内阁执政期间，又推行了以道路公团及邮政公社民营化为主体的特殊法人特殊法人，是指政府举办公共事业或公益事业时，为从行政会计约束中解脱出来，依据特别法律而设置的法人。改革。
这些改革均是在自民党政权框架下完成的，对其党内权力结构、政策决定过程、社会支持基础以及国家战略取向产生了深刻影响，从而与自民党支配体制密切关联。
一、行政改革与党内权力结构
战后日本行政改革的推进，始终与自民党内部
权力结构的变化交织在一起，自民党政治家或因推进改革而强化权力基础并登上政治顶峰，或因反对改革而丧失固有权力并远离中央政治舞台。
1980年代初期，在铃木善幸内阁推动行政改革的进程中，作为自民党内竞争继任首相的热门候选人，行政管理厅长官中曾根康弘与经济企划厅长官河本敏夫二人因对行政改革的立场不同而导致结局不同。其中，中曾根竭尽全力地推进行政改革，将实施国企民营化作为重点方向，以期贯彻铃木首相提出的“不增税重建财政”方针；河本则主张通过扩大财政支出来提升经济运行的机动性，此种主张的财政赤字压力必将日趨背离铃木首相的改革方针。结果，为了完成铃木内阁的未竞事业，借助行政改革的大势驱动，中曾根依靠党内铃木派与田中派的支持而当选为继任首相。相反，河本由于逆行政改革潮流而动，距首相位置渐行渐远，最终弱化了党内权力基础并淡出了国民关注视野。
此后，在中曾根内阁实施“三大公社”民营化进程中，自民党政治家因表现不同而进一步导致其权力地位的消长变化。例如，自民党议员桥本龙太郎从政初期，历任厚生省政务次官及厚生相，曾作为一名社会保障领域的“政策通”而被国民认知。进入1980年代，桥本担任自民党行政财政调查委员会会长期间（1980年8月-1986年1月），充分利用自民党与政府之间“协调人”的角色，不断积累自身熟悉行政改革政策领域的实践经验，努力排除党内反对意见。桥本在民营化改革进程中的工作业绩被同僚赞誉道：“其业绩令人敬佩，如果没有桥本，电信电话与专卖两公社的转轨问题不可能解决”[1]。1986年7月，中曾根首相又任命桥本担任运输大臣，促使其在国营铁路公社民营化改革过程中，进一步发挥了政策协调与驾驭政局的能力。上述业绩也促使桥本龙太郎在自民党内的权力地位迅速上升，为其1996年出任首相奠定了前期基础。相反，作为自民党内“运输族”议员代表人物的加藤六月由于反对国营铁路公社民营化改革而逐渐丧失权力影响，不仅始终未能坐上运输大臣的宝座，并于1991年自民党内安倍（晋太郎）派的领袖竞争过程中，败给了持赞同改革立场的三塚博。
冷战后，在桥本龙太郎内阁执政期间，自民党在1996年众议院选举中提出行政改革的竞选承诺。1996年11月7日，第2届桥本内阁成立后，旋即又提出了以行政改革为核心的施政方针。桥本内阁大力推行行政改革，一个重要的着眼点就是为了巩固自民党的执政地位以及稳定自身的政权运营。“一方面，这是自民党利用国民对其执政经验、政策能力的信任，挽回宫泽内阁所失去的威望，提高国民支持度，从而与在野党的对抗中占据主动；另一方面也是桥本利用国民对他的官僚阅历及经验的认同，确立政治信用、展示领导才华的举措，从而达到稳定政权的目的”[2]。为了推行行政改革，1996年11月21日，桥本内阁设立了首相直属的行政改革会议，桥本首相亲自担任会长。即使是在桥本内阁之后，为确保中央省厅改革的落实成效以及持续推进改革，在2000年12月6日森喜朗内阁改组中，前首相桥本龙太郎罕见地出任行政改革特命大臣，负责中央省厅改革、规制改革、公务员制度改革等重要事项。
21世纪初期，首相小泉纯一郎高举“结构改革”旗帜，通过全力推行以特殊法人为主体的行政改革，不仅实现了内阁长期执政，也导致自民党内部的派阀政治发生重大变化。
在2001年4月23日举行的自民党总裁选举中，小泉纯一郎提出“改革日本”“摧毁自民党”“没有禁区的结构改革”等竞选口号，将自身塑造成一个“彻底改革派”形象，迎合了自民党地方党员及年轻议员要求改革的愿望，结果以绝对优势击败了竞争对手、党内最大派阀桥本派领袖桥本龙太郎。小泉的当选，打破了自民党总裁选举往往是由大派阀领袖或其支持者当选的惯例。
上台执政后，小泉首相在组阁过程中强调“脱派阀”的阁僚人事，大量启用女性阁僚、年轻议员和民间人士。在政策上，小泉内阁推行以特殊法人为主体的行政改革，并与自民党内的派阀权力斗争交织在一起。由于特殊法人是接受官僚“下凡”的主要单位，与自民党“族议员”的利权结构密切关联，因此，小泉“把结构改革目标确定为自田中角荣以来被桥本派继承的利权政治和官僚政治这两者之上，其言行产生了全面否定永田町和霞关政治常识的革命性回响”，“从内部对自民党进行否定和改革的政治姿态，构成了小泉高支持率的源泉”[3]。对此，在自民党内部，桥本派、江田·龟井派等派阀势力以“结构改革不应牺牲国民利益”为由，伺机加大与小泉改革派相抗衡的力度。
其中，关于小泉内阁推行“结构改革”的核心课题——邮政民营化，在自民党内部意见分歧乃至严重对立的情况下，2004年9月10日，小泉内阁强行决议了“邮政民营化基本方针”。同年9月底，小泉内阁增设“邮政改革担当大臣”，专门负责邮政事业的民营化工作。2005年4月，小泉内阁决定了《邮政民营化相关法案》，提交国会审议。对此，自民党内反对邮政民营化的各种势力也加强了抵抗力度。自2004年12月13日以来，以前众议院议长绵贯民辅为首的反对派势力多次举办“绵贯学习会”。在2005年4月7日举办的“绵贯学习会”上，有96名国会议员参加，出席者中占据多数的是反主流派的旧桥本派（38人）和龟井派（24人），但也有相当一部分出席者是在观望[4]。
在推行邮政民营化的改革进程中，小泉首相一改过去日本传统政治的协调妥协方式，将自民党内部的反对派势力定位为所谓的“抵抗势力”，而在外部寻求媒体和国民的支持，进而导演了一场“好人坏人”善恶对决的剧场政治。
2005年7月5日，众议院全体会议以233票赞成、228票反对的微弱多数勉强通过了《邮政民营化相关法案》。在投票表决过程中，自民党有51名议员“造反”（37名议员投反对票，14名议员弃权或缺席）；8月8日，该法案在参议院以17票之差被否决，又有30名自民党议员“造反”。对此，小泉首相以“问政于民”的方式宣布解散众议院，举行“邮政大选”。突如其来的大选，导致自民党在邮政民营化问题上进一步产生了“分裂”。由于自民党领导层对此前在众议院投票中持反对立场的37名候选人采取了不予公认的方针，迫使部分反对派议员脱离自民党而另立新党。2005年8月17日，绵贯民辅、龟井静香等人宣布组建“国民新党”，绵贯任党代表。
在2005年9月11日举行的众议院选举中，自民党获得压倒性胜利，共获296个议席，占全部议席的61.7%。10月，小泉内阁再次向国会提出“邮政民营化法案”并获得通过。“这次选举带有‘问政于民的性质，虽然在很大程度上可以被归之为选举战术的胜利，但选举结果说明了国民对小泉路线的支持。前自民党37名反对派议员中仅有17人当选，改革的‘抵抗势力遭到了沉重的打击。因此，有评价认为，选举前是‘自民党的小泉，选举后则成了‘小泉的自民党”。[5]
与以往不同的是，此次邮政民营化不仅促成自民党政治家个人权力地位的升降，还进一步导致了党内各派阀势力的兴衰。冷战期间，“派阀政治在自民党内的存在，有其很强的体制基础和组织基础，并在党的政治运作中起多方面作用。也正因为如此，派阀实际上成了自民党权力的基本单位。”[6]但在小泉内阁执政期间，自民党内大部分派阀呈“细小化”和“流动化”的发展趋势，最大派阀桥本派分裂为“反小泉”与支持小泉的两股势力，而小泉原本所属的森（喜朗）派却作为主流派不断得到加强。以2005年众议院选举为转折点，由于对邮政民营化持反对态度的派阀领袖龟井静香、堀内光雄相继脱离自民党，旧龟井派与旧堀内派被迫重建派阀势力。
在小泉内阁之后，自民党政权推行“结构改革”的政治姿态逐渐弱化。为了迎接2007年参议院选举，2006年10月，安倍晋三内阁决定允许因反对邮政民营化法案而被驱除出自民党的“造反派”议员恢复党籍。11月，自民党中央执行部决定恢复包括原总务会长堀内光雄在内的11名议员的党籍。随着“结构改革”路线的势弱，其对福田康夫、麻生太郎内阁时期的自民党内权力结构的影响亦趋减弱。
二、行政改革与官邸主导决策
从决策过程的视角看，强化首相官邸的决策主导地位，一直是日本国内实施行政改革的主要目标。
在1980年代“三大公社”民营化改革的进程中，中曾根内阁的决策过程帶有浓厚的“审议会政治”色彩。1983年7月，中曾根内阁通过国会批准，修改了国家行政组织法，将此前须依据法律设置的审议会改为依据内阁政令设置，从而增强了中曾根首相的影响力。中曾根内阁执政期间设置了名目繁多的审议会，在推进改革方面发挥了积极作用。例如，“临时行政改革推进审议会”的设置，有助于打破“族议员”与官厅相结合的僵化决策体系，也容易使改革方案获得社会舆论的支持。中曾根首相的政治手法，就是“在首相主导下制定对策并通过咨询机构使之合法化，之后在舆论支持下来争取官僚和党的赞同”[7]。
在1990年代中后期中央省厅改革的进程中，桥本首相占据了更为强有力的主导地位。1996年11月，桥本内阁设置了由首相亲自担任会长的“行政改革会议”，开始探讨中央省厅重组等政策议题。“行政改革会议”与以往由财界人士担任会长的“临时行政改革推进审议会”3次“临时行政改革推进审议会”（1983年-1986年、1987年-1990年、1990年-1993 年）的会长分别为经团连名誉会长土光敏夫、日经联名誉会长大槻文平、日经联会长铃木永二。不同：首相亲自担任会长，其权威性进一步明确；会长（首相）在决策过程中明确发挥着领导作用。这意味着“行政改革会议正在急速向内阁总理大臣幕僚参谋组织的方向发展。换而言之，行政改革政策形成的领域、位相正在逐渐移向首相官邸。”[8]1997年12月，行政改革会议提交了最终报告。在3个月之后的1998年2月，内阁会议决定并提交国会审议《中央省厅改革基本法》，并于同年6月获得国会立法。在这一立法过程中，行政改革会议最终报告的内容原封不动地成为基本法条文，没有一丝增减。
桥本内阁推行中央省厅改革，一个重要的政策课题就是强化内阁的职能，通过修改《内阁法》与设立内阁府，以期确保首相及内阁官房的主导作用。这为首相官邸在政策决定领域发挥“政治主导”作用提供了法制性保障：第一，突出了首相的领导作用与主导地位。规定首相“可就有关内阁重要政策的基本方针以及其他事项进行提案”（《内阁法》第4条），辅佐首相的“辅佐官”由3人以内增至5人以内，将由首相直接选任官僚来组成内阁官房；第二，明确了内阁府的跨省厅政策协调职能，内阁府首长由首相兼任，具体事务由内阁官房统揽，其工作是“对有关内阁重要政策的基本方针进行计划、立案与综合调整”“对与内阁会议相关的重要事项进行计划、立案与综合调整”（《内阁法》第12条）；第三，强化了内阁官房的立案与决策职能，在内阁府设立“经济财政咨询会议”“综合科学技术会议”“防灾会议”与“男女共同参与会议”，以便统筹安排重要国政事项。另外，在内阁中还导入了“内阁府特命担当大臣”这一职位，以支持首相从全局角度出发，进行政策立案和决策。这一职位虽然是替代过去无任所大臣的产物，但不承担特定的省厅工作，是替代首相处理跨省厅重要课题的首相直属大臣。因此，此轮中央省厅改革，构筑了首相能够自主地进行政策立案和决策的体制，“将‘55年体制下各省厅由下而上型政策决定的‘堆积型决策体制，转变成以首相为中心的自上而下型”，“內阁府的新设也在政府部门方面确保了政策决定由官僚主导转换为以首相为中心的‘官邸主导”。[9]
以这些制度性改革为支撑，21世纪初期，小泉纯一郎内阁进一步强化了首相官邸在决策过程中的主导地位。例如，内阁府于2001年1月设立经济财政咨询会议，由小泉首相担任议长，成员包括内阁官房长官、经济财政大臣、总务大臣、财务大臣、经济产业大臣、日本银行总裁以及4名社会贤达4名社会贤达是牛尾电机会长牛尾治郎、丰田汽车会长奥田硕、大阪大学教授本间正明、东京大学教授吉川洋。，负责决定经济财政运营以及经济社会结构改革的基本方针。特别是在确定年度预算基本方针时，经济财政咨询会议事务局与各行政省厅、自民党决策机构反复交涉与协调，在决策过程中占据着主导地位。例如，在确定2002年度预算基本方针时，根据农林水产省的要求，增加了农业结构改革的内容；根据国土交通省的要求，在压缩财政开支的情况下改为重点实施公共投资；在自民党综合经济调查会的影响下，修改了40多处基本方针的内容[10]。经济财政咨询会议主导决策的方式，改变了以往由官僚起草方案、自民党“族议员”事前审查、然后上报内阁会议批准的“自下而上”的程序，削弱了派阀政治影响的同时，抑制了官僚和“族议员”的势力。整体上看，小泉内阁最大限度地活用了中央省厅改革的制度成果，利用与以往相比得到大幅强化的首相权限，相继实现了道路公团民营化、压缩公共事业预算、削减诊疗报酬、邮政民营化等政策。
在小泉内阁之后，由于自民党在2007年参议院选举中败北，加之从第1次安倍晋三内阁历经福田康夫内阁至麻生太郎内阁之间的频繁更迭，官邸主导型决策模式的制度建设与政治运营均遭受顿挫。例如，2007年4月，安倍晋三内阁曾向国会提交建立国家安全保障会议的法案，试图加强首相官邸在外交及安全保障决策过程中的主导地位，但继任的福田康夫内阁于12月宣布放弃该法案。
在民主党政权执政期间（2009年9月-2012年12月），鸠山由纪夫内阁曾一度大力推行政官关系变革，但其后菅直人内阁与野田佳彦内的变革态势却日趋减弱，内阁的决策模式亦反复变化。由于民主党政权推行的政官关系变革定位不准，不仅未能取得相应的国会立法成果，反而削弱了内阁的决策效益及执政能力，从而导致内阁更迭频繁乃至民主党政权最终垮台的诱因之一[11]。
自2012年12月自民党重新上台执政以来，安倍晋三内阁的决策过程呈现“官邸主导”的类型特征。
首先，安倍内阁不断加强有关“官邸主导”的制度建设。例如，2013年12月4日，安倍内阁创设国家安全保障会议，并于2014年1月7日设置国家安全保障局作为其下属事务机构，旨在巩固首相官邸在外交及安全保障决策过程中的主导地位。2014年4月11日，日本国会通过了国家公务员制度改革关联法案，旨在对省厅干部人事实施一元化管理。法案规定创设由官房副长官任局长的内阁人事局，负责管理各省厅部长、审议官以上级别的约600名干部人事，进行资格审查、制作候选人名簿并确定最终人选等。2014年5月30日，对省厅干部人事实施一元化管理的内阁人事局正式成立。
其次，安倍内阁通过官房长官菅义伟、有识者会议及内阁人事等路径来实施官邸主导。其中，菅官房长官是安倍内阁的枢要，内阁各省厅以菅为核心进行政策协调，在重大政策课题决定过程中实行“一元化”管理[12]。与此同时，安倍内阁对有识者会议进行分类梳理，使之引领内阁的政策走向。例如，在安倍内阁推动部分解禁集体自卫权的政策决定过程中，作为首相私人咨询机构的“关于重建安全保障法制基础恳谈会”，由持赞成行使集体自卫权立场的10余名专家组成，与安倍首相的安保政策价值取向完全一致，自始至终发挥着引领内阁政策走向的作用。另外，安倍内阁还通过加大对内阁人事的介入力度，来增强首相官邸的决策影响力。例如，为了实施“量化宽松”政策，安倍首相不顾财务省反对坚决起用黑田东彦（时任亚洲开发银行行长）出任日本银行总裁，并力促国会于2013年3月批准了相关人事案，从而为推行“安倍经济学”奠定了金融人事基础。
因此，自第2次安倍内阁上台执政以来，首相官邸在重大政策方针的决定过程中占据着主导地位，从实施“量化宽松”的经济政策至部分解禁集体自卫权的安保政策，均带有浓厚的安倍首相个人色彩。
三、行政改革与政党支持基础
中曾根内阁在1980年代推行的“三大公社”民营化改革，对“1955年体制”下的朝野两大政党而言具有截然不同的意义。
在“1955年体制”下，与自民党相抗衡的最大在野党——社会党，是以工会组织为社会支持基础的。当时，作为最大的全国性工会组织，成立于1950年7月的“日本劳动组合总评议会”（简称“总评”），以“日本地方政府职员劳动组合”“日本教职员劳动组合”“全国电信电话劳动组合”“日本国营铁路劳动组合”等政府机构及国营公营企业工会为主体，与社会党关系密切。多年来，社会党在人才、选举、资金等方面严重依附于“总评”等工会组织的大力支持，形成“工会依存”的政党体制。
对执政的自民党而言，中曾根首相的改革姿态在经济上具有自由主义的政策取向，但从本质上来讲则更为偏重政治意图，“这一连串的改革目的不仅是单纯的对行政上的改革，其中有些内容涉及对日本政治经济体系的整体存在方式的调整。这一目的最为典型地体现在期待通过国铁改革实现总评解体和劳动运动的重组、并促使以总评为后盾的社会党发生质变上。因此，虽然被称为‘行政改革，但对行政制度的变革只是次要课题，‘行政改革的口号，只是利用当时社会舆论对公务员、官僚所暴露问题而引发的‘反官感情来争取支持”[13]。在时隔近20年后的2005年，中曾根康弘回答新闻记者提问时坦言：“对国铁也进行了分割民营化，使日本的政局有了极大改变。国铁工会解体，并导致了总评（日本劳动组合总评议会）的瓦解和社会党的没落。支撑55年体制的一支政治力量被瓦解，这是总决算路线最大的改革”[14]。
对在野的社会党而言，中曾根内阁在1980年代推行的“三大公社”民营化改革，直接削弱了“总评”的重要加盟工会——“日本国营铁路劳动组合”“日本国营铁路动力车劳动组合”“全国电气通信劳动组合”的力量。公社民营化不仅使雇佣工人大幅度减少（三大公社的工人从61万下降到44万），更为重要的是，公社民营化后的劳动者意識逐渐趋于保守化。结果，1989年11月，“总评”宣布解散后，与“全日本民间劳动组合联合会”（简称“联合”）组成“日本劳动组合总联合会”（亦简称“联合”）。“‘联合在成立后即明确表示不再固定支持某一政党，并不断对社会党施压，要求其采取更为现实的方针政策，与其他政党协调步骤，推动‘社公民联合政权构想”的实现”[15]。实际上推动社会党向着现实主义方向转变路线方针。
与中曾根内阁推行的“三大公社”民营化改革不同，21世纪初期，小泉内阁推行的道路公团及邮政公社的民营化改革，不仅意味着对自民党的传统利益诱导体系实施了变革，更是对自民党的固有社会支持基础产生了严重冲击。
其中，在道路建设领域，自民党“道路族”议员通过为所在选区争取大型基础设施建设项目，不仅获得了广大选民的选票，也是其获取企业政治献金的主要来源。具体的运作方式是：道路计划颁布后，政治家要求工程公司让自己的后援会所属的建设公司投标，中标后建设公司将承包金额的3%作为政治资金予以回报[16]。同样，在邮政事业领域，“全国特定邮局局长会”（简称“全特”）及其政治团体“大树”是自民党的重要后援团体，邮政系统所属广大职员则是自民党赢得选举的主要“票田”。尽管如此，根据“道路公团民营化四法案”（2004年）的规定，日本道路公团、首都高速公路公团、阪神高速公路公团、本州四国公路桥公团等四大道路公团从2005年10月1日起实施民营化；根据“邮政民营化相关法案”（2005年）的规定，日本邮政公社于2007年4月1日被解散。
在推进改革进程中，小泉首相在获得较高社会支持率的基础上断然推行“结构改革”，虽在相当程度上削弱了自民党的传统社会支持阶层，但也成功地赢取城市选民对自民党改革形象的认可与支持。例如，小泉内阁的支持率在推进邮政民营化改革进程中不断攀升，至2005年8月，高达50%以上。自民党在2005年9月11日举行的“邮政大选”中，更是一举获得了296席的压倒性胜利，在相当程度上得益于较高内阁支持率的支撑。根据舆论调查，关于自民党获胜的理由，认为是源于“小泉首相”因素者所占比例高达58%，而认为源于“自民党”因素者仅占18%。
准确地讲，自民党在2005年大选中所提高的选举业绩，含有相当的“泡沫成分”，或是脆弱性很强，与自民党巩固社会支持基础的执政目标距离尚远。例如，小泉内阁上台执政未能阻止自民党党员人数连续6年下降的态势，截止2003年末，该党党员人数为153万4 247人，比上一年减少了5.6%。这说明“小泉改革”对自民党的基层组织建设收效甚微，党支部的势力扩张依旧是毫无进展。或许正因如此，对于自民党在2005年大选中获得如此多的议席，55%的被调查者感到“吃惊”。它似乎预示着自民党在下一次选举中必将议席大幅回落的前景。
小泉内阁之后，无论是安倍、福田还是麻生内阁，难以为继的“结构改革”路线很快就动摇了城市选民对自民党的支持。自民党在2007年参议院选举中失去控制权后，“麻生内阁期间向自民党传统政治模式的回归，不仅未挽回自民党传统支持层的信赖，反而使自民党进一步失去了城市新中间层以及无党派层的支持，这就是自民党在2009年大选中失去众议院控制权的决定性因素”[17]。因此，“小泉首相根据竹中平藏等人提出的新自由主义政策，瓦解了自民党原有的支持基础，但却未能构建起新的支持基础。在此意义上，小泉政治可谓是自民党政治终结的开始。继小泉之后，安倍晋三、福田康夫、麻生太郎等首相均失去了可以依靠的根基（典型事例如，小泉的邮政民营化政策导致自民党失去了来自特定邮局的选票），并且他们也未能深刻领悟时代的变化（安倍的意识形态化政治为其代表），因此当旨在夺取政权的在野党出现时，自民党已经无法阻止自身的衰弱了”[18]。
自2012年12月再次上台执政以来，安倍晋三内阁在社会经济领域推行的“规制改革”，直接触动了自民党后援团体的利益。仅以农业领域的规制改革为例，在日本，农业协会（农协或JA）是最重要的农民组织，也是自民党的重要社会支持基础，发挥着聚集选票的作用。作为安倍内阁经济增长战略的一环，2015年8月，日本国会通过了新的《农协法》，规定日本全国农业协会中央会（JA全中）转型为一般社团法人，地方农协接受注册会计师审计，并废止了JA全中从地方农协收取赋课金以及对地方农协的指导与监察权限。显然，这一改革削弱了自民党最为传统的后援团体——JA全中的权限，乃至影响到农民阶层对自民党的支持程度。
上述行政改革冲击自民党固有社会支持基础的政策实践表明，“利益诱导在某种程度上是保证自民党社会支持基础和执政地位的一种策略性行动”，自民党为维持执政党地位而展现出了较强的政党自律[19]。
四、行政改革与政治理念取向
自民党属于日本的保守政党，保守主义也是该党的基本政治理念。为此，1960年1月，执政的自民党还专门发表了《保守主义的政治哲学纲要》，为该党的政治实践活动提供指导思想和价值标准，并充分肯定了保守主義所具有的政治理念作用。自民党的保守主义政治理念，与战后日本国家体制的基本原理、统治阶层的价值取向相“吻合”，这既使自民党获得“体制性政党”的执政党地位，也奠定了自民党支配体制的意识形态基础。同时，自民党政权在制定施政方针的过程中，能够灵活地运用保守主义政治理念，而不拘泥于其中的某一点。
但是，自民党政权所推行的行政改革，却整体上体现了自由主义的价值取向。其中，从中曾根内阁的“三大公社”改革至小泉内阁的特殊法人改革，二者的实施路径均是分割民营化，带有浓厚的自由主义改革色彩，政治理念一脉相承。中国学者认为，“日本开始推行新自由主义（原来曾叫做‘新保守主义）改革大体上开始于20世纪80年代初的‘中曾根行革，‘小泉改革实质上是发端于‘中曾根行革的所谓‘日本第三次大改革的继续和组成部分”[20]。桥本内阁推行的中央省厅改革，更是以建立“小政府”为目标，力图通过精简行政机构来重新界定官民关系，并清除利益政治。目前，安倍内阁推行的规制缓和改革，也依然带有强烈的新自由主义属性。此前，日本社会中产生的薪金低下、员工失业、企业破产、差距扩大等不良后果，都是持续的新自由主义结构改革所导致的。为此，“‘安倍经济学对新自由主义·结构改革进行了某种修正，紧急处置结构改革造成的各种不良结果，消除不满与愤怒，旨在达成重新启动财界要求的新自由主义·结构改革的协议”[21]。因此，“安倍经济学”并非取代新自由主义结构改革的“对案”，而是再次将改革引入了带有修正主义色彩的新阶段。
与分割民营化、精简行政机构、规制缓和等新自由主义改革相比较，“官邸主导”决策体制改革，带有明显的新保守主义色彩。特别是自2012年12月安倍内阁再次执政以来，首相安倍晋三利用内阁官房、内阁府等直属机构，以及通过特命担当大臣、各省厅大臣、政务官等人事安排，排除反对意见，进一步加强首相官邸权力，日本政坛安倍“一强”的政治格局更加突出。同时，在“官邸主导”决策体制的有力支撑下，安倍内阁大幅调整国家安全保障战略，强化防卫力量建设，积极谋求实现修改宪法的政治目标。
由此可以发现，涉及经济、社会领域的行政改革，大多带有新自由主义属性，而决策及安保领域的行政改革则带有新保守主义属性。因此，自民党政权所推行的行政改革，是一场“新自由主义”夹杂着“新保守主义”的改革。二者的意识形态属性表面上相互矛盾，但实际上却相辅相成，并行不悖。例如，在教育领域，包括择校制、民间经营、跳级制等在内的规制缓和措施得到急速推进；另一方面，通过强化教育长及校长的权限、教职员会议形式化、排除反对派教员、强制升国旗及奏国歌等措施，学校的管理与统制也得到迅猛推进。伴随着“结构改革”，“军事大国化”的体制及意识形态将更加严苛地支配学校教育[22]。推行新自由主义夹杂着新保守主义的行政改革，从一个侧面反映了自民党政治理念取向的宽泛性与灵活性，具有“总括型”政党体制。
众所周知，政党的政治理念取向与意识形态相关联，在政党形象认知与政党体制构建过程中占据重要地位。“1955年体制”时期，在执政的自民党与在野的社会党之间，其政治理念的最大差别就是体现为“资本主义”与“社会主义”的对立，且带有强烈的意识形态属性。冷战后，在保守势力横跨朝野的政党格局下，加之自民党政治理念取向的宽泛性与灵活性，因此，各政党围绕着行政改革而展开的政策竞争，往往体现为“视角不同”或是“个别政策”，彼此间的政治理念及意识形态差距不大。例如，自民党在2003众议院选举的“政权公约”中主张“从官至民”“从国家至地方”，民主党强调“脱官僚”“脱集权”，二者的差别在于，各自基于社会或经济的不同视角而表述内容相似的政策[23]。因此，广大选民很难基于自身立场而辨明各政党间的细微政策差别，政党间的政策界限与形象认知在相当程度上模糊化。另一方面，对于各政党而言，准确把握社会阶层各异的选民的多样化要求，也是很困难的。
在有关行政改革的政策领域，在野党势力与执政的自民党之间难以形成真正的政策对立轴，该政策课题也难以支撑在野党势力凝聚以及有效地抗衡自民党。这既是日本政党政治呈现“总保守化”或“总自民党化”趋向的例证，也说明了主要政党之间的政治理念及意识形态对立已经不复存在。结果，自民党政权施政的战略取向亦愈发“政治右倾化”。这主要体现为日趋浓厚的历史修正主义、大幅转型的国家安保战略与不断加深的对美战略依赖。自民党通过上述政策路径来推动日本的政治军事大国化进程，试图奠定自身长期执政的新的业绩基础。
展望未来，为适应日本国家现代化发展进程与维持执政党地位，自民党政权仍将持续推进各种行政改革。行政改革对自民党支配体制所产生的多重影响与反作用力，是无法回避的。历史经验表明，自民党内的权力集团唯有顺应行政改革大势，才能巩固并强化其权力地位，也才能有效地维系自民党的执政党地位。可以断言，行政改革仍将不断促进自民党政权官邸主导型决策模式的机制化建设，但对自民党社会支持基础的影响则是复杂的。面对日趋多元化的市民社会，自民党政权是难以通过行政改革来“固化”其社会支持基础的，也正因如此，行政改革对于自民党支配体制而言，是个永久性课题。
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[责任编辑 李 颖]
