“双一流”建设政策分析与建议
刘媛媛 杨佳婷 毕宪顺
[摘 要]“双一流”建设是继“211”“985”工程后为把我国建设成为高等教育强国的又一重大戰略决策，省（市）级政府作为实施主体是建设“双一流”的中坚力量。本文通过比较31个省级政府出台的“一流大学”建设方案，发现“双一流”政策呈现出分层分类定位、凸显地域优势、巨资投入建设、健全动态管理等特征，但为更好地实施“双一流”策略，各省级政府在推进“双一流”建设政策改革的过程中，还需进一步提高教育资源配置效率、完善政策性配套措施、健全评价与监督机制，才能取得预期的建设效果。
[关键词]“双一流”；地方政府；政策分析
[中图分类号] G640 [文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2019）03-0042-06
[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.03.008
2017年1月，国务院印发关于《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》的通知，对统筹推进“双一流”的总体要求、主要任务、支持举措及组织实施做出战略部署。为加强高等教育质量和内涵建设，提升高等教育创新发展和社会服务能力，各地方政府根据已出台的实施办法与总体方案的相关精神，做出了有针对性的建设方案，以一流大学和一流学科建设发展为途径，促进当地经济、政治、文化的发展。到目前为止，北京、上海、山东等31个省市相继出台了关于一流大学与一流学科的建设方案。这些方案政策多数以省政府的名义出台，部分以省教育厅的名义出台，对高水平大学的建设均给予了高度重视，希望通过“双一流”建设推进高等教育强省建设，这也从一个侧面凸显了高等教育对区域经济文化建设重要作用。本文对各个省域“双一流”建设的政策文本进行分析，明确各省建设的设计原则、推进策略、监督机制，以进一步研究和探索在“双一流”建设过程中的问题与策略[1]。
一、省（市）际“双一流”建设政策分析
省市级政府根据实施办法的要求，并结合社会发展需求和地域条件，积极探索建设一流大学之路。其“双一流”目标定位与内容形式已呈现多方位、宽领域且多样化的发展趋势，在各地的“双一流”建设政策文本中，“双一流”理念与实践等相关表述呈现出新的特征。
（一）注重科学定位与分类发展，老牌高校仍为建设重点
各地出台的“双一流”政策均表明其发展目标是建设一流大学与一流学科，尽管其对一流大学、一流学科的表述不尽相同：世界一流大学、特色高水平大学、国内一流大学；亦或是世界一流学科、全国领先学科、国内一流学科等。但是这些均是各地结合自身情况对“双一流”建设做出的定位。如山东、江苏、湖北等省明确提出要建“世界一流大学”的说法，内蒙古、甘肃则是致力于“国内一流大学”的建设，海南省提出要建设国内同类型高水平大学，宁夏自治区则提出要打造“西部一流大学与一流学科”。基于建设目标的差异，其建设的侧重点也会不同，各省均在结合中央实施办法的基础上，对接国家“双一流”指标，根据自身的特色，做出相应的战略调整，从而推进世界一流大学的建设。现有省（市）的“双一流”建设呈现出分层分类情形，主要按照一流大学与一流学科进行分类。一流大学的类型主要划分为国际一流或世界一流、国内一流、特色高水平、区域一流以及省内一流等，按照其职能划分，主要分为研究型、教学研究型，应用研究型及技术技能型等[2]。一流学科的构成框架主要有高峰学科、优势学科、特色学科及培育学科等。部分省份对高校发展的类型也做了相对应的划分。云南省在意见指导中明确提出“分类发展”的思路，在现有的高校办学的基础上，依据层次与功能的划分方式，将全省高校分为四大类，各类院校需要树立特色意识、强化功能定位，在各自的学校层次上走出具有自我特色的发展道路，争创一流名校。辽宁省则将“分类指导”作为建设一流大学的基本原则之一，它将高校类型与四大产业进行对接，按照对接类型的差别，将高校分为研究型、研究应用型与应用型，从而引导高校分层发展。四川省在其改革方案中明确将一流大学建设进程分为三阶段与四层次，一流学校分类众多，包含研究型大学、同类高水平大学、应用技术型大学等，要促进不同种类层次的高校协同发展。这些规划均是高校发展分类指导、分层发展、分类建设的体现，通过科学定位、重点建设，从而推动一流大学与一流学科的建设。
随着“双一流”高校名单的公布，不难发现，老牌高校及传统优势学科依旧是地方的建设重点，“双一流”高校与传统的“211”“985”高校有一定程度的契合，在一定程度上“双一流”也是“211”“985”工程的延续[3]。国家公布的“双一流”高校名单中的高校也是各省建设的重点，如山东省支持山东大学、中国海洋大学等驻鲁部属高校进入国家“双一流”建设；安徽省明确指出“支持中国科技大学建设为世界一流大学”。上海提出的 “高峰高原”方案中提到用三年的时间投入36亿建设一流学科。国家出台的高峰学科名单中，约有76%的学科均来自各地原211院校，这表明老牌高校仍旧占据重要地位。
（二）学科遴选突出地域优势，对接地方需求
教育改革和政策变迁均是为了提升高等教育质量，履行好高校人才培养、教学科研、社会服务、文化传承和创新的四大职能，从而更好地为社会、为整个人类的发展而服务。“双一流”政策相较之前最大的区别在于它与国情契合更紧密，建设的是有中国国特色的一流大学和一流学科[4]。地方政府要对高校合理定位 、重点发展特色化学科、实现差别化发展，从而创建一个良好的高校发展环境，这意味着我国高校发展将呈现多样化、个性化与本土化的特点。各地依据实际情况，将地区地理优势与教育资源进行对接，从而来定义自身的发展方向与目标定位。
在各地出台的方案中，明确强调高校要立足当地的产业和经济发展，因地制宜，突出特色学科建设。海南是中国最大的“热带宝地”，拥有丰富的热带资源，这种得天独厚的优势决定了海南省特色高校学科建设类型应为热带旅游、热带海洋、岛屿生态等学科，从而进一步带动整个区域的发展。辽宁省作为东北老工业基地，其特色学科建设应主要集中于电力、冶金、矿产等学科群，重点支持和发展一批对老工业基地具有振兴作用的高校与学科，在建设一流大学的背景下，进一步复苏东北工业网。山东省重点支持新能源发展的新型“双一流”产业学科群，用于解决能源不足问题，发展具有创新能力的新一代节能技术，推动知识创新，满足社会需要。青海省支持青海大学依托省部共建三江源生态与高原农牧业国家重点实验室，整合组建交叉学科。与此同时，河南省大力支持“黄河文明”“大别山农业生物资源的保护与利用”等学科群的建设。毋庸置疑，“服务于经济社会的发展”是高校的重要职能，也是“双一流”政策的重要目标之一，通过科学研究与地方社会需求对接，可以推动科技创新，拉动经济增长，实现良性化发展，形成优势互补的高校生态环境。
（三）加大“双一流”建设投入力度，引进高层次人才
为建设世界一流大学，各省都在经费上给予一定的支持，在各地的实施方案中均有明确的投入数额及重点建设项目。在已出台建设方案的31个地方政府中，已有18个省市给出具体的经费数额，总计可达530亿，但是其投入力度、数额在区域之间有一定差距，就所处地域而言，东西部投入差距大。以上海、福建、广东、山东为代表的东部地区，建设时长一般以3-5年为一周期，投入资金平均为54个亿；以河南、江西为代表的中部地区，其建设周期为5-10年，投入资金平均为35亿；而以贵州、陕西、宁夏为代表的西部地区，建设周期为4-5年，平均投入资金为6.3亿元。
对于已入选国家“双一流”建设的高校，各地按照国家与政府的要求给予大力支持。河北省从2016年开始投入经费总计25亿元，通过5年的时间来建设一流大学与一流科学。江苏省自2017年起开启绩效评估机制，对入选的百强高校，每年提供约1亿元的资金。在河南省颁布的实施计划中指出，从2015年至2024年分两个阶段建设10个重点学科和20个特色学科，前期资金投入为10亿元，后期每年安排资金3亿元。北京市对其高精尖中心进行持续稳定的财政支持，以五年为周期，每年给予每个中心5 000万至1亿元的经费投入。广东省将投资50个亿用于高水平大学的建设。山东省在“十三五”建设期间，也将对高校加大投资力度，通过多种渠道筹资50亿元来支持一流大学的建设。而处于西部的宁夏、贵州等省，其投入则较少，在宁夏自治区印发的关于“双一流”的建设方案中，提及在2017-2020年期间，高等教育专项资金的投入规模将达到2亿元。其中，1亿元用于一流大学的学科建设，另有1亿元致力于使宁夏大学成为西部地区的一流大学。贵州省从2016至2020年间安排不少于5亿元，支持全省“双一流”高校的建设。各地的方案中除提及要加大对“双一流”的资金和资源投入外，还创新支持方式，寻求多方社会支持，拓宽筹资渠道，促进多元长效健康机制的形成与发展[5]。
在各地出台的方案中也将“人才的培养与引进”置于较高地位。一流大学与一流学科的建设离不开一流的师资团队，人才已经成为各省竞争的筹码，因而各个地区也相继加入“抢人大战”，院士、长江学者及杰出青年均成为抢夺的焦点。北京市提出至少将70%的经费用于人才引进，含国外人才引进及京外人才引进。一些地区以本省实际情况为出发点，建设自己的高水平队伍。安徽省不仅积极引进高端人才，同时也为优秀人才提供科技创新平台，支持高校引进与培养高水平的师资团队。海南省则是依托其地理位置优势，引进高层次“候鸟型”人才。
（四）注重“双一流”政策实施的动态管理，保障政策的具体落实
对于“一流大学与一流学科”的科学认定与动态监督，各地相继出台了一些评价标准与管理方法，加强过程管理，实施动态监测，及时跟踪指导。北京市提出对于高精尖中心要实行年度报告制度，高校应认真履行项目组织实施和资金使用的管理职责。天津市提出要建立多元参与的教育督导评价机制，完善评价机制、健全教育督导质量反馈体系、建立第三方教育评价机制。辽宁省提出要进一步强化指导，积极将第三方评价引入，对其实施过程进行动态监督指导，建立公开的信息网络平台，及时公布相关文件，积极主动接受社会各界的监督指导。安徽省将建设一流学科与一流大学纳入到政府的政绩考核中，对建设过程与成效进行动态监测，建设成绩不理想的要及时调整修改，建设成效好的继续大力支持。广东和浙江在推出的高校建设方案中更侧重于“效率”，努力激发学校的办学活力，实现教育资源的最优化。各省“双一流”建设的一大特色就在于设置灵活的机制，各个高校均可参与到竞争与考核中，不断健全绩效评价机制，形成激励约束机制，建设效果已成为各学校关注的焦点。但是鉴于学科的发展具有一定的延时性，建设效果短时间之内无法显现，因而对其评价有一定的难度，目前一些地区已成立了专门的评估机构进行考核[6]。
二、地方政府推进“双一流”建设的政策建议
“双一流”是一项具有战略意义、有助于提升高等教育水平、增强国家竞争力、实现创新发展的建设政策。对各地建设政策文本的研究，可以促进政策的制定，推动政策的执行，有助于“双一流”建设取得成效。
（一）把握国家政策精神，制定契合国家发展方向和地方现实的政策
“双一流”建设需以贯彻党的教育方针，面向国家需求和社会主义建设为前提和基础，需坚持以学科建设为本，加强总体规划，按照一流学科和一流大学标准建设高校，支持高校发挥优势水平，提升高等教育实力，打造具有一流大学和一流学科的高校体系。
在遴选条件和遴选程序上，各地对一流大学和一流学科都做了一定的诠释，但其比较模糊，没有具体的量的规定，对一流大学与一流学科的表述为：一流大学应是经过长期重点建设、具有先进办学理念、办学实力强、社会认可度较高的高校，须拥有一定数量国内领先、国际前列的高水平学科，在改革创新和现代大学制度建设中成效显著。一流学科则应具有居于国内前列或国际前沿的高水平学科，学科水平在有影响力的第三方评价中进入前列，或者国家急需、具有重大意义或区域影响的学科，其优势突出，具有不可替代性。对于先进办学理念中“先进”的标准指什么，办学实力强中的“强”应该如何来界定，社会认可度较高中的“较高”又应该用什么指标来衡量等标准均没有具体化，规定标准模糊不清，不利于政策有效实施[7]。因此应明确规范一流学科标准和一流高校标准，不同学科各具特点，其学科建设标准也不尽相同，不同的学科应根据自身的学科特点及难易程度等在可比較的范围内设定相同的标准，根据学科特点制定不同的发展标准，朝着有利于学科特色化的方向发展。各高校定位也不同，分为研究型或教学研究型，亦或是应用实践型，那么不同的大学应该如何进行比较，制定一套行之有效的规范程序就显得十分必要。如果仅仅用现有的大学排名来看学校的重点与非重点，这种办法过于武断。因此，可以组建相关领域的专业研究人员对高校的各个方面进行专业探索，分析其优缺点，明确评价的重要性，找到科学合理的国际通用指标，帮助高校提高建设水平。同时重视遴选的民主性，规范遴选程序，设立评判一流大学与一流学科的专业评估机构或团体，纳入多方相关利益团体，如政府代表、高校官方代表、教授代表、学生代表及其他社会人士等，从而最大限度地确保民主性和公平性。任何的一流大学建设均应在特定的环境和空间下进行，是一种纵向的比较，而各地高校办学情况和其他高校也有很大的不同，这就需要我国在向国际前沿学习和赶超的同时，要考虑到区域的特殊性，将区域的特色因素纳入到建设方案中。辽宁省在其保障措施中提出要强化与日本、韩国等国家的合作，打造区域性人才高地。河南省提出要建设中原特色，在服务于本地的政治经济及文化建设的同时，向世界一流迈进。
（二）提高财政资源配置效率，建立健全人才竞争政策与制度体系
各地政府应扩大财政规模为各高校提供更多的财政支持。大学发展资源缺失的问题在一定程度上得到了缓解，但是其发展动力不足、发展路径过于单一、配套政策未到位等问题依旧存在。地方政府需完善学校绩效评估与财政拨款相挂钩的相关政策，对不同类型的高校构建不同的评价体系，从而为具有发展力与竞争力的高校提供资源保障。不能简单地以“身份”来划分教育资源，应支持具有办学特色和有发展潜力的高校，在不同类型及定位的高校中形成良性竞争模式。政府对于财政的支持也应平稳持续，以长远发展的角度设计与制定财政政策。需要推动高校完善自主配置资源的机制。政府应真正做到“简政放权”，激发高校活力，使高校对办学资金统筹安排、合理规划，为高校发展注入新活力。虽然“双一流”建设主要来自中央财政的支持，高校也应拓宽财政支持渠道，在接受中央政府支持的同时争取地方政府和社会团体的支持，形成多元化的财政体系。
在“双一流”的建设过程中，东西部地区在资金、人才的投入力度上相差甚远，一流大学与学科排名的竞争导致高层次人才非正常流动，从而引发地区及高校间的“抢人大战”，整体呈现出“向东流”的趋势。中西部高校的发展不仅需要中央政策的倾斜，而且需要不断加强自身建设，要努力留住人才，防止人才流失，避免引发人才的恶性竞争。想在与其他地区高校的竞争中胜出，西部地区还要有合理的发展规划与推进策略。大力投资建设高校不仅仅是简单的“分钱游戏”，也要将重点放在高校内部治理与办学机制的改革上，解决一系列发展矛盾与问题，为高层次人才发展提供动力，从政策、制度、环境等多方面为人才营造优质的工作环境，提高其工作的积极性[8]。对于高校而言，一方面要从外部引进人才，提升国内外办学的交流与合作。在“一带一路”的建设背景之下，充分利用地缘优势，不断加强与沿线国家的交流，以开办海外孔子学院为契机，提升与国外特色优质大学的合作水平，以更加开放包容的姿态不断加强与国外高水平大学的合作，互派留学生，深化合作层次与内容，不断提升我国大学的核心竞争力与国际影响力。另一方面也要留住本地人才，除了通过物质条件留人，也要用感情留人，更要用事业留人。各省份均在建设方案中提出对于人才的培养与重视。高校要立足本校的人才培养理念，创造有利于青年教师成长的环境氛围，以新的人才培养模式，做好培养规划，最大限度地发展教师团队。
（三）落实政策实施主体及责任，完善政策性的配套措施
在“双一流”建设的政策中，学科种类的多样性和高校水平的差异性决定了“双一流”政策需求的复杂性，在建设过程中，政府要明确政策的服务对象及政策的服务者，以及以何种方式进行支持。各个高校发展基础、学科类别及发展水平等都有不同程度的差别，对于这些差别应建立一套严格的评价标准，有针对性的找出学科和高校拥有的优势及面临的困境，在不影响高校及学科发展的前提下促劣势转变为优势，各省政府要不断创新支持方式，强化精准支持。“双一流”政策的建设不仅要考虑高校基础和学科特点，还应考虑当地的经济水平、人文历史、高校师生等综合因素来决定哪些学科和高校需要重点支持，优先发展。要适当提高传统优势学科和地方重点高校的地位，改变之前以效益为先，盲目跟风建设的做法，将各方责任落实到位。省市级政府是国家建设“双一流”的实施主体，要发挥资源提供者及政策监督者的角色，在尊重大学发展的基础上通过经费支持来检验高校建设的具体成效，同时注重区域高等教育结构，重视区域特色学科的发展，在注重效率的同时兼顾公平。对于高校而言，要不断改革人才培养模式，建立一流师资队伍，提高科学研究水平，追求卓越的学术。高校要积极地“走出去”，发挥本土特色，探索与国外高校的合作办学，扩大各地高校的国际影响力，从而实现共同发展[9]。
制定“双一流”战略规划对于大学的运行管理及资源配置至关重要。目前，我国掀起了建设一流大学的热潮，但是在大学发展战略规划方面仍处于探索阶段，其战略规划仅停留在理论阶段，内容具有相似性，缺乏区域性特色。山东省在出台的综合改革中明确提出要以完善治理结构为抓手，不断推进现代大学制度，不断完善各项配套性措施。各地应逐步提高高校办学水平与质量，并建立相应的配套措施，建立高校规划的监督机制及教育质量评估体系，依据清晰明确的建设思路、建设任务，为建设世界一流大学提供良好的内外部环境[10]。
（四）建立健全“双一流”政策实施的评价和监测机制，引入第三方评价
“双一流”建设政策的出台和实施是多方利益群体博弈的过程，被定位为一流学科和一流大学的高校作为利益获得者，而没有获得一流名称的学科和高校则得不到政府的支持，这样会加大二者之间的差距，由此决定了政策在实施过程中会遇到各种矛盾和问题。建立一套科学的监督和考核评价体系十分必要，有利于实现相关利益者的合作共赢。在选择资助对象时，可采用“竞争性和全纳性相结合”的原则，也就是说学校可以通过竞争的方式成为“双一流”的建设目标，在与各个高校的竞争中取得受资助的机会。
监测评价应围绕学科来进行。在确定学科评价的内容与方式时，应遵循学科评价的原则，即评价要能够反应学科各方面的内容，包括教学、人才培养、研究、前景等。建立学科评价指标体系时应在遵循可用性、可靠性、简约性等的基础上，将国内具体情况与国际性相结合，既要有中国特色，又兼具系统性、科技性等国际特色。在涉及监督评价体系时，应更多的關注质性方面的内容，避免受到数量和规模的影响。由于不同学科存在差异性，在设计评价指标时，要制定出最能够体现本学科实际水平的标志性指标，可以借鉴外国的较为成熟的方法来进行评估。同时，也要不断完善政策执行监督制度。监督分为外部监督和内部监督，外部监督主要指上级权力机关、外部新闻媒体、人民群众等相关主体的监督，多方监督共同参与可以确保“双一流”政策在执行过程中能够得到落实。内部监督指高校内部的监督机构，这种监督机构要最大限度的保持机构的独立性，不受高校内部其他系统的干扰，从而在一定程度上使 “双一流”政策执行活动的监督具有权威性和有效性。内部监督和外部监督需要协同合作，只有外部监督，无内部监督容易导致监督权力的形式化，只有内部监督，无外部监督容易导致监督权力的滥用。关于“双一流”政策的实施，还需要做到重大信息公开化、执行活动透明化等来防止组织权力的滥用和资源的浪费[11]。上海市、江苏省及内蒙古等省份均提出，引入第三方评估机构，协调处理好政府、社会及相关院校的关系，依据不同类型及定位的院校，建立科学的评价体系及评价方法，细化评价准则，客观公正地进行评估，从而达到“以评促建”的效果。
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[11]檀慧玲，谢予涵.教育政策执行视角下“双一流”建设实施的思考[J]. 北京教育（高教） ， 2016（12）：14-17.
（责任编辑：劉爽）
Abstract： The construction of “Double Firstrate” policy is another strategic decision to strengthen the power of higher education after the “211 Project” and “985 Project” in China. The provincial and municipal government， as the main body of implementation， is the backbone of the construction of “ Double Firstrate ” policy. Through the system comparison of construction texts of the 31 local governments， we find that the “Double Firstrate” policies are characterized by stratified classification， regional advantages， huge investment in constructing， and improve dynamic management. In the process of promoting the policy reformation of “Double Firstrate” construction， the governments need to further integrate the national spirit and the local reality， improve the efficiency of the allocation of educational resources， perfect related measures and consummate the evaluation and supervision mechanism.
Key words： “Double Firstrate”； local government；policy analysis
