实现国家治理能力现代化的四维路径
申建林 秦舒展
摘 要：国家治理现代化既要关注治理之制，也要关注治理之道。能力建设是全面实现国家治理现代化的关键因素。新时代实现国家治理现代化需要有切实可行的路径，这就是加强各方面的能力建设，主要包括以提高党的执政能力为重点、以提升国家各级领导干部的履职能力为着力点、以提高人民群众的自我管理能力和自治能力为归宿、以提高依法治国能力为抓手的能力建设。加强各方面的工作能力建设，全面提升执行力，保障国家治理体系更加有效的运转，从而实现国家治理现代化的目标。
关键词：国家治理能力；执政能力；履职能力；自治能力；依法治国
中图分类号：D621 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）04-0006-07
习近平总书记在党的十九大报告中指出：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运转有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。”①“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”②，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”③，“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”④。习近平总书记的重要讲话，为我们指明了推进国家治理能力现代化的实践路径，这就是以提高党的执政能力为重点，以提高国家机构的履职能力为着力点，以提高人民的管理和自治能力为归宿，以提高依法治国能力为主要抓手，来提升各级管理者和广大人民群众的思想政治素质、科学文化素质和制度执行力，推进国家治理能力现代化的整体性、协同性和系统性，促使国家治理体系更加完备，运转更加有效，来实现国家治理现代化的目标。
一、以提高党的执政能力为重点
之所以要以提高党的执政能力为重点，这是由党在新时代中国特色社会主义现代化建设中所处的领导核心地位，以及在推进国家治理能力现代化中所面临的形势和任务决定的。
1.执政能力建设是党执政后的一项根本建设
党的执政能力，就是党根据时代发展的需要，将马克思主义的基本理论与中国的具体发展实践相结合，围绕国家发展的大局，科学地制定党的路线、方针、政策，领导、组织制定和实施宪法及各项法律制度，采取科学、有效的领导方式和执政方式，依法管理国家和社会公共事务过程中体现出的本领和能力。党的执政能力对于保持党的先进性和领导核心地位，对于推进国家治理能力现代化，至关重要，因此，党执政后应把提升党的执政能力建设作为一项长期的、系统的、根本性的任务。
第一，党的执政能力建设是推进党领导的伟大事业、实现中华民族伟大复兴的中国梦的现实需要。党从革命党成为执政党开始，就肩负起了实现民族
收稿日期：2018-03-30
作者简介：申建林，男，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师（武汉 430072）。
秦舒展，男，武汉大学政治与公共管理学院博士生（武汉 430072）。
振兴、建设社会主义现代化强国、走共同富裕之路、保持社会和谐稳定、人民生活幸福安康的历史使命。党执掌政权、治国理政，一方面，为实现党的为人民服务的宗旨提供了更好的条件；另一方面，也对党的领导能力、执政能力提出了新的要求和严峻考验。历史和现实已经证明，党的执政能力是巩固党的执政地位、推进党领导的社会主义现代化伟大事业、实现中华民族伟大复兴的中国梦的关键因素。党是中國特色社会主义事业的领导核心，是国家治理现代化的领导力量和推动力量，是国家治理现代化沿着正确方向前进的根本保障，这些因素决定了党应始终把提升执政能力建设作为一项长期性、根本性的任务来抓。
第二，党的执政能力建设是推进党的建设新的伟大工程的内在要求。党从成立之日起，就高度重视并不断加强党的自身建设，这也是党在不同历史时期，一步一步从小到大、由弱到强，战胜各种艰难险阻，不断取得革命和建设胜利的一大法宝。早在民主革命时期，毛泽东同志就把党的建设称为“伟大的工程”⑤。由于党在不同的历史时期肩负的历史使命不同，党的建设的重点和内容也有所区别。党的建设，如果从不同的历史时期和方位来看，可以分为“革命党的建设”和“执政党的建设”。执政党的建设，就是在执掌国家政权条件下的党的建设，一般包括执政党的思想建设、组织和作风建设、党的制度和能力建设等方面内容。而党的执政能力建设，一方面，是执政党自身建设的重要组成部分；另一方面，对党的思想建设、组织建设和干部能力建设等其他方面的建设起着重要的引领、推动作用。在推进国家治理能力现代化的背景下，对于执政党来说，加强执政能力建设是最重要、最根本的建设，是当前党的建设的重要方面。在国家治理现代化的语境下，只有以提高党的执政能力为重点，不断推进和实施党的建设新的伟大工程，才能使党在社会发展的不同历史阶段永葆先进性和创造力，不断巩固立党之本、夯实执政之基、开掘力量之源，将党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来，实现中华民族伟大复兴的中国梦。
第三，重视加强党的执政能力建设是其他国家一些执政党丧失政权的历史教训带给我们的深刻启示。一个政党，在革命时期夺取政权不容易，而在取得政权后的建设时期执掌好人民赋予的公共权力，为人民运用好公共权力，尤其是长期执掌政权，更不容易。能否在社会经济发展和政治实践中不断提高党的执政能力，关系到党和国家各项事业的兴衰成败、民族的前途命运，也直接关系到执政党的生死存亡。20世纪八九十年代，东欧一些国家、苏联的一些执政几十年的大党、老党相继丧失执政地位和政权的历史教训充分证明：如果不加强党的执政能力建设，党就会故步自封、执政思想僵化、组织思想涣散，就会官僚主义盛行、执政动机和执政宗旨发生蜕变，就会丧失执政的群众基础，最终导致执政地位的丧失。这告诉我们：执政党的执政能力建设是关系到执政党生死存亡的一项根本建设。
2.加强党的执政能力现代化建设是国家治理能力现代化的重要组成部分
国家治理能力是“国家运用制度管理社会公共事务，管理经济、社会发展、文化事业和生态建设的能力”⑥。它是由多种能力构建而成的综合能力体系，在这个综合能力体系中主要包括处理好改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等方面的能力。我们是社会主义国家，其国家治理能力集中地表现为执政党的执政能力，推进我国国家治理能力现代化的首要问题是推进党的执政能力现代化，通过推进党的执政能力现代化，来提升国家治理能力的现代化。如果没有党的执政能力现代化，国家治理能力现代化就很难实现，因此党的执政能力现代化是国家治理能力现代化不可或缺的重要组成部分。
党的执政能力现代化，是指党能够根据社会主义现代化建设和时代发展的要求，不断提升科学执政、民主执政、依法执政的水平。习近平总书记指出：“推进国家治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”⑦推进国家治理现代化，必须抓住治理能力建设，强化制度思维和依法依规办事意识，将制度建设摆在国家治理现代化的突出位置，提高党科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平。
第一，强化制度思维和依法办事意识。实现党的执政能力现代化，首先要有现代治理意识。所谓现代治理意识，简单来说就是按制度办事、依法办事意识。现代制度思维和治理意识都强调，国家机关、社会组织、公民个人的活动，都要以宪法和法律作为行为的准则行使公共权力或公民权利，履行义务或职责。因此，要通过积极有效的法制宣传教育活动，在全社会培育法治意识，弘扬法治精神，引导全体公民树立制度思维和依法办事意识，依靠法律来解决现实中存在的问题，形成尊崇法律、依法办事的法治环境。
第二，将制度建设摆在国家治理现代化的突出位置。把制度建设摆在突出的位置，就是在国家治理体系结构中、在国家治理结构中、在制度与发展的关系结构中、在制度创设与制度优化的关系结构中、在制度供给与制度落实的关系结构中，遵循制度建设与国家治理之间的互动关系，善于运用制度和法律法规治理国家，把国家和社会各方面的制度优势转化为治理国家的效能。在近70年的社会主义现代化建设实践中，党领导人民制定和创立了许多制度和法律，初步形成了完备的社会主义制度体系和法律体系，这些都为我国推进国家治理现代化的制度和法律奠定了基础和前提。推进国家治理现代化，党要善于运用制度和法律治理国家，黨员干部要自觉带头维护宪法和法律的权威，落实和监督各项法律法规的贯彻执行，形成社会成员不敢违法、不能违法、不愿违法的优良法治环境。要充分发挥社会主义制度的优势，在坚定中国特色社会主义制度自信的前提下，自觉改革体制机制中的缺陷和弊端，推进制度创新，强化制度实施，把国家和社会各方面的制度优势转化为治理国家的效能。
第三，改进党的领导方式和执政方式，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。在国家治理能力现代化的背景下，实现国家治理能力现代化，关键在于改进党的领导方式和执政方式，提高执政党的执政能力和执政水平。而提高执政党的执政能力和执政水平，关键在于提高执政党科学执政、民主执政、依法执政的水平。早在2004年，党在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中就提出：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”⑧党的十八大报告中又提出：“形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我们以改革创新的精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。”⑨党的十九大报告提出：“坚持和加强党的领导，坚持党要管党、全面从严治党，以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线，以党的政治建设为统领，以坚定理想信念宗旨为根基，以调动全党积极性、主动性、创造性为着力点。”⑩科学执政、民主执政和依法执政在党的执政方式上是一个有机统一的整体。它不仅回答了怎样执政及其有效性、为谁执政及其合法性、以什么方式执政及其规范性的问题，也是对党的执政理念、执政目标和执政方式的一个新认识和新要求，同时也是提高执政能力的新途径。
坚持科学执政、民主执政、依法执政，是在国家治理现代化的大背景下对执政党的基本要求和重要保证。科学执政就是坚持以马克思主义理论为指导，结合中国国家治理的现实情况不断总结、探索和遵循党的执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，“以科学的思想、科学的制度、科学的方法组织和带领人民共同建设中国特色社会主义”。民主执政就是坚持为人民执政，要求坚持和运用民主的制度、民主的形式和手段，支持和保证人民当家做主。这既是发展中国特色社会主义民主政治的需要，也是党执政能力的内在要求。依法执政是党的领导方式和执政方式的重要转换，是依法治国的关键。它要求执政党通过国家政权，把党的路线、方针、政策转化为国家意志和法律制度，依法对国家和社会公共事务实施领导，具体体现为党领导立法，带头守法，保证执法，将党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。
二、以增强国家机构的履职能力为着力点
所谓国家机构的履职能力，是指国家政权机构履行宪法和法律规定的职责，以实现国家经济、政治、文化、社会和生态等发展目标和任务的能力。在推进国家治理能力现代化的背景下，国家机构的履职能力是指中央政府和各级地方政府根据国家治理现代化的需要，合理划分、理顺和优化不同层级的政府机构职能，并依据不同时期的发展和治理目标，创新和分解履职目标的能力。具体到中国国情，国家机构的履职能力主要体现为：作为国家权力机关的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、作为国家行政机关的国务院和各级人民政府、作为国家司法机关的各级法院和检察院，以及以人民政协为主要载体的社会主义协商民主机构的履职能力。这四个方面国家机构的履职能力，是国家治理能力建设的着力点。
1.健全人民代表大会制度
人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度。党应当通过人民代表大会这一国家政权组织，使自己的主张按照法定程序成为国家意志。人民代表大会制度要求党主要通过各级国家政权机构依法对国家和社会公共事务实施领导，而不是在国家政权组织体系之外开展工作。各级党的组织应发挥总揽全局的领导核心作用，支持和保证人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，增强其依法履行职责的能力。人民代表大会作为国家权力机关，要依法行使宪法和法律赋予的立法权、监督权、决定权、任免权，真正做到依法尽职。“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，建立健全有权必有责、用权受监督、失误要问责、违法要追究的监督机制。”要坚持人民当家做主这个社会主义民主政治的本质和核心，密切同人民群众之间的联系，完善各级人民代表大会工作机制，通过开展不同形式的座谈、听证、评估、公布法律草案等，扩大公民依法有序参与立法途径，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。同时，要按照党领导人民治理国家的基本方略，在党的全面领导下推进立法，确保法律符合宪法精神、体现党的主张、反映人民意志。要牢牢把握民主集中制这个国家政权组织原则和活动准则，坚持集体行使职权、集体决定重大事项。
2.深化行政体制改革
行政体制改革既是我国国家建设的最为鲜明的时代主题，也是推进我国国家治理能力现代化的加速器。深化行政体制改革可以有效发挥各种治理主体在国家治理能力现代化中的作用。深化行政体制改革是国家治理能力现代化的重要内容，其目的是既让市场在资源配置中起决定作用，又发挥政府在公共产品供给领域、经济存在外部性的领域、收入分配领域等的作用，把政府的手与市场的手有效地协调起来，从而体现执政的科学化。党的十九届三中全会通过了《关于深化党和国家机构改革的决定》，重点是加强和优化党对深化改革等方面的领导。因此，要按照《关于深化党和国家机构改革的决定》的要求，确立中国特色社会主义行政体制改革的目标，全面提高政府效能，重新组建、理顺和优化政府职能配置，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力。通过由“行业管理”到“功能管理”，打破行业分割管理的局面，顺应新时代从“高速度”到“高质量”的需要。通过转变和优化政府职能，适度分拆规划权、执行权和监督权，为新时代高质量发展提供重要的制度架构保障，针对性解决当前机构改革中存在的问题。深入“放管服”改革，深入推进政企分开、政资分开、政事分开和政社分开，理顺政府与市场、政府与社会的关系。通过建立和完善权力清单、责任清单和负面清单以及与之相配套的制度，推开“证照分离”改革，加强政务服务标准化建设，在权力清单制度安排上应以“清权”“配权”“控权”“晒权”等环节为着力点，深化行政审批制度改革，着力解决多头多层重复执法问题，明确政府各部门的职能和权限，形成廉洁高效、行为规范、公开透明、运转协调的行政管理体制，通过提高政府治理和办事效率来提升政府效能。
3.深化司法体制改革，完善中国特色社会主义司法制度
司法公正是国家治理现代化的重要保证，也是社会主义核心价值观的重要内容。党的十九大报告要求：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”习近平总书记多次强调，各级国家机关要坚持依法行政、公正司法，加快推进法治政府建设，不断提高司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。要实现司法公正，必须深化司法体制改革，进一步深入开展法制教育宣传活动，党员干部要带头厉行法治，树立法治思维观念和社会主义法治理念，常怀对宪法和法律的敬畏之心，自觉运用法治思维和法治方式解决和化解经济、社会和生态等发展中出现的矛盾。正如党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所要求的，要“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”。司法机关要紧紧围绕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求和目标，下大力气重点解决影响司法公正、老百姓打官司难和制约司法能力的深层次问题，全面推进依宪施政和依法行政，落实宪法宣誓制度，严格规范公正文明执法，有权不可任性，有权必受监督，把各项公务活动纳入法治轨道，达到树立司法权威、规范司法行为的目的，积极推行政府法律顾问制度，让司法权力在阳光下运行，积极、及时地回应广大人民群众对司法公正公开的关注度和期待。要坚定不移地深化司法体制综合配套改革，不断增强司法体制改革的系统性、整体性和协同性，落实司法责任制，完善违法审判责任认定和追究机制，依法推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。坚持公正司法，确保依法独立公正行使审判权，使人民群众对公平正义有更多的获得感。
4.健全社会主义协商民主制度
社会主义协商民主是我国人民民主政治的重要形式，在我国民主政治建设中发挥着重要的作用。在国家治理现代化的背景下，要进一步发挥其独特优势和特有形式，应推进协商民主向广泛多层制度化方向发展。新时代要对我国协商民主的政治架构和實现模式进行系统的制度分析，明确其在国家民主政治生活中的本质属性和功能定位，提高党政干部和社会成员对协商民主与国家治理能力良性互动关系的认知水平。发挥协商民主在国家治理、化解社会矛盾、广集民智、广纳群言、凝聚共识、增进发展动力和合力的作用。同时，在协商民主的实践中，要完善协商民主的制度机制建设，构建科学规范、运行有效的体制机制，推进协商民主依法有序的开展，进一步满足人民群众参政议政的民主诉求，增强民主协商的实效性，彰显我国社会主义协商民主的独特优势和中国特色。
三、以提高人民依法管理和自治能力为归宿
我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，也是推进国家治理现代化的重要力量。国家的一切权力来源于人民，人民赋予国家机关以公共权力。因此，国家治理能力现代化，最终必须体现在在党的领导下人民依照法律管理国家公共事务和自身事务的能力上。人民依法参与和管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身国家治理现代化建设的能力，决定着国家治理现代化能力的实现程度。一方面，国家机构怎样通过一定的制度安排与赋权主体——人民进行有效互动来保障人民群众当家做主；另一方面，人民如何通过实现自主和自治，制定有效制度来监督赋权客体——官员，使自己真正成为国家和社会的主人。
1.健全基层民主制度，丰富基层民主形式
要健全基层民主制度，丰富基层民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。“民主选举，是指人民群众根据自己的意愿，按照法定形式，选举国家各级代表机关的代表和某些国家公职人员的行为。”基层民主选举要求：按照国家有关法律法规的规定，由村民（居民）直接选举或罢免村委会（居委会）主任、副主任和委员。除法律法规规定的程序外，任何组织或个人不能指定、委派或撤换村委会（居委会）成员。民主决策是指在决策的规则和程序方面应保证广大人民群众参与决策。基层民主决策要求：凡涉及基层群众利益的重要事项，都应由村民（居民）会议或村民（居民）的代表通过会议讨论，按照民主的少数人服从多数人的原则做出决定。民主管理是指“人民群众作为政治主体参与国家公共事务和企事业的管理，行使宪法赋予的各项权利并承担宪法赋予公民的责任和义务，特别在基层社会自治中，人民群众直接管理自己的事务”。对基层民主来讲，民主管理的要求是：基层的一切社会事务的管理，应按照民主原则遵循村民（居民）意愿，在管理過程中应按照规定吸收村民（居民）参加，并认真听取村民（居民）意愿，并根据村民（居民）共同参与制定的村规民约进行民主管理。民主监督是根据宪法赋予的权利，对国家机关和公职人员依法进行监督。基层民主监督的要求是：由村民（居民）对村委会（居委会）的工作和村内（社区）的各项事务进行监督。
2.完善基层群众自治制度
人民群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民群众依法直接行使民主权利的主要内容和重要方式。健全基层党组织领导下的充满生机活力的基层人民群众自治机制，对于实现协商民主制度化、增强协商民主的针对性和可操作性，具有重要意义。应以完善依法有序、程序合理、环节完整的协商渠道为抓手，以扩大依法有序的公民参与、推进政务信息公开、加强社会治理事务的议事协商、强化对公共权力的监督为重点，提高协商民主的效率和质量，拓宽基层民主的深度、广度、范围和实现途径，增强发展社会主义协商民主的制度自信，让人民群众在民主的实践中进行民主观念的培育，践行民主制度，学会使用民主，以此来保障人民群众享有宪法和法律赋予的更多更切实的民主权利。
四、以提高依法治国能力为抓手
法令行则国治，法令弛则国乱。法治是治国理政的基本方式，是现代政治文明的基本标志，反映了国家现代化建设的内在要求。推进国家治理现代化，实现国家的长治久安，最重要的抓手就是法治。习近平总书记在谈到推进国家治理现代化的改革目标时特别强调，要“努力建设法治中国，以更好发挥法治在国家治理和社会管理中的作用”。坚持依法治国，是推进和实现国家治理能力现代化的重要抓手。
坚持依法治国、建设法治国家是党在领导革命和社会主义建设的实践中的重要任务之一。我国改革开放之初，邓小平同志就强调，制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性。党的十一届三中全会总结了我国民主法制建设正反两方面经验，特别是吸取了“文革”中法制遭到严重破坏的沉痛教训，提出：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，发展社会主义民主、健全社会主义法制。党的十五大把建设社会主义法治国家确定为社会主义现代化建设的重要目标。党的十六大提出把党的领导、人民当家做主、依法治国有机地统一起来，建设社会主义政治文明。党的十七大提出科学发展观，为法治建设提供了重要的指导思想。党的十八大提出“全面推进依法治国”“法治是治国理政的基本方式”。党的十八届三中全会提出法治中国建设，党的十八届四中全会描绘了建设法治中国的蓝图。党的十九大报告提出要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设社会主义法治国家。党提出的这些方针政策为建设法治中国指明了方向，具有里程碑意义。
国家治理现代化建设对依法治国提出了更高要求，这关系到党执政兴国、人民幸福安康和国家长治久安，既是坚持和发展中国特色社会主义制度的本质要求和重要保障，也是国家治理能力现代化的必然要求。2013年2月，习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时强调，要“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”。
1.领导立法科学化
依法治国，首先要有法可依，同时也是国家治理现代化的体现。用明确的法律来规范和调节人们的社会政治生活，维护社会秩序的稳定，是现代国家的通用手段。为此应把科学立法摆在重要的突出位置，为依法治国提供前提基础。我国虽然于2010年宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，但这并不意味着立法任务已经完成。随着现代社会的快速发展，治理领域的空间不断扩展，一些新的领域和重点领域还需要加强立法，一些个别领域尚存在“立法真空”。因此，要继续完善中国特色社会主义法律体系，进行顶层设计，完善立法规划，突出立法重点，坚持立、改、废并举等措施，提高立法科学化、民主化水平，使所立之法符合中国特色社会主义制度的本质要求，符合正义性、规范性、规律性和恰适性，具有可行性和可操作性。
2.机关执法规范化
在治国理政中，立法虽难，执行更难，古往今来，都是如此。明朝张居正在《请稽查章奏随事考成以修实政疏》中就说：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”如果法律得不到有效实施或不被执行，再好的法律制度也形同一纸空文，依法治国就会成为空洞的口号。严格执法是法律制度执行主体落实法律制度的关键能力，包含的法治思维和法律执行力与国家治理能力现代化具有内在的统一性。国家治理能力现代化的出发点就是通过依法行政、严格执法，维护社会的公平正义，增进公共利益。严格执法是法律思维在国家治理能力现代化实践中的具体运用，没有有效的严格执法，就不可能推动社会的“循规而行”。社会生活中发生的一些因执法产生的现实问题和矛盾冲突，有的是因为立法供给不足、执法无据而造成的，但更多的是因为有法不依、执法不严、失于规制造成的。因此，应在严格执法上下功夫。要崇尚法治思维，强化法律的权威性，使人们尤其是党员干部树立尊崇法律意识，维护法律尊严、权威，带头遵法、守法、用法，把遵守法律制度内化为言行习惯。要推进严格执法的自主成长环境。各级行政机关是实施法律法规的重要主体，因此要带头严格执法，做到有法必依、执法必严、违法必究，切实维护公共利益和良好的法律秩序。加强执法监督力度，倒逼执法责任落实，约束司法权在法律规定的范围内运行，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。要紧紧围绕公正司法这个目标来改进工作，健全事实认定、办案结果、办案过程符合司法公正的法律制度。重点解决那些因司法不公正影响政府公信力和制约司法能力的深层次问题，为法治的有序化和理性化提供坚强有力的体制机制，以此来规范司法行为，回应人民群众对司法公正、公开的关注和期待，实现执法规范化。
3.全民守法自觉化
全民守法自觉化是维护社会秩序稳定的基本要求，是建设法治国家的重要基础，对于推进国家治理能力现代化具有重要的意义。全民守法要求任何社会组织和公民个人都要以宪法和法律作为行为的准则，都必须在宪法和法律规定的范围内开展活动，依照宪法和法律赋予的权利和义务行使民主权利，履行公民职责。推进全民守法自觉化，要深入开展法制宣传教育活动，提升各类守法主体认真学法、知法、遵法的自觉性，努力让守法成为全民的自觉意识和真诚信仰。要坚持守法教育与法治实践的有机统一，在群众中广泛引导和开展依法治理活动，产生的矛盾冲突和现实问题依靠法律来解决，决不能让大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决、“违法成本低、守法成本高”这种有违依法治国的现象蔓延开来。只有让广大人民群众相信谁违法谁就要付出比守法更大的代價，才能逐步在广大干部群众中树立法律的权威，提高社会治理法治化水平和守法自觉化。
注释
①②③④⑩习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社，2017年，第21、22、39、60、61、38页。
⑤《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第602页。
⑥秦国民：《推进国家治理能力现代化重在提高制度执行力》，《中国行政管理》2016年第9期。
⑦习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日。
⑧《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，《人民日报》2004年9月27日。
⑨胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月9日。
胡锦涛：《在中共中央政治局第三十二次集体学习时的讲话》，《人民日报》2006年6月29日。
秦国民：《推进国家治理现代化的四个着力点》，《中州学刊》2014年第10期。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。
习近平：《致第一次上海合作组织成员国司法部长会议的贺信》，《人民日报》2013年9月5日。
习近平：《在中央政治局第四次集体学习时的讲话》，《人民日报》2013年2月25日。
责任编辑：浩 淼 思 齐
Four Approaches to Realize Modernization of National Governance Capacity
Shen Jianlin Qin Shuzhan
Abstract：The modernization of national governance should not only focus on the system of governance but also on the ways of governance. Capacity building is the key factor to realize the modernization of national governance in an all-round way. In the new era， the realization of the modernization of national governance needs a practical and feasible path. That is to strengthen the capacity building of all aspects， mainly including improving the party′s ability to govern， improving the ability of the leading cadres at all levels as the focus， and improving the people′s self-management ability and self-government ability as the end result， and improving the ability of running the country according to law as the starting point. We should strengthen the construction of all aspects of work capacity， improve the executive power in an all-round way， and guarantee the more effective operation of the state governance system， so as to achieve the goal of the modernization of the state governance.
Key words：national governance capability； governance capability； ability to perform duties； autonomy； manage the country according to law
摘 要：国家治理现代化既要关注治理之制，也要关注治理之道。能力建设是全面实现国家治理现代化的关键因素。新时代实现国家治理现代化需要有切实可行的路径，这就是加强各方面的能力建设，主要包括以提高党的执政能力为重点、以提升国家各级领导干部的履职能力为着力点、以提高人民群众的自我管理能力和自治能力为归宿、以提高依法治国能力为抓手的能力建设。加强各方面的工作能力建设，全面提升执行力，保障国家治理体系更加有效的运转，从而实现国家治理现代化的目标。
关键词：国家治理能力；执政能力；履职能力；自治能力；依法治国
中图分类号：D621 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）04-0006-07
习近平总书记在党的十九大报告中指出：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运转有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。”①“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”②，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”③，“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”④。习近平总书记的重要讲话，为我们指明了推进国家治理能力现代化的实践路径，这就是以提高党的执政能力为重点，以提高国家机构的履职能力为着力点，以提高人民的管理和自治能力为归宿，以提高依法治国能力为主要抓手，来提升各级管理者和广大人民群众的思想政治素质、科学文化素质和制度执行力，推进国家治理能力现代化的整体性、协同性和系统性，促使国家治理体系更加完备，运转更加有效，来实现国家治理现代化的目标。
一、以提高党的执政能力为重点
之所以要以提高党的执政能力为重点，这是由党在新时代中国特色社会主义现代化建设中所处的领导核心地位，以及在推进国家治理能力现代化中所面临的形势和任务决定的。
1.执政能力建设是党执政后的一项根本建设
党的执政能力，就是党根据时代发展的需要，将马克思主义的基本理论与中国的具体发展实践相结合，围绕国家发展的大局，科学地制定党的路线、方针、政策，领导、组织制定和实施宪法及各项法律制度，采取科学、有效的领导方式和执政方式，依法管理国家和社会公共事务过程中体现出的本领和能力。党的执政能力对于保持党的先进性和领导核心地位，对于推进国家治理能力现代化，至关重要，因此，党执政后应把提升党的执政能力建设作为一项长期的、系统的、根本性的任务。
第一，党的执政能力建设是推进党领导的伟大事业、实现中华民族伟大复兴的中国梦的现实需要。党从革命党成为执政党开始，就肩负起了实现民族
收稿日期：2018-03-30
作者简介：申建林，男，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师（武汉 430072）。
秦舒展，男，武汉大学政治与公共管理学院博士生（武汉 430072）。
振兴、建设社会主义现代化强国、走共同富裕之路、保持社会和谐稳定、人民生活幸福安康的历史使命。党执掌政权、治国理政，一方面，为实现党的为人民服务的宗旨提供了更好的条件；另一方面，也对党的领导能力、执政能力提出了新的要求和严峻考验。历史和现实已经证明，党的执政能力是巩固党的执政地位、推进党领导的社会主义现代化伟大事业、实现中华民族伟大复兴的中国梦的关键因素。党是中國特色社会主义事业的领导核心，是国家治理现代化的领导力量和推动力量，是国家治理现代化沿着正确方向前进的根本保障，这些因素决定了党应始终把提升执政能力建设作为一项长期性、根本性的任务来抓。
第二，党的执政能力建设是推进党的建设新的伟大工程的内在要求。党从成立之日起，就高度重视并不断加强党的自身建设，这也是党在不同历史时期，一步一步从小到大、由弱到强，战胜各种艰难险阻，不断取得革命和建设胜利的一大法宝。早在民主革命时期，毛泽东同志就把党的建设称为“伟大的工程”⑤。由于党在不同的历史时期肩负的历史使命不同，党的建设的重点和内容也有所区别。党的建设，如果从不同的历史时期和方位来看，可以分为“革命党的建设”和“执政党的建设”。执政党的建设，就是在执掌国家政权条件下的党的建设，一般包括执政党的思想建设、组织和作风建设、党的制度和能力建设等方面内容。而党的执政能力建设，一方面，是执政党自身建设的重要组成部分；另一方面，对党的思想建设、组织建设和干部能力建设等其他方面的建设起着重要的引领、推动作用。在推进国家治理能力现代化的背景下，对于执政党来说，加强执政能力建设是最重要、最根本的建设，是当前党的建设的重要方面。在国家治理现代化的语境下，只有以提高党的执政能力为重点，不断推进和实施党的建设新的伟大工程，才能使党在社会发展的不同历史阶段永葆先进性和创造力，不断巩固立党之本、夯实执政之基、开掘力量之源，将党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来，实现中华民族伟大复兴的中国梦。
第三，重视加强党的执政能力建设是其他国家一些执政党丧失政权的历史教训带给我们的深刻启示。一个政党，在革命时期夺取政权不容易，而在取得政权后的建设时期执掌好人民赋予的公共权力，为人民运用好公共权力，尤其是长期执掌政权，更不容易。能否在社会经济发展和政治实践中不断提高党的执政能力，关系到党和国家各项事业的兴衰成败、民族的前途命运，也直接关系到执政党的生死存亡。20世纪八九十年代，东欧一些国家、苏联的一些执政几十年的大党、老党相继丧失执政地位和政权的历史教训充分证明：如果不加强党的执政能力建设，党就会故步自封、执政思想僵化、组织思想涣散，就会官僚主义盛行、执政动机和执政宗旨发生蜕变，就会丧失执政的群众基础，最终导致执政地位的丧失。这告诉我们：执政党的执政能力建设是关系到执政党生死存亡的一项根本建设。
2.加强党的执政能力现代化建设是国家治理能力现代化的重要组成部分
国家治理能力是“国家运用制度管理社会公共事务，管理经济、社会发展、文化事业和生态建设的能力”⑥。它是由多种能力构建而成的综合能力体系，在这个综合能力体系中主要包括处理好改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等方面的能力。我们是社会主义国家，其国家治理能力集中地表现为执政党的执政能力，推进我国国家治理能力现代化的首要问题是推进党的执政能力现代化，通过推进党的执政能力现代化，来提升国家治理能力的现代化。如果没有党的执政能力现代化，国家治理能力现代化就很难实现，因此党的执政能力现代化是国家治理能力现代化不可或缺的重要组成部分。
党的执政能力现代化，是指党能够根据社会主义现代化建设和时代发展的要求，不断提升科学执政、民主执政、依法执政的水平。习近平总书记指出：“推进国家治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”⑦推进国家治理现代化，必须抓住治理能力建设，强化制度思维和依法依规办事意识，将制度建设摆在国家治理现代化的突出位置，提高党科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平。
第一，强化制度思维和依法办事意识。实现党的执政能力现代化，首先要有现代治理意识。所谓现代治理意识，简单来说就是按制度办事、依法办事意识。现代制度思维和治理意识都强调，国家机关、社会组织、公民个人的活动，都要以宪法和法律作为行为的准则行使公共权力或公民权利，履行义务或职责。因此，要通过积极有效的法制宣传教育活动，在全社会培育法治意识，弘扬法治精神，引导全体公民树立制度思维和依法办事意识，依靠法律来解决现实中存在的问题，形成尊崇法律、依法办事的法治环境。
第二，将制度建设摆在国家治理现代化的突出位置。把制度建设摆在突出的位置，就是在国家治理体系结构中、在国家治理结构中、在制度与发展的关系结构中、在制度创设与制度优化的关系结构中、在制度供给与制度落实的关系结构中，遵循制度建设与国家治理之间的互动关系，善于运用制度和法律法规治理国家，把国家和社会各方面的制度优势转化为治理国家的效能。在近70年的社会主义现代化建设实践中，党领导人民制定和创立了许多制度和法律，初步形成了完备的社会主义制度体系和法律体系，这些都为我国推进国家治理现代化的制度和法律奠定了基础和前提。推进国家治理现代化，党要善于运用制度和法律治理国家，黨员干部要自觉带头维护宪法和法律的权威，落实和监督各项法律法规的贯彻执行，形成社会成员不敢违法、不能违法、不愿违法的优良法治环境。要充分发挥社会主义制度的优势，在坚定中国特色社会主义制度自信的前提下，自觉改革体制机制中的缺陷和弊端，推进制度创新，强化制度实施，把国家和社会各方面的制度优势转化为治理国家的效能。
第三，改进党的领导方式和执政方式，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。在国家治理能力现代化的背景下，实现国家治理能力现代化，关键在于改进党的领导方式和执政方式，提高执政党的执政能力和执政水平。而提高执政党的执政能力和执政水平，关键在于提高执政党科学执政、民主执政、依法执政的水平。早在2004年，党在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中就提出：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”⑧党的十八大报告中又提出：“形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我们以改革创新的精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。”⑨党的十九大报告提出：“坚持和加强党的领导，坚持党要管党、全面从严治党，以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线，以党的政治建设为统领，以坚定理想信念宗旨为根基，以调动全党积极性、主动性、创造性为着力点。”⑩科学执政、民主执政和依法执政在党的执政方式上是一个有机统一的整体。它不仅回答了怎样执政及其有效性、为谁执政及其合法性、以什么方式执政及其规范性的问题，也是对党的执政理念、执政目标和执政方式的一个新认识和新要求，同时也是提高执政能力的新途径。
坚持科学执政、民主执政、依法执政，是在国家治理现代化的大背景下对执政党的基本要求和重要保证。科学执政就是坚持以马克思主义理论为指导，结合中国国家治理的现实情况不断总结、探索和遵循党的执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，“以科学的思想、科学的制度、科学的方法组织和带领人民共同建设中国特色社会主义”。民主执政就是坚持为人民执政，要求坚持和运用民主的制度、民主的形式和手段，支持和保证人民当家做主。这既是发展中国特色社会主义民主政治的需要，也是党执政能力的内在要求。依法执政是党的领导方式和执政方式的重要转换，是依法治国的关键。它要求执政党通过国家政权，把党的路线、方针、政策转化为国家意志和法律制度，依法对国家和社会公共事务实施领导，具体体现为党领导立法，带头守法，保证执法，将党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。
二、以增强国家机构的履职能力为着力点
所谓国家机构的履职能力，是指国家政权机构履行宪法和法律规定的职责，以实现国家经济、政治、文化、社会和生态等发展目标和任务的能力。在推进国家治理能力现代化的背景下，国家机构的履职能力是指中央政府和各级地方政府根据国家治理现代化的需要，合理划分、理顺和优化不同层级的政府机构职能，并依据不同时期的发展和治理目标，创新和分解履职目标的能力。具体到中国国情，国家机构的履职能力主要体现为：作为国家权力机关的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、作为国家行政机关的国务院和各级人民政府、作为国家司法机关的各级法院和检察院，以及以人民政协为主要载体的社会主义协商民主机构的履职能力。这四个方面国家机构的履职能力，是国家治理能力建设的着力点。
1.健全人民代表大会制度
人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度。党应当通过人民代表大会这一国家政权组织，使自己的主张按照法定程序成为国家意志。人民代表大会制度要求党主要通过各级国家政权机构依法对国家和社会公共事务实施领导，而不是在国家政权组织体系之外开展工作。各级党的组织应发挥总揽全局的领导核心作用，支持和保证人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，增强其依法履行职责的能力。人民代表大会作为国家权力机关，要依法行使宪法和法律赋予的立法权、监督权、决定权、任免权，真正做到依法尽职。“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，建立健全有权必有责、用权受监督、失误要问责、违法要追究的监督机制。”要坚持人民当家做主这个社会主义民主政治的本质和核心，密切同人民群众之间的联系，完善各级人民代表大会工作机制，通过开展不同形式的座谈、听证、评估、公布法律草案等，扩大公民依法有序参与立法途径，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。同时，要按照党领导人民治理国家的基本方略，在党的全面领导下推进立法，确保法律符合宪法精神、体现党的主张、反映人民意志。要牢牢把握民主集中制这个国家政权组织原则和活动准则，坚持集体行使职权、集体决定重大事项。
2.深化行政体制改革
行政体制改革既是我国国家建设的最为鲜明的时代主题，也是推进我国国家治理能力现代化的加速器。深化行政体制改革可以有效发挥各种治理主体在国家治理能力现代化中的作用。深化行政体制改革是国家治理能力现代化的重要内容，其目的是既让市场在资源配置中起决定作用，又发挥政府在公共产品供给领域、经济存在外部性的领域、收入分配领域等的作用，把政府的手与市场的手有效地协调起来，从而体现执政的科学化。党的十九届三中全会通过了《关于深化党和国家机构改革的决定》，重点是加强和优化党对深化改革等方面的领导。因此，要按照《关于深化党和国家机构改革的决定》的要求，确立中国特色社会主义行政体制改革的目标，全面提高政府效能，重新组建、理顺和优化政府职能配置，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力。通过由“行业管理”到“功能管理”，打破行业分割管理的局面，顺应新时代从“高速度”到“高质量”的需要。通过转变和优化政府职能，适度分拆规划权、执行权和监督权，为新时代高质量发展提供重要的制度架构保障，针对性解决当前机构改革中存在的问题。深入“放管服”改革，深入推进政企分开、政资分开、政事分开和政社分开，理顺政府与市场、政府与社会的关系。通过建立和完善权力清单、责任清单和负面清单以及与之相配套的制度，推开“证照分离”改革，加强政务服务标准化建设，在权力清单制度安排上应以“清权”“配权”“控权”“晒权”等环节为着力点，深化行政审批制度改革，着力解决多头多层重复执法问题，明确政府各部门的职能和权限，形成廉洁高效、行为规范、公开透明、运转协调的行政管理体制，通过提高政府治理和办事效率来提升政府效能。
3.深化司法体制改革，完善中国特色社会主义司法制度
司法公正是国家治理现代化的重要保证，也是社会主义核心价值观的重要内容。党的十九大报告要求：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”习近平总书记多次强调，各级国家机关要坚持依法行政、公正司法，加快推进法治政府建设，不断提高司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。要实现司法公正，必须深化司法体制改革，进一步深入开展法制教育宣传活动，党员干部要带头厉行法治，树立法治思维观念和社会主义法治理念，常怀对宪法和法律的敬畏之心，自觉运用法治思维和法治方式解决和化解经济、社会和生态等发展中出现的矛盾。正如党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所要求的，要“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”。司法机关要紧紧围绕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求和目标，下大力气重点解决影响司法公正、老百姓打官司难和制约司法能力的深层次问题，全面推进依宪施政和依法行政，落实宪法宣誓制度，严格规范公正文明执法，有权不可任性，有权必受监督，把各项公务活动纳入法治轨道，达到树立司法权威、规范司法行为的目的，积极推行政府法律顾问制度，让司法权力在阳光下运行，积极、及时地回应广大人民群众对司法公正公开的关注度和期待。要坚定不移地深化司法体制综合配套改革，不断增强司法体制改革的系统性、整体性和协同性，落实司法责任制，完善违法审判责任认定和追究机制，依法推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。坚持公正司法，确保依法独立公正行使审判权，使人民群众对公平正义有更多的获得感。
4.健全社会主义协商民主制度
社会主义协商民主是我国人民民主政治的重要形式，在我国民主政治建设中发挥着重要的作用。在国家治理现代化的背景下，要进一步发挥其独特优势和特有形式，应推进协商民主向广泛多层制度化方向发展。新时代要对我国协商民主的政治架构和實现模式进行系统的制度分析，明确其在国家民主政治生活中的本质属性和功能定位，提高党政干部和社会成员对协商民主与国家治理能力良性互动关系的认知水平。发挥协商民主在国家治理、化解社会矛盾、广集民智、广纳群言、凝聚共识、增进发展动力和合力的作用。同时，在协商民主的实践中，要完善协商民主的制度机制建设，构建科学规范、运行有效的体制机制，推进协商民主依法有序的开展，进一步满足人民群众参政议政的民主诉求，增强民主协商的实效性，彰显我国社会主义协商民主的独特优势和中国特色。
三、以提高人民依法管理和自治能力为归宿
我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，也是推进国家治理现代化的重要力量。国家的一切权力来源于人民，人民赋予国家机关以公共权力。因此，国家治理能力现代化，最终必须体现在在党的领导下人民依照法律管理国家公共事务和自身事务的能力上。人民依法参与和管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身国家治理现代化建设的能力，决定着国家治理现代化能力的实现程度。一方面，国家机构怎样通过一定的制度安排与赋权主体——人民进行有效互动来保障人民群众当家做主；另一方面，人民如何通过实现自主和自治，制定有效制度来监督赋权客体——官员，使自己真正成为国家和社会的主人。
1.健全基层民主制度，丰富基层民主形式
要健全基层民主制度，丰富基层民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。“民主选举，是指人民群众根据自己的意愿，按照法定形式，选举国家各级代表机关的代表和某些国家公职人员的行为。”基层民主选举要求：按照国家有关法律法规的规定，由村民（居民）直接选举或罢免村委会（居委会）主任、副主任和委员。除法律法规规定的程序外，任何组织或个人不能指定、委派或撤换村委会（居委会）成员。民主决策是指在决策的规则和程序方面应保证广大人民群众参与决策。基层民主决策要求：凡涉及基层群众利益的重要事项，都应由村民（居民）会议或村民（居民）的代表通过会议讨论，按照民主的少数人服从多数人的原则做出决定。民主管理是指“人民群众作为政治主体参与国家公共事务和企事业的管理，行使宪法赋予的各项权利并承担宪法赋予公民的责任和义务，特别在基层社会自治中，人民群众直接管理自己的事务”。对基层民主来讲，民主管理的要求是：基层的一切社会事务的管理，应按照民主原则遵循村民（居民）意愿，在管理過程中应按照规定吸收村民（居民）参加，并认真听取村民（居民）意愿，并根据村民（居民）共同参与制定的村规民约进行民主管理。民主监督是根据宪法赋予的权利，对国家机关和公职人员依法进行监督。基层民主监督的要求是：由村民（居民）对村委会（居委会）的工作和村内（社区）的各项事务进行监督。
2.完善基层群众自治制度
人民群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民群众依法直接行使民主权利的主要内容和重要方式。健全基层党组织领导下的充满生机活力的基层人民群众自治机制，对于实现协商民主制度化、增强协商民主的针对性和可操作性，具有重要意义。应以完善依法有序、程序合理、环节完整的协商渠道为抓手，以扩大依法有序的公民参与、推进政务信息公开、加强社会治理事务的议事协商、强化对公共权力的监督为重点，提高协商民主的效率和质量，拓宽基层民主的深度、广度、范围和实现途径，增强发展社会主义协商民主的制度自信，让人民群众在民主的实践中进行民主观念的培育，践行民主制度，学会使用民主，以此来保障人民群众享有宪法和法律赋予的更多更切实的民主权利。
四、以提高依法治国能力为抓手
法令行则国治，法令弛则国乱。法治是治国理政的基本方式，是现代政治文明的基本标志，反映了国家现代化建设的内在要求。推进国家治理现代化，实现国家的长治久安，最重要的抓手就是法治。习近平总书记在谈到推进国家治理现代化的改革目标时特别强调，要“努力建设法治中国，以更好发挥法治在国家治理和社会管理中的作用”。坚持依法治国，是推进和实现国家治理能力现代化的重要抓手。
坚持依法治国、建设法治国家是党在领导革命和社会主义建设的实践中的重要任务之一。我国改革开放之初，邓小平同志就强调，制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性。党的十一届三中全会总结了我国民主法制建设正反两方面经验，特别是吸取了“文革”中法制遭到严重破坏的沉痛教训，提出：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，发展社会主义民主、健全社会主义法制。党的十五大把建设社会主义法治国家确定为社会主义现代化建设的重要目标。党的十六大提出把党的领导、人民当家做主、依法治国有机地统一起来，建设社会主义政治文明。党的十七大提出科学发展观，为法治建设提供了重要的指导思想。党的十八大提出“全面推进依法治国”“法治是治国理政的基本方式”。党的十八届三中全会提出法治中国建设，党的十八届四中全会描绘了建设法治中国的蓝图。党的十九大报告提出要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设社会主义法治国家。党提出的这些方针政策为建设法治中国指明了方向，具有里程碑意义。
国家治理现代化建设对依法治国提出了更高要求，这关系到党执政兴国、人民幸福安康和国家长治久安，既是坚持和发展中国特色社会主义制度的本质要求和重要保障，也是国家治理能力现代化的必然要求。2013年2月，习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时强调，要“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”。
1.领导立法科学化
依法治国，首先要有法可依，同时也是国家治理现代化的体现。用明确的法律来规范和调节人们的社会政治生活，维护社会秩序的稳定，是现代国家的通用手段。为此应把科学立法摆在重要的突出位置，为依法治国提供前提基础。我国虽然于2010年宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，但这并不意味着立法任务已经完成。随着现代社会的快速发展，治理领域的空间不断扩展，一些新的领域和重点领域还需要加强立法，一些个别领域尚存在“立法真空”。因此，要继续完善中国特色社会主义法律体系，进行顶层设计，完善立法规划，突出立法重点，坚持立、改、废并举等措施，提高立法科学化、民主化水平，使所立之法符合中国特色社会主义制度的本质要求，符合正义性、规范性、规律性和恰适性，具有可行性和可操作性。
2.机关执法规范化
在治国理政中，立法虽难，执行更难，古往今来，都是如此。明朝张居正在《请稽查章奏随事考成以修实政疏》中就说：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”如果法律得不到有效实施或不被执行，再好的法律制度也形同一纸空文，依法治国就会成为空洞的口号。严格执法是法律制度执行主体落实法律制度的关键能力，包含的法治思维和法律执行力与国家治理能力现代化具有内在的统一性。国家治理能力现代化的出发点就是通过依法行政、严格执法，维护社会的公平正义，增进公共利益。严格执法是法律思维在国家治理能力现代化实践中的具体运用，没有有效的严格执法，就不可能推动社会的“循规而行”。社会生活中发生的一些因执法产生的现实问题和矛盾冲突，有的是因为立法供给不足、执法无据而造成的，但更多的是因为有法不依、执法不严、失于规制造成的。因此，应在严格执法上下功夫。要崇尚法治思维，强化法律的权威性，使人们尤其是党员干部树立尊崇法律意识，维护法律尊严、权威，带头遵法、守法、用法，把遵守法律制度内化为言行习惯。要推进严格执法的自主成长环境。各级行政机关是实施法律法规的重要主体，因此要带头严格执法，做到有法必依、执法必严、违法必究，切实维护公共利益和良好的法律秩序。加强执法监督力度，倒逼执法责任落实，约束司法权在法律规定的范围内运行，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。要紧紧围绕公正司法这个目标来改进工作，健全事实认定、办案结果、办案过程符合司法公正的法律制度。重点解决那些因司法不公正影响政府公信力和制约司法能力的深层次问题，为法治的有序化和理性化提供坚强有力的体制机制，以此来规范司法行为，回应人民群众对司法公正、公开的关注和期待，实现执法规范化。
3.全民守法自觉化
全民守法自觉化是维护社会秩序稳定的基本要求，是建设法治国家的重要基础，对于推进国家治理能力现代化具有重要的意义。全民守法要求任何社会组织和公民个人都要以宪法和法律作为行为的准则，都必须在宪法和法律规定的范围内开展活动，依照宪法和法律赋予的权利和义务行使民主权利，履行公民职责。推进全民守法自觉化，要深入开展法制宣传教育活动，提升各类守法主体认真学法、知法、遵法的自觉性，努力让守法成为全民的自觉意识和真诚信仰。要坚持守法教育与法治实践的有机统一，在群众中广泛引导和开展依法治理活动，产生的矛盾冲突和现实问题依靠法律来解决，决不能让大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决、“违法成本低、守法成本高”这种有违依法治国的现象蔓延开来。只有让广大人民群众相信谁违法谁就要付出比守法更大的代價，才能逐步在广大干部群众中树立法律的权威，提高社会治理法治化水平和守法自觉化。
注释
①②③④⑩习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社，2017年，第21、22、39、60、61、38页。
⑤《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第602页。
⑥秦国民：《推进国家治理能力现代化重在提高制度执行力》，《中国行政管理》2016年第9期。
⑦习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日。
⑧《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，《人民日报》2004年9月27日。
⑨胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月9日。
胡锦涛：《在中共中央政治局第三十二次集体学习时的讲话》，《人民日报》2006年6月29日。
秦国民：《推进国家治理现代化的四个着力点》，《中州学刊》2014年第10期。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。
习近平：《致第一次上海合作组织成员国司法部长会议的贺信》，《人民日报》2013年9月5日。
习近平：《在中央政治局第四次集体学习时的讲话》，《人民日报》2013年2月25日。
责任编辑：浩 淼 思 齐
Four Approaches to Realize Modernization of National Governance Capacity
Shen Jianlin Qin Shuzhan
Abstract：The modernization of national governance should not only focus on the system of governance but also on the ways of governance. Capacity building is the key factor to realize the modernization of national governance in an all-round way. In the new era， the realization of the modernization of national governance needs a practical and feasible path. That is to strengthen the capacity building of all aspects， mainly including improving the party′s ability to govern， improving the ability of the leading cadres at all levels as the focus， and improving the people′s self-management ability and self-government ability as the end result， and improving the ability of running the country according to law as the starting point. We should strengthen the construction of all aspects of work capacity， improve the executive power in an all-round way， and guarantee the more effective operation of the state governance system， so as to achieve the goal of the modernization of the state governance.
Key words：national governance capability； governance capability； ability to perform duties； autonomy； manage the country according to law
