黄河包头段水污染防治“十二五”规划实施评估研究
刘慧 樊磊 张越阳 刘欢 黄哲
摘要：《黄河包头段水污染防治“十二五”规划》是开展包头市“十二五”时期的水环境保护工作的根本。根据内蒙古自治区对开展“十二五”规划评估工作的相关要求，采用定量、定性相结合的方法，客观评价规划目标完成情况、规划重点项目实施情况、规划重点任务实施情况，对未完成的指标和任务进行了原因分析，并提出了下一步推动规划实施的主要对策建议，为“十三五”时期流域水环境保护工作提供了依据。
关键词：规划评估：“十二五”时期：水污染防治：黄河包头段
中图分类号：X824 文献标识码：A 文章编号：2095—672X（2016）06—0024—05
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2016.06.006
“十二五”时期是包头市实现建设全面小康社会的关键时期，是深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的重要时期，也是需要环境保护规划着力解决重大问题的战略机遇期。为统一协调经济社会与环境发展，适应更高质量的小康社会建设现实需要，按照《省级重点流域水污染防治“十二五”规划编制要求》（试行），市环保局组织编制了《黄河包头段水污染防治“十二五”规划》（以下简称“规划”），为指导包头市“十二五”时期的水环境保护工作奠定了坚实基础。“十三五”以来，随着城市化和工业化进程不断加快，基于流域水污染在时空上的复杂性，黄河包头段水环境问题也日益突出，与人民群众日益提高的需求相比，还有较大差距。为客观评价《规划》实施情况，分析实施的经验和存在的不足，总结环境保护工作的总体进展与成效，特此开展《规划》实施评估研究，为“十三五”时期水环境保护工作提供依据。
1规划目标完成情况
《规划》数据基准年为2010年，期限为2011-2015年，其目标为以环境保护优化经济增长为主线，以削减总量、改善质量、防范风险为重点，实施污水“零排放”工程行动计划，到“十二五”末，黄河包头段地表水集中式饮用水水源地水质100%达标，人民群众饮水安全得到保障；城市辖区地表水环境质量达到相应功能水体要求，水体消除黑臭现象；重点工业企业实现全面稳定达标排放，城镇污水处理水平显著提高，水污染物排放总量得到有效控制；流域生态环境有所改善，流域水环境监管及水污染预警和应急处置能力显著增加。
《规划》共确定环境质量、总量控制、支撑项目三大类、11项指标，采用2015年现状值同基准年数值和规划目标值对比，以评估规划目标实施情况。
由表1可知，11项指标中有6项已完成，4项未完成，1项指标数据未统计，达标率为54.5%，总量控制指标实施情况良好。
2规划重点项目实施情况
为实现“十二五”期间水环境保护目标，《规划》共实施黄河包头段水污染防治重点项目16项，包括工业污染防治项目2个、城市污水处理及配套设施项目8个、区域水环境综合整治项目1个、环境监管能力建设项目5个。
截至目前，16个规划项目完成和在建的15个、未建1个，实施率达到93.8%，其中2个工业污染防治项目全部完成，8个城市污水处理及配套设施项目完成5个、前期和在建3个，1个区域水环境综合整治项目已完成，5个环境监管能力建设项目完成2个、前期和在建2个、未建1个。
3规划重点任务实施情况
“十二五”期间，包头市以保障饮用水安全为目标，制定并实施了“污水‘零排放工程行动计划（2011年-2013年）”，进一步加强了水源地的建设与保护，积极推进污水处理厂建设和升级改造，不断提升城市生活污水收集中处理率和污水再生利用率，有效落实流域水污染防治规划，全面改善了我市水環境质量。
3.1加强饮用水源地保护，确保群众饮水安全
积极开展饮用水水源地保护区确立及建设工作，对全市已经批复的水源地保护区提出了标识设置、违建拆除、污染控制、风险应急管理、完善监测制度和建立日常监管制度等六个方面的要求，完成了磴口、画匠营子、昭君坟饮用水水源地保护区内违章建筑的拆除，推进各旗县区政府实施水源地保护区违章建筑及违法企业的清理整顿，补充完善了相关管理制度，进一步规范了水源地管理。
3.2加快污水处理设施建设，全面提升污水处理水平
推进城区污水收集管网的建设，实施了包头市中心城区污水管网新建改造工程、昆河、四道沙河、二道沙河、东河污水收集干管工程，切实有效的发挥了新南郊、万水泉等污水处理厂的处理能力；完成了南郊、北郊、东河东等城市污水处理厂的提标改造及配套管网建设工程，外五区政府所在地中心城镇均建成了污水处理设施，包头市各旗县区均纳入了污水处理厂设施的服务范围，城镇生活污水处理率达到了86.5%。
3.3加大工业废水治理力度，促进工业废水达标排放
按照国家产业政策，对包钢稀土、包钢和发、玺骏等稀土企业下达了皂化工艺改造通知，进一步解决氨氮排放问题；完成了一机、北重、希望铝业等工业企业的污水治理设施建设；包钢三体系污水深度处理工程（包括现有总排废水的深度处理、三体系自身的污水处理和三体系焦炉的废水处理等三部分）已正式运行；内蒙古鹿王羊绒有限公司（南、北厂）搬迁改造工程已于“十一五”期间完成。各项工业废水治理项目实施后，在大幅度削减废水排放量的同时，更有效地保障了环境安全。
3.4推进节水型社会建设，积极拓宽中水回用途径
“十二五”期间，包头市为落实节水型社会建设规划，加强居民生活节水，推广使用节水器具，提升了公共生活节水水平，城市供水管网漏失率下降到12.8%，节水器具普及率城镇达到82%，市区达到88%。实施农业节水计划，推广渠道衬砌、喷灌或滴灌等节水灌溉技术，降低亩均灌溉用水量，灌溉水利用系数提高到0.57。加大了对现有老工业企业的节水技术改造，引进和推广节水型新工艺、新技术，淘汰用水粗放、效率和效益低下的旧工艺和老设备，工业水重复利用率达到88.9%，包铝、希望铝业已达到达到国内铝行业清洁生产的平均先进水平。
3.5全面实施城区水系综合整治，逐渐消除城区黑臭水体
推进河道综合整治及湿地修复工作。“十二五”期间，通过实施河道清淤、疏浚和蓄水美化工程，打造景观廊道，逐步开展了东河、西河、二道沙河、四道沙河、昆都仑河环境综合整治等工作，完成了大面积的征地拆迁和两岸绿化等工作，推进河道整治工程不断延伸，黄河包头段水环境质量有所改善。
4未达标原因分析
4.1工业企业治理设施落后
包头市工业发展较早，虽经多年发展，但部分企业工艺水平仍然相对落后，清洁生产水平较低。废水处理设施设计标准仅能满足环境保护排放标准，尚未实现100%达标排放的目标要求。此外，工业园区污水处理设施不完全配套、企业设备运行不稳定以及工业生产排放高浓度含盐废水、有机废水等，治理工艺复杂、处理难度大，也是造成工业废水不能100%达标排放的原因。此外，企业由于利益驱动和投资冲动，难以保证污染治理设施正常运行，使污染物排放量存在增加的可能。
4.2污水处理厂负荷普遍不足
目前，全市已建成投运11家城镇污水处理厂中，运行负荷超过60%的有4家，分别是新南郊污水处理厂、北郊水质净化厂、东河东水质净化厂、加通污水处理厂，其余7家均未达到减排核算最低60%的运行负荷。建成的污水收集管网远远不能满足城市污水收集的要求，仅发挥了已建成投运的污水处理厂设计处理能力的60%，不利于污水“分区、分类”治理。
4.3污水再生利用率有待提高
一方面，尽管包头市近年来在城市基础设施建设方面下了很大的功夫，但污水收集、回用管网的配套建设仍相对滞后，工程进展缓慢，不能将污水及时、全部纳入城市污水处理系统；另一方面，虽然全市污水处理厂配套再生水处理能力能达到一定标准，但其实际却未发挥再生水处理能力的全部效应。现有再生水回用管网仅能供给个别电力企业和覆盖局部城市绿地用水，规划建设再生水回用管网工程仍然不能满足再生水集中回用的需求。目前，仅有建设路、万青路、黄河路、富强路等两侧部分绿地采用再生水作为绿化用水，工业企业仅有三电厂、东华热电和华电包头发电厂已使用再生水作为工业冷却用水，再生水回用途径亟待进一步拓宽。
4.4规划工程项目进展缓慢
“十二五”以来，《规划》中的各项任务措施逐步扎实推进，但仍有一些污染防治工程未能顺利开展。原因主要包括以下几个方面：一是与城市基础设施建设工程相冲突，管线规划不尽合理。如四道沙河污水收集干管工程在管线施工期间与城市供热管线相冲突后一直未开工，使工程进度受到影响；二是农村灌溉方式不合理，灌溉设施设施不完备。如截水浇地的方式导致尾闾工程偶有污水下泄，不能稳定运行；三是拆迁问题。工程项目涉及到拆迁问题时受到阻碍，项目主管单位必须修改方案，使得工程停滞或延缓；四是资金缺位。个别工程项目由于资金不能及时到位而处于停工状态。
5意见与建议
5.1持续推进饮用水水源地保护工作
按照划定的饮用水源保护区严格执行饮用水源地保护制度，落实一级保护区隔离防护、保护区污染源清理整治以及保护区标识工作，确保群众饮水安全；继续推进水源置换封停工业用地下水源井工作，实现水源的优化配置，提高居民生活饮用水质量；以地下水资源可持续利用及水质保障为目标，开展包头市地下水补给及修复研究，逐步恢复地下水水位，保障地下水源地水质安全、预防地下水污染；提高饮用水源应急能力建设，制定《饮用水源突发事件应急预案》，建立饮用水源保護区风险源名录及危险化学品运输管理制度及其体制机构。
5.2强化重点行业工业污染控制
以生态工业思想和循环经济理念为指导，在企业层面上大力推行清洁生产，全面普及清洁生产知识，创建一批清洁生产先进企业，鼓励企业从污染源头进行减量，淘汰旧工艺旧设备，配套建设企业污水处理回用系统，变末端治理为对全工艺过程进行控制，实现污水全达标排放或“少排放、零排放”。对排污企业，必须严格按国家各项环境管理制度及相关环境法规的要求实施审批与管理，贯彻落实环境影响评价与总量控制制度，严格执行排放标准，落实各项污染减缓对策及治理工程。对不能达标排放的企业，采用关、停、并、转、迁等手段，保障黄河饮用水水源地水质安全。
5.3继续加强主要污染物总量控制工作
高度重视污水处理厂配套管网建设工作，加快污水收集、排放及再生水回用管网的建设，充分提高现有污水处理厂的污水收集率、中水回用率等；加强污水处理厂建设及升级改造，对现有污水处理厂处理能力不足的进行扩建改造，处理水平不足的标改造，再生水能力不足的实施深度处理与再生水利用工程，确保污水处理厂出水水质稳定达标、回用水出水水质满足利用用途；基于昆都仑水库和南海子湖总磷、总氮存在超标的现象，将总磷、总氮纳入总量控制或质量控制范围，遏制湖库富营养化情况；全面推进重污染企业废水深度处理与回用工程，提高中小排污企业废水集中处置率，重点关注大型企业高盐、高氨氮废水处理与处置，实现工业污染负荷显著削减；积极推动农村面源污染防治，建立示范工程。
5.4重点统筹开展水资源优化配置及河道整治工程
为优化配置水资源，在黄河包头段及各泄洪渠道实施蓄水工程、雨洪资源利用工程、提引水工程等，以满足水资源供给需求、地下水资源人工补给与地下水修复需求及其河道生态需求；将再生水资源作为景观用水主要来源，在包头地区主要河流城区段以及重要河湖湿地建设生态景观用水调度工程，拓宽再生水回用途径，支撑河道生态修复；在点源排放为一级A标准的基础上，对包头市主要河道及湿地拟进行硬质化河道改造工程，河道污染净化工程、河道湿地修复工程和其他湿地恢复工程等工程，确保包头市河道入黄水质达到入黄标准，消除劣Ⅴ类及黑臭现象。
摘要：《黄河包头段水污染防治“十二五”规划》是开展包头市“十二五”时期的水环境保护工作的根本。根据内蒙古自治区对开展“十二五”规划评估工作的相关要求，采用定量、定性相结合的方法，客观评价规划目标完成情况、规划重点项目实施情况、规划重点任务实施情况，对未完成的指标和任务进行了原因分析，并提出了下一步推动规划实施的主要对策建议，为“十三五”时期流域水环境保护工作提供了依据。
关键词：规划评估：“十二五”时期：水污染防治：黄河包头段
中图分类号：X824 文献标识码：A 文章编号：2095—672X（2016）06—0024—05
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2016.06.006
“十二五”时期是包头市实现建设全面小康社会的关键时期，是深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的重要时期，也是需要环境保护规划着力解决重大问题的战略机遇期。为统一协调经济社会与环境发展，适应更高质量的小康社会建设现实需要，按照《省级重点流域水污染防治“十二五”规划编制要求》（试行），市环保局组织编制了《黄河包头段水污染防治“十二五”规划》（以下简称“规划”），为指导包头市“十二五”时期的水环境保护工作奠定了坚实基础。“十三五”以来，随着城市化和工业化进程不断加快，基于流域水污染在时空上的复杂性，黄河包头段水环境问题也日益突出，与人民群众日益提高的需求相比，还有较大差距。为客观评价《规划》实施情况，分析实施的经验和存在的不足，总结环境保护工作的总体进展与成效，特此开展《规划》实施评估研究，为“十三五”时期水环境保护工作提供依据。
1规划目标完成情况
《规划》数据基准年为2010年，期限为2011-2015年，其目标为以环境保护优化经济增长为主线，以削减总量、改善质量、防范风险为重点，实施污水“零排放”工程行动计划，到“十二五”末，黄河包头段地表水集中式饮用水水源地水质100%达标，人民群众饮水安全得到保障；城市辖区地表水环境质量达到相应功能水体要求，水体消除黑臭现象；重点工业企业实现全面稳定达标排放，城镇污水处理水平显著提高，水污染物排放总量得到有效控制；流域生态环境有所改善，流域水环境监管及水污染预警和应急处置能力显著增加。
《规划》共确定环境质量、总量控制、支撑项目三大类、11项指标，采用2015年现状值同基准年数值和规划目标值对比，以评估规划目标实施情况。
由表1可知，11项指标中有6项已完成，4项未完成，1项指标数据未统计，达标率为54.5%，总量控制指标实施情况良好。
2规划重点项目实施情况
为实现“十二五”期间水环境保护目标，《规划》共实施黄河包头段水污染防治重点项目16项，包括工业污染防治项目2个、城市污水处理及配套设施项目8个、区域水环境综合整治项目1个、环境监管能力建设项目5个。
截至目前，16个规划项目完成和在建的15个、未建1个，实施率达到93.8%，其中2个工业污染防治项目全部完成，8个城市污水处理及配套设施项目完成5个、前期和在建3个，1个区域水环境综合整治项目已完成，5个环境监管能力建设项目完成2个、前期和在建2个、未建1个。
3规划重点任务实施情况
“十二五”期间，包头市以保障饮用水安全为目标，制定并实施了“污水‘零排放工程行动计划（2011年-2013年）”，进一步加强了水源地的建设与保护，积极推进污水处理厂建设和升级改造，不断提升城市生活污水收集中处理率和污水再生利用率，有效落实流域水污染防治规划，全面改善了我市水環境质量。
3.1加强饮用水源地保护，确保群众饮水安全
积极开展饮用水水源地保护区确立及建设工作，对全市已经批复的水源地保护区提出了标识设置、违建拆除、污染控制、风险应急管理、完善监测制度和建立日常监管制度等六个方面的要求，完成了磴口、画匠营子、昭君坟饮用水水源地保护区内违章建筑的拆除，推进各旗县区政府实施水源地保护区违章建筑及违法企业的清理整顿，补充完善了相关管理制度，进一步规范了水源地管理。
3.2加快污水处理设施建设，全面提升污水处理水平
推进城区污水收集管网的建设，实施了包头市中心城区污水管网新建改造工程、昆河、四道沙河、二道沙河、东河污水收集干管工程，切实有效的发挥了新南郊、万水泉等污水处理厂的处理能力；完成了南郊、北郊、东河东等城市污水处理厂的提标改造及配套管网建设工程，外五区政府所在地中心城镇均建成了污水处理设施，包头市各旗县区均纳入了污水处理厂设施的服务范围，城镇生活污水处理率达到了86.5%。
3.3加大工业废水治理力度，促进工业废水达标排放
按照国家产业政策，对包钢稀土、包钢和发、玺骏等稀土企业下达了皂化工艺改造通知，进一步解决氨氮排放问题；完成了一机、北重、希望铝业等工业企业的污水治理设施建设；包钢三体系污水深度处理工程（包括现有总排废水的深度处理、三体系自身的污水处理和三体系焦炉的废水处理等三部分）已正式运行；内蒙古鹿王羊绒有限公司（南、北厂）搬迁改造工程已于“十一五”期间完成。各项工业废水治理项目实施后，在大幅度削减废水排放量的同时，更有效地保障了环境安全。
3.4推进节水型社会建设，积极拓宽中水回用途径
“十二五”期间，包头市为落实节水型社会建设规划，加强居民生活节水，推广使用节水器具，提升了公共生活节水水平，城市供水管网漏失率下降到12.8%，节水器具普及率城镇达到82%，市区达到88%。实施农业节水计划，推广渠道衬砌、喷灌或滴灌等节水灌溉技术，降低亩均灌溉用水量，灌溉水利用系数提高到0.57。加大了对现有老工业企业的节水技术改造，引进和推广节水型新工艺、新技术，淘汰用水粗放、效率和效益低下的旧工艺和老设备，工业水重复利用率达到88.9%，包铝、希望铝业已达到达到国内铝行业清洁生产的平均先进水平。
3.5全面实施城区水系综合整治，逐渐消除城区黑臭水体
推进河道综合整治及湿地修复工作。“十二五”期间，通过实施河道清淤、疏浚和蓄水美化工程，打造景观廊道，逐步开展了东河、西河、二道沙河、四道沙河、昆都仑河环境综合整治等工作，完成了大面积的征地拆迁和两岸绿化等工作，推进河道整治工程不断延伸，黄河包头段水环境质量有所改善。
4未达标原因分析
4.1工业企业治理设施落后
包头市工业发展较早，虽经多年发展，但部分企业工艺水平仍然相对落后，清洁生产水平较低。废水处理设施设计标准仅能满足环境保护排放标准，尚未实现100%达标排放的目标要求。此外，工业园区污水处理设施不完全配套、企业设备运行不稳定以及工业生产排放高浓度含盐废水、有机废水等，治理工艺复杂、处理难度大，也是造成工业废水不能100%达标排放的原因。此外，企业由于利益驱动和投资冲动，难以保证污染治理设施正常运行，使污染物排放量存在增加的可能。
4.2污水处理厂负荷普遍不足
目前，全市已建成投运11家城镇污水处理厂中，运行负荷超过60%的有4家，分别是新南郊污水处理厂、北郊水质净化厂、东河东水质净化厂、加通污水处理厂，其余7家均未达到减排核算最低60%的运行负荷。建成的污水收集管网远远不能满足城市污水收集的要求，仅发挥了已建成投运的污水处理厂设计处理能力的60%，不利于污水“分区、分类”治理。
4.3污水再生利用率有待提高
一方面，尽管包头市近年来在城市基础设施建设方面下了很大的功夫，但污水收集、回用管网的配套建设仍相对滞后，工程进展缓慢，不能将污水及时、全部纳入城市污水处理系统；另一方面，虽然全市污水处理厂配套再生水处理能力能达到一定标准，但其实际却未发挥再生水处理能力的全部效应。现有再生水回用管网仅能供给个别电力企业和覆盖局部城市绿地用水，规划建设再生水回用管网工程仍然不能满足再生水集中回用的需求。目前，仅有建设路、万青路、黄河路、富强路等两侧部分绿地采用再生水作为绿化用水，工业企业仅有三电厂、东华热电和华电包头发电厂已使用再生水作为工业冷却用水，再生水回用途径亟待进一步拓宽。
4.4规划工程项目进展缓慢
“十二五”以来，《规划》中的各项任务措施逐步扎实推进，但仍有一些污染防治工程未能顺利开展。原因主要包括以下几个方面：一是与城市基础设施建设工程相冲突，管线规划不尽合理。如四道沙河污水收集干管工程在管线施工期间与城市供热管线相冲突后一直未开工，使工程进度受到影响；二是农村灌溉方式不合理，灌溉设施设施不完备。如截水浇地的方式导致尾闾工程偶有污水下泄，不能稳定运行；三是拆迁问题。工程项目涉及到拆迁问题时受到阻碍，项目主管单位必须修改方案，使得工程停滞或延缓；四是资金缺位。个别工程项目由于资金不能及时到位而处于停工状态。
5意见与建议
5.1持续推进饮用水水源地保护工作
按照划定的饮用水源保护区严格执行饮用水源地保护制度，落实一级保护区隔离防护、保护区污染源清理整治以及保护区标识工作，确保群众饮水安全；继续推进水源置换封停工业用地下水源井工作，实现水源的优化配置，提高居民生活饮用水质量；以地下水资源可持续利用及水质保障为目标，开展包头市地下水补给及修复研究，逐步恢复地下水水位，保障地下水源地水质安全、预防地下水污染；提高饮用水源应急能力建设，制定《饮用水源突发事件应急预案》，建立饮用水源保護区风险源名录及危险化学品运输管理制度及其体制机构。
5.2强化重点行业工业污染控制
以生态工业思想和循环经济理念为指导，在企业层面上大力推行清洁生产，全面普及清洁生产知识，创建一批清洁生产先进企业，鼓励企业从污染源头进行减量，淘汰旧工艺旧设备，配套建设企业污水处理回用系统，变末端治理为对全工艺过程进行控制，实现污水全达标排放或“少排放、零排放”。对排污企业，必须严格按国家各项环境管理制度及相关环境法规的要求实施审批与管理，贯彻落实环境影响评价与总量控制制度，严格执行排放标准，落实各项污染减缓对策及治理工程。对不能达标排放的企业，采用关、停、并、转、迁等手段，保障黄河饮用水水源地水质安全。
5.3继续加强主要污染物总量控制工作
高度重视污水处理厂配套管网建设工作，加快污水收集、排放及再生水回用管网的建设，充分提高现有污水处理厂的污水收集率、中水回用率等；加强污水处理厂建设及升级改造，对现有污水处理厂处理能力不足的进行扩建改造，处理水平不足的标改造，再生水能力不足的实施深度处理与再生水利用工程，确保污水处理厂出水水质稳定达标、回用水出水水质满足利用用途；基于昆都仑水库和南海子湖总磷、总氮存在超标的现象，将总磷、总氮纳入总量控制或质量控制范围，遏制湖库富营养化情况；全面推进重污染企业废水深度处理与回用工程，提高中小排污企业废水集中处置率，重点关注大型企业高盐、高氨氮废水处理与处置，实现工业污染负荷显著削减；积极推动农村面源污染防治，建立示范工程。
5.4重点统筹开展水资源优化配置及河道整治工程
为优化配置水资源，在黄河包头段及各泄洪渠道实施蓄水工程、雨洪资源利用工程、提引水工程等，以满足水资源供给需求、地下水资源人工补给与地下水修复需求及其河道生态需求；将再生水资源作为景观用水主要来源，在包头地区主要河流城区段以及重要河湖湿地建设生态景观用水调度工程，拓宽再生水回用途径，支撑河道生态修复；在点源排放为一级A标准的基础上，对包头市主要河道及湿地拟进行硬质化河道改造工程，河道污染净化工程、河道湿地修复工程和其他湿地恢复工程等工程，确保包头市河道入黄水质达到入黄标准，消除劣Ⅴ类及黑臭现象。
