浅谈行政诉讼协调和解案件的检察监督
摘 要 行政诉讼协调和解作为一种新的合意纠纷解决方式，对化解行政争议，促进现代法治具有重要意义。因其独特的个性，实践中容易引发的问题决定了在其应用过程中需要作为超脱地位的检察机关的法律监督，检察机关可以并能够对其进行监督。但是检察监督理论总是与实践存在较大的差距，结合上海市的实践数据，可以发现行政诉讼协调和解的检察监督案件数极少。本文认为通过加强对检察监督法律知识的宣传、监督队伍的建设、与被监督对象的沟通和交流、监督立法的加快，将大力推动行政诉讼检察监督甚或行政检察监督的立法和实践进程。
关键词 行政诉讼 协调和解 检察监督 路径探索
作者简介：高秀梅，上海市宝山区人民检察院研究室检察官助理。
中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.051
一、行政诉讼协调和解案件检察监督的重要性
行政诉讼协调和解是在市场经济、契约文化等的发展推动下产生的新的合意纠纷解决方式 ，或者人民法院依法稳妥解决行政争议的重要审判机制 。作为促进行政诉讼案件案结事了的重要方式；作为现代政治、经济、文化和社会多种因素的交织作用下行政管理模式、司法裁判理念不断演变的产物；作为蕴含着丰富的价值理念，体现了丰富的“平衡”内涵， 实现利益最大化的纠纷解决方式，行政诉讼的协调和解促进了转型社会中政府管理模式、司法理念等的转变，在现代行政诉讼审判工作中发挥了重要作用，占据了行政诉讼案件化解的较大比重。
但是，由于该纠纷解决方式的行使过程中，存在着行政主体、行政相对人和司法主体三方关系的处理，存在着公共利益和个人利益的博弈，存在着利益谈判机制的制约和激励，在其运用过程中难以出现行政主体对公共利益无辜让步、行政机关掩盖隐瞒执法错误、司法权与行政权过度亲密、行政相对人利益诱使下合法正当权益的放弃等问题的出现。因此，检察机关作为处于相对超脱地位的法定监督机关，积极探索对行政诉讼协调和解检察监督的理论研究和实践探索，将进一步加强法律监督机关的权威性；进一步促进审判权的合法行使；进一步促进行政权的规范运行；进一步促进法治建设的进程和社会的和谐安定。
二、行政诉讼协调和解检察监督的必要性
由于受行政权力作为公权力不可让步和退却观念的影响，一般行政诉讼案件不可进行调解。为适应构建社会主义和谐社会要求，更好发挥行政审判职能作用，积极探索行政争议处理新机制，上海市审判机关加强和规范行政诉讼协调和解工作，行政诉讼审理过程中协调和解案件的比例有了大幅提升，有效化解了大量的行政争议，促进了官民关系的和谐。如某区人民法院2015年办理的行政诉讼案件中，在立案登记、一人多诉、滥诉的压力下，案件协调化解率仍达28.07%。
但是结合行政诉讼审判实践，我们可以发现行政诉讼协调和解工作存在以下问题：
（一） 主动撤诉存在的问题
为了提高行政诉讼案件的协调和解率或撤诉率，提升考核成绩，或者為了少写一份法律裁判文书，或者为了在法定期限内早日结案，有些法院针对行政诉讼案件的原告，尤其是行政诉讼法律知识欠缺的原告，以原告诉讼请求不具体、不明确或者不合理，原告胜诉率较低、原告证据不足等反复做原告的思想工作，希望原告撤诉，甚至久调不决。在这过程中，有些原告出于对法官法律知识的信任、出于对法官身份的信任、出于对法官耐心说服工作的碍于情面，主动申请撤诉。这部分撤诉，对一部分原告，意味着主动放弃了诉权，可能因一事不再理原则无法再次起诉，丧失了实质的诉讼权利。同时，主动申请撤诉的裁定文书系其本身的主动的真实意愿的体现，即便申请检察监督，也将难以再次获取救济的机会。
（二）被动撤诉存在的问题
在大多数行政诉讼案件中，审判人员经对原、被告双方材料的审查，会发现被告在行政行为过程中可能存在的问题，如应当作为而不作为、应当在法定期限内作为而拖延作为、应当作为而拒绝作为、应当作为A而作为B、应当适用法律依据A而适用B等。这些问题作为法院协调化解工作的基础，来争取双方当事人的让步。但是在实践过程中，行政主体在认识到败诉可能性后，往往以一定的经济补偿、利益交换等方式换取原告的谅解，以原告撤诉掩盖行政违法行为或者行政瑕疵，从而达致案件的协调和解。这使本处于主动地位的原告因获取一定的经济利益而处于被动不可告发的地位；这亦使同等情形下的其他行政相对人处于非公平公正的状态，尤其是拆迁安置领域；这亦使本应引起行政机关加以重视的行政执法错误或不规范问题得以规避；这亦使不写入案件审理卷宗或是以协议形式解决问题方式的让步无法成为检察监督的对象。
三、行政诉讼协调和解检察监督的可行性
基于上文，行政诉讼协调和解的检察监督具有重要的理论和实践意义，那么检察机关实施监督是否可行？传统行政法制建设过程中，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，是我国行政诉讼制度所确立的一项基本原则。自行政诉讼法实行以来，检察机关发挥了在现有法律框架下的监督职能。我国现行立法有关行政诉讼检察监督的规定主要有《中华人民共和国宪法》第129条、《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》、《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》、《中华人民共和国行政诉讼法》第11条、93条等。 纵观上述规定，实质上已经包含了对行政诉讼协调和解工作的监督。因为在行政诉讼实践中，行政诉讼案件的协调和解多以被告改变具体行政行为或者作出具体行政行为后原告撤诉或者原告主动撤诉，法院经过对原告撤诉申请的审查，做出准予撤诉的行政裁定方式结案。而行政裁定一直属于行政诉讼检察监督的范围。行政诉讼的检察监督是指人民检察院代表国家干预诉讼，对人民法院的行政审判活动和全部诉讼活动实行监督，行政诉讼的协调和解作为行政诉讼活动的重要组成部分，成为行政诉讼检察监督对象即为必然。
四、行政诉讼协调和解检察监督的路径探索
尽管根据上文，行政诉讼协调和解的检察监督具有重要性、必要性、可行性，但是结合行政诉讼检察监督实践，申请人多以对行政判决不服申请检察监督，而对行政裁定不服申请监督者甚少，对行政诉讼协调和解申请监督者几乎为零。根据上海市行政检察监督实践，2011-2014年上海民事行政检察案件总数为6909件，其中行政检察监督数仅为912件；2015年上海市检察机关加强行政检察监督，在受理的民行监督案件1425件中，其中仅包括行政检察监督211件。从上可知，行政诉讼协调和解的检察监督作为行政检察监督的一部分，则占比更为微弱。这一现状的出现有着行政执法领域自身存在的原因，也有着检察机关自身的原因；有立法方面的原因，也有着司法实践操作层面的原因，如检察监督法律依据的不足；监督力度不足；监督线索不足；监督队伍建设不足等等。因此，在协调和解案件大幅上升，占比居高不下但检察监督案件数量却极少的现状下，如何进一步加强行政诉讼协调和解检察监督的路径探索尤为必要。
（一）加强行政诉讼协调和解检察监督的立法进程
尽管新的行政诉讼法的修订和解释的出台、行政诉讼检察监督规则的制定对行政诉讼的检察监督有了更加明确的规定，但是对于以多种结案方式表现的行政诉讼协调和解案件监督的相关规定，仍满足不了监督实践的需求，需要我们进一步细化操作规则，进一步根据实践总结监督经验，进一步促进行政监督的立法进程，更好的做好依法监督。在做好行政公益诉讼检察监督这一创新工作的同时，抓好行政诉讼内监督。
（二） 加强对检察监督法律规范的宣传
根据对协调和解的一般理解，和解方案的达成由双方当事人自愿达成，基于诚实信用和真实自愿的原则，双方当事人不得反悔，案件一和终局，无法再继续寻求救济。但是根据检察监督的规定，即便案件经过协调化解，当事人认为撤诉申请非基于自愿、和解协议的签字系伪造或者仿冒、和解协议的达成损害了国家利益或者社会公共利益、协调和解中法院工作人员存在违法行为或者认为行政强制措施的实施或者行政权力的行使存在违法情形等在有相关证据可以证明的情况下均可以向检察机关申请检察监督。然而，大部分訴讼当事人、律师甚至是法院工作人员对此并不知晓或者了解，不知道或者不愿意到检察机关申请检察监督。所以我们需要加大对行政诉讼检察监督、行政诉讼协调和解检察监督的法律宣传。这一宣传可以通过检察机关的社区部门、检法交流平台、检察机关和律师联谊平台、检察机关的控申窗口开展。
（三）加强行政诉讼检察监督队伍的建设
检察机构的配置是否合理，直接关系到行政检察监督的职能能否有效发挥，直接关系到检察监督制度价值和功能的体现。2010年10月份，全国检察机关第二次民事行政检察工作会议召开后，一些有条件的省、市级检察院逐步按照《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》的要求增设行政检察机构。 但是结合行政诉讼法的修改和完善，中央对加强行政执法检察监督的要求，行政诉讼案件逐步上升的现状，行政检察监督队伍已经无法满足实践的需要。民行检察部门需要加强行政法和行政诉讼法学专业人员的充实，需要行政审判实践工作经验的人员充实，需要行政执法工作经验的人员充实；需要加强对行政诉讼法律规范的学习，需要加强对行政诉讼审判实践的学习，需要加强对行政诉讼协调和解疑难案件的讨论和交流。同时，检察机关的控申部门，作为申请监督的接待窗口，直接决定了案件的是否受理，亦需要加强该专业知识人员的配备和专业知识的学习，以更好的做好受理审查工作。
（四）加强与法院工作人员的交流和沟通
行政诉讼案件的协调和解，必须在法院工作人员的主持下进行。协调和解方案的达成，当事人撤诉申请的提交和审查，法院工作人员发挥了极大的作用。因此，协调和解方案是否违反了当事人的自愿、是否违反了国家利益和社会公共利益、行政执法人员是否存在违法行为、协调和解的过程中是否存在虚假行为等，法院工作人员更加清楚和了解。因此加强与法院工作人员的沟通和交流，可以更好的审查具体监督案件，可以更好的总结和发现监督要点，更好的维护当事人的合法权益。这一沟通，可以通过工作例会、座谈化、具体案件讨论会、人员交流和学习等多种方式实现。
总之，行政诉讼协调和解促进了现代法治的进程，现代法治的建设需要行政诉讼协调和解；行政诉讼协调和解发挥了重要作用，行政诉讼协调和解亦存在诸多问题；行政诉讼协调和解需要检察监督，检察机关可以并能够监督行政诉讼协调和解。检察机关作为法律监督部门，需加强行政诉讼协调和解检察监督工作的理论研究和实践探索，以推动行政检察监督工作的立法和实践进程。
注释：
上海法官培训中心编.诉讼调解.2009.370.
上海市高级人民法院制发2007年的《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》第一条.
包万超.转型发展中的中国行政指导//行政法论丛（第1卷）.法律出版社.1998.275.
《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第93条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”
2014年3月《关于推进行政检察工作科学发展的报告》。截至2014年3月，总计有6个省级院实现民事、行政检察机构分设，分别是北京、辽宁、吉林、山东、湖北和福建，占全部省级院的19.35%；有17个市分院也实现了民事、行政检察机构分设。很多地方虽然机构尚未分设，也逐渐设立专门科室、固定专门人员开展行政检察工作。
关键词 行政诉讼 协调和解 检察监督 路径探索
作者简介：高秀梅，上海市宝山区人民检察院研究室检察官助理。
中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.051
一、行政诉讼协调和解案件检察监督的重要性
行政诉讼协调和解是在市场经济、契约文化等的发展推动下产生的新的合意纠纷解决方式 ，或者人民法院依法稳妥解决行政争议的重要审判机制 。作为促进行政诉讼案件案结事了的重要方式；作为现代政治、经济、文化和社会多种因素的交织作用下行政管理模式、司法裁判理念不断演变的产物；作为蕴含着丰富的价值理念，体现了丰富的“平衡”内涵， 实现利益最大化的纠纷解决方式，行政诉讼的协调和解促进了转型社会中政府管理模式、司法理念等的转变，在现代行政诉讼审判工作中发挥了重要作用，占据了行政诉讼案件化解的较大比重。
但是，由于该纠纷解决方式的行使过程中，存在着行政主体、行政相对人和司法主体三方关系的处理，存在着公共利益和个人利益的博弈，存在着利益谈判机制的制约和激励，在其运用过程中难以出现行政主体对公共利益无辜让步、行政机关掩盖隐瞒执法错误、司法权与行政权过度亲密、行政相对人利益诱使下合法正当权益的放弃等问题的出现。因此，检察机关作为处于相对超脱地位的法定监督机关，积极探索对行政诉讼协调和解检察监督的理论研究和实践探索，将进一步加强法律监督机关的权威性；进一步促进审判权的合法行使；进一步促进行政权的规范运行；进一步促进法治建设的进程和社会的和谐安定。
二、行政诉讼协调和解检察监督的必要性
由于受行政权力作为公权力不可让步和退却观念的影响，一般行政诉讼案件不可进行调解。为适应构建社会主义和谐社会要求，更好发挥行政审判职能作用，积极探索行政争议处理新机制，上海市审判机关加强和规范行政诉讼协调和解工作，行政诉讼审理过程中协调和解案件的比例有了大幅提升，有效化解了大量的行政争议，促进了官民关系的和谐。如某区人民法院2015年办理的行政诉讼案件中，在立案登记、一人多诉、滥诉的压力下，案件协调化解率仍达28.07%。
但是结合行政诉讼审判实践，我们可以发现行政诉讼协调和解工作存在以下问题：
（一） 主动撤诉存在的问题
为了提高行政诉讼案件的协调和解率或撤诉率，提升考核成绩，或者為了少写一份法律裁判文书，或者为了在法定期限内早日结案，有些法院针对行政诉讼案件的原告，尤其是行政诉讼法律知识欠缺的原告，以原告诉讼请求不具体、不明确或者不合理，原告胜诉率较低、原告证据不足等反复做原告的思想工作，希望原告撤诉，甚至久调不决。在这过程中，有些原告出于对法官法律知识的信任、出于对法官身份的信任、出于对法官耐心说服工作的碍于情面，主动申请撤诉。这部分撤诉，对一部分原告，意味着主动放弃了诉权，可能因一事不再理原则无法再次起诉，丧失了实质的诉讼权利。同时，主动申请撤诉的裁定文书系其本身的主动的真实意愿的体现，即便申请检察监督，也将难以再次获取救济的机会。
（二）被动撤诉存在的问题
在大多数行政诉讼案件中，审判人员经对原、被告双方材料的审查，会发现被告在行政行为过程中可能存在的问题，如应当作为而不作为、应当在法定期限内作为而拖延作为、应当作为而拒绝作为、应当作为A而作为B、应当适用法律依据A而适用B等。这些问题作为法院协调化解工作的基础，来争取双方当事人的让步。但是在实践过程中，行政主体在认识到败诉可能性后，往往以一定的经济补偿、利益交换等方式换取原告的谅解，以原告撤诉掩盖行政违法行为或者行政瑕疵，从而达致案件的协调和解。这使本处于主动地位的原告因获取一定的经济利益而处于被动不可告发的地位；这亦使同等情形下的其他行政相对人处于非公平公正的状态，尤其是拆迁安置领域；这亦使本应引起行政机关加以重视的行政执法错误或不规范问题得以规避；这亦使不写入案件审理卷宗或是以协议形式解决问题方式的让步无法成为检察监督的对象。
三、行政诉讼协调和解检察监督的可行性
基于上文，行政诉讼协调和解的检察监督具有重要的理论和实践意义，那么检察机关实施监督是否可行？传统行政法制建设过程中，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，是我国行政诉讼制度所确立的一项基本原则。自行政诉讼法实行以来，检察机关发挥了在现有法律框架下的监督职能。我国现行立法有关行政诉讼检察监督的规定主要有《中华人民共和国宪法》第129条、《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》、《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》、《中华人民共和国行政诉讼法》第11条、93条等。 纵观上述规定，实质上已经包含了对行政诉讼协调和解工作的监督。因为在行政诉讼实践中，行政诉讼案件的协调和解多以被告改变具体行政行为或者作出具体行政行为后原告撤诉或者原告主动撤诉，法院经过对原告撤诉申请的审查，做出准予撤诉的行政裁定方式结案。而行政裁定一直属于行政诉讼检察监督的范围。行政诉讼的检察监督是指人民检察院代表国家干预诉讼，对人民法院的行政审判活动和全部诉讼活动实行监督，行政诉讼的协调和解作为行政诉讼活动的重要组成部分，成为行政诉讼检察监督对象即为必然。
四、行政诉讼协调和解检察监督的路径探索
尽管根据上文，行政诉讼协调和解的检察监督具有重要性、必要性、可行性，但是结合行政诉讼检察监督实践，申请人多以对行政判决不服申请检察监督，而对行政裁定不服申请监督者甚少，对行政诉讼协调和解申请监督者几乎为零。根据上海市行政检察监督实践，2011-2014年上海民事行政检察案件总数为6909件，其中行政检察监督数仅为912件；2015年上海市检察机关加强行政检察监督，在受理的民行监督案件1425件中，其中仅包括行政检察监督211件。从上可知，行政诉讼协调和解的检察监督作为行政检察监督的一部分，则占比更为微弱。这一现状的出现有着行政执法领域自身存在的原因，也有着检察机关自身的原因；有立法方面的原因，也有着司法实践操作层面的原因，如检察监督法律依据的不足；监督力度不足；监督线索不足；监督队伍建设不足等等。因此，在协调和解案件大幅上升，占比居高不下但检察监督案件数量却极少的现状下，如何进一步加强行政诉讼协调和解检察监督的路径探索尤为必要。
（一）加强行政诉讼协调和解检察监督的立法进程
尽管新的行政诉讼法的修订和解释的出台、行政诉讼检察监督规则的制定对行政诉讼的检察监督有了更加明确的规定，但是对于以多种结案方式表现的行政诉讼协调和解案件监督的相关规定，仍满足不了监督实践的需求，需要我们进一步细化操作规则，进一步根据实践总结监督经验，进一步促进行政监督的立法进程，更好的做好依法监督。在做好行政公益诉讼检察监督这一创新工作的同时，抓好行政诉讼内监督。
（二） 加强对检察监督法律规范的宣传
根据对协调和解的一般理解，和解方案的达成由双方当事人自愿达成，基于诚实信用和真实自愿的原则，双方当事人不得反悔，案件一和终局，无法再继续寻求救济。但是根据检察监督的规定，即便案件经过协调化解，当事人认为撤诉申请非基于自愿、和解协议的签字系伪造或者仿冒、和解协议的达成损害了国家利益或者社会公共利益、协调和解中法院工作人员存在违法行为或者认为行政强制措施的实施或者行政权力的行使存在违法情形等在有相关证据可以证明的情况下均可以向检察机关申请检察监督。然而，大部分訴讼当事人、律师甚至是法院工作人员对此并不知晓或者了解，不知道或者不愿意到检察机关申请检察监督。所以我们需要加大对行政诉讼检察监督、行政诉讼协调和解检察监督的法律宣传。这一宣传可以通过检察机关的社区部门、检法交流平台、检察机关和律师联谊平台、检察机关的控申窗口开展。
（三）加强行政诉讼检察监督队伍的建设
检察机构的配置是否合理，直接关系到行政检察监督的职能能否有效发挥，直接关系到检察监督制度价值和功能的体现。2010年10月份，全国检察机关第二次民事行政检察工作会议召开后，一些有条件的省、市级检察院逐步按照《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》的要求增设行政检察机构。 但是结合行政诉讼法的修改和完善，中央对加强行政执法检察监督的要求，行政诉讼案件逐步上升的现状，行政检察监督队伍已经无法满足实践的需要。民行检察部门需要加强行政法和行政诉讼法学专业人员的充实，需要行政审判实践工作经验的人员充实，需要行政执法工作经验的人员充实；需要加强对行政诉讼法律规范的学习，需要加强对行政诉讼审判实践的学习，需要加强对行政诉讼协调和解疑难案件的讨论和交流。同时，检察机关的控申部门，作为申请监督的接待窗口，直接决定了案件的是否受理，亦需要加强该专业知识人员的配备和专业知识的学习，以更好的做好受理审查工作。
（四）加强与法院工作人员的交流和沟通
行政诉讼案件的协调和解，必须在法院工作人员的主持下进行。协调和解方案的达成，当事人撤诉申请的提交和审查，法院工作人员发挥了极大的作用。因此，协调和解方案是否违反了当事人的自愿、是否违反了国家利益和社会公共利益、行政执法人员是否存在违法行为、协调和解的过程中是否存在虚假行为等，法院工作人员更加清楚和了解。因此加强与法院工作人员的沟通和交流，可以更好的审查具体监督案件，可以更好的总结和发现监督要点，更好的维护当事人的合法权益。这一沟通，可以通过工作例会、座谈化、具体案件讨论会、人员交流和学习等多种方式实现。
总之，行政诉讼协调和解促进了现代法治的进程，现代法治的建设需要行政诉讼协调和解；行政诉讼协调和解发挥了重要作用，行政诉讼协调和解亦存在诸多问题；行政诉讼协调和解需要检察监督，检察机关可以并能够监督行政诉讼协调和解。检察机关作为法律监督部门，需加强行政诉讼协调和解检察监督工作的理论研究和实践探索，以推动行政检察监督工作的立法和实践进程。
注释：
上海法官培训中心编.诉讼调解.2009.370.
上海市高级人民法院制发2007年的《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》第一条.
包万超.转型发展中的中国行政指导//行政法论丛（第1卷）.法律出版社.1998.275.
《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第93条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”
2014年3月《关于推进行政检察工作科学发展的报告》。截至2014年3月，总计有6个省级院实现民事、行政检察机构分设，分别是北京、辽宁、吉林、山东、湖北和福建，占全部省级院的19.35%；有17个市分院也实现了民事、行政检察机构分设。很多地方虽然机构尚未分设，也逐渐设立专门科室、固定专门人员开展行政检察工作。
