当前涉检信访工作中存在的主要问题及对策建议
摘 要 近年来，涉法涉诉信访案件一直居高不下，对社会稳定及党政机关的形象造成了一定的负面影响，其中，涉及检察机关的信访占有一定的比例，我们称之为涉检信访。涉检信访如果处置不当，不仅会对司法权威造成损害，更会对法治思维和法治方式造成巨大冲击。本文通过对当前涉检信访工作中存在的问题进行分析，并寻找相应对策，以期为解决涉检信访问题提供思路。
关键词 涉检 信访 存在问题
作者简介：周欣，上海市宝山区人民检察院研究室检察官助理。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.048
信访是公民申诉维权的表达平台，是反映社会矛盾的晴雨表和温度计。涉检信访作为信访的组成部分，自产生之日起就承载了司法监督、权利救济、社会维稳等功能。 但随着中国法制化进程的推进，涉检信访问题也随之不断增多，解决难度也不断加大，因此，研究和解决涉检信访问题对于化解社会矛盾、维护和谐稳定的社会环境，有着十分重要的意义。基于此，本文通过对当前涉检信访工作中存在的主要问题进行分析，并寻找相应对策，以期为解决涉检信访问题提供思路。
一、当前涉检信访类型分析
涉检信访是指公民、法人或其他有关单位不服检察机关处理决定、认为检察机关在处理群众举报线索中久拖不决、未查处、未答复或认为检察人员存在违纪或违法行为，通过写信或走访向检察机关反映情况并要求支持其诉求的行为。笔者根据近几年检察院实际工作情况，将涉检信访归类如下：
（一）实体型涉检信访和程序型涉检信访
这是根据涉检信访纠纷产生的内容所做的划分，实体型涉检信访是信访人拒绝接受检察机关的处理结果、对结果不满或对法律适用问题不能正确理解的信访现象；程序型涉检信访是对检察机关在处理案件或在执法过程中涉及到程序规范上有异议的信访。
（二）单次型涉检信访和重复型涉检信访
这是根据涉检信访个案的来访次数所做的划分。重复性涉检信访在实际工作中多发，引发了不少矛盾。其出现的原因也多为检察机关没能在短期内解决来访人诉求，造成信访人反复多次为了一个诉求信访。而为了避免由于多次反复上访带来的负面影响，应从探索机制上着重考量来访次数和解决问题的效率，不能因为对待群众的态度和责任心问题，使问题积压引起连锁反应。因此，区分单次涉检信访和重复涉检信访，对于寻求各自最合适的解决方式有十分重要的意义。
（三）单人型涉检信访和集体型涉检信访
这是根据涉检信访人的数量所做的划分。近年来，由于涉众型金融犯罪案件高发，在涉及非法吸收公众存款的刑事案件中，投资人动辄就成百上千，被骗的投资人为了增强信访的影响力和监督案件的快速办理，会集中到检察机关信访，并通过拉横幅和喊口号的方式表达诉求，对信访场所的正常秩序造成了冲击。随着集体访的增多，我们有必要对其进行区分，并积极寻求合法合理的化解方式。
（四）监督型涉检信访和维权型涉检信访
这是根据来访人诉求目的不同所做的划分。信访事项与来访人自身利益直接相关，信访目的是维护其自身利益，要求支持其个人权利实现的属于维权型涉检信访；信访人通过来信来访反映的事项与其自身利益没有直接关系、其信访目的不是为了获得权利救济而是为了表达对检察机关工作存在意见的属于监督型涉检信访。
二、当前涉检信访工作存在的主要问题及原因分析
（一）主要问题
1.实体型涉检信访息诉困难
随着规范司法行为专项整治活动的开展，当前检察机关因为程序不规范而导致的信访问题在逐渐减少，实践中更多的涉检信访属于对法律适用不理解，从而不认可检察机关的处理结论。如笔者所在检察院接待了一名不服起诉书认定内容的来访人，其是一起故意伤害案件的被害人，被告人在群众报警后仍继续对来访人实施殴打行为，直至警察赶至现场才停手归案，到案后如实供述了犯罪事实。后我院在移送起诉该案时根据法律规定认为被告人具有自首情节。来访人收到起诉书后对此极为不满，认为被告人情节恶劣，不应认定自首从轻处罚。我院根据法律规定、法理价值向来访人作了详细的解释，但其坚持己见，在法院判决后继续申诉，不能正确理解法律精神，息诉困难。
2.非正常访现象普遍
非正常访的形式主要包括有缠访、闹访、重复访、集体访、越级访等行为。其中重复访、集体访现象极为突出。重复访，是指来访人的诉求已经得到处理，其反映问题已有定论，但是其对检察机关的处理结果不满意而反复与检察机关纠缠，在规定的程序时间内重信重访。集体访，是指来访人认为其个人能力有限，为扩大来访影响力而动员其他人员集体上访，向检察机关施加压力，要求按其意愿处理问题，从而造成不良社会影响。近两年由于涉众型金融案件频发，此类案件投资人数量众多，重复访和集体访的问题极为突出，对司法机关的正常信访秩序造成了不良冲击。
3.案件独立审查活动受到干预
随着我国法制化进程的不断加快，如今普通民众越来越倾向于通过法律手段来解决矛盾纠纷、保障自身权利，这是法治文明进步的体现。司法机关因其定纷止争的法律属性，具有权威性和专业性，司法从业人员也要求以专业、理性的视角来审查案件，并排除其他因素的干预和介入。然而实践中，许多来访人为了實现个人利益，不尊重客观事实，不以事实为依据，在案件还未进入诉讼程序就开始信访，通过重复访、集体访、越级访等行为给司法机关施加压力，对案件独立审查活动造成了干扰，损害了司法权威和司法公信力。
（二）原因分析
涉检信访工作中出现的问题成因复杂，既有检察机关方面的问题，也有信访人自身的原因，更有其他深层次因素，归纳起来主要有以下几方面：
1. 部分检察人员司法能力不强
具体体现在：一是少数检察官在制作法律文书上错漏较多，如事实叙述不清、文字有别字、日期有错误等，形式上的瑕疵导致法律文书的权威性受到影响；二是办案能力有限，在释法说理方面做得不够。实践中有部分法律文书在事实认证方面不充分，说理上也不够透彻，导致当事人对法律适用产生了错误的理解，使得当事人不能从内心认可司法处理结论。
2. 法律咨询服务费用较高，一定程度上助长了涉检信访的高涨
实践中多数来访人自身法律意识较为薄弱，不懂诉讼文书和证据规则，忽视了证据的收集、固定和提交，而律师费又往往高的嚇人。法律咨询服务的高成本大大降低了社会弱势群体通过正常诉讼主张诉求的概率，从而将他们引上了信访的维权之路。信访成本低、质效高，而且事实上在有些个案中取得的效果比诉讼更好，使得部分当事人信“访”不信“法”，不断缠诉闹访。
3. 稳控为主，导致信访终结困难
实践中部分信访人由于文化程度较低，尽管司法机关在法律文书中已告知当事人相关事宜，但其因为不了解或不上心放弃了诉讼权利，等意识到自己丧失权利的时候为时已晚；此外还有部分涉检案件已经走完了所有的法律程序，根据法律规定其救济途径已经完结，可是信访人仍不服处理结论，反复信访。面对这些信访人，有些地方迫于维稳压力，为了实现“零上访”目标，在重大政治活动及节假日等敏感时段，对老上访户采取“人盯人”的办法，甚至对信访人提出的无理要求一味迁就，导致司法权威得不到保障，信访终结困难。
三、解决涉检信访工作存在问题的对策建议
有学者提出废除信访制度，但在我国现阶段废除信访制度并不是现实选择，涉检信访有其独特的功能价值，应该在尊重我国信访立法的前提下进行改革，从弘扬法治理念、提升司法公信着手，使信访制度走向法治化，实现其功能价值的归复。
（一）确立涉检信访问题处理基本理念
检察院应当坚定司法的基本功能，检察官依据法律通过正当法律程序解决纠纷，司法领域的纠纷只能依照法律、按照法定程序解决。当事人如果不服司法机关处理结论，还可以申请复议或是提起申诉，在法律系统内当事人就有表达诉求的方式和解决机制。司法程序应是处理社会矛盾的最后手段，不能出现其他机关干涉司法的情形，这会导致治外法权，严重削弱司法的公信力。此外，对于法律救济途径已全部用尽的涉检信访问题，须严格按照信访终结制度来进行，把司法作为权利纠纷的终极性处理机制。因此，涉检信访案件应法治化，用司法方式维护社会的最终正义。
（二）完善信访处理机制、建立值班律师制度
涉检信访中大多数情况属于来访人对检察机关处理决定不服，对检察结论不满意，来访人在初访时就已呈现不信任检察机关的心理状态，但实践中信访人聘请律师的比例却极小。2015年至2017年笔者所在检察院年均缠闹访、老访户占全年来访约26%，而当事人自行聘请律师仅占4%不到。究其原因，来访人虽然维权意识高涨，但其自身获取法律服务的意识却较为淡薄，或因经济拮据没有能力接受全面专业的法律服务引导，维权途径和方式大都来源于身边人传授，极易出现片面理解法律或者不信任司法机关处理结果的倾向，致使部分信访当事人在处理结果达不到预期效果时，通过缠闹访等过激方式来反映诉求，给息诉化解带来了较大难度。而如果引入第三方力量，在检察院安排律师值班，建立律师常驻窗口制度，律师的专业性和第三方的客观中立立场，会使信访人觉得便于沟通，值得信赖。
（三）全面提高检察工作能力
涉检信访的产生，检察干警能力不足也是其中一个重要原因。习近平总书记说过：“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”这就需要检察官一方面不断提升工作质效，加强释法说理能力，认真审查每一起案件，不仅重视实体法律的正确适用，也要避免程序上的司法瑕疵，保证每一起案件都能经得起时间的检验，从源头上减少和杜绝由此产生的涉检信访。另一方面，面对形形色色的来访人和多而杂的来访内容，检察机关接访人员需要在工作中随时掌握新的法律法规和政策，在接访时正确、全面地向来访人解释法律，同时加强对涉检信访不稳定因素的研判和掌控能力，学习必要的心理学知识，根据来访人的不同特征综合运用释法、说理、疏导等方法解决来访人的问题，及时化解矛盾纠纷，实现社会环境的和谐稳定。
注释：
徐军.以法治为原点 涉诉信访问题治理机制研究.法律出版社.2013.34，213.
吴镝鸣.信访理论研究.人民出版社.2014.252.
关键词 涉检 信访 存在问题
作者简介：周欣，上海市宝山区人民检察院研究室检察官助理。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.048
信访是公民申诉维权的表达平台，是反映社会矛盾的晴雨表和温度计。涉检信访作为信访的组成部分，自产生之日起就承载了司法监督、权利救济、社会维稳等功能。 但随着中国法制化进程的推进，涉检信访问题也随之不断增多，解决难度也不断加大，因此，研究和解决涉检信访问题对于化解社会矛盾、维护和谐稳定的社会环境，有着十分重要的意义。基于此，本文通过对当前涉检信访工作中存在的主要问题进行分析，并寻找相应对策，以期为解决涉检信访问题提供思路。
一、当前涉检信访类型分析
涉检信访是指公民、法人或其他有关单位不服检察机关处理决定、认为检察机关在处理群众举报线索中久拖不决、未查处、未答复或认为检察人员存在违纪或违法行为，通过写信或走访向检察机关反映情况并要求支持其诉求的行为。笔者根据近几年检察院实际工作情况，将涉检信访归类如下：
（一）实体型涉检信访和程序型涉检信访
这是根据涉检信访纠纷产生的内容所做的划分，实体型涉检信访是信访人拒绝接受检察机关的处理结果、对结果不满或对法律适用问题不能正确理解的信访现象；程序型涉检信访是对检察机关在处理案件或在执法过程中涉及到程序规范上有异议的信访。
（二）单次型涉检信访和重复型涉检信访
这是根据涉检信访个案的来访次数所做的划分。重复性涉检信访在实际工作中多发，引发了不少矛盾。其出现的原因也多为检察机关没能在短期内解决来访人诉求，造成信访人反复多次为了一个诉求信访。而为了避免由于多次反复上访带来的负面影响，应从探索机制上着重考量来访次数和解决问题的效率，不能因为对待群众的态度和责任心问题，使问题积压引起连锁反应。因此，区分单次涉检信访和重复涉检信访，对于寻求各自最合适的解决方式有十分重要的意义。
（三）单人型涉检信访和集体型涉检信访
这是根据涉检信访人的数量所做的划分。近年来，由于涉众型金融犯罪案件高发，在涉及非法吸收公众存款的刑事案件中，投资人动辄就成百上千，被骗的投资人为了增强信访的影响力和监督案件的快速办理，会集中到检察机关信访，并通过拉横幅和喊口号的方式表达诉求，对信访场所的正常秩序造成了冲击。随着集体访的增多，我们有必要对其进行区分，并积极寻求合法合理的化解方式。
（四）监督型涉检信访和维权型涉检信访
这是根据来访人诉求目的不同所做的划分。信访事项与来访人自身利益直接相关，信访目的是维护其自身利益，要求支持其个人权利实现的属于维权型涉检信访；信访人通过来信来访反映的事项与其自身利益没有直接关系、其信访目的不是为了获得权利救济而是为了表达对检察机关工作存在意见的属于监督型涉检信访。
二、当前涉检信访工作存在的主要问题及原因分析
（一）主要问题
1.实体型涉检信访息诉困难
随着规范司法行为专项整治活动的开展，当前检察机关因为程序不规范而导致的信访问题在逐渐减少，实践中更多的涉检信访属于对法律适用不理解，从而不认可检察机关的处理结论。如笔者所在检察院接待了一名不服起诉书认定内容的来访人，其是一起故意伤害案件的被害人，被告人在群众报警后仍继续对来访人实施殴打行为，直至警察赶至现场才停手归案，到案后如实供述了犯罪事实。后我院在移送起诉该案时根据法律规定认为被告人具有自首情节。来访人收到起诉书后对此极为不满，认为被告人情节恶劣，不应认定自首从轻处罚。我院根据法律规定、法理价值向来访人作了详细的解释，但其坚持己见，在法院判决后继续申诉，不能正确理解法律精神，息诉困难。
2.非正常访现象普遍
非正常访的形式主要包括有缠访、闹访、重复访、集体访、越级访等行为。其中重复访、集体访现象极为突出。重复访，是指来访人的诉求已经得到处理，其反映问题已有定论，但是其对检察机关的处理结果不满意而反复与检察机关纠缠，在规定的程序时间内重信重访。集体访，是指来访人认为其个人能力有限，为扩大来访影响力而动员其他人员集体上访，向检察机关施加压力，要求按其意愿处理问题，从而造成不良社会影响。近两年由于涉众型金融案件频发，此类案件投资人数量众多，重复访和集体访的问题极为突出，对司法机关的正常信访秩序造成了不良冲击。
3.案件独立审查活动受到干预
随着我国法制化进程的不断加快，如今普通民众越来越倾向于通过法律手段来解决矛盾纠纷、保障自身权利，这是法治文明进步的体现。司法机关因其定纷止争的法律属性，具有权威性和专业性，司法从业人员也要求以专业、理性的视角来审查案件，并排除其他因素的干预和介入。然而实践中，许多来访人为了實现个人利益，不尊重客观事实，不以事实为依据，在案件还未进入诉讼程序就开始信访，通过重复访、集体访、越级访等行为给司法机关施加压力，对案件独立审查活动造成了干扰，损害了司法权威和司法公信力。
（二）原因分析
涉检信访工作中出现的问题成因复杂，既有检察机关方面的问题，也有信访人自身的原因，更有其他深层次因素，归纳起来主要有以下几方面：
1. 部分检察人员司法能力不强
具体体现在：一是少数检察官在制作法律文书上错漏较多，如事实叙述不清、文字有别字、日期有错误等，形式上的瑕疵导致法律文书的权威性受到影响；二是办案能力有限，在释法说理方面做得不够。实践中有部分法律文书在事实认证方面不充分，说理上也不够透彻，导致当事人对法律适用产生了错误的理解，使得当事人不能从内心认可司法处理结论。
2. 法律咨询服务费用较高，一定程度上助长了涉检信访的高涨
实践中多数来访人自身法律意识较为薄弱，不懂诉讼文书和证据规则，忽视了证据的收集、固定和提交，而律师费又往往高的嚇人。法律咨询服务的高成本大大降低了社会弱势群体通过正常诉讼主张诉求的概率，从而将他们引上了信访的维权之路。信访成本低、质效高，而且事实上在有些个案中取得的效果比诉讼更好，使得部分当事人信“访”不信“法”，不断缠诉闹访。
3. 稳控为主，导致信访终结困难
实践中部分信访人由于文化程度较低，尽管司法机关在法律文书中已告知当事人相关事宜，但其因为不了解或不上心放弃了诉讼权利，等意识到自己丧失权利的时候为时已晚；此外还有部分涉检案件已经走完了所有的法律程序，根据法律规定其救济途径已经完结，可是信访人仍不服处理结论，反复信访。面对这些信访人，有些地方迫于维稳压力，为了实现“零上访”目标，在重大政治活动及节假日等敏感时段，对老上访户采取“人盯人”的办法，甚至对信访人提出的无理要求一味迁就，导致司法权威得不到保障，信访终结困难。
三、解决涉检信访工作存在问题的对策建议
有学者提出废除信访制度，但在我国现阶段废除信访制度并不是现实选择，涉检信访有其独特的功能价值，应该在尊重我国信访立法的前提下进行改革，从弘扬法治理念、提升司法公信着手，使信访制度走向法治化，实现其功能价值的归复。
（一）确立涉检信访问题处理基本理念
检察院应当坚定司法的基本功能，检察官依据法律通过正当法律程序解决纠纷，司法领域的纠纷只能依照法律、按照法定程序解决。当事人如果不服司法机关处理结论，还可以申请复议或是提起申诉，在法律系统内当事人就有表达诉求的方式和解决机制。司法程序应是处理社会矛盾的最后手段，不能出现其他机关干涉司法的情形，这会导致治外法权，严重削弱司法的公信力。此外，对于法律救济途径已全部用尽的涉检信访问题，须严格按照信访终结制度来进行，把司法作为权利纠纷的终极性处理机制。因此，涉检信访案件应法治化，用司法方式维护社会的最终正义。
（二）完善信访处理机制、建立值班律师制度
涉检信访中大多数情况属于来访人对检察机关处理决定不服，对检察结论不满意，来访人在初访时就已呈现不信任检察机关的心理状态，但实践中信访人聘请律师的比例却极小。2015年至2017年笔者所在检察院年均缠闹访、老访户占全年来访约26%，而当事人自行聘请律师仅占4%不到。究其原因，来访人虽然维权意识高涨，但其自身获取法律服务的意识却较为淡薄，或因经济拮据没有能力接受全面专业的法律服务引导，维权途径和方式大都来源于身边人传授，极易出现片面理解法律或者不信任司法机关处理结果的倾向，致使部分信访当事人在处理结果达不到预期效果时，通过缠闹访等过激方式来反映诉求，给息诉化解带来了较大难度。而如果引入第三方力量，在检察院安排律师值班，建立律师常驻窗口制度，律师的专业性和第三方的客观中立立场，会使信访人觉得便于沟通，值得信赖。
（三）全面提高检察工作能力
涉检信访的产生，检察干警能力不足也是其中一个重要原因。习近平总书记说过：“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”这就需要检察官一方面不断提升工作质效，加强释法说理能力，认真审查每一起案件，不仅重视实体法律的正确适用，也要避免程序上的司法瑕疵，保证每一起案件都能经得起时间的检验，从源头上减少和杜绝由此产生的涉检信访。另一方面，面对形形色色的来访人和多而杂的来访内容，检察机关接访人员需要在工作中随时掌握新的法律法规和政策，在接访时正确、全面地向来访人解释法律，同时加强对涉检信访不稳定因素的研判和掌控能力，学习必要的心理学知识，根据来访人的不同特征综合运用释法、说理、疏导等方法解决来访人的问题，及时化解矛盾纠纷，实现社会环境的和谐稳定。
注释：
徐军.以法治为原点 涉诉信访问题治理机制研究.法律出版社.2013.34，213.
吴镝鸣.信访理论研究.人民出版社.2014.252.
