开放与远程教育学籍有效期设置问题的法理探讨
【摘要】开放与远程教育的学籍服务制度，应当从学习者的角度出发，以开放教育合同履行的事实为依据，以高等教育法和合同法的规定为标准进行考量。开放与远程教育的学籍服务可以设定有效期，在此期间，应持续关注学习者履行合同的情况，提高学术性支持服务质量，完善非学术性支持服务措施，帮助学习者提高成功率，将学籍保有率控制在合理范围内。
【关键词】开放远程教育；学籍服务；学籍有效期；学籍保持；学籍管理
【中图分类号】G40-011.8 【文献标识码】A【文章编号】1001-8794（2014）10-0038-04
【收稿日期】2014-08-06
【作者简介】张竹英（1962-），女，广东佛山人，党委副书记，副教授，研究方向为终身教育、社区教育制度与法律、民商法学。一、与学籍有效期有关的实证数据与研究成果 （一）与学籍有效期有关的实证分析
与学籍有效期有关数据，一是来自于作者所在单位开放教育学生学籍状况；二是文献研究时，从其他研究者的文章中搜集到的数据。
佛山电大自1999秋开始参与中央电大开放教育项目实践，截至2012年9月，共招生17331人，其中，开放教育本科4764人，专科12567人。2012年7月，是2004秋入学学生的最后一次考试机会，如果全部课程考试成绩及格，符合毕业条件，将获得毕业证，高高兴兴离开学校；如果课程成绩不过关，未达到毕业条件，将不再保留学籍，学生就会被迫离开学校。当然，根据学籍管理办法规定，学生也可以重新申请入学，重新开始新一轮的学习，但这无论从经济因素和时间成本上讲，都会给学习者造成新的更大的困扰。为了确切了解有多少学生面临这样的境况，本文对佛山电大开放教育本专科学籍有效期届满后的学籍状况进行了专门统计，截止日期为2012年12月。
说明1.表中“入学”是指当年新生人数。“最后注册”是指学习者全部履行缴费义务，完成所有计划内课程注册的人数；“中途退学”是指未完全履行缴费义务（未完成课程注册）和交费后明确提出退学的人数，有研究者称之为“辍学”；有称之为“学业中止”（下同）。“学籍保有率”是最后注册的人数和入学人数之间的比率；“期满未毕业”是指全面履行了缴费义务，完成全部课程注册，由于课程考核不合格，未能正常毕业，按照学籍管理办法规定，8年有效期满，不再保留学籍，不得不离开学校的人数。有研究者称之为“遗留生”，有的将之归入“辍学”，也有的研究者称之为“往届生”。
说明2.佛山电大自1999年秋开始参加中央电大开放教育本科招生，当年只招收了计算机科学技术专业，此后陆续开招金融、会计学、工商管理、法学、行政管理等10个专业。2003年秋开始参加中央电大开放教育专科招生，涉及16个专业，按照学籍管理办法规定，8年期满，表1、表2的所有数据都已固定。
从表1、表2的统计可以看出：在开放教育初期，计算机专业学籍保有率较低，而期满未毕业率却较高。就是说，有近三分之一的学习者在学籍有效期内因各种原因中途放弃；留下来的全部履行了缴费和课程注册义务，坚持学习了8年之后，仍有三分之一的人因课程考试未过关而不得不离开学校。这个数据和其他研究者统计的结果接近。其中，广州电大开放教育1999级开放教育本科，在籍8年的毕业率为84%。[1]北京电大1999—2001级本科毕业率在8277～8530%之间；专科平均毕业率5744～7088%之间；[2]本科未取得毕业证书的学生有1656人，占总注册人数（10173）的16.3%；专科未取得毕业证书的学生有2300人，占总注册人数（6548）的35.1%，这部分学生目前都已超过8年的学籍有效期，因此没有机会再继续完成其开放教育的学业；[3]8年坚持下来，仍有超过十分之一的学习者不得不因学籍有效期满而离开学校。这显然不是一个令人感到愉快的数据，客观上，全面履行了缴费义务的学习者的毕业率更应受到开放与远程教育机构的关注。
当然，也有研究者认为，电大8年有效的学籍管理实际上可以减短为5至6年。理由是，上海电大学生在规定学习年限（三年）的按期毕业率为专科65%左右，专升本55%左右，其余学生一般在延期的一年内完成学业，极个别学生会在八年内完成学业。网络教育学院学籍期限为高中起点专科、专升本2至5年，高中起点本科4至7年，大多学校都可以延期一年。[4]
（二）与学籍有效期有关的研究成果
1.关于学习者的法律地位、权利义务。研究者认识到，现代远程开放教育学生与学校的关系是平等主体之间的合同关系，学籍权是现代远程开放教育学生进行教育消费、享受教育服务的基础。学籍权的取得是以注册的方式完成的。由于学籍的取得主要是学校与学生双向选择、协商一致的结果，而不是根据国家计划和行政部门确定的条件来操作的。因此，终止学籍也应当由学校与学生共同商定。对于学校单方面取消学生学籍、剥夺学生学籍权利的行为，应当设定严格的法律限制和学校章程限制。[5]也有学者对开放教育学生权益保护制度展开研究，认为开放教育学生与学校形成平等的教育消费合同关系，其学生权益主要体现在对教育消费的自主选择权、对教育服务质量的保障权，以及权益侵害后的法律救济权等方面。[6]
2.关于学籍服务的理念。不少研究者注意到了远程开放教育学生工作中的以生为本理念。认为远程开放教育学籍管理人员应提高服务意识，应遵循远程开放教育的特点和规律，处处体现着“以人为本，保障权益”的管理理念，以实现新型教育教学模式下的管理创新。[7]在学籍管理中加速对学员差异化需求的响应，有利于提高开放教育学员的满意度，可进一步提升电大综合竞争力。不少研究者基于学籍服务理念，提出了运用先进技术，改进工作作风，提高工作效率，为学习者提供更贴心的支持服务的建议。
3.关于学籍有效期的设置。有研究者认为，学籍有效期的设置必须考虑学籍数据库的存贮量、管理系统的技术水平以及使用和维护的方便性，开放大学的开放教育还是以学籍有效期为8年比较合适。[8]也有研究者认为，为推行现代远程教育的学分制管理制度，需要实行弹性学制，学生在校学习时间可以缩短也可延长，并使弹性幅度逐步增大。[9]更有研究者提出，参加远程教育的各个高校应当加强交流合作，建立学习成果相互认可机制。通过学分互认，将竞争转化成合作，打破利益、体制、机制的壁垒，赋予学生更多的选择和自由，使他们能够在任何时间、任何地点、以任何方式学习想学的任何内容，从而促进远程教育的发展，促进高等教育的发展。[10]
可见，在开放与远程教育领域，“以人为本”、“以生为本”、“终身学习”等理念已经确立；为学习者提供支持服务的理论和技术已经逐步成熟；实务工作者力所能及的支持服务措施为制度创新提供了现实基础。
（三）现有学籍有效期规定存在的问题
1.学籍管理办法对学籍有效期的规定明显存在法律依据不足问题。学籍有效期问题涉及开放与远程教育机构与学习者之间的权利与义务，凡与双方权利义务有关的法律法规、规章都应当成为设定学籍有效期的法律依据。其中，高等教育法有关学籍有效期的规定是原则性的，该法第十七条只规定了非全日制高等学历教育的修业年限应当适当延长，但具体延长到多少，并无强制性规定。学生管理规定的适用范围是普通高等学校、承担研究生教育任务的科学研究机构，并不包括开放与远程教育机构这类成人教育机构。事实上学习者一旦注册成功，进入开放与远程教育机构学习，双方就形成教育合同关系（以下简称为远教合同）。这种合同既有民事权利义务内容，又有行政管理内容。双方民事权利义务关系应适用合同法，行政管理部分依高等教育法。当行政法（高等教育法）没有强制性规定时，按照法学原理，当事人之间的权利义务应依照民事法（合同法）予以确认。但学籍管理办法并没有体现合同法的原则理念。
2.现行学籍管理办法单方面的刚性的规定多，学生者可以协商和自由选择的少，不符合合同法自由平等协商的原则。如前所述，远教合同中涉及国家行政法规强制性规定的部分必须适用高等教育法，合同双方不得协商，义务必须履行，权利不应被放弃，此乃刚性规定，如入学条件、最低修业年限、毕业资格等涉及高等教育教学质量的内容。涉及民事权利义务的部分，则可以由双方协商确定，如果开放与远程教育机构单方面提出相关条款，则必须给予学习者更多自主选择的机会，如学费缴纳、自主选课、转学（转专业）、学籍有效期等。现行学籍管理办法没有充分注意学习者上述权利的保护，显然是不妥当的。
3.设定学籍有效期与开放大学的历史使命不符。如前所述，开放大学的历史使命是服务全民学习、终身学习的学习型社会建设。学籍管理办法单方面设定入学后第一个学期不能转学转专业，转学转专业后学籍有效期仍从入学注册起计算；学籍8年有效等。这些规定都是从管理方便出发，而不是从服务角度及方便学习者角度出发，会在客观上造成“终身学习，8年有效”的诡异局面。
二、完善学籍有效期设置的法理分析与建议（一）正确适用法律
1.正确适用法律需要理念的变革。学籍制度设计必须建立在以人为本、以生为本、以学生为主体的基础之上，服务于终身学习理念、服务于学习型社会建设。
2.正确适用法律需要将时代的精神融入学籍制度设计。近年来，各普通高校都在探讨延长学籍有效期，以帮助大学生创业。在新一轮教育改革浪潮中，在终身学习的大环境下，开放大学理当适应新的形势变化，满足学习者需求，修订学籍制度，正确适用法律，将人人皆学、处处可学、时时能学的学习型社会理念落到实处。
3. 正确适用法律归根到底是学籍有效期的设定应依法。学籍有效期的设定应回归民法的本性，在价值取向和制度设计上要进一步实现对民法的回归。在民法（合同法）的语境下，学籍有效期实际上就是合同履行期限。根据合同法第三条、第十二条，合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。合同的内容（合同的履行期限即学籍有效期）由当事人约定。可见，在高等教育法规定的最短修业年限之上，设多长时间有效期可以由学习者和开放与远程教育机构协商确定。承认学分终身有效，允许履行了全部缴费义务的学习者随时申请课程考核，直到完成学业，方符合终身学习之理念。
（二）完善学籍有效期的具体规定
如前所述，开放与远程教育的学籍服务可以设定有效期，但要进一步细化、添加和完善学籍有效期的具体规定。首先，必须明确在学籍有效期届满之前，如果学习者没有完成学业，且愿意继续学习的，开放与远程教育机构应给予一定的学籍续展期，而且续展的次数不限，直至学习者完成学业。其次，要明确学习者提出续展的程序和条件，包括全部履行缴费义务、完成课程注册、提交书面申请等。开放与远程教育机构则必须基于诚信原则，对即将到达学籍有效期临界点的学习者予以提醒，包括完善提醒、保护程序、注重对学习者权利保护、遏制流失、提升学籍保有率等备受学界关注的热点问题。
设置有效期，是为了防止学习倦怠的持续与学习权的滥用。给予续展期，则是对学习者的充分尊重和关怀，让那些因为各种原因无法在学籍有效期内完成学业又渴望实现学习愿望的学习者，自由选择何时回归校园，实现终身学习梦想。
（三）强化学生支持服务措施
1. 查明远教合同的解除原因，关注中途退学者。根据合同法，在远教合同履行期间，双方可以协商解除合同，也可以单方面解除合同，但必须符合法定条件。学籍管理办法第十六条规定：学生可以自愿退学。学生自愿退学后，学籍即告终止。据此，对开放与远程教育机构而言，学习者没有按期交纳学费（经催告后在合理期限内仍未缴纳），或不参加课程学习和考核，或违法违纪，即可解除合同（包括勒令退学和开除学籍）。对学习者而言，开放与远教机构未能提供必要的学习和支持服务，或因自身原因明确提出退学申请；或虽未明确提出退学申请，但未参加远教机构组织的课程学习和考核的，都可视为单方面解除合同的情形。这种单方面解除合同的表现形式可以是明示的，也可以是默示的，即在双方约定的时间内，学习者以停止交费等行为表达不再继续履行合同的意愿。远教合同的学习者都是完全民事行为能力人，学习者自己决定放弃学业，只要是其真实意愿的表示，远教机构应尊重其选择。
由于远教合同本身的特殊性，在解除合同前，远教机构应当查明学习者退学原因，区别不同情况，分别予以处理。如因贫困致使学习者不能按时缴费，远教机构应予以减免、缓缴、分期付款等方式，为学习者解决困难，鼓励学习者继续学习。如因“学困”致使学习者对继续学习缺乏信心的，则应给予更多的关注，帮助其寻找合适的学习方法，克服困难，重拾信心。
远教合同被解除后，双方的权利义务关系终止。但并不表明双方互不相欠，各不相干。根据合同法第九十二条，合同的权利义务终止后，当事人应当遵循诚实信用原则，根据交易习惯履行通知、协助、保密等义务。如前所述，中途退学是对远教合同的解除，由于开放与远程教育本身开放性特征，在终身学习背景下，远教机构应允许中途退学的学生复学。依据现有的学籍管理规定，学生自愿退学后，学籍即告终止。自愿退学的学生要想重新获得学习机会，只能重新报读。这显然增加了学习者的学业成本。理由是，虽然文件规定学习者被重新录取后，已获得的学分可按中央电大和省级电大免修免考的有关规定进行课程或学分替换，但至少要等2.5年才能申请毕业。如果是直接申请复学，学习者只需交纳原来没有缴纳的学费，注册原来没有注册的课程，在时间和金钱上都能节省一些。
2.对学籍有效期满未毕业学习者的持续关注。由于开放与远程教育采用了教考分离、宽进严出的办学理念，8年学籍有效期满，有一部分学习者不能顺利毕业，应该也是正常的，但如果过多的人在履行了缴费义务和努力学习后，仍不能毕业，就应该引起开放与远教机构关注。在学籍管理办法尚未修订之前，佛山电大对这部分学习者采取的变通措施是：如果学习者愿意重新报读，按照课程通过情况给予学费减免，入学后积极为他们办理课程免修免考，尽可能帮助他们过关。对那些不愿重新报读又不得不离开学校的学习者，建议开放大学能及时修订学籍管理办法，参照学生管理规定发给结业证书。
开放大学应探索在终身学习背景下，对不同类型学生采取不同措施，通过学籍有效期制度设计，提高学术性支持服务质量，完善非学术性支持服务措施，将远程教育学籍保有率控制在合理范围内，尽最大可能帮助学习者成功。
【参考文献】
[1]苏明，张志强.开放教育十年学籍管理备忘[J].广州广播电视大学学报，2009，（6）：8-13.
[2]石妍.开放教育毕业情况分析与思考：以学籍满 8 年的学生为例[J].北京广播电视大学学报，2009，（3）：26-27、43.
[3]张琳琳，李欣茹.电大开放教育遗留生问题研究综述[J].北京广播电视大学学报，2012，（2）：30-34.
[4]杨平.远程高等教育教学管理模式的比较与改进[J].开放教育研究，2010，（5）：35-40.
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[7]刘细团.试论电大开放教育模式下的学籍管理创新[J].宁德师专学报：哲学社会科学版，2009，（1）：18-21.
[8]黄思霞.开放大学开放教育制度建设的关键问题探讨[J].广东广播电视大学学报，2011，（6）：1-5.
[9]金涛，何猛.学分制下的现代远程教育学籍管理初探[J].南通职业大学学报，2003，（2）：72-75.
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远教合同被解除后，双方的权利义务关系终止。但并不表明双方互不相欠，各不相干。根据合同法第九十二条，合同的权利义务终止后，当事人应当遵循诚实信用原则，根据交易习惯履行通知、协助、保密等义务。如前所述，中途退学是对远教合同的解除，由于开放与远程教育本身开放性特征，在终身学习背景下，远教机构应允许中途退学的学生复学。依据现有的学籍管理规定，学生自愿退学后，学籍即告终止。自愿退学的学生要想重新获得学习机会，只能重新报读。这显然增加了学习者的学业成本。理由是，虽然文件规定学习者被重新录取后，已获得的学分可按中央电大和省级电大免修免考的有关规定进行课程或学分替换，但至少要等2.5年才能申请毕业。如果是直接申请复学，学习者只需交纳原来没有缴纳的学费，注册原来没有注册的课程，在时间和金钱上都能节省一些。
2.对学籍有效期满未毕业学习者的持续关注。由于开放与远程教育采用了教考分离、宽进严出的办学理念，8年学籍有效期满，有一部分学习者不能顺利毕业，应该也是正常的，但如果过多的人在履行了缴费义务和努力学习后，仍不能毕业，就应该引起开放与远教机构关注。在学籍管理办法尚未修订之前，佛山电大对这部分学习者采取的变通措施是：如果学习者愿意重新报读，按照课程通过情况给予学费减免，入学后积极为他们办理课程免修免考，尽可能帮助他们过关。对那些不愿重新报读又不得不离开学校的学习者，建议开放大学能及时修订学籍管理办法，参照学生管理规定发给结业证书。
开放大学应探索在终身学习背景下，对不同类型学生采取不同措施，通过学籍有效期制度设计，提高学术性支持服务质量，完善非学术性支持服务措施，将远程教育学籍保有率控制在合理范围内，尽最大可能帮助学习者成功。
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