提案办理协商的现状与前景
摘 要：提案办理协商是人民政协协商民主的重要形式，具有鲜明的中国特色。进入新时代以来，提案办理协商制度框架逐步确立，各级政协积极开展提案办理协商活动，在党和政府科学民主决策中发挥着积极作用。但当前我国提案办理协商也存在着提案质量和办理质量不高、提案者和承办单位缺乏深入沟通以及协商程序不规范等问题。解决这些问题的关键在于建立系统、规范、长效的提案办理协商机制，以增强提案办理实效，推进人民政协协商民主深入开展。
关键词：提案办理协商；人民政协；协商民主
中图分类号：D610 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）03-0012-06
提案办理协商是人民政协协商民主的重要形式。党的十九大报告指出，要“发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”①。“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”②进入新时代以来，提案办理协商的内涵得到进一步明确，呈现出制度化和规范化的发展趋势。各级政协积极开展提案办理协商活动，使提案办理协商呈现出全方位、多层次协商的特点，在党和政府科学民主决策中发挥着重要作用。考察提案办理协商的发展现状和存在问题，并提出相应的对策和发展建议，有助于推进提案办理协商的深入开展。
一、提案办理协商制度的确立
提案办理协商是伴随着提案工作制度的诞生而产生的。提案的提出、处理和办理，都有协商的传统。提案办理协商制度的确立是社会主义协商民主发展的新突破。
1.提案办理协商内涵的明确化
党的十八大首次提出了提案办理协商的概念，此后，提案办理协商的内涵不断得到丰富。2015年10月，政协第十二届全国委员会第三十五次主席会议通过了《中国人民政治协商会议全国委员会提案办理协商办法》（以下简称《提案办理协商办法》），这是首个关于提案办理协商的专门文件。按照《提案办理协商办法》的规定，提案办理协商是人民政协协商民主的重要形式，是提案者、提案承办单位、政协组织及有关方面为增进共识、推动政协提案办理而开展的协商活动，它贯穿于提案的提出、立案、交办、经办、督办、反馈各环节。
第一，提案提出环节的选题协商。提案委员会要召开提案工作座谈会，与民主党派、工商联等提案者对提案选题进行协商，以确定选题的方向性和针对性。选题协商便于围绕党政部门中心工作进行，提案者可针对反映经济社会发展中的重要问题和群众迫切需要解决的问题提出提案。重点提案由提案委员会组织召开选题协商会，各民主党派和工商联、政协各专门委员会、部分提案承办单位等的负责人参加，协商提出重点提案题目和督办方式，经审议并征求提案承办单位意见，报主席会议或主席办公会议审定。
第二，提案立案、交办环节的协商。提案立案和交办环节主要涉及提案委员会与提案者、相关承办单位三方的协商。提案委员会（提案审查委员会）对收到的提案，按照立案标准逐一审查，与提案者沟通，征求提案承办单位意见，协商确定立案提案及提案的主办、会办、分办单位。立案、并案和不予立案而转为“意见和建议”的，均应及时告知提案者，属于撤案的应做好沟通解释工作。
第三，提案办理环节的协商。提案办理环节的沟通协商是提案办理协商的核心所在。承办单位要通过座谈、走访等多种方式，就提案内容与提案者进行沟通协商。涉及多个承办单位的，提案的主办单位和会办单位应就办复意见等情况进行协商。
第四，重点提案的督办协商。2015年6月，中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》明确要求，在提案督办环节，要建立健全跟踪督查和成果反馈机制。同时，政协组织的视察、调研、提案办理协商会等重点提案督办活动，要邀请提案者和提案承办单位代表参加，就提案中的意见和建议进行深入沟通，督办成果以视察或调研报告、重要提案摘报等形式报送中共中央、国务院及有关方面。
2.提案办理协商制度的规范化
党的十八大以前，我国没有出台过关于提案办理协商的专门文件，其相关规定散见于提案工作的制度文件中。2011年全国政协通过的新修订的《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》，将“对收到的提案审查立案，协商确定承办单位”放在了“提案委员会的职责”一节，将“承办单位应当主动加强与提案者的沟通，共商解决问题的办法，并征询提案者对办理复文的意见”放在了“提案的办理”一节。2012年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》要求，提案承办单位要把沟通协商作为提案办理工作的必要环节，认真听取提案者的意见和建议，共同协商解决问题的办法，积极参与政协组织的协商会等提案办理协商活动。该文件中的提案办理协商主要是指提案办理环节的协商。
党的十八大确立了社会主义协商民主制度，提案办理协商成为推进社会主义协商民主的重要形式，呈现出不断制度化、规范化的发展趋势。党的十八届三中全会指出，要更加活跃、更为有序地组织提案办理协商活动，增加协商密度，提高协商成效，发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用。2015年2月，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，要更加灵活、更为经常地开展包括提案办理协商在内的协商活动。2015年6月，中共中央辦公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》提出，要健全提案办理协商制度，并按照民主集中制原则，确保协商依法开展、有序进行。2015年10月，全国政协出台的《提案办理协商办法》，对提案办理协商的各个环节做出了明确规定，尽管规定还不太细化，但提案办理协商在不断向制度化和规范化方向发展。
3.将沟通协商作为提案办理协商的必经环节
党的十八大以前，提案办理协商多为“可以”协商或“应当”协商。提案委员会可以采用协商座谈等方式，推动提案办理工作。③“对涉及两个以上单位会同办理的提案，主办单位和会办单位应当积极配合，主动协商解决。”④承办单位在“办理提案中，应当加强与提案者的联系，及时沟通情况，共同研究落实提案的措施”⑤。“对于重点提案，可以采用提案委员会、提案者、承办单位相结合的协商座谈、实地考察、专题调研、走访等方式，推动办理工作，保证办理质量。”⑥
进入新时代以来，人民政协强调要将沟通协商作为提案办理的必经环节。《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》指出，对明确规定需要协商的事项必须经协商后提交决策实施，要把提案承办单位与提案者的沟通协商作为提案办理的必经环节。无论是提案的提出、立案、交办，还是提案的经办、督办和反馈，都要进行协商，协商应贯穿于提案办理协商的各个环节。
二、提案办理协商的发展现状
进入新时代以来，社会主义协商民主全面展开，提案办理协商进入新阶段。各级政协积极开展提案办理协商活动，创新提案办理协商形式，成效显著。
1.各级政协提案办理协商的制度创新
提案办理协商是人民政协协商民主的重要形式，受到各级政协的高度重视。在全国政协《提案办理协商办法》的指导下，地方各级政协结合自身实践进行了制度创新。近两年，河南、甘肃、上海等多个地方的政协相继出台了关于提案办理协商办法的文件。例如，《中国人民政治协商会议甘肃省委员会提案办理协商实施办法》明确了提案办理协商的主体，提案各环节的协商内容、协商形式以及监督、考核、组织领导。《中国人民政治协商会议上海市委员会提案办理协商办法》将提案办理协商分为“提案形成中的协商”“提案办理中的协商”和“成果落实中的协商”三个阶段，使协商贯穿于提案工作各个环节。⑦各级政协不断开展提案办理协商的制度创新，实例颇多。地方政协的制度创新，既遵循全国政协的《提案办理协商办法》，又彰显地方特色，为提案办理协商的开展提供了制度依据和保障。
2.简单协商向多层次、全方位协商转变
提案工作发展至今已有近70年的历史，已经形成了成熟的运行机制和完备的制度性规范。进入新时代以来，各级政协对提案办理协商认识到位，依托提案工作的制度优势，积极开展提案办理协商活动，打破了以往局限于提案办理环节的简单协商，推进了提案办理协商向多层次、全方位协商的转变。
在党的十八大以前的提案工作中，协商多局限于提案办理环节，提案的办复多为公文式，协商较为简单。进入新时代以来，各级政协开展的提案办理协商，贯穿于提案的提出、立案、交办、督办等各个环节，注重提案者与承办单位的相互沟通和协商，以增进共识为目标，促进提案建议的落实。例如，惠安县政协在全过程协商的探索中，坚持在提案选题环节先协商后选题、先协商后立案；在提案办理环节先协商后交办；重点督办提案推动“见面沟通协商”与“三结合座谈系统协商”⑧。又如，深圳市政协将“协商贯穿于提案工作全过程”作为提高提案办理实效的重要抓手，并引入第三方参与提案办理协商，2017年共组织各类协商活动近60场。⑨洛阳市政协在提案办理协商过程中，依据提案办理协商程序，加大协商参与主体范围，由以前的“委员提、单位办”的单向模式，变成“一方提提案、多方参与协商、多部门联合办理”的多向模式。⑩提案办理协商正成为推进社会主义协商民主的一支重要力量。
3.提案办理协商会是提案办理协商的创新形式
进入新时代以来，召开提案办理协商会（也称提案办理协商座谈会）成为各级政协开展提案办理协商的创新形式。提案办理协商会是以座谈会的形式，由提案者、政协组织、承办单位三方或邀请专家学者参与的多方沟通协商、办理提案的一种协商民主形式。进入新时代以来，全国政协一般每年举办四到五场提案办理协商会，比党的十八大召开前更为规范，协商更为深入。以北京市政协为例，2014年6月9日以“北京新机场建设问题”为主题召开的提案办理协商会，是北京市政协第一次以协商会的形式推进提案办理。北京市政协主要领导、有关专委会、提案者、市政府主管领导、有关承办单位的负责人，就新机场建设问题开展面对面协商座谈，体现了坚持协商于决策之前和决策实施之中的特点，达到了高层互动、深度交流、凝聚共识的良好效果。会后，北京市有关领导深入一线，进一步研究落实政协委员提出的合理化建议，使委员们的真知灼见转化为推动首都科学发展的实际举措。近5年，北京市政协通过提案办理协商会办理了关于雾霾治理、医养结合、“三个文化带”（大运河文化带、长城文化带和西山永定河文化带）的保护利用等6项重要提案。又如，2014年6月12日，洛阳市政协组织提案者、承办单位、相关专家，对民盟洛阳市委提出的重点提案“促进水生态文明建设，打造山水园林宜居城市”的办理情况进行视察，并召开办理协商座谈会。这是洛阳市政协第一次以协商会的形式来推进提案办理。会后，各承办单位扎实开展水生态文明城市建设試点工作，推进“华夏文明第一河示范段”等项目建设，加快“引黄入洛”工程建设及城北水系改造步伐，开展了水环境综合整治，实施了治污截污工程，实行了最严格的水资源管理制度，建立健全了洛阳市水资源开发、利用、治理、保护等制度，水生态文明建设各项工作得到大力推进。
可见，提案办理协商会是重点提案办理的高层次协商形式，具有以深入调研为基础、参与主体广泛、协商深入、会议规格高等特点。提案办理协商会有效地推动了提案的落实，是促进党政部门科学民主决策的重要途径，充分体现了人民政协协商民主的独特优势。
4.提案办理协商与其他协商民主形式的结合
党的十八大首次明确提出专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商四种协商民主形式。党的十八届三中全会进一步指出，要拓展协商民主形式，更有序地组织这四种协商民主形式。基于某些提案办理的难度和复杂程度，有的政协探索了提案办理协商与专题协商、对口协商、界别协商相结合的协商形式。例如，2014年，北京市西城区政协对群众呼声较大但政策受限、解决有困难的大栅栏街道政协委员联组提案“推进大栅栏地区架空线入地工程”进行了专题协商，区政协、政府办公室、5个政府职能部门、7家责任企业共同协商提案的解决方案，促成了提案的尽快落实。B11这是提案办理协商与专题协商结合的很好体现。再如，江苏省洪泽县政协将对口协商与提案办理协商相结合，由提案委员会定期牵头，组织承办单位、提案人、相关专委会进行协商，面对面沟通交流，协商解决办法，形成提案办理的合力。B12江苏省建湖县政协将对口协商与提案督办相结合，县政协每年列出年度督办重点提案，在分管县长签办、政协副主席领衔督办的基础上，按照提案内容交各专委会跟踪督查落实。各专委会分别牵头对口部门、承办单位、提案人沟通协商，促进提案办理。B13提案办理协商与另外三种协商形式，都是针对经济社会发展中的重大问题及群众关心的问题进行协商，都以将协商成果转化为党政决策为目标。在实践中，这四种协商形式可视提案的内容、办理效果等情况进行结合或发生形式上的转化。
三、提案办理协商存在的问题与不足
当前，提案办理协商的制度框架已经确立，各级政协开展的提案办理协商活动成效显著，但实践中也存在一些问题。
1.提案质量、办理质量有待进一步提高
提案质量是有效开展提案办理协商的重要条件，办理质量关系到提案办理协商的落实与成效。虽然近年来提案总体质量有明显提升，但也确实有部分提案情况不清、建议不实。笔者在对多个政协的访谈中了解到，提案的质量和办理质量是政协工作人员谈及最多的问题。提案质量不高的原因在于：有的政协委员履行政协职能的责任心不强，提交的提案不严肃；有的政协委员没有经过深入实际调查研究，所提建议不明确、不具体，缺乏科学性、可行性；有的提案缺乏全局性和前瞻性，内容空泛，没有针对具体问题的可操作性建议。提案办理质量不高的原因在于：个别承办单位对提案办理工作不够重视，与提案者沟通不够，致使委员对有的提案的办理情况不满意；个别承办单位对办理政协提案措施不到位，办理结果得不到委员认可，委员“被满意”现象仍然存在；提案办理的跟踪落实还不够，对办理结果缺乏有效问责机制。
2.提案者、承办单位缺乏深入沟通协商
当前，提案办理协商存在的最主要问题是提案者、承办单位之间缺乏深入沟通协商。在提案办理实践中，常出现提、办双方沟通不畅、各执一词的情况。一方面，有的承办单位认为：委员提出的问题没提到点子上；有些问题承办部门早已经解决了而委员却不知情又当新问题提出来；有的提案提得不够专业；有的提案就是照抄领导讲话或是文件。另一方面，委员们却认为：承办单位对提案的办复是在用工作总结来应付，办理提案不认真。提案者和承办单位二者是个矛盾体，因为所处的位置不同，所以需要沟通、协商。双方沟通不畅，势必会影响提案作用的发挥。这也是当前大力加强提案办理协商的原因所在。当前，只有部分重点提案能通过开展提案办理协商会等形式实现提、办双方的深入沟通协商，还有相当一部分提案难以实现提案者与承办单位的深入、有效的沟通协商。
3.提案办理协商程序不规范、机制不健全
进入新时代以来，各级政协开展的提案办理协商活动取得了明显的成效，但协商程序和机制仍有待进一步完善。例如，协商程序怎样设置更为合理规范，承办单位、提案者和政协组织三方沟通协商机制怎样运行更为顺畅，协商结果怎样运用和落实，办理后如何评议督办，都需要构建相应的机制加以保障。而且，現有的提案办理协商制度不够具体，例如，2014年全国政协印发的《政协全国委员会重点提案遴选与督办办法》第六条第二款规定，以提案办理协商会方式开展的重点提案督办活动，由提案委员会组织实施。但提案委员会如何组织实施督办协商，还需要相应的制度进一步具体化，以保证提案协商办理的科学性和规范性。
四、进一步完善提案办理协商的建议
要解决提案质量和办理质量不高，提、办双方沟通协商不深入等问题，关键在于健全提案办理协商的各项机制。提案办理协商的核心在于办理，而提案承办单位主要是党政部门，由于政协组织不是权力机构，对党政部门没有法律约束力。基于此，只有建立系统、规范、长效的提案办理协商机制，才能保障提案办理协商的顺利开展和落实，确保提案建议在党政部门科学民主决策中真正发挥作用。
1.健全审查立案协商机制
健全审查立案协商机制是提高提案质量的重要保证。一方面，要把好提案审查立案关，提高、完善、细化立案标准；另一方面，要尊重委员的民主权利，保护委员参政议政的积极性，健全沟通协商机制。此外，还应建立审查立案机制。政协全会期间提案组要从提案预审、初审环节开始介入，及时与提案者就提案的修改完善、并案处理等问题进行协商。这样，不仅能够有效提高审查立案的准确性，科学确定承办单位，而且承办单位能够在审查立案环节提前了解涉及本部门的提案情况，为下一步开展提案办理协商打好基础。对不立案的提案所提出的有价值的意见和建议，经沟通协商，可以以委员来信或反映社情民意方式转送有关部门处理或参考；对不立案的提案，与提案者充分沟通协商后再作撤案处理。
2.建立共同交办机制
全国政协应建立中共中央办公厅、国务院办公厅和全国政协办公厅共同交办提案机制。政协全体会议闭幕后要适时召开提案交办会，明确提案承办单位的任务和要求。政协全体会议闭会期间的提案，由提案委员会及时转给有关方面交办。地方各级政协也要根据自身情况，建立党委、政府和政协共同交办提案机制。由多个部门共同承办的提案，要加强与政府督查部门的协调配合，协商确定提案主办单位和会办单位，做好提案预交办工作。对于难以确定承办单位的提案，会同政府办公室研究确定承办单位，确保提案交办能够准确到位。承办单位要加强与党委、政府办公厅（室）及政协组织的沟通交流，确保提案交办对口、分办合理。
3.规范协商程序，加强提案办理协商机制
要进一步规范提案办理协商程序。全国政协应尽快制定与《提案办理协商办法》相配套的实施细则，明确协商主体、协商议题的确定，协商形式、协商的具体环节、协商的具体方案以及协商成果的反馈等内容和程序，确保提案办理协商更加规范、更具有可操作性。例如，洛阳市政协制定了《洛阳市政协提案办理协商操作办法》，虽然该办法对协商程序、协商内容、协商方案等规定还是较为原则性的，还有待进一步完善，但其对协商议题、协商环节、协商方案和协商机制等都做出了规定。全国政协可以对地方政协的提案办理协商经验进行考察和总结，出台具有指导性意见的、科学规范的提案办理协商操作规程。在提案办理环节，要建立健全联系沟通、办理询问、研讨交流机制，把沟通协商作为提案办理的必经环节。要规范提案者、政协组织和承办单位三方的沟通机制，以政协组织为平台，建立承办单位与提案者办前、办中和办后协商机制。提案办理前，承办单位要与提案者联系，进行沟通协商，了解提案者的用意，主动征求提案者的意见，为提案办理做好准备；提案办理过程中，承担单位仍要与提案者保持联系和沟通，使提案者了解提案办理进度和相关情况，协商解决问题的办法；提案办理后，承办单位要征求提案者意见，反馈提案办理情况。
4.落实提案办理责任制，构建领导督办重点提案机制
提案办理的主体即承办单位收到提案后，责任领导应依照有关制度文件，尽快组织工作人员制定办理方案、确定办理方式、承办部门和具体负责人，明确分工，严格按照时限对提案者的意见和建议进行办复。提案所提意见和建议能否落到实处，相关政府部门领导起着至关重要的作用。例如，“关于北京市门诊、急诊医疗费即时报销结算的提案”，最初是由北京市人力资源和社会保障局负责承办，但具体实施中涉及社会保障、信息、卫生、财政等多个部门的统筹协调，难度较大。北京市政协连续四年对这一提案进行督办，最终由北京市副市长牵头办理，协调方方面面的关系，才实现了北京市社保卡一期工程的完工，全市发卡629万张，1757家定点医院实现了门诊卡就医即时结算。B14又如，深圳市委书记领衔督办的“关于深化供给侧结构性改革，壮大深圳实体经济的提案”，推动了深圳市出台促进科技创新、支持企业提升竞争力、促进人才优先发展等五大支持政策，集中推出了235条措施，进一步激发了实体经济转型升级的活力。B15当前大多数政协的做法是：由政协领导督办重点提案。但政协组织是协商的平台，不是承办单位，难以把控提案办理的情况。基于此，应建立相关政府部门领导督辦重点提案机制，加大提案办理的力度，确保具有前瞻性、战略性或关系群众切身利益的提案发挥实效。例如，从2008年开始，历任中共广东省委、省政府主要领导坚持牵头督办政协提案，亲自参与高层次提案办理协商，达到了良好的效果。总之，要构建政府部门领导督办重点提案机制，提升提案办理协商的层次，确保办理的实效。
5.构建提案办理考评机制
《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，要完善提案办理考核评价机制，逐步将提案办理工作纳入绩效考核体系。政协组织要主动争取党委和政府的支持，促成建立这一机制，将提案办理协商工作情况作为干部依法履职与考核的重要内容，以提高提案办理质量。例如，2013年，枣庄市委、市政府出台了《关于进一步加强人民政协提案办理工作的实施意见》，规定从2014年起，将政协提案办理工作纳入绩效考核体系，并把考核结果作为干部考核、培养和选拔的参考依据，增强了提案办理的实效。总之，党和政府应将党政部门办理提案过程中是否与提案者、政协组织进行充分沟通协商、是否符合办理程序、提案意见建议是否采纳落实等情况纳入政府部门绩效考核体系，并在制度层面加以规定，以增强提案办理的力度，确保提案工作的实效性。此外，还要进一步丰富和规范提案办理协商形式。一方面，要对提案办理协商会的议题确定、协商程序等进行科学设计。深化对提案办理协商与专题协商、对口协商、界别协商相结合的规律性认识。另一方面，要广泛开展调研协商、现场协商、电话协商，积极探索运用新媒体开展网络协商等新的协商形式，使协商更为便捷、更具有针对性和灵活性。
综上所述，提案办理协商具有鲜明的中国特色，是人民政协协商民主的重要形式。进入新时代以来，各级政协开展了富有成效的提案办理协商活动。当前，应对各级政协的提案办理协商经验、提案办理创新形式以及提案办理协商机制等方面进行深入研究，进而进行理论总结与提升，发挥理论指导实践的作用，为提案办理协商深入开展指明方向。B16提案者、政协组织和承办单位三方要通力合作，以党的十九大精神为指导，以增强提案办理实效为目标，以健全协商机制为保障，全面提升提案办理协商的科学化、制度化水平，使这一民主形式在推进社会主义协商民主进程中、在促进党和政府科学民主决策中发挥更重要的作用。
注释
①②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第22、38页。
③郑万通：《中国人民政治协商会议年鉴》（2000），人民出版社，2001年，第175页。
④⑤朱训：《中国人民政治协商会议年鉴》（1994），人民出版社，1996年，第87页。
⑥郑万通：《中国人民政治协商会议年鉴》（2005），中国文史出版社，2007年，第179页。
⑦戚尔达：《不断提高提案办理协商实效》，《联合时报》2017年9月1日。
⑧吴丽萍：《加强提案办理协商 提升提案工作水平》，《政协天地》2017年第11期。
⑨B15周元春：《提案办理不再重答复轻落实》，《深圳特区报》2018年1月14日。
⑩政协洛阳市委员会：《把创新融入提案办理协商全过程》，《协商论坛》2015年第11期。
B11西城区政协：《完善提案办理制度协商民主贯穿提案办理全过程》，《政协研究》2014年第2期。
B12陈继信：《基层政协开展对口协商的探索和思考》，《江苏政协》2013年第12期。
B13唐张新：《基层政协专委会开展对口协商大有可为》，《江苏政协》2014年第4期。
B14政协北京市委员会提案委员会：《最具影响力提案》（2003—2009年），2012年，第5—9页。
B16林宏彬：《人民政协提案工作制度研究综述》，《北京联合大学学报》（人文社会科学版）2015年第3期。
责任编辑：浩 淼 思 齐
关键词：提案办理协商；人民政协；协商民主
中图分类号：D610 文献标识码：A
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提案办理协商是人民政协协商民主的重要形式。党的十九大报告指出，要“发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”①。“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”②进入新时代以来，提案办理协商的内涵得到进一步明确，呈现出制度化和规范化的发展趋势。各级政协积极开展提案办理协商活动，使提案办理协商呈现出全方位、多层次协商的特点，在党和政府科学民主决策中发挥着重要作用。考察提案办理协商的发展现状和存在问题，并提出相应的对策和发展建议，有助于推进提案办理协商的深入开展。
一、提案办理协商制度的确立
提案办理协商是伴随着提案工作制度的诞生而产生的。提案的提出、处理和办理，都有协商的传统。提案办理协商制度的确立是社会主义协商民主发展的新突破。
1.提案办理协商内涵的明确化
党的十八大首次提出了提案办理协商的概念，此后，提案办理协商的内涵不断得到丰富。2015年10月，政协第十二届全国委员会第三十五次主席会议通过了《中国人民政治协商会议全国委员会提案办理协商办法》（以下简称《提案办理协商办法》），这是首个关于提案办理协商的专门文件。按照《提案办理协商办法》的规定，提案办理协商是人民政协协商民主的重要形式，是提案者、提案承办单位、政协组织及有关方面为增进共识、推动政协提案办理而开展的协商活动，它贯穿于提案的提出、立案、交办、经办、督办、反馈各环节。
第一，提案提出环节的选题协商。提案委员会要召开提案工作座谈会，与民主党派、工商联等提案者对提案选题进行协商，以确定选题的方向性和针对性。选题协商便于围绕党政部门中心工作进行，提案者可针对反映经济社会发展中的重要问题和群众迫切需要解决的问题提出提案。重点提案由提案委员会组织召开选题协商会，各民主党派和工商联、政协各专门委员会、部分提案承办单位等的负责人参加，协商提出重点提案题目和督办方式，经审议并征求提案承办单位意见，报主席会议或主席办公会议审定。
第二，提案立案、交办环节的协商。提案立案和交办环节主要涉及提案委员会与提案者、相关承办单位三方的协商。提案委员会（提案审查委员会）对收到的提案，按照立案标准逐一审查，与提案者沟通，征求提案承办单位意见，协商确定立案提案及提案的主办、会办、分办单位。立案、并案和不予立案而转为“意见和建议”的，均应及时告知提案者，属于撤案的应做好沟通解释工作。
第三，提案办理环节的协商。提案办理环节的沟通协商是提案办理协商的核心所在。承办单位要通过座谈、走访等多种方式，就提案内容与提案者进行沟通协商。涉及多个承办单位的，提案的主办单位和会办单位应就办复意见等情况进行协商。
第四，重点提案的督办协商。2015年6月，中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》明确要求，在提案督办环节，要建立健全跟踪督查和成果反馈机制。同时，政协组织的视察、调研、提案办理协商会等重点提案督办活动，要邀请提案者和提案承办单位代表参加，就提案中的意见和建议进行深入沟通，督办成果以视察或调研报告、重要提案摘报等形式报送中共中央、国务院及有关方面。
2.提案办理协商制度的规范化
党的十八大以前，我国没有出台过关于提案办理协商的专门文件，其相关规定散见于提案工作的制度文件中。2011年全国政协通过的新修订的《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》，将“对收到的提案审查立案，协商确定承办单位”放在了“提案委员会的职责”一节，将“承办单位应当主动加强与提案者的沟通，共商解决问题的办法，并征询提案者对办理复文的意见”放在了“提案的办理”一节。2012年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》要求，提案承办单位要把沟通协商作为提案办理工作的必要环节，认真听取提案者的意见和建议，共同协商解决问题的办法，积极参与政协组织的协商会等提案办理协商活动。该文件中的提案办理协商主要是指提案办理环节的协商。
党的十八大确立了社会主义协商民主制度，提案办理协商成为推进社会主义协商民主的重要形式，呈现出不断制度化、规范化的发展趋势。党的十八届三中全会指出，要更加活跃、更为有序地组织提案办理协商活动，增加协商密度，提高协商成效，发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用。2015年2月，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，要更加灵活、更为经常地开展包括提案办理协商在内的协商活动。2015年6月，中共中央辦公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》提出，要健全提案办理协商制度，并按照民主集中制原则，确保协商依法开展、有序进行。2015年10月，全国政协出台的《提案办理协商办法》，对提案办理协商的各个环节做出了明确规定，尽管规定还不太细化，但提案办理协商在不断向制度化和规范化方向发展。
3.将沟通协商作为提案办理协商的必经环节
党的十八大以前，提案办理协商多为“可以”协商或“应当”协商。提案委员会可以采用协商座谈等方式，推动提案办理工作。③“对涉及两个以上单位会同办理的提案，主办单位和会办单位应当积极配合，主动协商解决。”④承办单位在“办理提案中，应当加强与提案者的联系，及时沟通情况，共同研究落实提案的措施”⑤。“对于重点提案，可以采用提案委员会、提案者、承办单位相结合的协商座谈、实地考察、专题调研、走访等方式，推动办理工作，保证办理质量。”⑥
进入新时代以来，人民政协强调要将沟通协商作为提案办理的必经环节。《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》指出，对明确规定需要协商的事项必须经协商后提交决策实施，要把提案承办单位与提案者的沟通协商作为提案办理的必经环节。无论是提案的提出、立案、交办，还是提案的经办、督办和反馈，都要进行协商，协商应贯穿于提案办理协商的各个环节。
二、提案办理协商的发展现状
进入新时代以来，社会主义协商民主全面展开，提案办理协商进入新阶段。各级政协积极开展提案办理协商活动，创新提案办理协商形式，成效显著。
1.各级政协提案办理协商的制度创新
提案办理协商是人民政协协商民主的重要形式，受到各级政协的高度重视。在全国政协《提案办理协商办法》的指导下，地方各级政协结合自身实践进行了制度创新。近两年，河南、甘肃、上海等多个地方的政协相继出台了关于提案办理协商办法的文件。例如，《中国人民政治协商会议甘肃省委员会提案办理协商实施办法》明确了提案办理协商的主体，提案各环节的协商内容、协商形式以及监督、考核、组织领导。《中国人民政治协商会议上海市委员会提案办理协商办法》将提案办理协商分为“提案形成中的协商”“提案办理中的协商”和“成果落实中的协商”三个阶段，使协商贯穿于提案工作各个环节。⑦各级政协不断开展提案办理协商的制度创新，实例颇多。地方政协的制度创新，既遵循全国政协的《提案办理协商办法》，又彰显地方特色，为提案办理协商的开展提供了制度依据和保障。
2.简单协商向多层次、全方位协商转变
提案工作发展至今已有近70年的历史，已经形成了成熟的运行机制和完备的制度性规范。进入新时代以来，各级政协对提案办理协商认识到位，依托提案工作的制度优势，积极开展提案办理协商活动，打破了以往局限于提案办理环节的简单协商，推进了提案办理协商向多层次、全方位协商的转变。
在党的十八大以前的提案工作中，协商多局限于提案办理环节，提案的办复多为公文式，协商较为简单。进入新时代以来，各级政协开展的提案办理协商，贯穿于提案的提出、立案、交办、督办等各个环节，注重提案者与承办单位的相互沟通和协商，以增进共识为目标，促进提案建议的落实。例如，惠安县政协在全过程协商的探索中，坚持在提案选题环节先协商后选题、先协商后立案；在提案办理环节先协商后交办；重点督办提案推动“见面沟通协商”与“三结合座谈系统协商”⑧。又如，深圳市政协将“协商贯穿于提案工作全过程”作为提高提案办理实效的重要抓手，并引入第三方参与提案办理协商，2017年共组织各类协商活动近60场。⑨洛阳市政协在提案办理协商过程中，依据提案办理协商程序，加大协商参与主体范围，由以前的“委员提、单位办”的单向模式，变成“一方提提案、多方参与协商、多部门联合办理”的多向模式。⑩提案办理协商正成为推进社会主义协商民主的一支重要力量。
3.提案办理协商会是提案办理协商的创新形式
进入新时代以来，召开提案办理协商会（也称提案办理协商座谈会）成为各级政协开展提案办理协商的创新形式。提案办理协商会是以座谈会的形式，由提案者、政协组织、承办单位三方或邀请专家学者参与的多方沟通协商、办理提案的一种协商民主形式。进入新时代以来，全国政协一般每年举办四到五场提案办理协商会，比党的十八大召开前更为规范，协商更为深入。以北京市政协为例，2014年6月9日以“北京新机场建设问题”为主题召开的提案办理协商会，是北京市政协第一次以协商会的形式推进提案办理。北京市政协主要领导、有关专委会、提案者、市政府主管领导、有关承办单位的负责人，就新机场建设问题开展面对面协商座谈，体现了坚持协商于决策之前和决策实施之中的特点，达到了高层互动、深度交流、凝聚共识的良好效果。会后，北京市有关领导深入一线，进一步研究落实政协委员提出的合理化建议，使委员们的真知灼见转化为推动首都科学发展的实际举措。近5年，北京市政协通过提案办理协商会办理了关于雾霾治理、医养结合、“三个文化带”（大运河文化带、长城文化带和西山永定河文化带）的保护利用等6项重要提案。又如，2014年6月12日，洛阳市政协组织提案者、承办单位、相关专家，对民盟洛阳市委提出的重点提案“促进水生态文明建设，打造山水园林宜居城市”的办理情况进行视察，并召开办理协商座谈会。这是洛阳市政协第一次以协商会的形式来推进提案办理。会后，各承办单位扎实开展水生态文明城市建设試点工作，推进“华夏文明第一河示范段”等项目建设，加快“引黄入洛”工程建设及城北水系改造步伐，开展了水环境综合整治，实施了治污截污工程，实行了最严格的水资源管理制度，建立健全了洛阳市水资源开发、利用、治理、保护等制度，水生态文明建设各项工作得到大力推进。
可见，提案办理协商会是重点提案办理的高层次协商形式，具有以深入调研为基础、参与主体广泛、协商深入、会议规格高等特点。提案办理协商会有效地推动了提案的落实，是促进党政部门科学民主决策的重要途径，充分体现了人民政协协商民主的独特优势。
4.提案办理协商与其他协商民主形式的结合
党的十八大首次明确提出专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商四种协商民主形式。党的十八届三中全会进一步指出，要拓展协商民主形式，更有序地组织这四种协商民主形式。基于某些提案办理的难度和复杂程度，有的政协探索了提案办理协商与专题协商、对口协商、界别协商相结合的协商形式。例如，2014年，北京市西城区政协对群众呼声较大但政策受限、解决有困难的大栅栏街道政协委员联组提案“推进大栅栏地区架空线入地工程”进行了专题协商，区政协、政府办公室、5个政府职能部门、7家责任企业共同协商提案的解决方案，促成了提案的尽快落实。B11这是提案办理协商与专题协商结合的很好体现。再如，江苏省洪泽县政协将对口协商与提案办理协商相结合，由提案委员会定期牵头，组织承办单位、提案人、相关专委会进行协商，面对面沟通交流，协商解决办法，形成提案办理的合力。B12江苏省建湖县政协将对口协商与提案督办相结合，县政协每年列出年度督办重点提案，在分管县长签办、政协副主席领衔督办的基础上，按照提案内容交各专委会跟踪督查落实。各专委会分别牵头对口部门、承办单位、提案人沟通协商，促进提案办理。B13提案办理协商与另外三种协商形式，都是针对经济社会发展中的重大问题及群众关心的问题进行协商，都以将协商成果转化为党政决策为目标。在实践中，这四种协商形式可视提案的内容、办理效果等情况进行结合或发生形式上的转化。
三、提案办理协商存在的问题与不足
当前，提案办理协商的制度框架已经确立，各级政协开展的提案办理协商活动成效显著，但实践中也存在一些问题。
1.提案质量、办理质量有待进一步提高
提案质量是有效开展提案办理协商的重要条件，办理质量关系到提案办理协商的落实与成效。虽然近年来提案总体质量有明显提升，但也确实有部分提案情况不清、建议不实。笔者在对多个政协的访谈中了解到，提案的质量和办理质量是政协工作人员谈及最多的问题。提案质量不高的原因在于：有的政协委员履行政协职能的责任心不强，提交的提案不严肃；有的政协委员没有经过深入实际调查研究，所提建议不明确、不具体，缺乏科学性、可行性；有的提案缺乏全局性和前瞻性，内容空泛，没有针对具体问题的可操作性建议。提案办理质量不高的原因在于：个别承办单位对提案办理工作不够重视，与提案者沟通不够，致使委员对有的提案的办理情况不满意；个别承办单位对办理政协提案措施不到位，办理结果得不到委员认可，委员“被满意”现象仍然存在；提案办理的跟踪落实还不够，对办理结果缺乏有效问责机制。
2.提案者、承办单位缺乏深入沟通协商
当前，提案办理协商存在的最主要问题是提案者、承办单位之间缺乏深入沟通协商。在提案办理实践中，常出现提、办双方沟通不畅、各执一词的情况。一方面，有的承办单位认为：委员提出的问题没提到点子上；有些问题承办部门早已经解决了而委员却不知情又当新问题提出来；有的提案提得不够专业；有的提案就是照抄领导讲话或是文件。另一方面，委员们却认为：承办单位对提案的办复是在用工作总结来应付，办理提案不认真。提案者和承办单位二者是个矛盾体，因为所处的位置不同，所以需要沟通、协商。双方沟通不畅，势必会影响提案作用的发挥。这也是当前大力加强提案办理协商的原因所在。当前，只有部分重点提案能通过开展提案办理协商会等形式实现提、办双方的深入沟通协商，还有相当一部分提案难以实现提案者与承办单位的深入、有效的沟通协商。
3.提案办理协商程序不规范、机制不健全
进入新时代以来，各级政协开展的提案办理协商活动取得了明显的成效，但协商程序和机制仍有待进一步完善。例如，协商程序怎样设置更为合理规范，承办单位、提案者和政协组织三方沟通协商机制怎样运行更为顺畅，协商结果怎样运用和落实，办理后如何评议督办，都需要构建相应的机制加以保障。而且，現有的提案办理协商制度不够具体，例如，2014年全国政协印发的《政协全国委员会重点提案遴选与督办办法》第六条第二款规定，以提案办理协商会方式开展的重点提案督办活动，由提案委员会组织实施。但提案委员会如何组织实施督办协商，还需要相应的制度进一步具体化，以保证提案协商办理的科学性和规范性。
四、进一步完善提案办理协商的建议
要解决提案质量和办理质量不高，提、办双方沟通协商不深入等问题，关键在于健全提案办理协商的各项机制。提案办理协商的核心在于办理，而提案承办单位主要是党政部门，由于政协组织不是权力机构，对党政部门没有法律约束力。基于此，只有建立系统、规范、长效的提案办理协商机制，才能保障提案办理协商的顺利开展和落实，确保提案建议在党政部门科学民主决策中真正发挥作用。
1.健全审查立案协商机制
健全审查立案协商机制是提高提案质量的重要保证。一方面，要把好提案审查立案关，提高、完善、细化立案标准；另一方面，要尊重委员的民主权利，保护委员参政议政的积极性，健全沟通协商机制。此外，还应建立审查立案机制。政协全会期间提案组要从提案预审、初审环节开始介入，及时与提案者就提案的修改完善、并案处理等问题进行协商。这样，不仅能够有效提高审查立案的准确性，科学确定承办单位，而且承办单位能够在审查立案环节提前了解涉及本部门的提案情况，为下一步开展提案办理协商打好基础。对不立案的提案所提出的有价值的意见和建议，经沟通协商，可以以委员来信或反映社情民意方式转送有关部门处理或参考；对不立案的提案，与提案者充分沟通协商后再作撤案处理。
2.建立共同交办机制
全国政协应建立中共中央办公厅、国务院办公厅和全国政协办公厅共同交办提案机制。政协全体会议闭幕后要适时召开提案交办会，明确提案承办单位的任务和要求。政协全体会议闭会期间的提案，由提案委员会及时转给有关方面交办。地方各级政协也要根据自身情况，建立党委、政府和政协共同交办提案机制。由多个部门共同承办的提案，要加强与政府督查部门的协调配合，协商确定提案主办单位和会办单位，做好提案预交办工作。对于难以确定承办单位的提案，会同政府办公室研究确定承办单位，确保提案交办能够准确到位。承办单位要加强与党委、政府办公厅（室）及政协组织的沟通交流，确保提案交办对口、分办合理。
3.规范协商程序，加强提案办理协商机制
要进一步规范提案办理协商程序。全国政协应尽快制定与《提案办理协商办法》相配套的实施细则，明确协商主体、协商议题的确定，协商形式、协商的具体环节、协商的具体方案以及协商成果的反馈等内容和程序，确保提案办理协商更加规范、更具有可操作性。例如，洛阳市政协制定了《洛阳市政协提案办理协商操作办法》，虽然该办法对协商程序、协商内容、协商方案等规定还是较为原则性的，还有待进一步完善，但其对协商议题、协商环节、协商方案和协商机制等都做出了规定。全国政协可以对地方政协的提案办理协商经验进行考察和总结，出台具有指导性意见的、科学规范的提案办理协商操作规程。在提案办理环节，要建立健全联系沟通、办理询问、研讨交流机制，把沟通协商作为提案办理的必经环节。要规范提案者、政协组织和承办单位三方的沟通机制，以政协组织为平台，建立承办单位与提案者办前、办中和办后协商机制。提案办理前，承办单位要与提案者联系，进行沟通协商，了解提案者的用意，主动征求提案者的意见，为提案办理做好准备；提案办理过程中，承担单位仍要与提案者保持联系和沟通，使提案者了解提案办理进度和相关情况，协商解决问题的办法；提案办理后，承办单位要征求提案者意见，反馈提案办理情况。
4.落实提案办理责任制，构建领导督办重点提案机制
提案办理的主体即承办单位收到提案后，责任领导应依照有关制度文件，尽快组织工作人员制定办理方案、确定办理方式、承办部门和具体负责人，明确分工，严格按照时限对提案者的意见和建议进行办复。提案所提意见和建议能否落到实处，相关政府部门领导起着至关重要的作用。例如，“关于北京市门诊、急诊医疗费即时报销结算的提案”，最初是由北京市人力资源和社会保障局负责承办，但具体实施中涉及社会保障、信息、卫生、财政等多个部门的统筹协调，难度较大。北京市政协连续四年对这一提案进行督办，最终由北京市副市长牵头办理，协调方方面面的关系，才实现了北京市社保卡一期工程的完工，全市发卡629万张，1757家定点医院实现了门诊卡就医即时结算。B14又如，深圳市委书记领衔督办的“关于深化供给侧结构性改革，壮大深圳实体经济的提案”，推动了深圳市出台促进科技创新、支持企业提升竞争力、促进人才优先发展等五大支持政策，集中推出了235条措施，进一步激发了实体经济转型升级的活力。B15当前大多数政协的做法是：由政协领导督办重点提案。但政协组织是协商的平台，不是承办单位，难以把控提案办理的情况。基于此，应建立相关政府部门领导督辦重点提案机制，加大提案办理的力度，确保具有前瞻性、战略性或关系群众切身利益的提案发挥实效。例如，从2008年开始，历任中共广东省委、省政府主要领导坚持牵头督办政协提案，亲自参与高层次提案办理协商，达到了良好的效果。总之，要构建政府部门领导督办重点提案机制，提升提案办理协商的层次，确保办理的实效。
5.构建提案办理考评机制
《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，要完善提案办理考核评价机制，逐步将提案办理工作纳入绩效考核体系。政协组织要主动争取党委和政府的支持，促成建立这一机制，将提案办理协商工作情况作为干部依法履职与考核的重要内容，以提高提案办理质量。例如，2013年，枣庄市委、市政府出台了《关于进一步加强人民政协提案办理工作的实施意见》，规定从2014年起，将政协提案办理工作纳入绩效考核体系，并把考核结果作为干部考核、培养和选拔的参考依据，增强了提案办理的实效。总之，党和政府应将党政部门办理提案过程中是否与提案者、政协组织进行充分沟通协商、是否符合办理程序、提案意见建议是否采纳落实等情况纳入政府部门绩效考核体系，并在制度层面加以规定，以增强提案办理的力度，确保提案工作的实效性。此外，还要进一步丰富和规范提案办理协商形式。一方面，要对提案办理协商会的议题确定、协商程序等进行科学设计。深化对提案办理协商与专题协商、对口协商、界别协商相结合的规律性认识。另一方面，要广泛开展调研协商、现场协商、电话协商，积极探索运用新媒体开展网络协商等新的协商形式，使协商更为便捷、更具有针对性和灵活性。
综上所述，提案办理协商具有鲜明的中国特色，是人民政协协商民主的重要形式。进入新时代以来，各级政协开展了富有成效的提案办理协商活动。当前，应对各级政协的提案办理协商经验、提案办理创新形式以及提案办理协商机制等方面进行深入研究，进而进行理论总结与提升，发挥理论指导实践的作用，为提案办理协商深入开展指明方向。B16提案者、政协组织和承办单位三方要通力合作，以党的十九大精神为指导，以增强提案办理实效为目标，以健全协商机制为保障，全面提升提案办理协商的科学化、制度化水平，使这一民主形式在推进社会主义协商民主进程中、在促进党和政府科学民主决策中发挥更重要的作用。
注释
①②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第22、38页。
③郑万通：《中国人民政治协商会议年鉴》（2000），人民出版社，2001年，第175页。
④⑤朱训：《中国人民政治协商会议年鉴》（1994），人民出版社，1996年，第87页。
⑥郑万通：《中国人民政治协商会议年鉴》（2005），中国文史出版社，2007年，第179页。
⑦戚尔达：《不断提高提案办理协商实效》，《联合时报》2017年9月1日。
⑧吴丽萍：《加强提案办理协商 提升提案工作水平》，《政协天地》2017年第11期。
⑨B15周元春：《提案办理不再重答复轻落实》，《深圳特区报》2018年1月14日。
⑩政协洛阳市委员会：《把创新融入提案办理协商全过程》，《协商论坛》2015年第11期。
B11西城区政协：《完善提案办理制度协商民主贯穿提案办理全过程》，《政协研究》2014年第2期。
B12陈继信：《基层政协开展对口协商的探索和思考》，《江苏政协》2013年第12期。
B13唐张新：《基层政协专委会开展对口协商大有可为》，《江苏政协》2014年第4期。
B14政协北京市委员会提案委员会：《最具影响力提案》（2003—2009年），2012年，第5—9页。
B16林宏彬：《人民政协提案工作制度研究综述》，《北京联合大学学报》（人文社会科学版）2015年第3期。
责任编辑：浩 淼 思 齐
