中国特色高校学生管理制度的法制进步及其践履

    王彬彬 刘胜 寇灵慧

    [摘要]《普通高等学校学生管理规定》是教育部出台的规范高校学生管理的行政规章，是高校学生管理的重要依据和基本制度。在立法宗旨、立法原则、具体内容、程序性规定和法律监督方面的特点体现了中国特色高校学生管理制度的法治进步，但其所蕴含的双重理念、授权性规定和混合法律关系给学生教育管理实践带来了一定困惑。因此，对于其实践问题应当在思维转变、制度完善和文化培育上多下功夫，以进一步推进高校学生教育管理工作的法治化。

    [关键词]学生管理规定;法律地位;法制进步;实践困惑;学生管理法治化

    [中图分类号] ??G647[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2019）-02-0021-05

    [DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.02.005

    原国家教育委员会于1990年1月颁布实施的《普通高校学生管理规定》（下文以“年代+《规定》”的区分方式对其不同版本进行论述），标志着我国高校学生管理制度法制化进程的开始。2005年的《规定》确立了一系列依法治校、保护学生合法权益的新规则，实施以来发挥了重要作用。基于贯彻中央新要求、适应经济社会发展新需要和体现高校教育与管理新变化等方面的考虑，2016年12月26日，教育部以部长令的形式颁布了新修订的《普通高等学校学生管理规定》，并于2017年9月1日起施行。此次对《规定》的全面修订，着力加强了针对性、规范性、科学性和可操作性。

    一、《规定》的性质与地位

    《普通高等学校学生管理规定》是社会主义性质的高校学生管理规定。1990年《规定》是在1989年发生政治风波不久后出台的，文中指出了高等学校的主要任务是为社会主义建设培养合格人才，着重强调要“警惕并抵制国外敌对势力的思想政治渗透和国内资产阶级自由化思潮的侵袭，做好教育和管理工作”[1]。2005年《规定》是在依法治国大背景下出台的，文中提出：“要依法治校，从严管理，健全和完善管理制度，规范管理行为;要将管理与加强教育相结合，不断提高管理水平，努力培养社会主义合格建设者和可靠接班人。”[2]2017年《规定》是在我们坚定“四个自信”，实现中国梦的征程中出台的，除了提出要“培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人”，还明确指出要“坚持社会主义办学方向”。三部《规定》是在不同时代背景下产生的，但都强调为社会主义培养人才。

    《普通高等学校学生管理规定》是教育部出台的规范高校学生管理的行政规章，是高校学生管理的重要依据和基本制度。按照《中华人民共和国立法法》的规定，《普通高等学校学生管理规定》属于教育部的部門规章，其法律效力不及宪法、普通法律和行政法规。但是，1990年的《规定》早于1995年的《中华人民共和国教育法》和1998年的《中华人民共和国高等教育法》，并在“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”中被首次使用，发挥了高校学生管理基本制度的重要作用。《教育法》和《高等教育法》出台后，《普通高等学校学生管理规定》作为下位法，仍在规范高校学生管理方面发挥着重要作用。

    二、2017年《规定》的法制进步

    2017年《规定》从育人为本和依法治校的理念出发，对学生的权利与义务、学籍管理、校园秩序与课外活动、奖励与处分和学生申诉等五方面内容均进行了修订完善，解决了原管理规定“边界不清、从严管理、责任模糊”的难题，进一步划定了边界，规范了管理，清晰了责任。

    （一）凸显“控权法”“权利法”的立法导向

    与2005年《规定》相比，新《规定》立法宗旨中在“维护普通高等学校正常的教育教学秩序和生活秩序”前面新增了“规范普通高等学校学生管理行为”的表述，体现了对公权力限制的取向，有利于促进高校权利与学生权利的平衡保护，逐步实现了由管理法向控权法的转向[3]。

    新《规定》将原来的“保障学生身心健康”修改为“保障学生合法权益”，在第五条新增了“实施学生管理，应当尊重和保护学生的合法权利”的表述，明确提出了要维护学生合法权益;在具体条文中，也突出了保障学生的知情权、参与权、表达权、监督权、申诉权、起诉权等权利，突出了“权利本位”理念，“权力法”与“权利法”渐渐趋于平衡。

    （二）凸显育人为本和依法治校的立法理念

    与2005年《规定》相比，新《规定》明确指出了 “培养社会主义建设者和接班人”的目标。其次，明确了育人原则，即第二条中的“坚持社会主义办学方向”“坚持以立德树人为根本”以及“将管理与育人相结合”。在具体规定中，新增了对学生思想品德的要求和考核、学生诚信的记载与约束、学术不端行为的处罚等方面的规定，体现了立德树人、育人为本理念。

    与此同时，明确指出要进行“依法治校、科学管理”。学校要“坚持依法治校，科学管理，健全和完善管理制度，规范管理行为”。学生“应当增强法治观念，遵守宪法、法律、法规，遵守公民道德规范，遵守学校管理制度”。在学生履行的义务中新增了“遵守学校章程和规章制度”，突出了学校章程的重要性，体现了教育法制的进步。在某些具体条文中呈现出了与行政法、民法以及诉讼法相类似的立法体例、具体规定和语言表述，更加科学、规范。

    （三）具体内容中凸显民主管理、科学管理理念

    与2005年《规定》相比，新《规定》赋予了学校和学生更多自主权。学校新增了在保留入学资格、入学资格复查、学习经历与成果的学分认定、学生重新入学的学分认定、转专业和转学的具体办法等方面一些自主权。新《规定》鼓励和支持学生实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督;给予了学生“在校内组织、参加学生团体，以适当方式参与学校管理”的权利。“学校应当建立和完善学生参与管理的组织形式”“学校应当建立健全学生代表大会制度”等应然性规定，体现了民主管理的导向。

    权力行使、义务履行必然导致责任承担。根据法律法规和学校章程的规定，高校依法、依章程行使权力并承担责任;学生依法、依章程行使权利、履行义务;教育主管部门依法依规实施监督、处理申诉和投诉。参与高校学生管理的各方主体的“权力行使与义务履行”的边界更加清晰，责任划分更加明晰，有利于推进高校学生管理效率的提高和管理服务质量的提升。

    （四）程序性规定更加科学化、人性化

    程序内容变动主要体现在表彰、奖励以及处理、处分与申诉部分。与2005年《规定》相比，新《规定》新增了对转专业的程序性规定，即“建立公平、公正的标准和程序，健全公示制度”;新增了表彰与奖励程序的原则性规定，即“应当建立公开、公平、公正的程序和规定，建立和完善相应的选拔、公示等制度”;对学生处分也提出了类似要求，“学校对学生的处分，应当做到证据充分、依据明确、定性准确、程序正当、处分适当”。新增了处分期限与处分解除的规定，除开除学籍处分以外的其他处分须设置6到12个月期限，到期要按照学校规定程序进行解除;解除处分后，学生获得表彰、奖励及其他权益，不再受原处分的影响。规范了学生处理、处分和申诉的程序性规定。例如提出出具处分决定书、学生享有陈述和申辩权、改进送达方式、明确申诉具体程序和投诉的程序等。以上充分考虑到了维护学生权益、规范管理、科学管理，体现了公开公平公正的理念[4]。

    （五）体现维护学生合法权益的监督导向

    与2005年《规定》相比，新《规定》新增了法律监督方面的规定。一方面是学生监督。一是通过申诉进行监督，即学生对复查决定有异议的可以在一定时间内向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉，省级教育行政部门必须在一定时间内予以回复。二是通过投诉进行监督，即“学生认为学校及其工作人员违反本规定，侵害其合法权益的、或者学校制定的规章制度与法律法规和本规定抵触的，可以向学校所在地省级教育行政部门投诉”[5]。另一方面是上级部门监督，“教育主管部门在实施监督或者处理申诉、投诉过程中，发现学校及其工作人员有违反法律、法规及本规定的行为或者未按照本规定履行相应义务的，或者学校自行制定的相关管理制度、规定，侵害学生合法权益的，应当责令改正;发现存在违法违纪的，应当及时进行调查处理或者移送有关部门，依据有关法律和相关规定，追究有关责任人的责任”[6]。法律监督实际上是在促进高校和教育行政管理部门依法行使权力，提高工作效率，提升廉政水平，同时维护自身合法权益。

    三、2017年《规定》的实践困惑

    新《规定》的修订工作自2015年2月启动，在向各省市教育行政部门和高校征求意见的基础上，形成征求意见稿，经过向社会公开征求意见建议、组织召开法律专家座谈会、召集部分高校学生管理部门和教育行政管理部门的同志进行座谈，结合学习贯彻全国高校思想政治工作会议精神，历时近两年时间完成，成果卓著。但是新《规定》在实践方面仍然带给高校学生管理主体一些困惑。

    （一）基于双重理念：基层学生管理者管理实践中的差异

    高校学生管理强调育人为本和依法治校的理念。育人为本强调要尊重和保护学生利益;依法治校强调依法实施管理。一方面，双重理念会造成学校教育、管理与服务的混淆，可能在一定程度上会降低教育效果、管理效率和服务质量。另一方面，基层学生管理者在管理实践中会出现宽严不一的处理现象。在实际工作中，多数二级学院或者辅导员在处理学生违规违纪行为时，通常采取“大事化小、小事化了”的策略，要么给予批评提醒了事，要么给予没有效力的院级处分以警示;而学校相关职能部门基层学生管理者却根据学校学生管理规定的条款，给予学生相应处分。

    （二）基于授权性规定：上位法与下位法之间的博弈

    新《规定》在一些具体操作方面，给予了高校一定的自主权，但同时也给高校的校本化工作带来了一些难题。例如新《规定》第30条、第52条对“学校对学生的退学处理和开除学籍的处分”的内容用了授权性规定。如果学校将“可以”改为“应当”，这与新《规定》尊重和保护学生利益的原则不符。如果保留“可以”，学校经过仔细斟酌、慎重决策的结论可能带来受处理处分学生的质疑，甚至可能导致学生与学校反目成仇、对簿公堂。因此，新《规定》给予学校处理和处分学生的授权性规定，使新《规定》本身与校本化学生管理规定与实践之间产生了矛盾。

    （三）基于混合关系：学生管理实践左右为难

    关于高校与学生的法律关系，学术界主要有以下几个观点：一认为是公法上的特别权力关系[7];二认为是教育行政管理关系;三认为是教育民事法律关系;四认为学校与学生之间既存在教育行政管理关系，也存在教育民事法律关系;五认为学生与高校的法律关系应放置在不同的时间阶段中进行具体分析[8];六认为在司法实践中出现的高校与学生之间的纠纷多数属于公法上的教育行政管理关系[9]。《中华人民共和国高等教育法》肯定了高校民事主体的地位。因此，高校学生管理中的法律关系应当是以教育行政管理关系为主、以民事法律关系为辅的混合关系。但是在管理实践中，学生一些违规违纪事件的发生情况比较复杂，在区分学校与学生、甚至与其他单位或个人之间的关系也显得复杂。再加上如果学校受到上级部门、当事人家属、媒体舆论等压力的影响，也可能导致事件处理上公平與效率方面的差异。因此这种混合关系，在学生管理实践中，会给基层管理者带来一些困扰。

    四、对高校学生管理工作法治化的深层思考

    （一）转变思维

    教育管理者要善于运用法治思维开展学生思想政治教育和管理工作。在实际工作中，法治思维强调要强化规则意识。一方面，要树立权利义务意识。厘清不同主体之间的权利义务关系，要了解和熟悉教育法律法规和学校规章制度。新《规定》出台后，尤其要加强对新《规定》以及新修改的学校相关管理规定的学习。另一方面，要强化程序正义理念。程序优先和尊重程序是程序正义理念的应有之义。程序优先要求教育管理者首先要关注程序正义设计，以保证实体正义的实现。尊重程序要求，严格按照程序性规范行使教育管理者的权力。

    教育管理者要深化“围绕学生、关照学生、服务学生”的育人理念，在推进教育管理工作法治化中强化服务意识。服务学生的宗旨是保障学生正当利益的实现。因此，在学生教育管理工作中，一方面要树立平衡意识。在实施学生教育管理与维护学生利益之间处理好各方关系，做好利益平衡，有效化解矛盾冲突。另一方面，要强化修复性理念。对于违规违纪学生，要鼓励其向受害方承担个人责任使之不被另眼相待，要引导其最大程度地修复与所涉及各方之间关系，使之恢复如初[10]。

    （二）完善制度

    做好“一体多位”顶层整体设计，完善制度体系。高校学生管理规定是学校开展一切学生教育管理工作的基本遵循。新《规定》大范围的修订，必然带来各高校学生管理规定内容的重大变动。目前，诸多高校根据新《规定》的授权已经基本完成了校本化学生管理制度的修订。下一步，高校应当督促和协调学生工作、研究生工作、教学工作、科研管理、团学工作、后勤管理、保卫等有关部门，及时修订已有的具体规定、新增未细化的具体规定，以便形成“一体多位”的学生教育管理制度体系。

    改良非正式制度，顺畅制度实施。制度实施过程一定程度上是正式制度与非正式制度有机融合的过程。正式制度的变化打破了原有的融合机制，必然寻求与非正式制度的新融合。因此，改良非正式制度，是推进制度实施的必然路径。高校在长期发展过程中约定俗成的某些工作理念、工作习惯、工作方法等要进行调整：工作理念要与时俱进，工作习惯要应势而变，工作方法要因势而新。

    （三）培育文化

    注重发挥制度优势，培育校园法治文化。一方面，要加大学生教育管理制度的宣传力度。充分利用校园宣传栏、广播、法治宣讲、知识竞赛等传统宣传途径，充分发挥微信、微博等新媒体资源的传播优势，整合校内政法学院的力量和资源，开展学生教育管理制度的宣传，加强校园法治文化建设，使广大师生知法懂法、遵纪守法。另一方面，要真抓实干，依法办事。学院、各职能部门在遇到学生问题的时候，不能仅凭工作经验，要依据相关的学生教育管理制度，结合工作经验慎重地解决和处理，促使教职员工“依法办事”理念内化于心、外化于行。

    建设社会主义法治文化，提升公民法治素养。当前，推进社会主义法治文化建设的关键在公民法治教育。一要运用科技方式活化法治教育内容，加大普法力度;二要发挥党员领导干部“关键少数”作用，带头遵纪守法，将自己塑造成为模范公民;三是全体公民要在处理关乎切身利益事务的过程中学法、懂法、尊法、用法，不断提升法治素养。全社会法治文化的形成必然促进教师、家长和学生法治素养的进一步提升。

    参考文献：

    [1]教育部.普通高等学校学生管理规定（国家教育委员会令第7号）[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201511/t20151119_220038.html，1990-01-20/1990-01-20.

    [2] 教育部.普通高等学校学生管理规定（教育部令第21号）[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/200503/t20050325_81846.html，2005-02-25/2005-02-25.

    [3]任海涛，孙冠豪.完善高校学生权益保障机制研究——基于新修订的《普通高等学校学生管理规定》[J].思想理论教育.2017（5）：95-101.

    [4]刘尧.中国特色高校学生管理的改革取向[J].现代教育科学.2017（6）：27-31.

    [5][6]教育部.普通高等学校学生管理规定（教育部令第41號）[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201702/t20170216_296385.html，2017-02-04/2017-02-16.

    [7] 王旭.变革中的高校与学生法律关系研究[J].人民论坛.2013（2）：224-225.

    [8] 朱志军.现代高校与学生法律关系的思考[J].甘肃政法学院学报.2004（3）：91-98.

    [9] 苏林琴.从“强制”到“同意”——高校与学生法律关系的转化与发展[J].黑龙江高教研究.2007（12）：16-20.

    [10] 班建武.修复性正义：处理学生违纪行为的教育维度[J].中国德育.2017（9）：9-10.（责任编辑：刘爽）