政策演进中的独立学院转设现状及其变革路径探析
王凤华
[摘要]2008年2月22日教育部颁布《独立学院设置与管理办法》，该法令颁布后独立学院开始了转设发展之路，转设进程虽然缓慢，但每年都有一批独立学院转设成为独立设置的普通本科高校。本文结合相关数据，对独立学院的转设数量、转设地域分布、转设后办学属性选择以及举办者进行了分析，对独立学院规范发展的政策制度设计与推进过程进行了梳理。随着民办教育新法新政的颁布和分类管理的实施，在新一轮高等教育利益格局变革中，独立学院应尽快明确发展道路，把握发展机遇。
[关键词]独立学院;转设;分类管理
[中图分类号] G648[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2019）02-0010-05
[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.02.003
2008年2月22日教育部颁布《独立学院设置与管理办法》（以下简称“教育部26号令”），该法令颁布后独立学院开始了转设发展之路，转设进程虽然缓慢，但每年都有一批独立学院转设成为独立设置的普通本科高校。2018年5月31日教育部发展规划司公布《关于2018年拟批准设置高等学校的公示》，公示中又有3所独立学院转设为独立设置民办普通本科学校。同时，浙江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院分别宣布，2018年所有新生将按公费标准收取学费，这一举措，成为独立学院转设为公办普通本科学校的首例。
一、独立学院转设进程及现状
（一）独立学院转设进程
2008年至今，教育部共审批了 64 所独立学院转设为63 所民办本科院校（其中沈阳2 所独立学院联合转设为沈阳工学院），加上浙江省2所独立学院转设为公办本科院校，共有66所独立学院转设为本科高校。其中，2008年哈尔滨商业大学德强商务学院等 4 所轉设;2009 年东北大学大连艺术学院 1 所转设;2011 年华中师范大学汉口分校等 14 所转设;2012 年哈尔滨理工大学远东学院等6所转设;2013 年复旦大学上海视觉艺术学院等 11所转设;2014 年中国地质大学江城学院等8所转设;2015 年华中科技大学武昌分校等 8所独立学院转设;2016年武汉大学珞珈学院等6所独立学院转设;2018年福建师范大学闽南科技学院等5所独立学院转设（图1）。
（二）转设独立学院地域分布
从已转设独立学院的地区分布情况来看，存在较大差异。湖北省是全国独立学院数量最多的省份，共有 31 所，目前有 14 所转设，数量居全国第一。东北地区最早开始了独立学院转设工作，2008年转设的4所独立学院均在东北地区。东北地区是近十年来转设最多的地区，辽宁省有 12 所独立学院转设、黑龙江省有8所、吉林省有5所。另外，河南省有6所转设、四川省有4所转设、福建省3所转设，河北省、安徽省、山东省各有2所转设。广东、上海、重庆、江苏、海南各有 1 所独立学院转设。值得关注的是，作为独立学院大省，浙江省 22 所独立学院中仅有3所转设，江苏26所独立学院仅有 1所转设。目前，包括北京、陕西、天津、湖南、山西等14个省（市、自治区）均无独立学院转设（图2）。
（三）转设独立学院办学属性选择
在转设独立学院中，除浙江省2所独立学院转设为公办高校外，其余均转设为独立建制的民办普通本科高校。从转设后的各学校章程可以看到，目前已转设的61所学校中，要求取得合理回报的有8所，不要求取得合理回报的有52所。也就是说，独立学院转设为独立设置的民办本科高校后，大部分不要求合理回报，也就是非营利性，占转设为民办高校的86%。但随着新的民办教育促进法及分类管理的实施，所有民办高校，包括转设及未转设的独立学院在内，都面临着重新的选择和登记（图3）。
（四）转设独立学院举办者
依据教育部官方公布的信息，我们对独立学院转设前后的举办者进行了对比分析发现，转设后绝大部分母体高校选择退出，仅有3所除外（表1）。其中浙江大学城市学院和浙江大学宁波理工学院这2所学校，母体高校继续与地方政府合作，转设为公办高校。复旦大学上海视觉艺术学院转设为民办普通本科高校，转设后的举办者是复旦大学和上海文化广播影视集团、文汇新民联合报业集团等5个国有企事业单位共同举办，复旦大学以管理等无形资产作价12 000万元。从独立学院转设后的举办者可以看到，在转设后的61所独立学院中，有54所学校的举办者是单一企业事业单位或个人，占89%，绝大部分是独立学院直接脱离原母体高校，由原参与举办独立学院的投资方直接举办。
二、政策持续推进：国家制度设计
关于独立学院的“转设”一词最早出现于2006年，在教育部发布的《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》中提出，“独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通本科高校”。 2008年颁布的“教育部26号令”中并没有提到转设，但在随后的工作说明中指出，“对已设独立学院给予五年的过渡期：基本符合“教育部26号令”要求的，教育部组织考察验收，并对考察验收合格的独立学院核发办学许可证。符合普通本科高等学校设置标准的，可申请转设民办高等学校，颁发民办教育办学许可证”。根据这一要求，独立学院可以选择继续举办，或者转设民办，但前提条件是要符合普通本科高等学校设置标准，没有达到要求的要不断完善条件达到标准。为持续推进“教育部26号令”的政策执行，2009 年教育部办公厅下发了《关于编报省级独立学院五年过渡期方案》，给出了继续举办、转设民办、终止办学、回归母体、数校合并5条独立学院发展道路。
教育部《关于“十二五”期间普通高等学校设置工作的意见》中提出“对于布局合理，条件具备，办学行为规范的独立学院，可以按照普通高等学校设置程序，申请转设为独立建制的民办本科学校”，并表示独立学院不受“一年西部、一年中东部、一年民办”节奏的影响，“2014年以前每年均可开展独立学院转设的审批工作”。从系列政策导向中可以看出，教育主管部门极力推进独立学院的转设工作。2017年，《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》指出“对布局合理，条件具备，办学行为规范的独立学院，鼓励按照普通高等学校设置程序，申请转设为独立设置的本科学校”。相比之前的政策不同之处在于，鼓励转设为独立设置的本科学校，而不单单是民办本科学校，增加了独立学院转设道路选择的多样性。
教育部相关领导在关于独立学院规范发展的讲话中指出，根据26号令的要求，教育部对独立学院的规范发展提出了6条路径，并要求各地组织独立学院研究确定符合当地以及自身实际情况的规范目标。第一是继续举办独立学院;第二是转设为独立设立的民办本科高校;第三是并入母体公办学校;第四是与政府合作转为公办学校;第五是和其它的公办、民办学校合并;第六是调整为其它层次的学校或者撤销。虽然教育部给出了独立学院发展的多条路径，但从目前情况来看，大部分学校选择了转设和继续办独立学院。其中以转设为民办高校的居多，有2所是合并以后转设，仅有两所转设为公办高校，另外也有个别独立学院停止招生。
2016 年 11 月，随着《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定 》（以下简称《修改决定》）法律的颁布及相关配套文件的实施，必将加快独立学院规范发展的进程。2018年教育部等十三部门关于印发《民办教育工作部际联席会议2018年工作要点》中最重要的一条就是要修订教育部令26号，重新研究制定獨立学院发展的路径和政策措施。同年5月份教育部办公厅在全国独立学院范围内开展了基本情况问卷调查工作，调查的主题是全面梳理独立学院发展的基本情况、面临的重大问题和突出困难，了解举办者、教职工、学生、社会相关方面对独立学院发展的意见建议，找准制约发展的体制机制问题，提出未来发展的路径政策，指导独立学院健康发展。调查内容包括学校基本情况、举办者情况、规范发展考虑、法人治理结构、经费使用情况、师生权益保障情况、政策建议。调查工作旨在摸清目前独立学院现状，找出制约独立学院规范发展的关键因素，为下一步的政策修订提供依据。独立学院的发展也必将迎来一个新的转折。
三、独立学院未来发展道路选择
（一）制度上以转设为主，多元发展政策推进
无论“从教育部26号令”及相关的政策文件中，还是教育部有关领导的官方讲话中，政策的侧重点在于规范独立学院的发展，对于未来发展道路从来都不止“撤、并、转”，独立学院仍可作为长期存在的组织形式，转设并不是唯一道路选择。但随着政策的推进，教育部对独立学院的未来发展从顶层设计上来讲，要么选择民办本科，要么是公办本科[2]。尤其是以“教育部26号令”为核心的政策出台，对独立学院办学模式进行规范的同时，打开了独立学院转设的合法性闸门，为独立学院的不确定未来提供了一个发展方向[3]。尽管转设并不是独立学院的唯一出路，但政策却明显起到引导和推动作用，并在很大程度上加速了独立学院转设的进程。
对举办高校而言，近年来，政府对公办高校学生的生均拨款不断提高，招收独立学院学生不存在经济优势，独立学院作为创收组织的价值大大降低[4]。对投资方而言，最大的转设动力来自于转设成民办本科院校后可以大幅减少或者免于上缴挂靠母体公办高校的品牌资源使用费[5]。加上母体高校的光环，随着延长其价值和作用逐渐变弱，母体高校的影响力随之变小[6]，这些因素都增加了投资方选择终止合作的可能性。从目前转设情况来看，多数是由民营企业或个人等真正社会力量投资举办的独立学院，而对于由母体高校与地方政府、校办企业、国有企业、基金会等合作举办的独立学院转设意愿比较小。随着《民办教育促进法》的颁布和分类管理的持续推进，民办学校的法人属性和产权归属将得到清晰的界定，营利性和非营利性相关的优惠和支持政策将逐步出台，这些都将进一步增强独立学院转设的动力。
（二）举办者上明确道路，做好分类管理
随着新法新政的实施，独立学院同其他民办高校一样，不能再处于混沌状态，要在营利性与非营利性之间做出选择。但相比其他纯民办高校，独立学院在选择营利性或非营利性道路上面临着更多的障碍。除了“校中校”型独立学院以外，大部分独立学院有多个投资主体，包括个人、企事业单位、股份制融资、外企或合资企业等。从混合所有制的视角来看，独立学院中既有国有资本，又有集体资本，还有民营资本、国外资本[7]。如果独立学院选择非营利性，其中的民营经济主体不能取得办学收益;如果选择营利性，作为举办方的公办高校、政府、事业单位必须选择退出。根据2018年8月10日，司法部发布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称《修订草案》）第七条规定，公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益。如果独立学院要选择营利性，作为举办者之一的公办高校必须退出。
实施民办高校分类管理改革，意味着民办高校利益相关者现有利益格局的重新分配和调整。其中，影响最大的是举办者。对现有民办高校举办者来说，选择营利性或者非营利性，都直接关涉切身利益[8]。《修改决定》提出，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学;营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。对已设民办高校来说，选择登记为非营利性的，终止时，进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学。对于具体办法，仍由各省、自治区、直辖市制定，从目前各省颁布的实施意见来看，上海市、湖南省对登记为非营利性举办者的补偿和奖励办法比较具体，多数省份并不明确。现有民办高校选择登记为营利性或者非营利性后，举办者对学校享有何种权利也不明确。因此，对于民办高校的举办者来说，在严格分类后相关配套政策并不明朗的情况，需要理性权衡得与失，根据学校自身发展状况，做出分类选择。
（三）学院角度上增强内功，提升办学水平
虽然此次民办教育促进法的出台和相关配套文件，明确了对包括独立学院在内的民办高校政策扶持，但独立学院只有依法办学、规范办学，才能获得健康发展。无论是依据《独立学院设置与管理办法》，还是《修改决定》，目前独立学院的设置标准仍然是参照同级同类公办学校的设置标准执行。由于独立学院办学实践的复杂性和多样性，加之先发展后规范的特殊性，按照普通本科学校设置标准，有些独立学院难过师资关和办学条件关。在历次全国独立学院峰会上，许多独立学院的董事长和院长表示，对于独立学院不能按“教育部26号令”的标准一刀切，要实事求是。教育部已经启动了高校设置标准修订工作，将按照不同类别、不同标准的思路进行修订，还允许小规模单科学校存在，独立学院设立标准必将根据普通本科高校的设立标准随之变化。
面对外部政策环境的变化，作为优质教育资源和灵活市场机制优势的独立学院，首先要摈弃消积等待和停滞观望的心态，积极改善办学条件，做好规范工作。其次，要积极转变教育方式，科学确定办学定位，坚定不移地走以质量提升为核心的内涵式发展道路。最后，积极服务于区域经济社会发展，通过专业结构的深化和调整，探索具有自身特色和优势的发展新方向、新模式，增强自身在高等教育体系中的竞争力，只有这样，才能在新一轮高等教育利益格局的变革中脱颖而出。展望未来，随着系列政策和细则的相继落地和实施，相信包括独立学院在内的民办高校在国家进一步重视民办教育发展的大环境下，迎来新的发展契机。
参考文献：
[1]阙明坤.我国独立学院转设现状分析及对策研究[J].教育研究，2016（3）：64-71.
[2] 阙海宝，罗昆.独立学院转设的困境及其出路[J].教育发展研究，2015（5）：49-53.
[3][4][6]于光辉.独立学院转设倾向的新制度经济学分析——基于三个案例的调查研究[J].教育发展研究，2015（5）：41-48.
[5]徐军伟.独立与依附：内生型独立学院的两难选择[J].教育发展研究，2013（5）：24-27.
[7]阙明坤.混合所有制视角下独立学院办学体制创新研究[J].复旦教育论坛，2017（3）：46-52.
[8]黄 崴，李文章.民办高校分类管理改革的“中间路线”：基于举办者视角的分析[J].中国高教研究，2017（2）：19-23.
（责任编辑：王岚）
