绩效工资政策实施中的三种典型现象之省思

    陶菲菲

    [摘要]义务教育教师绩效工资政策的实施既要处理好教育系统内部变通与统一的关系问题，又要灵活处理教育系统内部与外部的关系问题，有效发挥其激励作用。但是就目前来看，我国义务教育教师绩效工资的实施在灵活与统一关系的处理中仍然存在不足之处，主要存在以下3种值得省思的典型现象：绩效工资考核过于追求“统一”，使得激励变成单纯的竞争;绩效工资制度“变通”实施，使得政策偏向执行;绩效工资考核中外因起主导作用，使得绩效考核“有名无实”。剖析这3种典型现象，能够为我国进一步完善绩效工资的实施提供借鉴。

    [关键词]义务教育;教师;绩效工资

    [中图分类号] G472[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2019）02-0005-05

    [DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.02.002

    国务院于2008年12月23日颁布了《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》（以下简称《意见》），自此教师绩效工资制度在全国义务教育学校落地生根。“教师绩效工资制度是以教师工作业绩的考核为基础，在综合考核评估后确立教师的绩效工资额度”[1]。主要是为了在校内增加一些竞争因素，克服干好干坏都是一个样的弊病，为优秀教师加薪，为落后教师敲警钟。某教育局局长课有体会说，自绩效工资制度实施以来，教师们干劲十足，主动进修学习，争当班主任，并且积极承担教学任务，愿意留在一线的教师增多，无事闲聊现象大大减少[2]。但是，由于我国绩效工资考核制度的实施受社会经济发展水平、地理位置以及文化观念等因素的制约，不可避免地出现很多问题，其中有三种现象最为典型。

    一、绩效工资考核过于追求“统一”现象

    部分学校绩效工资考核制定的标准十分严格和慎重，绩效考核的方式相对统一，都是将考核的各项指标折合成具体的分数，完完全全的量化考核，教师的考核分数在绩效工资分配中起决定作用，具体体现在：

    （一）评价方式以量化考核为主

    很多学校在考核中只遵循严格统一的标准，但只有可量化的指标才能更好地进行客观评价。于是部分学校在绩效考核中将指标尽可能的量化，例如教学工作分科目计算，语文、数学、英语0.6 分/节，美术、音乐等0.5分/节，家访、补课次数等都有具体的分值规定，而且将本不可量化的师德、责任感等都被详细地量化成相应的指标，学生的考试成绩和升学率是最重要的考核指标，通过考核选拔和甄别出优秀和不合格的教师，分别给予奖励和惩罚。需要说明的是，绩效考核追求量化的最大化在各中小学已经是一种普遍现象，建立量化考核体系，将可量化的因素均以具体数值为依据对教师的业绩给予评定与认可，这样数据化的方式会使绩效考核的公平公正性增加，考核的结果就会更有信服力。但是，当绩效考核的价值取向发生偏离时，会造成考核的重心偏离，分数和成绩等可测性因素就成为教师专业化的首要指标。可以说，绩效工资量化考核的出发点虽好，但在实施中却呈现出事与愿违的局面。

    （二）评价标准的统一控制

    部分学校根据德、能、勤、绩4要素制定了统一的绩效考核标准，对学校中除了校长、副校长之外的所有教师以同一标准进行考核，这样统一的考核使得各个学校出现很多副科教师缺少“绩”的现象。因为在义务教育阶段中，副科教师一般不参与或者较少参与期中、期末考试科目的教学中，所以副科教师的“绩”很难在绩效考核中体现出来，导致了同工不同酬现象，使得音体美等副科老师觉得受到了“歧视”[3]。根据调查结果表明：有75.7%（971份有效问卷）的教师认为“校长、中层领导、班主任、主科教师、副科教师、行政后勤人员”是教职工奖励性绩效工资数额由高到低的顺序[4]，这更是一个有力的佐证。全国各地实施绩效工资制度以来，副科教师的绩效工资一般低于主科教师，而在义务教育阶段中，美术、音乐等科目对学生的积极影响并不低于主科。同时学校对待副科教师的态度直接影响着学生学习的态度，忽视副科教师不利于学生全面发展。因此，绩效考核标准本身并不具有普适性，无法用统一的标准进行考核，应以学科、工作的性质以及工作的年级等为区分，从而鼓励教师在自己的领域中有所建树。

    （三）考核价值的结果导向

    虽然国家政策中明确规定不得把升学率作为绩效考核的指标，但是大多数注重量化考核的学校和评价主体依旧以“教学效果”等能为学校带来荣誉的“结果性”指标，即把学生的学业成绩作为绩效考核的决定性因素[5]。因此，教师对校长立下“军令状”的现象并不少见。自绩效工资制度实施以来，各个学校普遍存在着教师之前关系紧张的现象。教师们为了争取到较高的绩效工资，尽可能的提高学生成绩，教师之间竞争激烈，导致了不合作现象增多，造成了教师之间关系不和谐现象。“以个人工作结果为导向的评价工作标准越清楚明确，业绩评价也就会越准确，但同时这样的评价会导致明显的短期效应，极易忽略长远的影响和效应”[6]。在成果导向的考核环境下，教师的全部工作都需要折合成具体的分数，使得教师都在尽力挣工分，“唯分是举”会导致育人的初衷明显淡化。

    二、绩效工资制度“变通”实施现象

    很多学校都有自己的“土政策”，学校的“土政策”是指学校在兼顾国家政策和本单位实际情况的基础上制订和执行的局部性规定，其包含两种作用：一是对国家政策的服从;二是对自身的保护[7]。同样地方政府和学校也有自己的“土政策”。自《意见》颁布之后，对于绩效工资制度，很多地方由于主客观原因不愿意实施，但又迫于政策的压力，不得不实行，因此大多都是依照自己的“土政策”进行的，表现在以下3个方面：

    （一）“选择性”地实施

    “选择性”执行绩效工资制度主要体现在地方政府上。在实践中，地方政府会依据自己的喜好，尽力使绩效工资制度不损害自身的利益。就绩效经费的承担力度而言，《意见》明确提出了 “管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持”的绩效工资经费保证模式。由于这个政策的模糊性，绩效经费的重担实际上是落在县级政府的肩上。对发达地区来说，绩效经费完全是有保障性的，比如2009年北京市朝阳区财政拨出3亿元专门用于教师绩效工资改革，这就意味着教师工资完全由政府买单了。但对于欠发达地区而言，教育效果短期内很难呈现出来，投资大回报少，地方政府就不愿意大笔投资了，部分地区会出现县级政府挪用、挤占教育经费，将其用于那些容易出成效的地方。比如基础设施建设，这就出现“义务教育專项资金被挪用、挤占、不按保障比例投入的情况比较严重”[8]。而在绩效经费的分配中，政府把大部分教育经费投入到各地方市区（重点）学校，使得农村义务教育教师津贴太少，甚至没有，导致了城乡差距显著。一个教龄十几年的农村教师，工资都不如一个市区小学里刚入职的音乐教师，这样的例子并不少见。地方政府的这种做法加剧了教育资源的不均衡性，使教师绩效工资不能呈现出其补偿性，导致了人才外流，不利于义务教育的均衡发展。

    （二）“生搬硬套”地实施

    为了方便地方结合实际情况制订相关政策，国家在制订《意见》时，留有很大的空间。但是，有些地方政府官员和校领导对绩效工资制度抱消极等待态度，并未对政策内容详细分析，一味地“照搬照抄”政策的一些规定，有的地区甚至是一字不漏地照搬照抄《意见》，完全不根据自身地区的实际情况做出调整，刻板地实施绩效工资制度。最为荒唐的是个别中心城区学校在 “体现工作量和实际贡献”的项目中，甚至出现了农村学校教师补贴[9]。《意见》允许各级政府、学校在制订绩效工资分配方案时，可以依据所在地区、学校的实际情况有所调整，尽可能使绩效工资制度与各地区发展情况和各学校的历史传统相契合，而由于地方政府官员和校领导对绩效工资制度半知半懂，“生搬硬套”地实施绩效工资政策，导致政策实施的情况并不乐观。

    （三）“平均性”地实施

    绩效工资分配的“平均性”实施主要有两种情况：一是为了回避利益矛盾将绩效工资弄成“新的大锅饭”，对所有教师一视同仁，即把绩效工资平均分配给每个教师;二是奖励性绩效工资基础化，“基础化倾向明显的地区有北京、浙江、江苏和上海，以上海为最”[10]。基础化简单来说就是每个教师都能得到，而且彼此相差不大，类似于变相的学校福利。这样的绩效考核实际上就是在“走过场”。近3年来已经有多位学者指出[11][12][13][14][15][16][17]，在绩效工资实施中出现“新平均性”的现状。绩效工资平均分配忽视具体工作量与压力上的差异，不仅不会调动广大教职工的积极性，反而会挫伤优秀骨干教师的工作热情，使得教师们的进取心普遍减弱。绩效工资制度的本意是优绩优酬，但学校在制度设计层面上的缺失，导致了其实行的结果产生偏差。薛海平、王蓉等学者研究指出，教师绩效奖金与学生成绩存在正比例关系[18]，因此平均性分配绩效工资，在政策实施上比较简洁，看似充满“公平性”，实际上却抑制了教师和学生的发展。

    三、绩效考核的外因起主导作用现象

    教师绩效工资的分配是坚持多劳多得的原则，并且是向一线教师和骨干教师以及做出突出成绩的其他工作人员倾斜的，这样有利于激励教师产生竞争意识，避免出现教师“磨洋工”的消极现象。但是，在某些学校，外因反客为主，成为绩效考核中实际起作用的因素，表现在：

    （一）行政权力成为影响绩效工资分配的主要因素

    起初，教师们对绩效工资制度的施行充满热情，认为教师的“死”工资也就会“活”动了，但在真正实施以来，教师工资还是“死”的，有时还会因为各种原因减少，而校领导的工资却“活”了，而且“旱涝保收”。凤凰网对教师绩效评价的调查表明，有49.1%（31673名）的教师认为绩效工资分配中，学校名目张胆地拿着教师的钱贴补领导[19]。绩效工资偏行政、轻教学，其分配受到行政权力的控制，是各学者们在调研中发现的一个最常见、最明显的问题。这就导致政策的受惠者并不是一线教师，绩效工资只是让管理层增加了他们的收入而已。绩效工资不合理的分配导致教师的绩效工资成为“官效工资”，使教师内心充满不平衡性，并且对自己的工作充满质疑。公平理论指出，职工工作的积极性除了受到薪金报酬的影响之外，更与其对报酬的分配是否感到公允更为密切相关。教师在绩效分配中感受到的不公平性会直接影响其教学工作的积极性。

    （二）职称成为影响绩效工资的实际分配因素

    总体而言，我国教师的工资与职称是成正比的，即高职称高工资，而且职称“只升不降”，这导致部分教师一旦评上高级职称之后，“在其位不谋其职”教学积极性明显下降。实施绩效工资制度是为了改变教师的工资分配缺乏激励性的现状，通过绩效考核来奖励先进者，激励落后者，真正体现出优绩优酬的原则。可是绩效工资实施之后，“许多地区的基础性绩效工资主要依据教师现有的职称分配”[20]，“绩效工资考核过程中出现了重职称轻绩效的弊端，绩效工资变成了职称工资、级别工资”[21]。也就是说这样的分配方式与绩效工资改革以前的结构工资并无二致，绩效工资还是按照职称高低进行分配的，并未体现出绩效的激励性。然而对于中小学而言，学校的骨干力量大多是青年教师，他们在教学科研等方面都是承担重任的，但在绩效工资分配中年轻教师却是多劳而不能多得，普遍打击了很多优秀的青年教师，使其产生消极的情绪，造成部分优秀青年教师流失。

    （三）“人情”成为影响绩效工资分配的活跃因素

    学校绩效工资考核的实际操作者大多都是学校人员，而且义务教育学校实行的是完全的校长负责制，因此，以校长为首的学校管理层在绩效考核中拥有绝对的话语权，从而导致一些学校的校长“以公谋私”，绩效考核实际上成了校领导之间或者校领导与教师之间互做“人情”的媒介。广大教师的话语权被漠视，甚至出现“顶撞领导的教师扣绩效工资的30%”的霸王规定。有学者在研究绩效工资实施的公平性问题中证实，人为因素（亲疏关系）的干扰是引起领导决策不公的重要因素之一[22]。我国事业单位的绩效考核严重存在着“重视拉关系、轻视干实事”的反向激励现象[23]，已经是屡见不鲜的事实了，“人情”这个外因在绩效考评中起到很大的作用，使得学校成为利益交换的场所，充满功利性。林语堂先生曾经说过“人情”是统治中国的三“女神”之一，日常生活中简单的人情关系有益于社会的和谐稳定，但在学校中，穿插利益交换关系的“人情”，对学生和教师的发展有极大的阻碍作用，学校是一个人情文化普遍存在的地方，绩效工资制度要落实，就必须重视这个问题。

    四、提高绩效考核公平性的对策

    虽然我国义务教育教师绩效工资的实施因为经费不足、经验欠缺等多种原因导致出现很多问题，但是归结到底，主要问题还在于对绩效工资实施时的统一性和灵活性的关系问题处理上。考核过于“统一”，会使得教师们的职业空间常常受制于绩效评价的影响，注重科研成果与教学任务的达成，忽视教育背后的真正意义[24]。对教师本人来说，专注于应付考核，教学不再迸发灵感而是规行矩步，将走进功利主义的恶圈之内。而且，新手型教师和经验型教师遵循统一的考核標准对新手型教师来说缺乏公平性，尤其是刚入职的师范生，他们在角色转化上还没有完全适应教学，知识体系更是不完善，工作业业兢兢，还要担心考核，给这些新教师在心理上产生很大的压力，会让他们对未来的工作方向产生迷茫感，不利于教师专业发展。但考核过于灵活，又会导致外因如行政权力、人情等在考核中起重大作用，加剧不公平性。因此，绩效工资要实施好，就必须处理好统一性和灵活性的关系问题。

    “从规范意义上而言，只有政府才能作为全社会普遍的公共利益的实现者和推动者的出现。”[25]因此，政府部门是教师绩效制度高效实施的强力助推器。首先，中央政府要增加对义务教育事业的投入经费，尤其对于特殊条件的农村地区，中央政府应该对其教育经费完全买单，尽量缩减农村与城镇地区教育的差距，凸显义务教育的均衡性。其次，各级政府要互相监督，防止挤占或挪用教育经费现象的出现，积极利用各种渠道对绩效工资政策进行宣传，使政府官员、校长和一线教师都深刻理解绩效工资的实质，唤醒教师的主人公意识。再次，政府要在绩效考核顶层设计的基础上，给各校留下足够的空间，使得绩效评价的指标体系能够符合学校自身的发展理念以及当地的实际情况，同时还需要督促学校建立绩效工资监管、申诉机制，给予教师充分维护自己权益的渠道。最后，学校绩效考评人员要重视绩效考核标准统一性和灵活性的结合程度，把握好教育质量和教育指标之间的关系。比如，对于品德养成为亟待解决问题的学校，就需要淡化绩效工资的一些量化评价，并且弱化部分统一的评价指标，使绩效的考核指标更加灵活[26]。除此之外，学校应该建立考核的绿色通道，肯定新老教师对学校和学生的多方面贡献。绩效考评机制的目的并不在于考核本身，而是为了通过这种方式为教育行业注入新的活力，提高教师的经济待遇，促进教师的专业发展，而我们目前的绩效考核将奖惩视为一种目的，忽视了奖惩应是一种手段，借助这种手段提高教师的反思精神，促进教师更加客观地衡量和完善自身。關于这一点，我们需要更进一步地反思。

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    （责任编辑：宇美臻）