城市轨道交通PPP项目存在的问题及对策建议

    摘 要：近年来PPP模式在我国交通类项目的应用情况看，由于对PPP模式的相关经验不成熟，导致某些在交通物流类领域内的试点项目难以达到预期的“风险共担，利益共享”效果。政府的财政压力并没有得到真正的缓解。本文简述了目前我国PPP模式发展中存在的问题，提出相应的对策。

    关键词：轨道交通；PPP模式；对策与经济；交通项目

    DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2019.07.207

    1 交通物流类PPP项目发展现状

    近年来，PPP模式的投资方式越来越受到投资者的青睐。财政部PPP中心截至2016年4月的统计显示，交通运输类PPP项目投资额将达到4.5万亿元，居各大行业之首。2016年5月，从国家发展改革委员会发布的相关交通基本设施工程中提到，未来我国将重点建设的交通项目有303项，涉及的总投资金额有4.7万亿元，且这些项目以城市轨道交通和城际铁路为主。然而，我们PPP类项目异常迅速的发展却在近年有所放缓。如新疆东经济开发区分别就2016-2017年的政府投资项目进行了审核并停止。紧接而来的是新疆其他地区也纷纷停止了相关地PPP类项目，而这些项目均是政府投资类项目。其次，除了新疆地区，其他地区也出现了类似的情况，如湖南省近日暂停了百分之八十以上的PPP类项目，对未暂停的项目要求整改，并随时通报整改进度。不到五年，PPP类项目从发展迅猛到连续被政府叫停，这意味着什么？从相关专家的分析可知，PPP类项目的叫停是为了防止投资风险和负债危机，这也是我国当前经济工作的当务之急。

    综上分析可知PPP类项目退库的背后主要存在以下几个问题：一是项目所在地政府财政负债严重；二是PPP类项目招投标过程审核不严格，存在诸多不妥之处；三是不符合相关文件规定，其本质上违反了国家招投标法相关法律法规。

    2 城市轨道交通PPP模式存在的问题与对策

    虽然我们目前大量推行PPP类交通建设模式，但从2013年开始，只有不到20%的PPP类建设项目最终签订了合作合同。因此，我们目前推行的PPP模式仍存在很多问题。主要表现为以下几个方面：

    2.1 一般PPP类项目投资金额巨大，地方财务缺口大，而社会资本对PPP类项目的投资信心不足

    自PPP类项目实施以来，虽然我国大力推行PPP模式。但从目前实施效果来看，主要投资来源于政府财政，而民间资本的投资没有达到预期。分析可知，主要原因为：大多PPP类项目属于公益项目，这类项目具有投资金额大、持续时间长、收益周期长等特点。而社会资本更热衷于投资短成本和短周期的项目。

    对策：将城市轨道交通PPP类项目与TOD结合，通过土地综合开发收益反哺。

    TOD（公共交通导向开发）作为一种新的土地开发模式，将城市公共交通建设与土地开发整合到一起。不仅能够为轨道交通开发提供项目建设经费，同时轨道交通的开发也能带动周边土地的价格。且考虑到轨道交通开发周期一般较长，如不与周边土地开发一起，很少有社会资本对其进行投资。但将轨道交通线路、站点和其周边的土地资源一起开发，可以用土地资源的收益来弥补轨道交通项目建设成本。真正上实现双赢的目标。

    2.2 PPP类项目法律法规不明确性

    随着2013年PPP类项目实施以来，我国并没有对PPP类项目进行相应的法律法规的完善。现行的一些关于PPP类项目的法律法规在地区内部实行。且国家不同部门对于PPP类项目的规范不同，如国家发展改革委和财政部对于PPP类项目的要求和规范就不同。这导致许多项目采用PPP类模式，而实际不符合PPP类项目的相关标准和规范。最终导致这些项目工程质量差，不符合设计标准和规范等问题。

    对策：国家出台相应的标准规范，统一标准；地方在国家标准的基础上制定符合地区发展的标准规范。

    首先，国家应根据目前实行的相关法律法规，在顶层上设计和制定PPP类项目的标准和规范。进一步规范PPP类项目招投标、项目施工与管理、项目验收等相关标准和规范。同时，相关地方应该积极响应国家要求，仔细研读和深刻理解国家制定的标准规范并执行。且在不违反国家标准规范的基础上，制定符合地方情况的标准和规范。

    2.3 政府缺乏PPP类项目的管理经验，重融资轻管理。

    大多PPP类项目属于公益项目，由政府部门主导融资过程。而政府部门对于项目的施工管理缺乏经验，最终导致项目不能按照预期完成。且政府部门只关注PPP在融资方式上的作用，那么PPP模式和私人部门为政府垫钱的BT模式没有太多区别，现实中，很多地方政府就是将一些BT项目伪装成PPP项目，这样就无法引入私人部门的现金管理、技术来提升项目运作效率，这些现象严重阻碍了PPP的发展。

    对策：加强对PPP类项目的管控，提高各部门合作效率，设立调价机制。

    首先应明确政府部门的职责，不仅需要对融资过程进行管理，更要对项目的实施和后期审核承担责任。融资过程中，应该充分发挥政府各部门之间的联动机制，建立一条线审核机制，加快项目申报、审批和审核效率。

    3 结语

    交通物流类项目的公益性十分突出，前期投资大、建设周期长、专业性强且关系国计民生，因此在应用PPP模式时如何提升项目的盈利空间，提高社会资本的参与积极性是目前研究的重点内容。本文对轨道交通PPP项目的融资结构和运作流程进行了具体的分析和介绍，并找出了PPP项目在应用过程中存在的问题并提出了相应的对策建议。

    参考文献：

    [1]曹燕荣.我国城市轨道交通PPP模式研究[D].北京交通大学， 2008.

    [2]张粤.城市轨道交通PPP模式研究及对广州的启示[D].西北大学， 2008.

    [3]李明陽，邢燕婷，刘丽琴.城市轨道交通PPP模式运用研究[J].都市快轨交通，2016，29（05）：1-7.

    [4]程天寿，程建刚.城市轨道交通PPP模式的实践与探索[J].铁路技术创新，2016（06）：58-61.

    作者简介：王一冰（1976-），女，山东青岛人，研究生，讲师，研究方向：绿色低碳交通。