中国产业政策转型取向与体系构建
孙江超
摘 要：伴随着中国经济发展进入新常态，传统产业政策陷入困境，产业政策转型是必然逻辑。理论界围绕产业政策与竞争政策、选择性政策与功能性政策、要素主导与创新主导等关系进行探讨并基本形成了一致认识。发达国家的实践经验也为我国产业政策转型提供了很好的借鉴。新型产业政策体系要体现产业政策与创新政策相结合、供给侧产业政策与需求侧产业政策相结合、全国性产业政策与区域性产业政策结合，并以完善法律法规、挖掘人才红利、建设创新网络、优化运行机制作为切入点实现由传统产业政策向新型产业政策的过渡。
关键词：产业政策；国际借鉴；转型取向；体系构建
中图分类号：F121.3 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）02-0039-07
产业政策是政府实施的旨在影响产业资源分配的相关政策。虽然对于产业政策的争论从未停止，但即使人们不喜欢它的理念，每个国家也都在用它。中国经济进入新常态，以深化供给侧结构性改革为背景的中国产业结构调整进入关键时期，产业政策的取向也成为各界关注的焦点。随着世界经济的转型、我国市场经济体制的初步建立、经济发展逐步实现从效仿到领跑的转变，产业的发展目标与发展环境都发生了根本的变化，传统的产业政策已不再适应我国经济的发展，产业政策到了适时调整的最佳时期。把握我国产业政策转型的基本逻辑与取向对于制定新型产业政策，化解产能过剩、创新不足、要素短缺等问题具有十分重要的意义。
一、传统产业政策的特点与困境
1.传统产业政策的特点
产业政策的概念产生于20世纪70年代的日本，但产业政策的思想拥有更为悠久的历史，至少可以追溯到1791年美国财政部长汉密尔顿向国会提交的《关于制造业报告》。报告中明确提出政府要采取各种措施保护和扶持本国制造业的发展，这和同一时期亚当·斯密的自由市场经济理论相左。无论是市场失灵论、推动理论、幼稚产业保护论还是赶超理论、后发优势论，其所阐述的产业政策的初衷都是在市场不能发挥作用的领域通过干预要素价格来引导資源配置，从这个角度讲，产业政策本身就带有较强的干预性和歧视性。
中国自改革开放以来，根据基本国情，制定和实施了行之有效的产业政策。在有力的产业政策推动下，中国经济发展取得巨大成就，摆脱了短缺经济的束缚，充分体现了后发优势，一跃成为全球第一制造大国和第一货物贸易大国。在市场机制尚不完善、产业极端落后的情况下，政府的特别扶持促进了中国产业迅速发展。中国传统的产业政策具备以下主要特征：
第一，产业政策具有较强的选择性，突出纵向控制。传统的产业政策是一种典型的挑选赢家式的产业政策，这种具有较强干预特征的非均衡发展策略的成功主要基于两点：一是认为在技术环境不那么复杂的时候，国家官僚精英对信息的掌握优于分散的个体，具备信息优势；二是在市场不完善的情况下，政府有能力迅速将资源集中于特定行业和部门，减少试错成本，降低企业经营成本和风险。但这种产业政策带有较强的随机性和选择风险。
第二，产业政策作用的主要工具是目录指导、项目审批及一些货币性政策，如市场准入、税收优惠、低息贷款、财政补贴、生产要素价格控制等，手段简单但力度大，使我国幼稚产业在激烈的竞争环境下得到有效保护。
第三，产业政策作用的主要目标是规模与速度，通过对特定产业、企业、产品或者技术的扶持，资源大量配置到生产环节。这个时候，市场还不完善，大量资源还在体制内部流转，要素驱动和投资驱动成果显著。
第四，产业政策作用的技术特点主要是模仿赶超。在我国产业发展初期，技术上具有较为清晰的追赶模仿路径，通过大规模引进发达国家现成的技术，迅速实现效率提升，对于我国经济的快速发展非常关键。
2.传统产业政策的困境
进入21世纪，世界多极化、经济全球化深入发展，国际竞争不断加剧，新技术、新产业不断涌现，我国经济面临的各种累积性矛盾开始凸显，传统产业政策陷入困境。
第一，追赶模仿效果下降。一方面，技术环境日新月异，技术发展的不确定性日益增强，政府已无法准确把握产业的发展规律；另一方面，我国在许多领域已跨越赶超阶段，在国际上处于领先位置，已无前车之鉴，政策选择比较困难。
第二，挑选赢家式的选择性政策扭曲企业竞争行为，突出的委托代理问题降低了企业的预算约束和风险意识。企业家忙于争取补贴或政府政策支持而失去创新的源动力，加剧了寻租和腐败，大部分企业研发及转化能力不强。
第三，经济全球化使得贸易保护更加艰难，传统模仿式的产业政策将我国产业集中在全球产业链中比较低端的位置，大而不强、产品附加值低的现状使我国产业发展面临巨大挑战。科斯曾经指出，中国的市场经济存在两大缺陷，一是中国经济总量很大，但生产力水平只能排在中下游；二是中国企业严重依赖订单生产，没有自己的品牌。如果不能突破，就会被日益提高的成本所困。
第四，目录指导与项目审批制度带来的资源错配问题愈发突出。一方面，社会资本盲目跟进集中，低水平重复建设，带来产能过剩；另一方面，新兴产业因资本投入不足而停滞。
第五，传统产业政策与市场化环境冲突加剧。市场化改革初期，传统产业政策是符合我国国情的，但随着市场化改革的不断推进，市场成为资源配置的主要手段，减管制、减垄断、公平竞争的呼声越来越高，传统产业政策下的行政管制、行政垄断、行政选择与市场化的要求格格不入，政府替代市场的行为对市场效率产生严重影响。
第六，传统产业政策阻碍创新的进程。我国的创新体系包括两块，一是国家创新体系，重点在于基础研究和前沿研究，投资主体是国家；二是产学研创新体系，重点在于成果转化和应用研究，投资主体是企业。传统的产业政策将资源过多引入生产领域而非技术研发环节，一方面造成基础研究和共性技术研究不足，另一方面造成政府主导创造的大量成果没有形成对社会发展的支持，转化率偏低。企业在创新中的主体地位不突出，没有形成“自由的思想市场”，企业不愿投入过高的研发成本，关键技术难以取得突破。
由此可见，任何产业政策的有效性都取决于它所处的经济发展阶段和发展背景，中国经济进入新常态，经济条件和发展环境都发生了大幅改变，推动产业政策转型是必然选择。正确认识产业转型的逻辑与取向，构建新型产业政策体系，不仅能够有效摆脱发展困境，化解当前供给侧结构性改革的主要矛盾，而且是应对全球经济挑战，实现现代化强国梦想的关键环节。随着我国对于产业政策的认识日趋成熟，研究和制定有效的产业政策、推动产业升级势在必行。
二、理论界对于产业政策转型取向的认识
对于经济转型时期产业政策该往何处去，理论界存在着不尽相同的看法，但归纳起来，无外乎是对于以下三组关系的认识：第一，产业政策与竞争政策的关系；第二，产业政策是突出选择性还是功能性；第三，产业政策是要素驱动还是创新驱动。虽然学界在研究方法、约束条件和孰轻孰重的问题上存在较大分歧，也不排除少数学者认为中国经济的崛起并不主要归功于产业政策，甚至得出“人类未知的局限和激励机制的扭曲，意味着产业政策注定会失败”①的结论，但多数学者在上述三组关系上已达成以下基本认识：
1.产业政策与竞争政策的兼容
产业政策主要是通过“看得见的手”影响资源配置，竞争政策主要是发挥“看不见的手”的作用。从本质来讲，产业政策及竞争政策都源自对政府与市场关系的认识，这是一个比较古老的命题。无论李斯特对亚当·斯密的怀疑，还是哈耶克对凯恩斯的批判，都使得“市场有效还是政府有效”的争论已毫无意义，关键是厘清市场与政府作用的领域。斯蒂格利茨曾经指出：“经济的成功或失败是在多种场合下发生的，没有理由证明，有了它就一定成功，没有它就一定失败。”②而且由于产业政策效果难以度量，本身又具有内生性和异质性，使得无论产业政策还是竞争政策，其效果评估起来都很困难，但在产业政策与竞争政策存在兼容的可能性方面基本可以达成共识。
刘涛雄、罗贞礼将产业政策划分为市场弥补型和市场促进型，认为产业政策既可以弥补市场机制的不足，又可以促进市场机制的完善、促进市场竞争。③姜达洋认为产业政策与竞争政策是协调的，政府干预是可以促进市场竞争的，这种干预是市场友好型的。④青木昌彦认为市场与政府的关系也并非“非此即彼”，政府对资源配置的直接干预也不是日本经济持续增长的重要原因，最重要的原因在于政府对市场竞争机制的培育和促进。⑤阿吉翁强调，产业政策只有在竞争的环境当中才会成功，产业政策与竞争政策的融会贯通决定了产业政策的成效。⑥王国平认为竞争政策以两种形式存在，一是与产业政策对立，二是并存于产业政策之中，这主要取决于该国所处的发展阶段，并通过欧盟推进竞争政策的历程验证政府对市场秩序保护的重要性。⑦林毅夫指出，产业政策应遵循比较优势实施，但前提是需要一个有效的竞争的市场，顺应市场的产业政策增强了企业之间的竞争，进而促进了产业繁荣。⑧戚聿东认为市场经济的基础是竞争机制，产业政策应辅助于竞争政策，从国际一般经验来看，越是经济下行，越应强调竞争政策。⑨顾昕认为产业政策必须和竞争政策结合起来才会产生较好的作用，结合的方法是要么产业政策运用竞争而非垄断性的手段，要么将产业政策应用于竞争而非垄断性的产业。⑩
2.产业政策由选择性向功能性过渡
拉尔将产业政策分为选择性产业政策和功能性产业政策，选择性产业政策的理论基础是“赶超理论”，后发国家集中资源对某些产业尤其是战略性产业提供各种倾斜式扶持，以期短期内实现快速发展。功能性产业政策主要是为产业发展提供宽松的制度环境，提升市场配置资源的效率，从实践来看，主要体现为提供研发平台、融资载体和众创空间等。B11对此，学者有不同的观点：一种认为政府有必要也有能力“挑选冠军”，所以坚持产业政策仍然要以选择性产业政策为主；另一种则认为信息的获取只能通过市场主体不断的试错与竞争的市场过程才能发现，选择性产业政策没有成功的逻辑，必须要构建以增进市场为核心的功能性产业政策。
在这个问题上，多数学者认为功能性产业政策是产业政策调整的方向，但功能性政策并不完全排斥选择性政策，即便在实现赶超之后，在局部领域仍然有保留选择性政策的必要性。闫振坤认为，没有纯粹选择性产业政策和功能性产业政策之分，无論发展中国家还是发达国家的产业政策都是二者的复合体，至于采取怎样的扶持方式主要取决于国家的发展阶段和市场基础。B12贺俊认为，政策的有效性主要取决于一国的发展阶段，当一国产业结构日趋完善和技术水平逐渐领先时，选择性产业政策的有效性会相对下降，但不存在无效的选择性产业政策。B13江飞涛认为功能性产业政策是以完善市场制度和弥补市场失灵为特征的，政府的作用在于充分发挥市场机制的决定性作用，尽量不对特定产业干预，随着中国发展阶段的变化，产业政策应由选择性转为更利于公平竞争的普惠性政策。B14王国平认为，在产业升级的背景下，要不断扩大功能性产业政策的比例，以最大程度地保障竞争政策的发挥，实现选择性产业政策向功能性产业政策的过渡。B15
3.产业政策由要素驱动转向创新驱动
要素驱动是指在经济发展初期，借助于自然资源或廉价劳动力形成的比较优势，通过引进技术，获得经济起飞，但是要素驱动不具可持续性。随着经济发展与产业升级，原来的比较优势不复存在，要素成本不断增加，技术引进也较困难，这时候创新驱动是摆脱要素依赖获取竞争优势的唯一途径，我国正处于这个阶段。贾康认为当前中国要素市场上存在着较为严重的供给抑制，随着老龄化的加剧、资本市场的垄断、土地市场改革的滞后等，要素供给数量增加短期比较困难。B16克鲁格曼认为，产业政策通过大量的要素投入带来经济快速增长，但要素收益递减，在投入达到一定规模后，技术进步如果不能及时跟上，经济就会停滞。B17陈玮等分析了日本、韩国及台湾地区产业发展的经验和教训，指出早期大规模的要素投入形成的规模优势可能造成巨大的沉没成本，引起“路径依赖”，不利于产业的升级。B18所以新型产业政策的使命就应当是把经济发展的动能由要素投入转向创新引领。
熊彼特指出，创新是一种创造性破坏过程，通过建立新的生产函数，把生产条件与生产要素的新的组合引入生产，它将老旧产业摧毁，在传统产业中寻找突破，为新产业崛起提供空间，有序地进行结构调整。B19黄汉全等人分析了从要素驱动向创新驱动的转变过程，认为在工业化初期，发展中国家凭借劳动力优势和各种优惠政策实现规模化扩张，但进入工业化中后期，要素收益迅速下降，产业政策应由要素驱动过渡到创新驱动。B20朱恒源等人认为产业政策可以有效地促进创新，比如互联网技术、通信技术等最初都是得益于政府的支持与资助，政府与企业可以实现良性互动，政府在创新网络建设和知识产权保护方面可以大有作为。B21刘涛雄等人认为设计得当的产业政策促进创新，如专利与产权制度，不当的产业政策阻碍创新，如寻租行为，激励创新的产业政策重在制度设计。B22
三、产业政策转型的国际借鉴
1.发达国家的产业政策动向
2008年金融危机以来，欧盟为复苏经济启动了“再工业化战略”，并在2012年提出“新工业革命”，产业政策动向明确。第一，市场化手段明显。产业政策继续延续一贯的原则，发挥市场机制对生产要素的调节，进一步简化各个环节的审批程序，完善产权保护制度，规范市场竞争秩序，几乎不对任何具体产业发展进行干预。第二，产业政策突出前瞻性。在技术研发和创新方面，欧盟投入大量经费用于平台建设，支持企业的创新活动。2013年第七届科研框架计划研究经费超过100亿欧元，正在进行的“地平线2020”计划就是针对中小企业研发活动采取的资助办法。对于人力资本的重视也上升到一个崭新的高度，如“欧盟2020战略”中多处政策目标都与人力资本相关。第三，重视对于新兴产业的支持。2008年欧盟的“经济复兴计划”一半的预算投入到低碳经济，2009年的“物联网行动计划”把物联网发展作为经济引领，同时把绿色技术打造成全球领先，2010年提出的“数字战略行动计划”又把数字技术与智能增长作为摆脱经济衰退的长期发展战略，并加大研究发展投资力度，2014年提出“蓝色经济”，对海洋资源的开发提供技术支持。
自金融危机后，美国深刻意识到“去工业化”的弊端，尽管仍占据制造业龙头地位，但来自中印等发展中国家和德日等发达国家利用比较优势所形成的发展潜质使得美国倍感压力，并为此出台了一系列政策措施。第一，选择优先发展领域。美国2009年和2011年两度发布《国家创新战略》，把清洁能源、先进制造、健康医疗、生物技术等作为优先发展领域，牢牢把握在全球产业链中的高端地位。第二，重视创新平台建设。通过加强创新基础设施建设、改革知识产权制度、放松管制清单、构建更加公平的市场环境等奠定创新基础。2012年3月，美国推出国家制造创新网络计划，在10年内预计投资10亿美元建造15个各个领域的创新制造研究所，形成全国性的产学研创新网络。在资金来源上，早期阶段以联邦政府支持为主，但资助金额逐年递减，5—7年后政府退出，这些机构运行资金转为完全自筹，来源方式主要有会员费、服务费、知识产权版税、联合研究开发比例分成或其他项目收入。第三，重视对中小企业的政策倾斜和对高技术人才的培养。对中小企业的扶持主要体现在立法、技术服务、信息咨询、财政补贴、税收优惠及融资担保等方面，对高技术人才的培养主要体现在加大教育投入，加强大学与行业的合作，培养特殊专业人才等方面。
日本的产业政策从诞生就带有浓厚的政府主导特征，但随着20世纪90年代日本经济的衰退，不少学者开始质疑传统产业政策的作用。金融危机后，日本产业政策也在悄然发生着变化。2010年日本发布《新增长战略》，标志着日本正在探索以创造新的市场需求和就业岗位为导向的“第三条道路”。产业政策以放松管制、刺激投资、改善环境、自由贸易、科技兴国等为特征。具体的手段有：第一，持续进行减税。通过一系列减税政策，如设备投资减税、研究开发减税等，降低企业经营成本。第二，共性技术开发。通过法律法规修订、政策资金投入、推动产学研合作等形式加大共性技术研发力度。第三，鼓励出口。比如为中小企业提供长期贷款，推动双边贸易谈判等。第四，加大人才培养力度。如政府出资承担企业的培训成本，建立培训学校与企业之间的联合培养平台，实行“技术能手上门辅导”机制等。第五，优化机制。减少对于产业的直接性投入，通过建立行业内优胜劣汰机制，激发企业活力，推动产业升级。
2.发达国家产业政策转型对我国的启示
为复苏本国经济，欧美及日本均制定了不同的国家战略，产业政策围绕國家战略做出相应调整，虽然各国市场化的基础不同，产业政策的形式、内容、范围和导向都存在着较多差异，但在经济全球化背景下，其产业政策体现出的共性规律对我国产业政策转型仍有不少启示。
第一，各国均是立足本国资源禀赋，把强化优势地位、获取持续发展作为制定产业政策的依据。第二，各国均是通过产业政策与竞争政策的融合，力图在不完美的市场与不完美的政府之间寻求一个平衡点，平衡点的位置与市场化程度相关。第三，各国均对新兴产业给予了大量的技术和资金支持，以降低企业创新成本。在技术上，重视共性技术、关键技术的研发及公共服务平台建设；在资金上，重视政府资金的引导和市场化的运作，通过财政资金调动市场化的运作方式，并强化对资金使用效率的考核。第四，各国均重视科技创新人才的培养和教育水平的提高。人才优势是决定制造业朝着高精尖升级的最关键因素，德国工业4.0战略成功的基础就是德国良好的职业教育体系和良好的产业工人队伍。第五，各国均重视中小企业发展，并重视产业创新联盟建设。产业政策制定也是由技术专家、企业家、科学家、社会公众代表等共同参与完成，政府很少直接选择胜者，而是努力创造公平竞争的制度环境，更多的只是担任组织协调的角色。
四、中国新型产业政策的定位与体系构建
1.产业政策定位与阐释
产业政策要充分发挥市场的主导和企业的主体作用，推动产业发展由规模扩张转向质量提升，由要素驱动转向创新驱动，打造我国产业在国际分工中的优势地位，实现产业结构全面升级，构建以功能性产业政策为主、选择性产业政策为辅的产业政策体系。这种表述阐明了产业政策的目标是实现产业结构升级，途径是产业政策要实现产业从规模到质量、从要素驱动到创新驱动的转变，特点是产业政策服务于竞争政策和创新政策，政策类型是以功能性产业政策为主、选择性产业政策为辅。在这里，有几个问题需要进一步厘清：
第一，产业政策要与竞争政策兼容，并不是要废除产业政策。从发达国家的历程来看，即便是市场化程度最高的美国，也从不放弃使用产业政策。从理论上来讲，只要存在市场失灵现象，产业政策就有存在的必要。我国虽然经济总量很大，但仍改变不了属于发展中国家、经济发展不均衡不充分、市场机制还不完善的现状，无论是在新兴产业的发展还是傳统产业的升级过程中市场失灵都普遍存在，如在通用技术研发领域和知识扩散领域就存在典型的外部性问题，需要利用产业政策进行扶持与矫正。此外，在国家战略产业、基础产业、应对外部风险及国际贸易等方面，通过制定产业政策维护产业安全也尤为关键。
第二，产业政策的要义在于增进市场而不是替代市场。发生市场失灵的一种原因是市场机制无法触及而需要靠“看得见的手”来矫正，但更多的是由于市场本身建设的不足而使得本来可以由市场竞争解决的问题而没有解决。比如之所以企业不愿从事研发活动，就是因为没有形成有利于产权保护和交易的市场。新型产业政策就是要增进市场，凡是能由市场解决的问题就交给市场，发挥市场在资源配置方面的决定性作用，果断放弃对于特定技术、特定企业或特定产品的扶持行为，要从指导目录转变为负面清单，从过程补贴转向结果考核。在我国由要素驱动向创新驱动的转化过程中，要不断收缩产业政策的作用范围，对于战略性新兴产业，产业政策前期的扶持有助于其成长，但要严格控制扶持范围和手段，并建立产业政策逐步退出机制。
第三，产业政策体系要以功能性产业政策为主、选择性产业政策为辅。1993年我国正式提出建立社会主义市场经济体制，经过不断摸索，市场在资源配置中的作用逐步加强，基本形成了以市场为基础的经济系统，政府对于经济的直接干预领域逐步缩小，为功能性产业政策的实施奠定了良好基础。除了在国家安全、国家战略等领域仍需以选择性产业政策为主导，其余大量的产业政策应从特惠转向普惠，重心是在产业升级和创新过程中提供引导、协调和服务，不形成产业选择歧视。功能性产业政策的本质就是通过一系列制度安排实现产业政策对于市场的保护，比如完善产权保护制度，就可以很好地推进市场公平并激发企业的创新热潮。
2.新型产业政策体系建设的原则
第一，产业政策与创新政策相结合。我国经济发展已基本达到技术边界共享前阶段，这个阶段的典型特征就是无法通过学习模仿获得领先技术，只能依赖自主创新，新型产业政策必须充分体现创新导向。一是产业政策要重视对具有前瞻性的重大科技成果的支持，及时出台相关的创新政策，引导更多的资源进入创新领域，通过技术创新实现产业创新。二是建立以企业为主体的科技创新体系。产业政策要在科技服务、金融政策、人才培养等方面给予企业大力支持，既要支持行业领军企业从事高精尖技术研究，又要重视中小企业在知识开发、积累、传播及创新市场中的作用。三是产业政策要进一步与政府职能转变相结合，把决策权交给市场。2018年即将在全国统一实行的市场准入负面清单模式落实了“法无禁止即自由”这一基本原则，将缩小政府对经济活动过度的裁量权力，极大地激励创新行为，应当推广加强。
第二，供给侧产业政策与需求侧产业政策相结合。从供给侧角度，产业政策要推动制度变革，解除对要素的束缚，获得全要素生产率的增长。从需求侧角度，产业政策要运用消费端的补贴等方式创造需求，进而引领产业结构升级和产品更新换代，避免脱离市场的盲目扩张。供给侧与需求侧是统一的关系，供给侧方面的产业政策要通过提供技术与服务平台、放松管制、强化产权保护、全面减税等方式激励企业的创新活动，激励新产品、新技术、新服务的出现，催生出更多的市场需求。需求方面的产业政策要通过对于消费的拉动反映出正确的市场需求信号，为供给提供广阔的需求空间。对于战略性新兴产业的政策扶持要密切关注需求侧的变化，并伴随产业的成长，动态地调整作用方式，实现产品由扩大规模到提高质量的转变。
第三，全国性产业政策与区域性产业政策相结合。全国性产业政策注重统筹全局，维护竞争与创新，重点在于加强事关全局的基础设施和关键领域技术平台的建设，出台相关行业标准，规划具有需求拉动效应的公共项目，完善质量体系和信用体系等。区域性政策是在全国产业政策总体布局下结合区域实际制定的相关产业发展政策，重点在于要结合区域资源优势和区域制度优势因地制宜，形成区域特色，获取区域经济发展。相对于全国性产业政策而言，区域性产业政策更强调对区域主导产业的政策支持。设计得当的区域产业政策既能弥补全国性产业政策比较笼统的缺陷，具有针对性和可操作性，又能在市场调节过于缓慢的领域立竿见影，比如过剩产能的化解。但区域性产业政策又存在对于主导产业或新兴产业的误判，引起重复建设、市场分割和资源使用的巨大浪费，也存在政府过度干预的风险。所以新型产业政策体系要加强全国性产业政策对区域性产业政策的指导和规制，割断地方政府与企业之间的直接关系，减少地方保护主义对资源流动的限制。
3.构建新型产业政策体系的具体建议
第一，完善法律法规。现在的产业政策大多以行政批文的形式存在，各个部委根据自身情况颁布产业政策很容易产生冲突，自然也就带有更多的行政色彩，决策缺少公众参与和社会监督。所以要通过立法的形式规范市场行为，改变政府主导的资源配置方式，增进政策执行效果。一是成立专门机构对产业政策的制定和执行过程进行指导和监管，避免政出多门，对整个产业政策的执行效果综合评估；二是加大对知识产权及生态环境等方面的保护力度，相关法律法规要尽快完善，以激励社会的创新活动，延续持续发展的道路。
第二，挖掘人才红利。过去30多年，庞大的人口数量是驱动经济增长的主要方式，伴随着老龄化的到来，人口红利已经不复存在，必须转移到劳动的使用效率上来。这就要求：一是建立市场导向的用人机制，搭建劳动力信息网络平台，完善劳动力市场的管理；二是加强职业技术教育，侧重工程师和高素质产业工人培养，不断提高人力资本水平；三是借鉴日本“技术顾问”的机制，政府安排技术顾问直接到企业进行咨询指导，建立政府、高校与企业的联动，形成有利于产业转型升级的人才红利；四是自己培养与国外引进相结合，对于高级急需紧缺人才建立绿色通道。
第三，建设创新网络。产业政策从促进规模扩张转向创新能力依赖于创新网络的形成。一是进一步推进科研院所改革，建立独立运营的国家实验室，从事基础研究和前沿研究；二是建立以各类研究院为基础的共性技術研发机构，通过加大财政资金投入并引导市场化的投资倾向，增加私人资本不愿涉足的共性技术的有效供给，引导资源从特殊产业转向共性技术，解决产业发展当中的技术障碍和共性技术外部性的问题；第三，建立国家与地方不同层面的科技转化平台，负责信息传递和协调先进技术向企业的扩散，同时通过创新联盟调动各类社会资源投入到产业创新和技术应用当中来。
第四，优化运行机制。由于在传统产业政策的制定和实施过程中，缺乏社会广泛的参与和监督，导致运行效果往往和预期偏差较大。在新型产业政策制定上要充分听取社会团体、各类企业、科研院所的建议，开展广泛的论证，做到精准。政策实施中可借鉴发达国家的项目制，减少不必要的行政干预，增加政策的透明度，以便于对实施效果进行全程评估考核，动态掌握产业政策的实施效果。此外，要完善社会信用体系建设，加强信用的管理与应用，培养市场经济的契约精神，推动产业政策目标的实现。
注释
①张维迎：《为什么产业政策注定会失败？》，《中国连锁》2016年第11期。
②马良华：《也论政府干预及产业政策》，《中国经济报告》2017年第1期。
③B22刘涛雄、罗贞礼：《从传统产业政策迈向竞争与创新政策——新常态下中国产业政策转型的逻辑与对策》，《理论学刊》2016年第2期。
④姜达洋：《我们需要什么样的产业政策？——兼论林毅夫与张维迎有关产业政策的争议》，《商业研究》2017年第11期。
⑤赵昌文等：《新时期中国产业政策研究》，中国发展出版社，2016年，第32页。
⑥⑩顾昕：《产业政策治理模式创新的政治经济学》，《中共浙江省委党校学报》2017年第1期。
⑦B11B15王国平：《论产业升级的政策环境——兼谈构建我国新型产业政策体系》，《上海行政学院学报》2017年第1期。
⑧林毅夫：《新结构经济学：反思经济发展与政策的理论框架》，北京大学出版社，2012年，第106—132页。
⑨卜伟、谢臻、赵坚：《中国产业政策的特点、效果与演变——产业政策问题研讨会会议综述》，《经济与管理研究》2017年第4期。
B12闫振坤：《论转型期我国产业政策取向的转换路径——产业政策边际效应的“U型”演进假说》，《现代经济探讨》2016年第7期。
B13贺俊：《产业政策批判之再批判与“设计得当”的产业政策》，《学习与探索》2017年第1期。
B14江飞涛、李晓萍：《当前中国产业政策转型的基本逻辑》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学）2015年第3期。
B16贾康：《“十三五”时期的供给侧改革》，《国家行政学院学报》2015年第6期。
B17B18陈玮、耿曙：《发展型国家的兴与衰：国家能力、产业政策与发展阶段》，《经济社会体制比较》2017年第2期。
B19[美]熊彼特：《经济发展理论》，邹建平译，中国画报出版社，2012年，第4—5页。
B20黄汉权、仁继球：《新时期我国产业政策转型的依据与方向》，《经济纵横》2017年第2期。
B21朱恒源、宋德铮：《产业政策转型时》，《清华管理评论》2017年第1期。
责任编辑：澍 文
摘 要：伴随着中国经济发展进入新常态，传统产业政策陷入困境，产业政策转型是必然逻辑。理论界围绕产业政策与竞争政策、选择性政策与功能性政策、要素主导与创新主导等关系进行探讨并基本形成了一致认识。发达国家的实践经验也为我国产业政策转型提供了很好的借鉴。新型产业政策体系要体现产业政策与创新政策相结合、供给侧产业政策与需求侧产业政策相结合、全国性产业政策与区域性产业政策结合，并以完善法律法规、挖掘人才红利、建设创新网络、优化运行机制作为切入点实现由传统产业政策向新型产业政策的过渡。
关键词：产业政策；国际借鉴；转型取向；体系构建
中图分类号：F121.3 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）02-0039-07
产业政策是政府实施的旨在影响产业资源分配的相关政策。虽然对于产业政策的争论从未停止，但即使人们不喜欢它的理念，每个国家也都在用它。中国经济进入新常态，以深化供给侧结构性改革为背景的中国产业结构调整进入关键时期，产业政策的取向也成为各界关注的焦点。随着世界经济的转型、我国市场经济体制的初步建立、经济发展逐步实现从效仿到领跑的转变，产业的发展目标与发展环境都发生了根本的变化，传统的产业政策已不再适应我国经济的发展，产业政策到了适时调整的最佳时期。把握我国产业政策转型的基本逻辑与取向对于制定新型产业政策，化解产能过剩、创新不足、要素短缺等问题具有十分重要的意义。
一、传统产业政策的特点与困境
1.传统产业政策的特点
产业政策的概念产生于20世纪70年代的日本，但产业政策的思想拥有更为悠久的历史，至少可以追溯到1791年美国财政部长汉密尔顿向国会提交的《关于制造业报告》。报告中明确提出政府要采取各种措施保护和扶持本国制造业的发展，这和同一时期亚当·斯密的自由市场经济理论相左。无论是市场失灵论、推动理论、幼稚产业保护论还是赶超理论、后发优势论，其所阐述的产业政策的初衷都是在市场不能发挥作用的领域通过干预要素价格来引导資源配置，从这个角度讲，产业政策本身就带有较强的干预性和歧视性。
中国自改革开放以来，根据基本国情，制定和实施了行之有效的产业政策。在有力的产业政策推动下，中国经济发展取得巨大成就，摆脱了短缺经济的束缚，充分体现了后发优势，一跃成为全球第一制造大国和第一货物贸易大国。在市场机制尚不完善、产业极端落后的情况下，政府的特别扶持促进了中国产业迅速发展。中国传统的产业政策具备以下主要特征：
第一，产业政策具有较强的选择性，突出纵向控制。传统的产业政策是一种典型的挑选赢家式的产业政策，这种具有较强干预特征的非均衡发展策略的成功主要基于两点：一是认为在技术环境不那么复杂的时候，国家官僚精英对信息的掌握优于分散的个体，具备信息优势；二是在市场不完善的情况下，政府有能力迅速将资源集中于特定行业和部门，减少试错成本，降低企业经营成本和风险。但这种产业政策带有较强的随机性和选择风险。
第二，产业政策作用的主要工具是目录指导、项目审批及一些货币性政策，如市场准入、税收优惠、低息贷款、财政补贴、生产要素价格控制等，手段简单但力度大，使我国幼稚产业在激烈的竞争环境下得到有效保护。
第三，产业政策作用的主要目标是规模与速度，通过对特定产业、企业、产品或者技术的扶持，资源大量配置到生产环节。这个时候，市场还不完善，大量资源还在体制内部流转，要素驱动和投资驱动成果显著。
第四，产业政策作用的技术特点主要是模仿赶超。在我国产业发展初期，技术上具有较为清晰的追赶模仿路径，通过大规模引进发达国家现成的技术，迅速实现效率提升，对于我国经济的快速发展非常关键。
2.传统产业政策的困境
进入21世纪，世界多极化、经济全球化深入发展，国际竞争不断加剧，新技术、新产业不断涌现，我国经济面临的各种累积性矛盾开始凸显，传统产业政策陷入困境。
第一，追赶模仿效果下降。一方面，技术环境日新月异，技术发展的不确定性日益增强，政府已无法准确把握产业的发展规律；另一方面，我国在许多领域已跨越赶超阶段，在国际上处于领先位置，已无前车之鉴，政策选择比较困难。
第二，挑选赢家式的选择性政策扭曲企业竞争行为，突出的委托代理问题降低了企业的预算约束和风险意识。企业家忙于争取补贴或政府政策支持而失去创新的源动力，加剧了寻租和腐败，大部分企业研发及转化能力不强。
第三，经济全球化使得贸易保护更加艰难，传统模仿式的产业政策将我国产业集中在全球产业链中比较低端的位置，大而不强、产品附加值低的现状使我国产业发展面临巨大挑战。科斯曾经指出，中国的市场经济存在两大缺陷，一是中国经济总量很大，但生产力水平只能排在中下游；二是中国企业严重依赖订单生产，没有自己的品牌。如果不能突破，就会被日益提高的成本所困。
第四，目录指导与项目审批制度带来的资源错配问题愈发突出。一方面，社会资本盲目跟进集中，低水平重复建设，带来产能过剩；另一方面，新兴产业因资本投入不足而停滞。
第五，传统产业政策与市场化环境冲突加剧。市场化改革初期，传统产业政策是符合我国国情的，但随着市场化改革的不断推进，市场成为资源配置的主要手段，减管制、减垄断、公平竞争的呼声越来越高，传统产业政策下的行政管制、行政垄断、行政选择与市场化的要求格格不入，政府替代市场的行为对市场效率产生严重影响。
第六，传统产业政策阻碍创新的进程。我国的创新体系包括两块，一是国家创新体系，重点在于基础研究和前沿研究，投资主体是国家；二是产学研创新体系，重点在于成果转化和应用研究，投资主体是企业。传统的产业政策将资源过多引入生产领域而非技术研发环节，一方面造成基础研究和共性技术研究不足，另一方面造成政府主导创造的大量成果没有形成对社会发展的支持，转化率偏低。企业在创新中的主体地位不突出，没有形成“自由的思想市场”，企业不愿投入过高的研发成本，关键技术难以取得突破。
由此可见，任何产业政策的有效性都取决于它所处的经济发展阶段和发展背景，中国经济进入新常态，经济条件和发展环境都发生了大幅改变，推动产业政策转型是必然选择。正确认识产业转型的逻辑与取向，构建新型产业政策体系，不仅能够有效摆脱发展困境，化解当前供给侧结构性改革的主要矛盾，而且是应对全球经济挑战，实现现代化强国梦想的关键环节。随着我国对于产业政策的认识日趋成熟，研究和制定有效的产业政策、推动产业升级势在必行。
二、理论界对于产业政策转型取向的认识
对于经济转型时期产业政策该往何处去，理论界存在着不尽相同的看法，但归纳起来，无外乎是对于以下三组关系的认识：第一，产业政策与竞争政策的关系；第二，产业政策是突出选择性还是功能性；第三，产业政策是要素驱动还是创新驱动。虽然学界在研究方法、约束条件和孰轻孰重的问题上存在较大分歧，也不排除少数学者认为中国经济的崛起并不主要归功于产业政策，甚至得出“人类未知的局限和激励机制的扭曲，意味着产业政策注定会失败”①的结论，但多数学者在上述三组关系上已达成以下基本认识：
1.产业政策与竞争政策的兼容
产业政策主要是通过“看得见的手”影响资源配置，竞争政策主要是发挥“看不见的手”的作用。从本质来讲，产业政策及竞争政策都源自对政府与市场关系的认识，这是一个比较古老的命题。无论李斯特对亚当·斯密的怀疑，还是哈耶克对凯恩斯的批判，都使得“市场有效还是政府有效”的争论已毫无意义，关键是厘清市场与政府作用的领域。斯蒂格利茨曾经指出：“经济的成功或失败是在多种场合下发生的，没有理由证明，有了它就一定成功，没有它就一定失败。”②而且由于产业政策效果难以度量，本身又具有内生性和异质性，使得无论产业政策还是竞争政策，其效果评估起来都很困难，但在产业政策与竞争政策存在兼容的可能性方面基本可以达成共识。
刘涛雄、罗贞礼将产业政策划分为市场弥补型和市场促进型，认为产业政策既可以弥补市场机制的不足，又可以促进市场机制的完善、促进市场竞争。③姜达洋认为产业政策与竞争政策是协调的，政府干预是可以促进市场竞争的，这种干预是市场友好型的。④青木昌彦认为市场与政府的关系也并非“非此即彼”，政府对资源配置的直接干预也不是日本经济持续增长的重要原因，最重要的原因在于政府对市场竞争机制的培育和促进。⑤阿吉翁强调，产业政策只有在竞争的环境当中才会成功，产业政策与竞争政策的融会贯通决定了产业政策的成效。⑥王国平认为竞争政策以两种形式存在，一是与产业政策对立，二是并存于产业政策之中，这主要取决于该国所处的发展阶段，并通过欧盟推进竞争政策的历程验证政府对市场秩序保护的重要性。⑦林毅夫指出，产业政策应遵循比较优势实施，但前提是需要一个有效的竞争的市场，顺应市场的产业政策增强了企业之间的竞争，进而促进了产业繁荣。⑧戚聿东认为市场经济的基础是竞争机制，产业政策应辅助于竞争政策，从国际一般经验来看，越是经济下行，越应强调竞争政策。⑨顾昕认为产业政策必须和竞争政策结合起来才会产生较好的作用，结合的方法是要么产业政策运用竞争而非垄断性的手段，要么将产业政策应用于竞争而非垄断性的产业。⑩
2.产业政策由选择性向功能性过渡
拉尔将产业政策分为选择性产业政策和功能性产业政策，选择性产业政策的理论基础是“赶超理论”，后发国家集中资源对某些产业尤其是战略性产业提供各种倾斜式扶持，以期短期内实现快速发展。功能性产业政策主要是为产业发展提供宽松的制度环境，提升市场配置资源的效率，从实践来看，主要体现为提供研发平台、融资载体和众创空间等。B11对此，学者有不同的观点：一种认为政府有必要也有能力“挑选冠军”，所以坚持产业政策仍然要以选择性产业政策为主；另一种则认为信息的获取只能通过市场主体不断的试错与竞争的市场过程才能发现，选择性产业政策没有成功的逻辑，必须要构建以增进市场为核心的功能性产业政策。
在这个问题上，多数学者认为功能性产业政策是产业政策调整的方向，但功能性政策并不完全排斥选择性政策，即便在实现赶超之后，在局部领域仍然有保留选择性政策的必要性。闫振坤认为，没有纯粹选择性产业政策和功能性产业政策之分，无論发展中国家还是发达国家的产业政策都是二者的复合体，至于采取怎样的扶持方式主要取决于国家的发展阶段和市场基础。B12贺俊认为，政策的有效性主要取决于一国的发展阶段，当一国产业结构日趋完善和技术水平逐渐领先时，选择性产业政策的有效性会相对下降，但不存在无效的选择性产业政策。B13江飞涛认为功能性产业政策是以完善市场制度和弥补市场失灵为特征的，政府的作用在于充分发挥市场机制的决定性作用，尽量不对特定产业干预，随着中国发展阶段的变化，产业政策应由选择性转为更利于公平竞争的普惠性政策。B14王国平认为，在产业升级的背景下，要不断扩大功能性产业政策的比例，以最大程度地保障竞争政策的发挥，实现选择性产业政策向功能性产业政策的过渡。B15
3.产业政策由要素驱动转向创新驱动
要素驱动是指在经济发展初期，借助于自然资源或廉价劳动力形成的比较优势，通过引进技术，获得经济起飞，但是要素驱动不具可持续性。随着经济发展与产业升级，原来的比较优势不复存在，要素成本不断增加，技术引进也较困难，这时候创新驱动是摆脱要素依赖获取竞争优势的唯一途径，我国正处于这个阶段。贾康认为当前中国要素市场上存在着较为严重的供给抑制，随着老龄化的加剧、资本市场的垄断、土地市场改革的滞后等，要素供给数量增加短期比较困难。B16克鲁格曼认为，产业政策通过大量的要素投入带来经济快速增长，但要素收益递减，在投入达到一定规模后，技术进步如果不能及时跟上，经济就会停滞。B17陈玮等分析了日本、韩国及台湾地区产业发展的经验和教训，指出早期大规模的要素投入形成的规模优势可能造成巨大的沉没成本，引起“路径依赖”，不利于产业的升级。B18所以新型产业政策的使命就应当是把经济发展的动能由要素投入转向创新引领。
熊彼特指出，创新是一种创造性破坏过程，通过建立新的生产函数，把生产条件与生产要素的新的组合引入生产，它将老旧产业摧毁，在传统产业中寻找突破，为新产业崛起提供空间，有序地进行结构调整。B19黄汉全等人分析了从要素驱动向创新驱动的转变过程，认为在工业化初期，发展中国家凭借劳动力优势和各种优惠政策实现规模化扩张，但进入工业化中后期，要素收益迅速下降，产业政策应由要素驱动过渡到创新驱动。B20朱恒源等人认为产业政策可以有效地促进创新，比如互联网技术、通信技术等最初都是得益于政府的支持与资助，政府与企业可以实现良性互动，政府在创新网络建设和知识产权保护方面可以大有作为。B21刘涛雄等人认为设计得当的产业政策促进创新，如专利与产权制度，不当的产业政策阻碍创新，如寻租行为，激励创新的产业政策重在制度设计。B22
三、产业政策转型的国际借鉴
1.发达国家的产业政策动向
2008年金融危机以来，欧盟为复苏经济启动了“再工业化战略”，并在2012年提出“新工业革命”，产业政策动向明确。第一，市场化手段明显。产业政策继续延续一贯的原则，发挥市场机制对生产要素的调节，进一步简化各个环节的审批程序，完善产权保护制度，规范市场竞争秩序，几乎不对任何具体产业发展进行干预。第二，产业政策突出前瞻性。在技术研发和创新方面，欧盟投入大量经费用于平台建设，支持企业的创新活动。2013年第七届科研框架计划研究经费超过100亿欧元，正在进行的“地平线2020”计划就是针对中小企业研发活动采取的资助办法。对于人力资本的重视也上升到一个崭新的高度，如“欧盟2020战略”中多处政策目标都与人力资本相关。第三，重视对于新兴产业的支持。2008年欧盟的“经济复兴计划”一半的预算投入到低碳经济，2009年的“物联网行动计划”把物联网发展作为经济引领，同时把绿色技术打造成全球领先，2010年提出的“数字战略行动计划”又把数字技术与智能增长作为摆脱经济衰退的长期发展战略，并加大研究发展投资力度，2014年提出“蓝色经济”，对海洋资源的开发提供技术支持。
自金融危机后，美国深刻意识到“去工业化”的弊端，尽管仍占据制造业龙头地位，但来自中印等发展中国家和德日等发达国家利用比较优势所形成的发展潜质使得美国倍感压力，并为此出台了一系列政策措施。第一，选择优先发展领域。美国2009年和2011年两度发布《国家创新战略》，把清洁能源、先进制造、健康医疗、生物技术等作为优先发展领域，牢牢把握在全球产业链中的高端地位。第二，重视创新平台建设。通过加强创新基础设施建设、改革知识产权制度、放松管制清单、构建更加公平的市场环境等奠定创新基础。2012年3月，美国推出国家制造创新网络计划，在10年内预计投资10亿美元建造15个各个领域的创新制造研究所，形成全国性的产学研创新网络。在资金来源上，早期阶段以联邦政府支持为主，但资助金额逐年递减，5—7年后政府退出，这些机构运行资金转为完全自筹，来源方式主要有会员费、服务费、知识产权版税、联合研究开发比例分成或其他项目收入。第三，重视对中小企业的政策倾斜和对高技术人才的培养。对中小企业的扶持主要体现在立法、技术服务、信息咨询、财政补贴、税收优惠及融资担保等方面，对高技术人才的培养主要体现在加大教育投入，加强大学与行业的合作，培养特殊专业人才等方面。
日本的产业政策从诞生就带有浓厚的政府主导特征，但随着20世纪90年代日本经济的衰退，不少学者开始质疑传统产业政策的作用。金融危机后，日本产业政策也在悄然发生着变化。2010年日本发布《新增长战略》，标志着日本正在探索以创造新的市场需求和就业岗位为导向的“第三条道路”。产业政策以放松管制、刺激投资、改善环境、自由贸易、科技兴国等为特征。具体的手段有：第一，持续进行减税。通过一系列减税政策，如设备投资减税、研究开发减税等，降低企业经营成本。第二，共性技术开发。通过法律法规修订、政策资金投入、推动产学研合作等形式加大共性技术研发力度。第三，鼓励出口。比如为中小企业提供长期贷款，推动双边贸易谈判等。第四，加大人才培养力度。如政府出资承担企业的培训成本，建立培训学校与企业之间的联合培养平台，实行“技术能手上门辅导”机制等。第五，优化机制。减少对于产业的直接性投入，通过建立行业内优胜劣汰机制，激发企业活力，推动产业升级。
2.发达国家产业政策转型对我国的启示
为复苏本国经济，欧美及日本均制定了不同的国家战略，产业政策围绕國家战略做出相应调整，虽然各国市场化的基础不同，产业政策的形式、内容、范围和导向都存在着较多差异，但在经济全球化背景下，其产业政策体现出的共性规律对我国产业政策转型仍有不少启示。
第一，各国均是立足本国资源禀赋，把强化优势地位、获取持续发展作为制定产业政策的依据。第二，各国均是通过产业政策与竞争政策的融合，力图在不完美的市场与不完美的政府之间寻求一个平衡点，平衡点的位置与市场化程度相关。第三，各国均对新兴产业给予了大量的技术和资金支持，以降低企业创新成本。在技术上，重视共性技术、关键技术的研发及公共服务平台建设；在资金上，重视政府资金的引导和市场化的运作，通过财政资金调动市场化的运作方式，并强化对资金使用效率的考核。第四，各国均重视科技创新人才的培养和教育水平的提高。人才优势是决定制造业朝着高精尖升级的最关键因素，德国工业4.0战略成功的基础就是德国良好的职业教育体系和良好的产业工人队伍。第五，各国均重视中小企业发展，并重视产业创新联盟建设。产业政策制定也是由技术专家、企业家、科学家、社会公众代表等共同参与完成，政府很少直接选择胜者，而是努力创造公平竞争的制度环境，更多的只是担任组织协调的角色。
四、中国新型产业政策的定位与体系构建
1.产业政策定位与阐释
产业政策要充分发挥市场的主导和企业的主体作用，推动产业发展由规模扩张转向质量提升，由要素驱动转向创新驱动，打造我国产业在国际分工中的优势地位，实现产业结构全面升级，构建以功能性产业政策为主、选择性产业政策为辅的产业政策体系。这种表述阐明了产业政策的目标是实现产业结构升级，途径是产业政策要实现产业从规模到质量、从要素驱动到创新驱动的转变，特点是产业政策服务于竞争政策和创新政策，政策类型是以功能性产业政策为主、选择性产业政策为辅。在这里，有几个问题需要进一步厘清：
第一，产业政策要与竞争政策兼容，并不是要废除产业政策。从发达国家的历程来看，即便是市场化程度最高的美国，也从不放弃使用产业政策。从理论上来讲，只要存在市场失灵现象，产业政策就有存在的必要。我国虽然经济总量很大，但仍改变不了属于发展中国家、经济发展不均衡不充分、市场机制还不完善的现状，无论是在新兴产业的发展还是傳统产业的升级过程中市场失灵都普遍存在，如在通用技术研发领域和知识扩散领域就存在典型的外部性问题，需要利用产业政策进行扶持与矫正。此外，在国家战略产业、基础产业、应对外部风险及国际贸易等方面，通过制定产业政策维护产业安全也尤为关键。
第二，产业政策的要义在于增进市场而不是替代市场。发生市场失灵的一种原因是市场机制无法触及而需要靠“看得见的手”来矫正，但更多的是由于市场本身建设的不足而使得本来可以由市场竞争解决的问题而没有解决。比如之所以企业不愿从事研发活动，就是因为没有形成有利于产权保护和交易的市场。新型产业政策就是要增进市场，凡是能由市场解决的问题就交给市场，发挥市场在资源配置方面的决定性作用，果断放弃对于特定技术、特定企业或特定产品的扶持行为，要从指导目录转变为负面清单，从过程补贴转向结果考核。在我国由要素驱动向创新驱动的转化过程中，要不断收缩产业政策的作用范围，对于战略性新兴产业，产业政策前期的扶持有助于其成长，但要严格控制扶持范围和手段，并建立产业政策逐步退出机制。
第三，产业政策体系要以功能性产业政策为主、选择性产业政策为辅。1993年我国正式提出建立社会主义市场经济体制，经过不断摸索，市场在资源配置中的作用逐步加强，基本形成了以市场为基础的经济系统，政府对于经济的直接干预领域逐步缩小，为功能性产业政策的实施奠定了良好基础。除了在国家安全、国家战略等领域仍需以选择性产业政策为主导，其余大量的产业政策应从特惠转向普惠，重心是在产业升级和创新过程中提供引导、协调和服务，不形成产业选择歧视。功能性产业政策的本质就是通过一系列制度安排实现产业政策对于市场的保护，比如完善产权保护制度，就可以很好地推进市场公平并激发企业的创新热潮。
2.新型产业政策体系建设的原则
第一，产业政策与创新政策相结合。我国经济发展已基本达到技术边界共享前阶段，这个阶段的典型特征就是无法通过学习模仿获得领先技术，只能依赖自主创新，新型产业政策必须充分体现创新导向。一是产业政策要重视对具有前瞻性的重大科技成果的支持，及时出台相关的创新政策，引导更多的资源进入创新领域，通过技术创新实现产业创新。二是建立以企业为主体的科技创新体系。产业政策要在科技服务、金融政策、人才培养等方面给予企业大力支持，既要支持行业领军企业从事高精尖技术研究，又要重视中小企业在知识开发、积累、传播及创新市场中的作用。三是产业政策要进一步与政府职能转变相结合，把决策权交给市场。2018年即将在全国统一实行的市场准入负面清单模式落实了“法无禁止即自由”这一基本原则，将缩小政府对经济活动过度的裁量权力，极大地激励创新行为，应当推广加强。
第二，供给侧产业政策与需求侧产业政策相结合。从供给侧角度，产业政策要推动制度变革，解除对要素的束缚，获得全要素生产率的增长。从需求侧角度，产业政策要运用消费端的补贴等方式创造需求，进而引领产业结构升级和产品更新换代，避免脱离市场的盲目扩张。供给侧与需求侧是统一的关系，供给侧方面的产业政策要通过提供技术与服务平台、放松管制、强化产权保护、全面减税等方式激励企业的创新活动，激励新产品、新技术、新服务的出现，催生出更多的市场需求。需求方面的产业政策要通过对于消费的拉动反映出正确的市场需求信号，为供给提供广阔的需求空间。对于战略性新兴产业的政策扶持要密切关注需求侧的变化，并伴随产业的成长，动态地调整作用方式，实现产品由扩大规模到提高质量的转变。
第三，全国性产业政策与区域性产业政策相结合。全国性产业政策注重统筹全局，维护竞争与创新，重点在于加强事关全局的基础设施和关键领域技术平台的建设，出台相关行业标准，规划具有需求拉动效应的公共项目，完善质量体系和信用体系等。区域性政策是在全国产业政策总体布局下结合区域实际制定的相关产业发展政策，重点在于要结合区域资源优势和区域制度优势因地制宜，形成区域特色，获取区域经济发展。相对于全国性产业政策而言，区域性产业政策更强调对区域主导产业的政策支持。设计得当的区域产业政策既能弥补全国性产业政策比较笼统的缺陷，具有针对性和可操作性，又能在市场调节过于缓慢的领域立竿见影，比如过剩产能的化解。但区域性产业政策又存在对于主导产业或新兴产业的误判，引起重复建设、市场分割和资源使用的巨大浪费，也存在政府过度干预的风险。所以新型产业政策体系要加强全国性产业政策对区域性产业政策的指导和规制，割断地方政府与企业之间的直接关系，减少地方保护主义对资源流动的限制。
3.构建新型产业政策体系的具体建议
第一，完善法律法规。现在的产业政策大多以行政批文的形式存在，各个部委根据自身情况颁布产业政策很容易产生冲突，自然也就带有更多的行政色彩，决策缺少公众参与和社会监督。所以要通过立法的形式规范市场行为，改变政府主导的资源配置方式，增进政策执行效果。一是成立专门机构对产业政策的制定和执行过程进行指导和监管，避免政出多门，对整个产业政策的执行效果综合评估；二是加大对知识产权及生态环境等方面的保护力度，相关法律法规要尽快完善，以激励社会的创新活动，延续持续发展的道路。
第二，挖掘人才红利。过去30多年，庞大的人口数量是驱动经济增长的主要方式，伴随着老龄化的到来，人口红利已经不复存在，必须转移到劳动的使用效率上来。这就要求：一是建立市场导向的用人机制，搭建劳动力信息网络平台，完善劳动力市场的管理；二是加强职业技术教育，侧重工程师和高素质产业工人培养，不断提高人力资本水平；三是借鉴日本“技术顾问”的机制，政府安排技术顾问直接到企业进行咨询指导，建立政府、高校与企业的联动，形成有利于产业转型升级的人才红利；四是自己培养与国外引进相结合，对于高级急需紧缺人才建立绿色通道。
第三，建设创新网络。产业政策从促进规模扩张转向创新能力依赖于创新网络的形成。一是进一步推进科研院所改革，建立独立运营的国家实验室，从事基础研究和前沿研究；二是建立以各类研究院为基础的共性技術研发机构，通过加大财政资金投入并引导市场化的投资倾向，增加私人资本不愿涉足的共性技术的有效供给，引导资源从特殊产业转向共性技术，解决产业发展当中的技术障碍和共性技术外部性的问题；第三，建立国家与地方不同层面的科技转化平台，负责信息传递和协调先进技术向企业的扩散，同时通过创新联盟调动各类社会资源投入到产业创新和技术应用当中来。
第四，优化运行机制。由于在传统产业政策的制定和实施过程中，缺乏社会广泛的参与和监督，导致运行效果往往和预期偏差较大。在新型产业政策制定上要充分听取社会团体、各类企业、科研院所的建议，开展广泛的论证，做到精准。政策实施中可借鉴发达国家的项目制，减少不必要的行政干预，增加政策的透明度，以便于对实施效果进行全程评估考核，动态掌握产业政策的实施效果。此外，要完善社会信用体系建设，加强信用的管理与应用，培养市场经济的契约精神，推动产业政策目标的实现。
注释
①张维迎：《为什么产业政策注定会失败？》，《中国连锁》2016年第11期。
②马良华：《也论政府干预及产业政策》，《中国经济报告》2017年第1期。
③B22刘涛雄、罗贞礼：《从传统产业政策迈向竞争与创新政策——新常态下中国产业政策转型的逻辑与对策》，《理论学刊》2016年第2期。
④姜达洋：《我们需要什么样的产业政策？——兼论林毅夫与张维迎有关产业政策的争议》，《商业研究》2017年第11期。
⑤赵昌文等：《新时期中国产业政策研究》，中国发展出版社，2016年，第32页。
⑥⑩顾昕：《产业政策治理模式创新的政治经济学》，《中共浙江省委党校学报》2017年第1期。
⑦B11B15王国平：《论产业升级的政策环境——兼谈构建我国新型产业政策体系》，《上海行政学院学报》2017年第1期。
⑧林毅夫：《新结构经济学：反思经济发展与政策的理论框架》，北京大学出版社，2012年，第106—132页。
⑨卜伟、谢臻、赵坚：《中国产业政策的特点、效果与演变——产业政策问题研讨会会议综述》，《经济与管理研究》2017年第4期。
B12闫振坤：《论转型期我国产业政策取向的转换路径——产业政策边际效应的“U型”演进假说》，《现代经济探讨》2016年第7期。
B13贺俊：《产业政策批判之再批判与“设计得当”的产业政策》，《学习与探索》2017年第1期。
B14江飞涛、李晓萍：《当前中国产业政策转型的基本逻辑》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学）2015年第3期。
B16贾康：《“十三五”时期的供给侧改革》，《国家行政学院学报》2015年第6期。
B17B18陈玮、耿曙：《发展型国家的兴与衰：国家能力、产业政策与发展阶段》，《经济社会体制比较》2017年第2期。
B19[美]熊彼特：《经济发展理论》，邹建平译，中国画报出版社，2012年，第4—5页。
B20黄汉权、仁继球：《新时期我国产业政策转型的依据与方向》，《经济纵横》2017年第2期。
B21朱恒源、宋德铮：《产业政策转型时》，《清华管理评论》2017年第1期。
责任编辑：澍 文
