律师管理体制的反思与重构
摘 要 我国“两结合”的律师管理体制在促进律师行业发展的同时也存在着不足，如管理制度欠缺、司法行政职能单一、自治组织职能定位模糊等一些突出的问题，如律师的社会地位偏低、律师执业受到掣肘等，已经影响到了“两结合”模式的运转，我国律师管理体制需要改进和完善。
关键词 律师管理 管理体制 行业发展
作者简介：李素玲，河南达成律师事务所，三级律师，研究方向：行政法学。
中图分类号：D926.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.317
一、律师管理体制的概况
（一）律师管理体制的概念
律师管理体制，即律师管理的体系和制度，包括律师执业活动中司法行政机关的组织和行政管理、律师行业协会的自治管理，以及律师事务所在运营当中的内部管理等，比如律师执业考核制度和律师行业管理制度、律师事务所设立制度和律师责任制度等，都包含在律师管理体制所调整的具体内容当中。
（二）我国的律师管理体制
我国的律师管理体系自上而下设置为司法行政机关和律师行业协会、律师事务所、律师本身三个部分，在管理体制中各司其职：
1.“两结合”是我国现行管理体制的模式，由司法行政机关和律师行业协会共同对律师行业进行管理。首先，司法行政机关宏观管理律师行业，对其进行监督及指导，对律师行业当中的不正当行为进行约束，指引律师行业往良性方向发展，为律师执业提供一个良好的环境；其次，司法行政机关和律师行业协会把好律师资格入口关，本着宁缺勿滥的原则，不断为律师行业输入新鲜血液；再次，律师行业协会负责具体管理，保障律师的执业权和其他合法权益，同时，制定律师行业内部的奖惩制度，规范律师执业行为。
2.律师事务所在司法行政机关和律师协会的监督和管理下设立，作为我国律师管理体制的有益补充，律师事务所在一定程度上规范律师的执业行为，首先，律师事务所通过制定管理条例，约束律师的从业行为；其次，从基层造就和培养新晋律师，传递 “忠于职守，坚持原则，不畏权势，敢于排除非法干预，维护国家法制与社会正义 ”的职业道德，根据我国律師法规定，要取得律师执业许可需在律师事务所实习满一年，在实习期间，律师事务所的培训对实习律师今后的执业影响很大。
3.作为管理体制中被管理的对象，律师在法律规定和行业规范允许的范围内从事执业活动，受到双重管理。
二、中外律师管理体制的发展轨迹及对比
（一）我国现代律师管理体制的变迁
我国现代的律师管理体制经历了一个重建、发展的过程，大致可分为三个阶段：
第一阶段：单一的政府行政管理。1979年，我国重新设立律师制度，律师管理工作由司法行政部门全面负责，当时律师的管理体现出单一的行政特征；第二阶段：由司法行政机关主导，律师协会辅助管理。1986年，中华全国律师协会成立，虽然仍然由司法行政机关的负责人在律师协会担任领导职务，但司法行政机关已不是管理律的唯一主体；第三阶段：“两结合”阶段。1993年《司法部关于深化律师工作改革的方案》出台，确立了我国律师管理体制由司法行政机关负责行政管理与律师协会负责行业指导的“双结合”管理模式。
（二）中外律师管理体制研究对比及启示
1.中外律师管理体制研究的比较
我国关于律师管理体制的研究，还停留在以法学单一层面为主的研究方向上，在整体思路及把握上还有所欠缺，律师管理体制在内容上缺乏系统化研究，所以，我国的律师管理会表现出单一行政管理的特性，在促进律师行业整体发展的功能上还有许多不足。如，我们对律师管理体制认识的片面化导致律师管理缺乏科学性，很多时候都是在照搬其他行业方面的行政管理体制，由于律师管理的特殊性，会导致在管理方向上出现偏差现象。
国外的律师管理体制形成较早，经过较长时间的发展，目前已形成了多角度交叉和多门学科共同研究的局势，相关的学术研究不仅在法学界中有诸多建树，在管理学界也能时常看到关于律师管理体制方面的重要研究课题，不断有相关地研究成果面世，通过多门学科交叉的研究方式，国外律师管理体制的理论进展很快。
2.研究启示
这种综合多门学科多角度的研究方法值得我们借鉴，把律师管理体制与律师行业的发展结合起来，通过多层面研究的办法，分别从司法行政机关、律师协会、律师事务所和律师本身在律师管理体制中的目标和职能进行分析，在“三位一体”的基础上，完善律师管理体制理论。
三、我国律师管理体制的现状及突出问题
（一）我国律师管理体制的现状
1.律师管理制度还有所欠缺
总体来看，我国的法律规范并不完善。首先，在我国律师管理制度方面的上位法数量稀少，仅有一部《律师法》，而且还与《中华人民共和国刑事诉讼法》的某些规定不一致；其次，下位法的数量略显不足，司法部颁布的规章和规范性文件及各级司法行政机关制定的地方性律师管理文件尚不能完全应对需要；再次，与法律相比，地方性规范文件在权威性和专业性方面明显不足；最后，律师行业规范的执行程度不一，各地显得参差不齐。
2.司法行政机关的职能职责单一
根据我国《律师法》的规定，司法行政机关的职责职能包含以下内容：
首先，有立法权，即制定律师管理的规范性文件；其次，有执法权，履行《律师法》赋予的各项权利，如律师行业准入与退出机制执行、律师事务所设立和注销管理，以及行政处罚等；再次，对律师行业、律师事务所以及律师本身的监督和指导等，这些职责多数是管理职能，缺少服务职能。
3.律师协会职能定位模糊，权力责任不对等
律师协会的管理主要在于维护律师权益、制定行业规范和执业程序管理这三方面，其中，维护律师权益包括对外保障律师执业权及合法权益不受侵犯，对内调解纠纷，化解律师间的冲突，由于律师协会的社会地位不高，没有与其职责相当的权利，在与有些部门或单位协调时往往显得力度不够。
4.律师事务所没有发挥应有的作用
律师事务所更像一个企业，其运营需要经济效益来支撑，所以，只要能够创造足够多的经济效益，律师事务所在对律师的管理上不会很严格，加上我国律师事务所的组织形式一般采用的是合伙制，管理松散比较司空见惯。
（二）我国律师管理制度当前比较突出的问题
1.律师的社会地位普遍不高
律师地位偏低是一个普遍现象，普通大众认为律师为了钱故意制造矛盾，把律师称为“诉棍”，曾有律师异地取证被打伤，围观者得知身份反而拍手称快的事件 ；而在面对公权力机构时，也有基层公务人员不顾下位法服从上位法、旧法服务新法的原则，坚持只按上级通知处理，故意为律师执业制造障碍。
2.我国当前律师的数量与我国法治建设需求还有差距
据不完全统计，截止2017年初，我国律师行业从业人数突破了30万，但放到我国13亿人口当中，只是一朵小浪花，我国律师数量与总人口的比例仍然远远低于西方法治发达国家，造成我国执业律师数量不足的原因有很多，如律师地位不高、 “二八定律”、“一九定律”下的经济危机等，虽然事出有因，但我国律师数量不足的“短板”问题成了既定事实。
3.律师协会的发展前景暗淡
我国律师协会当前的地位相当尴尬，权责不对等是一方面，在经济上的依赖性则使其彻底陷入了难以自理的局面。根据《章程》规定，律师协会的经费来源于四个方面，即财政拨款、会费、社会捐赠和其他合法收入，其中，会费是其主要的经费来源。律师协会由于缺少相应的社会地位和权力，在协调外部纠纷时难以保障律师的合法权益，不能为律师争回权益，律师又拿什么来交会费呢？这样就形成了一种恶性循环。
4.在律师执业权利保障方面存在问题
（1）司法行政管理重管理、轻服务。司法行政机关在律师管理中定位不明确，职能职责偏重于管理方面，在推进律师行业的发展和对律师行业进行整体规划等服务职能上表现不佳。
（2）法行政机关的权限过大，律师协会的权限过小。司法行政机关拥有律师执业证书的授予和撤销权、律师事務所的设立和变更、年度审查的审批权以及对律师、律师事务所的行政处罚权等重要权力；反之，律师协会的权力集中在保障律师执业、维护律师权益和协调外部纠纷及组织业务培训和职业道德培训等方面，与司法行政机关的权力相比，显得过于渺茫，而且，律师协会行使职责会往往会受到司法行政机关的制肘。
四、我国律师管理体制改革的方向、趋势以及建议
（一）我国律师管理体制改革的方向和趋势
1.减少管理职能，加强服务职能
转变行政职能是我国当前政府行政部门改革的趋势，司法行政机关要把工作重点放在把握大局，掌控发展方向上。
2.提升律师协会的社会、政治、经济地位，使其权、责对等
加强律师协会在执业管理方面的权力，提升律师协会在管理体制当中的作用，这是我国律师管理体制的发展趋势，为使其有与职责相对等的权力和地位，必须保证律师协会的政治地位和经济独立性。
（二）我国律师管理体制改革的建议及对策
1.律师管理规范化建设方面的建议
在制度缺失的情况下，组织对律师行业的发展规划，会同有关部门共同起草、制定律师行业的规章、制度，同时根据我国当前的实际情况，将制定行业规范的权力下放到律师协会。草案完成后向司法行政部门报备，通过审查之后再施行，使司法行政机关和律师协会在我国律师管理体制上达到最大程度的融合。
2.司法行政机关行政管理方面的建议
司法行政机关要发挥协调和桥梁作用，为律师协会提供有力的行政支撑，同时，适时将原有的管理职能当中涉及到律师权利、业务、处罚等方面的职能过渡到律师协会当中，由律师协会来执行，同时司法行政机关还要加强协调职能，为律师协会传递最新的行业政策，并为律师协会与公权力机构的接触提供润滑作用。
3.律师行业自治管理方面的建议
我国律师协会是社会团体法人，有国家、省级、设区的市三级，律师协会自成立至今已有30余年，为律师行业的发展做出了不可磨灭的贡献，要摆脱目前的困境，可借鉴国外的经验。首先，律师协会要扩充相应地权限，只有在执业方面不能受到司法行政机关的限制，才能杜绝司法腐败问题；其次，要有保障会员合法权益的能力，为律师维权充当坚强后盾；再次，在经济上保证独立，保持执业当中的绝对中立地位不受其他因素影响，同时又能减少国家财政开支；最后，关于行业自律，实行上管下的监督原则，国家级则由司法行政机关负责。
4.加强律师事务所管理的对策
律师事务作为基层组织，必须要承担起相应的职责，不能因为趋利而放任不管，律师协会要加强事务所在教育培训方面的监督，对认真履行监管职责的律所要进行奖励，对放任自流不作为要进行处罚。
5.加强律师自身方面的建设
律师是执业活动的实际履行者，社会评价反馈其具体作为，要改变律师地位低下的现状，可以通过参与社会公益活动，积极参政、议政等方式，让社会了解律师行业，并适时发出律师群体的声音，同时有了一定的物质基础后，多为社会多做贡献。
注释：
律师职业道德和执业纪律规范.
刘海明.律师遭殴众人喝彩令人心寒.新明晚报.2015.05.19.
参考文献：
[1]王本灵.关于我国律师管理体制问题研究.西南政法大学.2015.
[2]胡婧.我国律师管理体制的反思与重构.河北师范大.2012.
[3]高卓见.浅析我国律师管理体制.山西省政法管理干部学院学.2012（3）.
[4]柳正晞.我国律师管理体制的反思与重构.法制与社会.2017（24）.
关键词 律师管理 管理体制 行业发展
作者简介：李素玲，河南达成律师事务所，三级律师，研究方向：行政法学。
中图分类号：D926.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.317
一、律师管理体制的概况
（一）律师管理体制的概念
律师管理体制，即律师管理的体系和制度，包括律师执业活动中司法行政机关的组织和行政管理、律师行业协会的自治管理，以及律师事务所在运营当中的内部管理等，比如律师执业考核制度和律师行业管理制度、律师事务所设立制度和律师责任制度等，都包含在律师管理体制所调整的具体内容当中。
（二）我国的律师管理体制
我国的律师管理体系自上而下设置为司法行政机关和律师行业协会、律师事务所、律师本身三个部分，在管理体制中各司其职：
1.“两结合”是我国现行管理体制的模式，由司法行政机关和律师行业协会共同对律师行业进行管理。首先，司法行政机关宏观管理律师行业，对其进行监督及指导，对律师行业当中的不正当行为进行约束，指引律师行业往良性方向发展，为律师执业提供一个良好的环境；其次，司法行政机关和律师行业协会把好律师资格入口关，本着宁缺勿滥的原则，不断为律师行业输入新鲜血液；再次，律师行业协会负责具体管理，保障律师的执业权和其他合法权益，同时，制定律师行业内部的奖惩制度，规范律师执业行为。
2.律师事务所在司法行政机关和律师协会的监督和管理下设立，作为我国律师管理体制的有益补充，律师事务所在一定程度上规范律师的执业行为，首先，律师事务所通过制定管理条例，约束律师的从业行为；其次，从基层造就和培养新晋律师，传递 “忠于职守，坚持原则，不畏权势，敢于排除非法干预，维护国家法制与社会正义 ”的职业道德，根据我国律師法规定，要取得律师执业许可需在律师事务所实习满一年，在实习期间，律师事务所的培训对实习律师今后的执业影响很大。
3.作为管理体制中被管理的对象，律师在法律规定和行业规范允许的范围内从事执业活动，受到双重管理。
二、中外律师管理体制的发展轨迹及对比
（一）我国现代律师管理体制的变迁
我国现代的律师管理体制经历了一个重建、发展的过程，大致可分为三个阶段：
第一阶段：单一的政府行政管理。1979年，我国重新设立律师制度，律师管理工作由司法行政部门全面负责，当时律师的管理体现出单一的行政特征；第二阶段：由司法行政机关主导，律师协会辅助管理。1986年，中华全国律师协会成立，虽然仍然由司法行政机关的负责人在律师协会担任领导职务，但司法行政机关已不是管理律的唯一主体；第三阶段：“两结合”阶段。1993年《司法部关于深化律师工作改革的方案》出台，确立了我国律师管理体制由司法行政机关负责行政管理与律师协会负责行业指导的“双结合”管理模式。
（二）中外律师管理体制研究对比及启示
1.中外律师管理体制研究的比较
我国关于律师管理体制的研究，还停留在以法学单一层面为主的研究方向上，在整体思路及把握上还有所欠缺，律师管理体制在内容上缺乏系统化研究，所以，我国的律师管理会表现出单一行政管理的特性，在促进律师行业整体发展的功能上还有许多不足。如，我们对律师管理体制认识的片面化导致律师管理缺乏科学性，很多时候都是在照搬其他行业方面的行政管理体制，由于律师管理的特殊性，会导致在管理方向上出现偏差现象。
国外的律师管理体制形成较早，经过较长时间的发展，目前已形成了多角度交叉和多门学科共同研究的局势，相关的学术研究不仅在法学界中有诸多建树，在管理学界也能时常看到关于律师管理体制方面的重要研究课题，不断有相关地研究成果面世，通过多门学科交叉的研究方式，国外律师管理体制的理论进展很快。
2.研究启示
这种综合多门学科多角度的研究方法值得我们借鉴，把律师管理体制与律师行业的发展结合起来，通过多层面研究的办法，分别从司法行政机关、律师协会、律师事务所和律师本身在律师管理体制中的目标和职能进行分析，在“三位一体”的基础上，完善律师管理体制理论。
三、我国律师管理体制的现状及突出问题
（一）我国律师管理体制的现状
1.律师管理制度还有所欠缺
总体来看，我国的法律规范并不完善。首先，在我国律师管理制度方面的上位法数量稀少，仅有一部《律师法》，而且还与《中华人民共和国刑事诉讼法》的某些规定不一致；其次，下位法的数量略显不足，司法部颁布的规章和规范性文件及各级司法行政机关制定的地方性律师管理文件尚不能完全应对需要；再次，与法律相比，地方性规范文件在权威性和专业性方面明显不足；最后，律师行业规范的执行程度不一，各地显得参差不齐。
2.司法行政机关的职能职责单一
根据我国《律师法》的规定，司法行政机关的职责职能包含以下内容：
首先，有立法权，即制定律师管理的规范性文件；其次，有执法权，履行《律师法》赋予的各项权利，如律师行业准入与退出机制执行、律师事务所设立和注销管理，以及行政处罚等；再次，对律师行业、律师事务所以及律师本身的监督和指导等，这些职责多数是管理职能，缺少服务职能。
3.律师协会职能定位模糊，权力责任不对等
律师协会的管理主要在于维护律师权益、制定行业规范和执业程序管理这三方面，其中，维护律师权益包括对外保障律师执业权及合法权益不受侵犯，对内调解纠纷，化解律师间的冲突，由于律师协会的社会地位不高，没有与其职责相当的权利，在与有些部门或单位协调时往往显得力度不够。
4.律师事务所没有发挥应有的作用
律师事务所更像一个企业，其运营需要经济效益来支撑，所以，只要能够创造足够多的经济效益，律师事务所在对律师的管理上不会很严格，加上我国律师事务所的组织形式一般采用的是合伙制，管理松散比较司空见惯。
（二）我国律师管理制度当前比较突出的问题
1.律师的社会地位普遍不高
律师地位偏低是一个普遍现象，普通大众认为律师为了钱故意制造矛盾，把律师称为“诉棍”，曾有律师异地取证被打伤，围观者得知身份反而拍手称快的事件 ；而在面对公权力机构时，也有基层公务人员不顾下位法服从上位法、旧法服务新法的原则，坚持只按上级通知处理，故意为律师执业制造障碍。
2.我国当前律师的数量与我国法治建设需求还有差距
据不完全统计，截止2017年初，我国律师行业从业人数突破了30万，但放到我国13亿人口当中，只是一朵小浪花，我国律师数量与总人口的比例仍然远远低于西方法治发达国家，造成我国执业律师数量不足的原因有很多，如律师地位不高、 “二八定律”、“一九定律”下的经济危机等，虽然事出有因，但我国律师数量不足的“短板”问题成了既定事实。
3.律师协会的发展前景暗淡
我国律师协会当前的地位相当尴尬，权责不对等是一方面，在经济上的依赖性则使其彻底陷入了难以自理的局面。根据《章程》规定，律师协会的经费来源于四个方面，即财政拨款、会费、社会捐赠和其他合法收入，其中，会费是其主要的经费来源。律师协会由于缺少相应的社会地位和权力，在协调外部纠纷时难以保障律师的合法权益，不能为律师争回权益，律师又拿什么来交会费呢？这样就形成了一种恶性循环。
4.在律师执业权利保障方面存在问题
（1）司法行政管理重管理、轻服务。司法行政机关在律师管理中定位不明确，职能职责偏重于管理方面，在推进律师行业的发展和对律师行业进行整体规划等服务职能上表现不佳。
（2）法行政机关的权限过大，律师协会的权限过小。司法行政机关拥有律师执业证书的授予和撤销权、律师事務所的设立和变更、年度审查的审批权以及对律师、律师事务所的行政处罚权等重要权力；反之，律师协会的权力集中在保障律师执业、维护律师权益和协调外部纠纷及组织业务培训和职业道德培训等方面，与司法行政机关的权力相比，显得过于渺茫，而且，律师协会行使职责会往往会受到司法行政机关的制肘。
四、我国律师管理体制改革的方向、趋势以及建议
（一）我国律师管理体制改革的方向和趋势
1.减少管理职能，加强服务职能
转变行政职能是我国当前政府行政部门改革的趋势，司法行政机关要把工作重点放在把握大局，掌控发展方向上。
2.提升律师协会的社会、政治、经济地位，使其权、责对等
加强律师协会在执业管理方面的权力，提升律师协会在管理体制当中的作用，这是我国律师管理体制的发展趋势，为使其有与职责相对等的权力和地位，必须保证律师协会的政治地位和经济独立性。
（二）我国律师管理体制改革的建议及对策
1.律师管理规范化建设方面的建议
在制度缺失的情况下，组织对律师行业的发展规划，会同有关部门共同起草、制定律师行业的规章、制度，同时根据我国当前的实际情况，将制定行业规范的权力下放到律师协会。草案完成后向司法行政部门报备，通过审查之后再施行，使司法行政机关和律师协会在我国律师管理体制上达到最大程度的融合。
2.司法行政机关行政管理方面的建议
司法行政机关要发挥协调和桥梁作用，为律师协会提供有力的行政支撑，同时，适时将原有的管理职能当中涉及到律师权利、业务、处罚等方面的职能过渡到律师协会当中，由律师协会来执行，同时司法行政机关还要加强协调职能，为律师协会传递最新的行业政策，并为律师协会与公权力机构的接触提供润滑作用。
3.律师行业自治管理方面的建议
我国律师协会是社会团体法人，有国家、省级、设区的市三级，律师协会自成立至今已有30余年，为律师行业的发展做出了不可磨灭的贡献，要摆脱目前的困境，可借鉴国外的经验。首先，律师协会要扩充相应地权限，只有在执业方面不能受到司法行政机关的限制，才能杜绝司法腐败问题；其次，要有保障会员合法权益的能力，为律师维权充当坚强后盾；再次，在经济上保证独立，保持执业当中的绝对中立地位不受其他因素影响，同时又能减少国家财政开支；最后，关于行业自律，实行上管下的监督原则，国家级则由司法行政机关负责。
4.加强律师事务所管理的对策
律师事务作为基层组织，必须要承担起相应的职责，不能因为趋利而放任不管，律师协会要加强事务所在教育培训方面的监督，对认真履行监管职责的律所要进行奖励，对放任自流不作为要进行处罚。
5.加强律师自身方面的建设
律师是执业活动的实际履行者，社会评价反馈其具体作为，要改变律师地位低下的现状，可以通过参与社会公益活动，积极参政、议政等方式，让社会了解律师行业，并适时发出律师群体的声音，同时有了一定的物质基础后，多为社会多做贡献。
注释：
律师职业道德和执业纪律规范.
刘海明.律师遭殴众人喝彩令人心寒.新明晚报.2015.05.19.
参考文献：
[1]王本灵.关于我国律师管理体制问题研究.西南政法大学.2015.
[2]胡婧.我国律师管理体制的反思与重构.河北师范大.2012.
[3]高卓见.浅析我国律师管理体制.山西省政法管理干部学院学.2012（3）.
[4]柳正晞.我国律师管理体制的反思与重构.法制与社会.2017（24）.
