从利益合谋到权力监督:中国现代大学制度的变革分析
杨克瑞
建设世界一流大学首先要建设现代大学制度，一种建立在现代治理理论基础之上的大学制度，而非仅仅是现代的时间概念。它需要运用现代大学治理理论，以现代产权经济学为理论指导，将传统高校的利益合谋体制改造为监督与激励相一致的权力监督模式。在当前党委领导的校长负责制体制下，大学更需赋予学术委员会以充足的监督权力，从而构建中国的现代大学制度。
中国改革开放以来，教育领域的改革成效相对于经济体制改革成效而言不够鲜明，中国高等教育的国际竞争力依然没有得到根本性的改观。当人们还在热议中国建设世界一流大学的时间窗口时，有人则以“画饼充饥”这样刻薄的话语来讽刺挖苦。的确，若不能有效地构筑现代大学制度，中国的高等教育与世界一流必然是无缘的。
教育产权失灵下的利益合谋
中国大陆高校以政府公立为基本模式，在此背景下，政府为高校出资人，也就是其产权所有人，上级政府所任命的高校管理者，实质就是政府派出人员。借用现代经济学的理论分析，政府的任命制也属于一种组织上的契约关系，高校管理者与政府事实上构成了一种委托——代理关系。
在政府与高校管理者的委托代理关系中，政府基于信任而任命了高校管理者，但具体的责权利关系不清晰。具体的考核评价流于形式化，所谓德、能、勤、绩等国家公务员的考核标准过于原则而降低了其可操作性。这样的委托—代理关系显然是不完善的，教育产权不明晰自然就面临着失灵的危险，产权的激励机制难以发挥。
产权为什么会失灵呢？根据新制度经济学的解释，产权不存在或者产权的作用受到限制时，其自然会出现资源配置低效甚至无效的现象。[1]产权失灵的原因，主要存在以下两类情况：一是产权范围不明确，如大草原、大浅滩，由于产权不存在而每个人都会尽可能多放牧、多捕鱼，从而出现过度放牧与涸泽而渔的现象，形成所谓“公共牧场的悲剧”；二是有限制的产权，如一些垄断部门组织，由于权力垄断而限制了产权在资源调节方面发挥作用。显然，教育作为国家的公共服务事业，同样也是最容易出现这种“公共的悲剧”。教育产权失灵而导致的教育资源配置低下、效能不高的问题，无疑是制约中国现代大学制度建设的内在障碍。
产权关系不清，不仅会导致产权失灵，而且更为严重的是容易滋生利益合谋问题，这进一步腐蚀了公共教育资源。众所周知，缺乏监督的权力就是滋生腐败的温床。上级组织部门与其所任命的学校管理者之间若缺乏相应的监督机制，上下级之间非但没有形成有效的权力制约，反而会形成历史上的官官相护现象，形成一种可怕的权力共谋，甚至滋生出权力腐败的链条，相互包庇、相互纵容，进而形成官场上的权力通吃、一荣俱荣的不良局面。对于世界一流大学的期盼，反映了国人自信、自强的民族精神以及自尊、自爱的奋斗意志。然而，在某种程度上我们可以说，没有世界一流的现代大学制度，就不可能有现代化的世界一流大学。
现代大学制度的本质特征
当前，人们对于现代大学制度的认识，还有着很大的不同。遗憾的是，多数人往往停留于字面意思的解读，所谓的“现代大学制度”的改革，无非就是时间概念下的“当前大学改革”问题，诸如教学制度、科研制度、学生招生及管理制度等。这种将“现代”定位于“当下”的时间概念，显然是一种望文生义，反而模糊了对现代大学制度本质的特征分析。
通过反思，我们会发现，中国社会的改革开放是以经济体制的转型拉开序幕的，其成就之一就是建立社会主义市场经济体制以及现代企业制度，现代企业制度也成为了中国经济体制改革的集大成者，从而造就了一批具有国际竞争力的现代化企业。
事实上，现代企业制度的确立也非一帆风顺，这是在相继经历了“利改税”“承包制”和“股份制改造”等各种改革的探索之后而得出的现代企业发展必由之路。国企的改革之所以要付出这样多的代价，其归根结底就在于一直没有很好地解决产权问题，即主体缺位。2003年以来，国企改革重点就是围绕建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度来进行的，中央和地方政府相继成立“国资委”，着力解决“出资人缺位”问题，并使企业逐步形成出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的机制。
理清现代企业制度的本质特征之后，我们反观现代大学制度的建设问题，可更加清晰问题的症结所在。事实上，所谓“现代大学制度”，并非是当下的时间概念，而是具有现代意义的制度模式，即建立在大学所有权与经营权相分离基础上的现代治理模式。其理论基础为委托—代理理论，强调的是权力的制衡，崇尚专家管理与产权制衡的有效结合，因此，现代大学制度体现的是现代治理理论，是一种产权监督与激励的结合。
当前中国大学的权力结构特征
中国高校以政府办学为主，其管理模式是一种党委领导下的校长负责制，同时又赋予学术委员会一定的学术权力，所以，中国公立高校形成了政治权力、行政权力与学术权力三方共舞的协同局面。然而，我国现行高校权力结构的明显不足也正在于此，这三种权力关系的界限不十分清晰，没有能够形成应有的权力平衡与制约机制。
首先，当前中国的高校党委会有其权力存在的合法性，它是政府投资人的代表，是内化了的高校权力，同时也是国家政治权力的体现。这正如著名高等教育专家约翰·布鲁贝克所言：“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大而不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”[2]这就是说，高等教育对社会事务的广泛卷入过程，也就是高等教育的政治化过程，“政治化意味着高等教育‘成为经济和社会政策的关键因素，因而意味着结构多样化的需要和整个中学后教育中新颖的或迄今未被重视的院校升级。高等教育作为国家一项重要的事业，其活动原则必须符合国家需要和广泛接受的社会标准。”[3]美国密西根大学前任校长詹姆斯·杜德斯达（James J. Duderstadt）也曾说：“公立大学运行的环境具有极强的政治性。公立大学董事会本质上带有政治色彩，他们常常以为自己的职责主要是向各种政治支持者负责，而不仅仅局限于大学本身的利益。”[4]对中国高校现实而言，如果说行政权力体现在以校长为首的行政系统，学术权力体现在各级学术评议机构，那么政治权力则是集中体现于党委会。正是高校具有政治权力这一基本特征，因此，高校发展的方向必须具有明确的政治性，并为国家建设发展服务。
其次，确立了党委领导的政治合法性之后，如何来发挥校长的行政权力呢？这实际上应当是一种权力的上下、决策与执行的关系，所明确的是校长对党委决策负责，实现决策与行政的权力制约。然而令人遗憾的是，这种分权模式在现实中更多地演化为平行分工的关系。这种分工式的分权决非政治学意义上的分权，一种体制的分权意在权力的平衡与制约，防止权力被独断专行而产生腐败。分工式的分权是难以形成制约关系的，其往往导致分别专权，相互包藏。行政权之所以要与决策权相分离，其意义正在于通过行政过程来检查、检验决策，防止决策弊病，避免既是运动员又是裁判员模式的利益过分集中。
由于我国公立高校产权的模糊，大学组织效率损失明显，其至少包括以下三方面：一是所有者的虚置使得高校缺乏有效的监督和约束，出现政府官僚与高校管理者“内部人控制”现象，极易产生“逆向选择”和“道德风险”问题，带来公立高校代理成本的大幅上升。二是学校财产权利的模糊使得高校的法人地位难以落实，高校缺乏“经营意识”，教育资源利用效率难以提升。三是高校内部个体权责不明使得教师、管理者等主体缺乏激励，也带来组织内部冲突，导致组织X效率的损耗与流失。[5]
众所周知，上世纪末，中国高校的法人化改革明显早于日本的国立大学法人化改革。然而，今天的日本大学法人化改革的深入程度，却远远领先于中国，这就是他们改变了传统的国立大学思维，建立了产权明晰的现代大学制度。因此，中国大学的改革也不应再彷徨、犹豫，而应直奔现代大学治理的核心价值观努力，进一步完善大学的法人制度，从而建立起立足于现代治理理论基础之上的现代大学制度。
现代大学的权力监督与产权激励
单纯决策与行政的分离，并不足以保障二者的有效运行，更应提防运行方式的蜕变合谋。这是因为，权力结构上虽然设计了二者的监督制约关系，但正如现代博弈理论所揭示的，多次博弈后的结果就是走向二者的“合作”，权力制约蜕化为权力相“敬”，结果依然是失去制度设计的初衷。这样，具有至高无上地位的独立监督权就是非常有必要的。
那么，谁来行使对公立高校的这种神圣监督权呢？人们知道，最好的监督还是应当来自环境内部的监督，即利益相关者的监督。这是因为“外行领导内行”式的监督只能走形式，不可能发挥真正的监督价值。在高校内部，除了党委领导和校长行政权力格局之外，最大的一支权力力量就是高校的学术委员会。我们认为高校的学术权力正是一种天然的监督力量，是实施监督权的最佳载体。
对于学术委员会的认识，人们往往更多地依据字面意思做“表面文章”，将其职能限定于学术权力，这种理解是狭义的。实际上，很多学术活动本身同样是需要借助行政活动进行的，而且高校行政工作不涉及学术事项也是不可想象的。鉴于高校工作本身的一体性，即学术权力与行政权力的相容性，单纯将学术权力局限于狭隘的学术事务自身的认识是有偏见的，这在实践中对发展振兴学术工作也是不利的。
所以，真正构建中国高校的学术权力，就应赋予其有力的学校事务监督职能，这是中国高校健康发展的必然选择。有了权力的监督，激励的力量油然而生，中国现代大学制度的建设也就指日可待了，世界一流大学目标的实现必然是水到渠成。
参考文献：
[1] 卢现祥. 西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社, 2003:185.
[2] [美]约翰·布鲁贝克. 高等教育哲学. 杭州：浙江教育出版社，1998:32.
[3] [美]约翰·范德格拉夫等. 学术权力—七国高等教育管理体制比较[M] . 第二版. 王承绪等译. 杭州：浙江教育出版社， 2001:12.
[4] [美]詹姆斯·杜德斯达. 21世纪的大学[M]. 刘彤等译. 北京：北京大学出版社. 2005:56.
[5] 徐警武. 我国公立高校的组织效率损失与“产权失灵”析论[J]. 教育发展研究, 2007.03:40.
（作者单位：沈阳师范大学 教育经济与管理研究所）
[责任编辑：于洋]
建设世界一流大学首先要建设现代大学制度，一种建立在现代治理理论基础之上的大学制度，而非仅仅是现代的时间概念。它需要运用现代大学治理理论，以现代产权经济学为理论指导，将传统高校的利益合谋体制改造为监督与激励相一致的权力监督模式。在当前党委领导的校长负责制体制下，大学更需赋予学术委员会以充足的监督权力，从而构建中国的现代大学制度。
中国改革开放以来，教育领域的改革成效相对于经济体制改革成效而言不够鲜明，中国高等教育的国际竞争力依然没有得到根本性的改观。当人们还在热议中国建设世界一流大学的时间窗口时，有人则以“画饼充饥”这样刻薄的话语来讽刺挖苦。的确，若不能有效地构筑现代大学制度，中国的高等教育与世界一流必然是无缘的。
教育产权失灵下的利益合谋
中国大陆高校以政府公立为基本模式，在此背景下，政府为高校出资人，也就是其产权所有人，上级政府所任命的高校管理者，实质就是政府派出人员。借用现代经济学的理论分析，政府的任命制也属于一种组织上的契约关系，高校管理者与政府事实上构成了一种委托——代理关系。
在政府与高校管理者的委托代理关系中，政府基于信任而任命了高校管理者，但具体的责权利关系不清晰。具体的考核评价流于形式化，所谓德、能、勤、绩等国家公务员的考核标准过于原则而降低了其可操作性。这样的委托—代理关系显然是不完善的，教育产权不明晰自然就面临着失灵的危险，产权的激励机制难以发挥。
产权为什么会失灵呢？根据新制度经济学的解释，产权不存在或者产权的作用受到限制时，其自然会出现资源配置低效甚至无效的现象。[1]产权失灵的原因，主要存在以下两类情况：一是产权范围不明确，如大草原、大浅滩，由于产权不存在而每个人都会尽可能多放牧、多捕鱼，从而出现过度放牧与涸泽而渔的现象，形成所谓“公共牧场的悲剧”；二是有限制的产权，如一些垄断部门组织，由于权力垄断而限制了产权在资源调节方面发挥作用。显然，教育作为国家的公共服务事业，同样也是最容易出现这种“公共的悲剧”。教育产权失灵而导致的教育资源配置低下、效能不高的问题，无疑是制约中国现代大学制度建设的内在障碍。
产权关系不清，不仅会导致产权失灵，而且更为严重的是容易滋生利益合谋问题，这进一步腐蚀了公共教育资源。众所周知，缺乏监督的权力就是滋生腐败的温床。上级组织部门与其所任命的学校管理者之间若缺乏相应的监督机制，上下级之间非但没有形成有效的权力制约，反而会形成历史上的官官相护现象，形成一种可怕的权力共谋，甚至滋生出权力腐败的链条，相互包庇、相互纵容，进而形成官场上的权力通吃、一荣俱荣的不良局面。对于世界一流大学的期盼，反映了国人自信、自强的民族精神以及自尊、自爱的奋斗意志。然而，在某种程度上我们可以说，没有世界一流的现代大学制度，就不可能有现代化的世界一流大学。
现代大学制度的本质特征
当前，人们对于现代大学制度的认识，还有着很大的不同。遗憾的是，多数人往往停留于字面意思的解读，所谓的“现代大学制度”的改革，无非就是时间概念下的“当前大学改革”问题，诸如教学制度、科研制度、学生招生及管理制度等。这种将“现代”定位于“当下”的时间概念，显然是一种望文生义，反而模糊了对现代大学制度本质的特征分析。
通过反思，我们会发现，中国社会的改革开放是以经济体制的转型拉开序幕的，其成就之一就是建立社会主义市场经济体制以及现代企业制度，现代企业制度也成为了中国经济体制改革的集大成者，从而造就了一批具有国际竞争力的现代化企业。
事实上，现代企业制度的确立也非一帆风顺，这是在相继经历了“利改税”“承包制”和“股份制改造”等各种改革的探索之后而得出的现代企业发展必由之路。国企的改革之所以要付出这样多的代价，其归根结底就在于一直没有很好地解决产权问题，即主体缺位。2003年以来，国企改革重点就是围绕建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度来进行的，中央和地方政府相继成立“国资委”，着力解决“出资人缺位”问题，并使企业逐步形成出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的机制。
理清现代企业制度的本质特征之后，我们反观现代大学制度的建设问题，可更加清晰问题的症结所在。事实上，所谓“现代大学制度”，并非是当下的时间概念，而是具有现代意义的制度模式，即建立在大学所有权与经营权相分离基础上的现代治理模式。其理论基础为委托—代理理论，强调的是权力的制衡，崇尚专家管理与产权制衡的有效结合，因此，现代大学制度体现的是现代治理理论，是一种产权监督与激励的结合。
当前中国大学的权力结构特征
中国高校以政府办学为主，其管理模式是一种党委领导下的校长负责制，同时又赋予学术委员会一定的学术权力，所以，中国公立高校形成了政治权力、行政权力与学术权力三方共舞的协同局面。然而，我国现行高校权力结构的明显不足也正在于此，这三种权力关系的界限不十分清晰，没有能够形成应有的权力平衡与制约机制。
首先，当前中国的高校党委会有其权力存在的合法性，它是政府投资人的代表，是内化了的高校权力，同时也是国家政治权力的体现。这正如著名高等教育专家约翰·布鲁贝克所言：“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大而不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”[2]这就是说，高等教育对社会事务的广泛卷入过程，也就是高等教育的政治化过程，“政治化意味着高等教育‘成为经济和社会政策的关键因素，因而意味着结构多样化的需要和整个中学后教育中新颖的或迄今未被重视的院校升级。高等教育作为国家一项重要的事业，其活动原则必须符合国家需要和广泛接受的社会标准。”[3]美国密西根大学前任校长詹姆斯·杜德斯达（James J. Duderstadt）也曾说：“公立大学运行的环境具有极强的政治性。公立大学董事会本质上带有政治色彩，他们常常以为自己的职责主要是向各种政治支持者负责，而不仅仅局限于大学本身的利益。”[4]对中国高校现实而言，如果说行政权力体现在以校长为首的行政系统，学术权力体现在各级学术评议机构，那么政治权力则是集中体现于党委会。正是高校具有政治权力这一基本特征，因此，高校发展的方向必须具有明确的政治性，并为国家建设发展服务。
其次，确立了党委领导的政治合法性之后，如何来发挥校长的行政权力呢？这实际上应当是一种权力的上下、决策与执行的关系，所明确的是校长对党委决策负责，实现决策与行政的权力制约。然而令人遗憾的是，这种分权模式在现实中更多地演化为平行分工的关系。这种分工式的分权决非政治学意义上的分权，一种体制的分权意在权力的平衡与制约，防止权力被独断专行而产生腐败。分工式的分权是难以形成制约关系的，其往往导致分别专权，相互包藏。行政权之所以要与决策权相分离，其意义正在于通过行政过程来检查、检验决策，防止决策弊病，避免既是运动员又是裁判员模式的利益过分集中。
由于我国公立高校产权的模糊，大学组织效率损失明显，其至少包括以下三方面：一是所有者的虚置使得高校缺乏有效的监督和约束，出现政府官僚与高校管理者“内部人控制”现象，极易产生“逆向选择”和“道德风险”问题，带来公立高校代理成本的大幅上升。二是学校财产权利的模糊使得高校的法人地位难以落实，高校缺乏“经营意识”，教育资源利用效率难以提升。三是高校内部个体权责不明使得教师、管理者等主体缺乏激励，也带来组织内部冲突，导致组织X效率的损耗与流失。[5]
众所周知，上世纪末，中国高校的法人化改革明显早于日本的国立大学法人化改革。然而，今天的日本大学法人化改革的深入程度，却远远领先于中国，这就是他们改变了传统的国立大学思维，建立了产权明晰的现代大学制度。因此，中国大学的改革也不应再彷徨、犹豫，而应直奔现代大学治理的核心价值观努力，进一步完善大学的法人制度，从而建立起立足于现代治理理论基础之上的现代大学制度。
现代大学的权力监督与产权激励
单纯决策与行政的分离，并不足以保障二者的有效运行，更应提防运行方式的蜕变合谋。这是因为，权力结构上虽然设计了二者的监督制约关系，但正如现代博弈理论所揭示的，多次博弈后的结果就是走向二者的“合作”，权力制约蜕化为权力相“敬”，结果依然是失去制度设计的初衷。这样，具有至高无上地位的独立监督权就是非常有必要的。
那么，谁来行使对公立高校的这种神圣监督权呢？人们知道，最好的监督还是应当来自环境内部的监督，即利益相关者的监督。这是因为“外行领导内行”式的监督只能走形式，不可能发挥真正的监督价值。在高校内部，除了党委领导和校长行政权力格局之外，最大的一支权力力量就是高校的学术委员会。我们认为高校的学术权力正是一种天然的监督力量，是实施监督权的最佳载体。
对于学术委员会的认识，人们往往更多地依据字面意思做“表面文章”，将其职能限定于学术权力，这种理解是狭义的。实际上，很多学术活动本身同样是需要借助行政活动进行的，而且高校行政工作不涉及学术事项也是不可想象的。鉴于高校工作本身的一体性，即学术权力与行政权力的相容性，单纯将学术权力局限于狭隘的学术事务自身的认识是有偏见的，这在实践中对发展振兴学术工作也是不利的。
所以，真正构建中国高校的学术权力，就应赋予其有力的学校事务监督职能，这是中国高校健康发展的必然选择。有了权力的监督，激励的力量油然而生，中国现代大学制度的建设也就指日可待了，世界一流大学目标的实现必然是水到渠成。
参考文献：
[1] 卢现祥. 西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社, 2003:185.
[2] [美]约翰·布鲁贝克. 高等教育哲学. 杭州：浙江教育出版社，1998:32.
[3] [美]约翰·范德格拉夫等. 学术权力—七国高等教育管理体制比较[M] . 第二版. 王承绪等译. 杭州：浙江教育出版社， 2001:12.
[4] [美]詹姆斯·杜德斯达. 21世纪的大学[M]. 刘彤等译. 北京：北京大学出版社. 2005:56.
[5] 徐警武. 我国公立高校的组织效率损失与“产权失灵”析论[J]. 教育发展研究, 2007.03:40.
（作者单位：沈阳师范大学 教育经济与管理研究所）
[责任编辑：于洋]
