论惩治黑恶势力的路径转向：由“打”到“治”
王永浩
内容摘要：从黑恶势力产生的宏观社会背景与典型黑恶势力的生长历程看，合法的社会控制弱化是其滋长蔓延的根源所在。因此，扫黑除恶应当扭转过往重打轻防、治标不治本的工作方式。新一轮“扫黑除恶”专项斗争应在以“打”清障的同时，更加重视通过加强基层组织建设优化合法的社会控制，实现黑恶势力防治工作由“打”向“治”的转向。基层组织建设在“扫黑除恶”中具有基础性地位，发挥长效、根本的控防作用。应当构建反腐败、打击黑恶势力违法犯罪与基层组织建设的联动机制，通过在法治轨道上规范基层政权组织和自治组织的运行，最终从根本上消除黑恶势力滋生、发展的土壤。
关键词：黑恶势力;生成机制;基层组织建设;社会控制
改革开放以来，为了维护社会稳定，党和国家多次以“严打”或“打黑除恶专项斗争”的形式对黑恶势力违法犯罪活动进行集中、高压打击。2018年1月中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，决定在全国开展为期三年的“扫黑除恶”专项斗争。黑恶势力作为一种非法的社会控制力量具有特殊的生成机理，实现黑恶势力的根源治理必须科学认识其生成机制。本文以社会控制理论为指引，首先分析了黑恶势力滋长与合法社会控制间的紧密关联，并在此基础上提出通过加强基层组织建设以优化合法社会控制，进而从根本上压缩黑恶势力生长空间的治理思路。
一、黑恶势力生成机制的宏观和微观透析
黑社会性质组织是恶势力团伙发展的高级阶段，二者前后相续，生长轨迹呈线性方程式图谱。因此，黑社会性质组织与恶势力的生成机制是统一的。黑恶势力的生成机制当然属于犯罪原因论的范畴，但应主要从社会结构中探求其发生、发展的机理。因为犯罪的产生并非个人欲望—动机—行为这一机械模式，也不能简单求之于自由意志，必须将目光转向社会经济环境的宏观现实和微观社会制度。[[[] 参见管彦杰，赵寒青：《构建打击有组织犯罪的综合防控体系》，载《湖北警官学院学报》2011年第3期，第106页。]]黑恶势力凭借非法物理暴力和软暴力实施违法犯罪活动，进而对社会达成一定程度的非法控制，以实现其经济利益追求。可以认为，非法控制就是黑社会性质组织的最大特征，只不过具有对抗、削弱政府合法控制的性质。[[[] 参见陈兴良：《关于黑社会性质犯罪的理性思考》，载《法学》2002年第8期，第34页。]]在以暴力为后盾实现控制方面，与国家机器的运转机理相似;但其在一定区域或行业所形成的控制，是对国家合法控制和社会自生良好秩序的否定。由此足见，黑恶势力的形成、壮大与合法公权力对社会控制的弱化存在密切的逻辑关联。我国黑恶势力发生、发展的宏观背景和具体历程生动说明了这种关联性。
（一）黑恶势力生成机制的宏观考察
我国黑社会性质组织犯罪最早出现在二十世纪八十年代的深圳、珠海等沿海地区[[[] 1982年深圳市政府发布的《关于取缔黑社会组织的通告》，系国内最早的关于黑社会犯罪的规范性文件;1983年第一次“严打”时的第31号文件第一次在全国性的规范性文件中出现“黑社会”一词。]]，系境外黑社会组织向境内渗透的结果，具有外源性特征。我国黑社会性质组织犯罪发生的时代背景是与改革开放相伴发生的失业率上升、旧有的社会控制体系的解体[[[] Andreas Schloenhard，Taming the Triads： Organised Crime Offences in PR China，Hong Kong and Macau.Hong Kong Law Journal，Vol.38，Issue 3（2008），pp. 647.]]而新的社會控制机制尚未建立。回溯我国农村改革开放的历史轨迹，自1979年始，政社合一的人民公社制度逐步废除，在原公社一级撤社建乡、在队一级逐步实施村民自治。从1982年《宪法》明确规定设立乡政府，标志着人民公社在规范层面的隐退;到1983年中共中央、国务院联合发布《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，人民公社这一社会治理、控制体制彻底告别历史舞台。伴随着国家力量后撤、基层政权被削弱，基层社会呈现出弱秩序乃至无秩序景象。[[[] 参见马华、王红卓：《从礼俗到法治：基层政治生态运行的秩序变迁》，载《求实》2018年第1期，第54页。]]与农村改革相对应，我国的城市改革开放大体上肇始于1979年中共中央、国务院决定在深圳、珠海、汕头和厦门试办特区及1980年批准在上述地区办“经济特区”。1984年通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》将改革的重点转向城市，而1986年启动的全民所有制企业改制则将城市改革开放推向高峰。随着计划经济体制向商品经济、市场经济体制的转轨，“统得过死”的局面得以扭转，国家对城市经济、社会的管制放松。城市社会在呈现活力的同时，失业率陡然上升、经济行为失范，进而出现了一定程度的秩序紊乱。从发生学的视角看，我国的黑恶势力的出现与农村和城市的公权力、伦理纲常等旧的社会控制体系弱化而新的社会控制体系尚未建立的宏观社会背景高度契合。
黑恶势力的发生与改革开放初期社会急剧转型造成的弱秩序密切关联。而在新的社会控制体系建立后，黑恶势力的滋长则可溯因于权力腐败等造成的合法社会控制弱化。国家工作人员腐败渎职等违法犯罪的广泛存在，很大程度松弛了社会控制网络，黑恶势力仍保有一定的生长空间，甚至腐败与有组织犯罪形成相互需求、彼此促进的共生关系[[[] 参见康均心、胡春莉：《有组织犯罪与腐败的共生性问题》，载《沈阳农业大学学报（社会科学版）》2009年第1期，第93-94页。]]。毋庸讳言，历次“打黑除恶”专项行动中强调打击“保护伞”，就是基于腐败违法犯罪为黑恶势力提供生长空间的认识。除公权力腐败之外，黑恶势力的滋长与特殊的基层社会结构高度相关。在涉黑恶违法犯罪多发的县区以下行政区域，尽管经过四十年的改革开放，传统的社会结构并未完全走上现代化道路。中国基层社会的结构不过是从费孝通先生笔下的“双轨论”[[[] 参见费孝通：《乡土中国》，上海人民出版社2007年版，第175-293页。所谓双轨即指，一轨是国家官僚权力的治理到达县这一级，另一轨绅士阶层主导下的乡村治理。]]转向了贺雪峰教授所言的团结型、分裂型或原子化的“新乡土中国”[[[] 参见贺雪峰：《新乡土中国》，北京大学出版社2013年版，第28-29页。]]。四十年改革开放中岿然不变的是，在基层社会治理中，法治并未取得绝对主导地位，礼俗依然发挥重要作用，二者处于交错、对抗、掣肘、融合的复杂态势。以上因子夹杂着劳动人口在城乡间的流动所造成的农村“空心化”和城镇失管人员激增现象以及拜金主义的流行等人口、文化的复杂因素，使得基层政权的社会治理能力被大大弱化。由基层政府主导的社会控制体系不仅面临权力腐败、运行失序的内生危机，在面对新的社会结构时也陷入力量困乏的艰难境地。可以说，何秉松教授多年前提出的“合法社会控制的弱化是黑社会组织产生的重要条件”[[[] 何秉松：《黑社会犯罪的自组织原因论（上）——一种崭新的黑社会犯罪原因理论》，载《政法论坛（中国政法大学学报）》2002年第4期，第69-70页。]]这一论断，非但不过时，在时下反而愈发振聋发聩。
（二）黑恶势力生成机制的微观透视
最高人民法院公布的涉黑犯罪大数据专项报告显示，涉黑犯罪被告人中无业人员占比近五成，非法敛财惯用手段主要有开设赌场、涉枪和涉毒[[[] 参见由司法大数据研究院和司法案例研究院联袂发布的《司法大数据专题报告：涉黑犯罪》，来源：http：//www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-71062.html， 2018年9月14日访问。]]。两劳人员、刑满释放人员等重点管控对象参加黑社会性质组织，几乎构成现实中涉黑犯罪的一条定律。从司法实践来看，黑恶势力成员披“红”成为人大代表、政协委员、村两委成员，或者上述人员由“红”蜕变为黑恶的情况并不鲜见。有研究表明，黑恶势力对基层政权的侵蚀正在加剧，而渗透的路径不外乎宗派控制民主选举、经济能人进行利益诱惑、基层政治精英的红黑蜕变三种[[[] 参见于建嵘：《黑恶势力是如何侵入农村基层政权的？——对湘南40个“失控村”的调查》，载《理论参考》2009年第4期，第60-62页。]]。个案中的上述一般性现象，至少从侧面反映出合法的社会控制存在纰漏，并因此给黑恶势力生长留下了空间。事实上，一些典型的涉黑恶个案更加生动、清晰地展现了黑恶势力滋长与合法社会控制弱化间的关联。笔者特地选取了刘汉、刘维案和孟玲芬案两起典型的涉黑、涉恶案件，并对之作简要梳理分析，以更加直观地说明黑恶势力与社会控制间的关系。
刘汉、刘维等组织、领导的黑社会性质组织从1993年开始从事违法犯罪活动到2013年案发，存续时间长达20年之久。从该案判决书所认定的犯罪事实与相关新闻报道来看，该黑社会性质组织发展有以下几个关键时间节点。1993年及此后一段时间内，主要通过收罗无业、刑满释放人员经营赌场、建材公司、收取保护费等方式积累经济实力，期间通过暴力实施违法犯罪活动确立权威，开拓业务;伴随着经济实力增强，刘维等结交什邡市政法部门领导充当保护伞，此后实施违法犯罪活动更加猖獗，经济实力得以大幅提升，并在1997年成立汉龙集团，染指房地产开发等行业;1998年起，伴随着该黑社会性质组织核心成员开始获得较多枪支，实施暴力犯罪能力骤然增强，此后直到2003年该组织实施多起持枪故意杀人、故意伤害案件，借此打压、消灭了竞争对手或相关威胁者[[[] 2009年该黑社会性质组织实施杀害刑满出狱的仇家陈某甲，该案系2003年后唯一一起严重暴力犯罪，且与早年矛盾密切相关，因此属于一个特例。]];2000年刘汉借旅游项目开发，结识并给予时任公安部长周永康之子周滨以帮助，政治关系网进一步扩张，同年汉龙集团迁至四川省会成都，集团业务版图大幅拓展，经济实力和社会影响力极大增强;2003年后刘汉先后当选四川省政协委员、常委，四川省工商联合会副会长，实现由黑到红的蜕变。该黑社会性质组织的发展历程，大体可呈现如下图：
与黑社会性质组织犯罪的暴力属性由重到轻一般认知[[[] 参见陈世伟：《黑社会性质组织犯罪的新型生成及法律对策研究》，法律出版社2016年版，第243页。]]不同，本案中黑社会性质组织的暴力使用频率呈现出早期频繁后期较少，组织运行对暴力的依赖度由强到弱的脉络;而暴力强度則伴随着犯罪能力（获得枪支等）的提升，有一个先逐渐增强的过程，在经济实力发展到一定阶段后，随着犯罪组织的公司化，暴力强度又逐渐降低。但无论如何，本案中多次涉枪犯罪、组织者和领导者的“红顶”身份、国家工作人员充当保护伞等信息表明，社会控制力弱化是该黑社会性质组织生成、壮大的重要条件。
孟玲芬案是一起典型的农村地区恶势力犯罪案件。犯罪分子孟玲芬先后担任村务领导小组组长、村主任，期间利用其职权及影响力侵占集体财产、滥伐林木;以村民未及时交纳土地承包费为由，多次指使、纠集社会闲散人员随意殴打村民、毁坏财物，寻衅滋事;以暴力、胁迫等手段打压村民进行揭发、救济，甚至以暴力手段报复村民发表批评言论。相较于黑社会性质组织，恶势力组织性较弱且尚未形成社会控制。其生成多依托于基层社会宗派力量、无业闲散人员，并与基层政权呈现出对抗、渗透乃至重合的关系[[[] 参见潮龙起：《黑恶势力与当代中国的阶层政权》，《公安大学学报》2001年第5期，第85-87页。]]，是基层社会治理体系坍塌结出的恶果。孟玲芬案是一幅生动描绘农村社会治理失范现状的写实画：村霸担任村主任并操控村集体事务，村民大会等民主机制瘫痪，村党支部功能虚置，政府对村治监督乏力等。本案充分说明基层群众自治异化，社会控制能力虚弱，致使恶势力渗透甚至操纵基层社会治理体系。
综上，由于合法公权力缺位或者腐败、民主选举与自治组织运行异化等因素所造成的合法社会控制弱化，是黑恶势力生成、发展和壮大的重要条件。尽管我国的黑恶势力发展程度不高，没有像西方国家的有组织犯罪那样，从可以通过通常程序加以解决的严重犯罪到危及社会正常运转再到成为危害国家安全问题。[[[] Liz Campbell， Organized Crime and National Security： A Dubious Connection， 17 New Crim. L. Rev. 222 （2014）.]]但黑恶势力的存在已经威胁到基层政权和群众自治的稳定、严重扰乱合法社会秩序，确是不争的事实。
二、黑恶势力违法犯罪惩治措施的历史性反思
尽管我国中央政府和各地方政府历来重视对涉黑涉恶违法犯罪活动的打击，但并未从根本上消除黑恶势力滋长空间。近年来，黑恶势力发展更是向基层政权渗透，甚至操控把持基层政权和自治组织，而黑恶势力核心成员由黑向红的身份蜕变也已经司空见惯。正因如此，党中央和国务院才决定开展一次更为全面、彻底的“扫黑除恶”专项斗争。这至少说明我国之前惩治黑恶势力违法犯罪活动的措施，存在一定的问题。
（一）重打击、轻预防
从“严打”到“打黑除恶”的历次惩治黑恶势力犯罪行动，都是“打”字当头，“从重、从严、从快”为基本价值取向，整体上重打击而轻预防的意蕴非常浓厚。2008年中央政法委在京召开的“全国继续深化‘打黑除恶专项斗争电视电话会议”明确强调，要将严打方针贯彻落实到打黑除恶工作的各个环节，坚决打掉黑恶势力的“保护伞”，在全社会形成对黑恶势力人人喊打的舆论氛围。而打黑除恶专项行动所坚持的“打早打小，露头就打”的理念，从时间与对象两个方面凸显了“严厉打击黑恶势力犯罪”的核心意涵。[[[] 参见陈世伟：《黑社会性质组织犯罪的新型生成及法律对策研究》，法律出版社2016年版，第360页。]]尽管2000年与2006年开展的两次“打黑除恶”专项斗争更多地结合了打击“保护伞”、反腐败的内容，并将严厉打击渗透、操控基层政权的黑恶势力作为重要指向。然而，所谓打击“保护伞”和反腐败不过是附庸于打黑除恶斗争，经由对与涉黑恶案件相关联的权力腐败的打击，来反向促进打黑除恶工作的推进。总而言之，受历史惯性思维和重刑主义的影响，历来打击黑恶势力违法犯罪的行动、措施，打击色彩仍然远甚于预防意味。
以“重打轻防”的弊端为根源，生发出治理涉黑涉恶犯罪严重依赖刑罚手段、侵犯人权乃至脱离法治轨道、黑恶势力滋长蔓延之势不能有效控制等次生疾患。从国家治理能力和治理体系建设以及刑事法治的宏观视角看，重打击、轻预防的整体氛围之下，近则可能导致在打黑除恶的具体实践中虚置宽严相济的刑事政策，中则可能致使控制黑恶势力犯罪的综合机制难以健全，远则会造成黑恶势力违法犯罪得不到有效治理，进而陷入“治乱”的恶循环。
（二）缺乏长期实效
1983年迄今，我国共集中开展过五次全國性的与打击黑恶势力相关整治行动，分别是：1983年“严打”、1996年“严打”、2000～2003年开展的“打黑除恶”专项行动、2006年开始的“打黑除恶”专项行动以及2018年1月开始的“扫黑除恶”专项斗争。以运动式专项行动集中力量打击黑恶势力犯罪，在短期内无疑能够取得显著成效，形成对黑恶势力的压倒性态势。例如1983年开始的“严打”共查获各种犯罪团伙19.7万个，逮捕177.2万人，劳动教养32.1万人[[[] http：//www.zaobao.com/special/report/politic/cnpol/story20180204-832558，2018年9月18日访问。]];据最高院披露，2006年1月至2010年11月，全国法院一审受理以刑法第二百九十四条规定起诉的案件共2172件233364人，一审审结并认定的案件共有1934件20237人，已审结生效的案件共1243件11263人;其中被判处五年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的有5169人，重刑率为45.89%，高于同期法院判决的全部刑事案件29.65%。[[[] http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-2060.html，2018年9月18日访问。]]虽然“打黑除恶”的短期成绩显著，但长期成效却不明显。1996年“严打”后，2000年开始的“打黑除恶”专项行动对黑恶势力犯罪形势的总体研判是“呈发展蔓延之势”[[[] 2000年12月11日，时任中央政法委书记罗干在全国“打黑除恶”专项斗争电视电话会议上指出“由于种种原因，近年来一些地方黑恶势力犯罪仍呈发展蔓延之势.....”，http：//www.chinanews.com/2001-04-10/26/84549.html，2018年9月18日访问;也可参见：“让黑恶势力无处遁形——公安部刑侦局负责人就组织开展‘打黑除恶专项斗争答记者问”，载《新华每日电讯》2000年12月15日，第4版。]];而2006年全国公安机关打黑除恶工作会议仍作出“黑恶犯罪呈现发展态势”的判断[[[] 《全国公安机关打黑除恶工作会议在北京召开》，来源：http：//www.gov.cn/gzdt/2006-02/27/content_212754.htm ，2018年9月18日访问。]];新一轮的“扫黑除恶”专项斗争对重点打击“威胁政治安全、把持基层政权黑恶势力”的强调则表明，当下黑恶势力渗透甚至操纵基层政权的现象已经相当严重。显然，虽然我国周期化地开展强力打击黑恶势力的行动，但涉黑恶违法犯罪活动却始终没有绝迹，甚至展现了顽强的生命力，时有反复乃至愈发严重。
可见，过往运动式的“打黑除恶”并未有效遏制黑恶势力发展，也没有能够建立起完善、有效的防治黑恶势力犯罪滋长蔓延的体制机制。以至于黑恶势力的整体发展轨迹与打黑除恶力度呈现出一种反向相关的关系，二者在此起彼伏的波浪式演进中，陷入“治乱”循环的怪圈。黑恶势力屡打不绝，甚至从未停止其不断进化发展的步伐，促使我们反思“打”的策略，继而谋求由“打”到“治”的优越转型。
三、“打”到“治”的路径转型：强化合法的社会控制
黑社会性质犯罪的价值取向是在以国家强制力为后盾的法律秩序中建立以暴力等犯罪手段为后盾的反社会秩序。[[[] 参见康树华：《犯罪学——历史·现状·未来》，群众出版社1998年版，第861页。]]因而“扫黑除恶”的终极使命就是要取缔非法秩序，恢复被破坏的合法秩序，实现秩序本应有的提供稳定预期的安全价值。所以，防治黑恶势力违法犯罪活动的根本出路在于优化合法的社会控制体系。正因此，“扫黑除恶”不应仅局限于打击黑恶势力违法犯罪，更应当升级为一场社会治理能力优化的伟大实践。2018年开始的“扫黑除恶”专项斗争，就特别强调“把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层‘拍蝇结合起来，把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来”，并提出要“铲除黑恶势力滋生土壤”、“最大限度挤压黑恶势力滋生空间”。为此，就特别有必要理顺打击黑恶势力、反腐败与基层组织建设三者间的关系，并进一步提出强化合法社会控制的基本方案。
（一）打击黑恶势力、反腐败与基层组织建设的关系之辨证
黑恶势力生成、蔓延的症结在于因合法公权力行使失范、民主选举与自治组织运行异化等所造成的合法社会控制的弱化。因此，“扫黑除恶”应当秉持打、防结合的策略，更加注重从体制机制建设层面增强合法的社会控制，综合施策，以消除黑恶势力滋长空间。打击黑恶势力、反腐败与加强基层组织建设，无疑都是强化合法社会控制的手段，但其作用方向和效力并不一致。而作为“扫黑除恶”斗争的三个重要内容，它们所处的地位也注定有所差别。
过往的“打黑除恶”专项斗争，均将被 “染黑”的公权力以及侵蚀、把持基层政权的黑恶势力作为重点惩治对象。可以认为，反腐败是经由打击“保护伞”的管道被纳入惩治黑恶势力犯罪行动中的;并且通过打击渗透、把持基层政权的黑恶势力渠道来保障基层政权建设。换言之，我国历来是经由包括打击“保护伞”在内的“打黑除恶”斗争来单向度地维护并促进基层政权建设，而没有通过主动、全面地加强基层组织建设来压缩黑恶势力滋长空间。即在政策设计和实施中，打黑除恶服务于巩固基层政权，但并未反向地通过优化基层组织建设来预防、铲除黑恶势力生长的土壤。这就必然使得惩治涉黑恶违法犯罪措施被动地沦为事后因应型策略，而不能更加积极地防治黑恶势力的滋生和发展。
从强化合法的社会控制角度看，应当构建打击黑恶势力、反腐败与基层组织建设相互支持、共同联动良性关系格局，其中基层组织建设发挥基础性作用。打击黑恶势力旨在减消涉黑恶违法犯罪的（包括“保护伞”）存量，为反腐败及基层组织建设清除障碍;反腐败在削减腐败犯罪存量、构建预防职务犯罪机制的同时，恢复并增强因公权力行使失范造成的合法社会控制弱化;基层组织是基层社会治理的主要力量，加强基层组织建设是强化社会控制的长远之计，对打击黑恶势力、反腐败具有反哺作用，能够从根基上挤压黑恶势力滋长空间。总言之，打击腐败与有组织犯罪最终是一个“善政”问题，[[[] Ugljesa Ugi Zvekic，Challenges of Corruption and Organised Crime in the Western Balkans.Journal of Anti-Corruption Law， Vol. 1， Issue 1 （2017）， pp.52.]]打击黑恶势力、反腐败终究应当归结到加强基层组织建设以强化合法的社会控制、优化社会治理。
（二）加强基层组织建设的进路展开
默顿认为，任何消除现存社会结构，而不能提供适当的替换结构来实现由所废除的组织原来实现的功能的尝试注定是要失败的。[[[] 参见[美]罗伯特·K默顿著：《社会理论和社会结构》，唐少杰、齐心译，译林出版社2008年版，第165页。]]强化合法的社会控制、以合法的社会结构取代滋长黑恶势力的失序社会结构，是消除黑恶势力滋长空间的根本出路，而基层组织建设在其中具有基础性地位。将治理黑恶势力违法犯罪的重心置于基层，一方面是因为70%的犯罪组织都活跃在县级以下行政区域范围内[[[] 参见莫洪宪，刘夏：《我国有组织犯罪發展规律实证研究——以河南、湖南两省为例》，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2013年第6期，第114页。]]，另一方面是基于黑恶势力渗透、操控基层政权与自治组织的现状考虑。笔者认为，基层组织建设的内容包括基层政权组织与自治组织的建设两个方面。
基层政权建设的两条脉络是党的基层组织的建设与县乡两级政府建设。从基层政权建设的宏观视角看，当下党的基层组织建设应突出和强化其政治功能，重点提升其组织力[[[] 习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会的报告中指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村.....推动改革发展的坚强战斗堡垒”。孟玲芬案中村支部印章长期由村主任孟玲芬占有，生动表明规范党组织对政府及自治组织领导、监督的必要性。]]，在法治轨道上规范基层党组织对基层政府的领导、监督方式;基层政府建设的核心是法治建设，须转变基层政府重经济管理轻社会治理的职能偏向，赋予基层政府必要的社会治理权力，规范权力行使，完善责任追究制度，健全内部、外部监督。简单展开来讲，党的基层组织的组织力建设的众多项目[[[] 有关论述参见高振岗：《新时代党的基层组织提升组织力的理论探源与实践路向》，载《探索》2018年第2期;王华：《从六个方面提升基层党组织组织力》，载《中国党政干部论坛》2018年第3期。]]中与“扫黑除恶”关系最为密切的，就是要突出基层党组织的政治功能定位，加强对行政组织、自治组织贯彻执行党的政策、决策进行检查督导，充分发挥党组织在基层社会治理中的宏观决策和政治方向把握方面的作用。基层党组织的组织力建设，根本上是要确保党的领导在基层社会的巩固，防止基层行政、自治组织腐化甚至被黑恶势力操控，变“公器”为“私器”。从基层政府的社会治理工作方面看，扫除黑恶势力滋长空间，国家基础权力应重点对赌博、枪支、色情等非法行业，房地产拆迁、矿产、娱乐等秩序混乱行业以及经济纠纷、运输等权力介入滞后行业实施及时、充分、常态化的管控;同时应当对假释、缓刑和刑满释放、有团伙犯罪前科的重点人群实施有效监督、开展针对性的帮教工作。鉴于黑恶势力与民主选举异化间的紧密关联，基层政权建设层面另一项重要内容是完善人大代表与政协委员的选举制度。简言之，必须严格依法定程序确定候选人、组织进行具有实质意义的选举，特别是要尝试建立候选人资格审查制度，降低罢免代表的程序要求。
基层自治组织与基层政权组织一并构成基层社会控制的主要力量，基层自治组织运行异化是黑恶势力滋长甚至操控群众自治的重要原因。因而，强化社会控制以挤压黑恶势力生存空间，必须规范行业自治、居民和村民自治。黄仁宇先生在其著作《中国大历史》中，将中国古代社会晚期的权力结构比作一个庞大的“潜水艇夹心面包”[[[] 黄仁宇：《中国大历史》，三联书店2007年版，第255页。]]。其意味是底层社会与统治阶层之间缺乏分享权力的自治阶层，法制的组织力困乏，而仅仅以道德标准辅助刑法组织社会，这就使得社会整体看上去规整，实则上下层间缺乏聚合力，结构松散。由于多方面的原因，即使在当代，我国社会的自治力量仍极为薄弱，这就造成社会治理基本依靠国家基础权力。然而一方面由于国家基础权力的有限性，在特定领域必然会存在权力弱化乃至权力真空的现象;另一方面可能遭致国家基础权力与特定社会结构发生对抗。尤其在我国农村，由于国家基础权力与乡村社会的特性，高扬国家基础权力非但不能达到“善治”效果，反而滋生出新的问题，甚至酿成乡村治理的困局。[[[] 参见韩鹏云、徐嘉鸿：《乡村社会的国家政权建设与现代国家建构方向》，载《学习与实践》2014年第1期，第91页。]]例如，村民自治行政化就是我国社会自治羸弱、社会治理权力单一的具化。国家基础权力固有的局限性以及社会自治力量不足，致使社会控制在一定行业或者某些领域处于虚化状态，为黑恶势力滋生留下了空间。除此之外，自治组织在选举、工作机制、监督机制等方面存在的民主形式化和“暗箱操作”等弊端，使得其极易被黑恶势力把持操控。因而，规范自治组织运行，一是要依法支持自治组织实行自治，国家权力适当退出，其中推动代言组织发展和实现自治组织去行政化意义尤其重大;二是有关国家机关应加强对自治组织自治行为，尤其是组织成员选举、财务公开等方面的监督。近期中央政法委提出的“严格村‘两委换届资格审查，建立候选人联审机制”，无疑是值得期待的一项重要举措。
结 ?语
涉黑涉恶违法犯罪的治理是一项系统的社会治理工程，应当以强化社会控制为导向探索黑恶势力的防治路径。打击黑恶势力、反腐败与基层组织建设之间为相互促进、共同联动的关系，基层组织建设在“扫黑除恶”和强化合法的社会控制中具有根本性地位。基层政权组织建设与基层自治组织建设应当遵循法治轨道，并自觉将其与乡村振兴战略结合起来。把基层组织建设纳入国家治理能力和治理体系化的现代化中，优化社会治理结构，强化合法的社会控制，通过“善治”来最大限度地挤压黑恶势力滋长空间甚至彻底铲除其生存土壤。
（责任编辑：栾时春）
内容摘要：从黑恶势力产生的宏观社会背景与典型黑恶势力的生长历程看，合法的社会控制弱化是其滋长蔓延的根源所在。因此，扫黑除恶应当扭转过往重打轻防、治标不治本的工作方式。新一轮“扫黑除恶”专项斗争应在以“打”清障的同时，更加重视通过加强基层组织建设优化合法的社会控制，实现黑恶势力防治工作由“打”向“治”的转向。基层组织建设在“扫黑除恶”中具有基础性地位，发挥长效、根本的控防作用。应当构建反腐败、打击黑恶势力违法犯罪与基层组织建设的联动机制，通过在法治轨道上规范基层政权组织和自治组织的运行，最终从根本上消除黑恶势力滋生、发展的土壤。
关键词：黑恶势力;生成机制;基层组织建设;社会控制
改革开放以来，为了维护社会稳定，党和国家多次以“严打”或“打黑除恶专项斗争”的形式对黑恶势力违法犯罪活动进行集中、高压打击。2018年1月中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，决定在全国开展为期三年的“扫黑除恶”专项斗争。黑恶势力作为一种非法的社会控制力量具有特殊的生成机理，实现黑恶势力的根源治理必须科学认识其生成机制。本文以社会控制理论为指引，首先分析了黑恶势力滋长与合法社会控制间的紧密关联，并在此基础上提出通过加强基层组织建设以优化合法社会控制，进而从根本上压缩黑恶势力生长空间的治理思路。
一、黑恶势力生成机制的宏观和微观透析
黑社会性质组织是恶势力团伙发展的高级阶段，二者前后相续，生长轨迹呈线性方程式图谱。因此，黑社会性质组织与恶势力的生成机制是统一的。黑恶势力的生成机制当然属于犯罪原因论的范畴，但应主要从社会结构中探求其发生、发展的机理。因为犯罪的产生并非个人欲望—动机—行为这一机械模式，也不能简单求之于自由意志，必须将目光转向社会经济环境的宏观现实和微观社会制度。[[[] 参见管彦杰，赵寒青：《构建打击有组织犯罪的综合防控体系》，载《湖北警官学院学报》2011年第3期，第106页。]]黑恶势力凭借非法物理暴力和软暴力实施违法犯罪活动，进而对社会达成一定程度的非法控制，以实现其经济利益追求。可以认为，非法控制就是黑社会性质组织的最大特征，只不过具有对抗、削弱政府合法控制的性质。[[[] 参见陈兴良：《关于黑社会性质犯罪的理性思考》，载《法学》2002年第8期，第34页。]]在以暴力为后盾实现控制方面，与国家机器的运转机理相似;但其在一定区域或行业所形成的控制，是对国家合法控制和社会自生良好秩序的否定。由此足见，黑恶势力的形成、壮大与合法公权力对社会控制的弱化存在密切的逻辑关联。我国黑恶势力发生、发展的宏观背景和具体历程生动说明了这种关联性。
（一）黑恶势力生成机制的宏观考察
我国黑社会性质组织犯罪最早出现在二十世纪八十年代的深圳、珠海等沿海地区[[[] 1982年深圳市政府发布的《关于取缔黑社会组织的通告》，系国内最早的关于黑社会犯罪的规范性文件;1983年第一次“严打”时的第31号文件第一次在全国性的规范性文件中出现“黑社会”一词。]]，系境外黑社会组织向境内渗透的结果，具有外源性特征。我国黑社会性质组织犯罪发生的时代背景是与改革开放相伴发生的失业率上升、旧有的社会控制体系的解体[[[] Andreas Schloenhard，Taming the Triads： Organised Crime Offences in PR China，Hong Kong and Macau.Hong Kong Law Journal，Vol.38，Issue 3（2008），pp. 647.]]而新的社會控制机制尚未建立。回溯我国农村改革开放的历史轨迹，自1979年始，政社合一的人民公社制度逐步废除，在原公社一级撤社建乡、在队一级逐步实施村民自治。从1982年《宪法》明确规定设立乡政府，标志着人民公社在规范层面的隐退;到1983年中共中央、国务院联合发布《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，人民公社这一社会治理、控制体制彻底告别历史舞台。伴随着国家力量后撤、基层政权被削弱，基层社会呈现出弱秩序乃至无秩序景象。[[[] 参见马华、王红卓：《从礼俗到法治：基层政治生态运行的秩序变迁》，载《求实》2018年第1期，第54页。]]与农村改革相对应，我国的城市改革开放大体上肇始于1979年中共中央、国务院决定在深圳、珠海、汕头和厦门试办特区及1980年批准在上述地区办“经济特区”。1984年通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》将改革的重点转向城市，而1986年启动的全民所有制企业改制则将城市改革开放推向高峰。随着计划经济体制向商品经济、市场经济体制的转轨，“统得过死”的局面得以扭转，国家对城市经济、社会的管制放松。城市社会在呈现活力的同时，失业率陡然上升、经济行为失范，进而出现了一定程度的秩序紊乱。从发生学的视角看，我国的黑恶势力的出现与农村和城市的公权力、伦理纲常等旧的社会控制体系弱化而新的社会控制体系尚未建立的宏观社会背景高度契合。
黑恶势力的发生与改革开放初期社会急剧转型造成的弱秩序密切关联。而在新的社会控制体系建立后，黑恶势力的滋长则可溯因于权力腐败等造成的合法社会控制弱化。国家工作人员腐败渎职等违法犯罪的广泛存在，很大程度松弛了社会控制网络，黑恶势力仍保有一定的生长空间，甚至腐败与有组织犯罪形成相互需求、彼此促进的共生关系[[[] 参见康均心、胡春莉：《有组织犯罪与腐败的共生性问题》，载《沈阳农业大学学报（社会科学版）》2009年第1期，第93-94页。]]。毋庸讳言，历次“打黑除恶”专项行动中强调打击“保护伞”，就是基于腐败违法犯罪为黑恶势力提供生长空间的认识。除公权力腐败之外，黑恶势力的滋长与特殊的基层社会结构高度相关。在涉黑恶违法犯罪多发的县区以下行政区域，尽管经过四十年的改革开放，传统的社会结构并未完全走上现代化道路。中国基层社会的结构不过是从费孝通先生笔下的“双轨论”[[[] 参见费孝通：《乡土中国》，上海人民出版社2007年版，第175-293页。所谓双轨即指，一轨是国家官僚权力的治理到达县这一级，另一轨绅士阶层主导下的乡村治理。]]转向了贺雪峰教授所言的团结型、分裂型或原子化的“新乡土中国”[[[] 参见贺雪峰：《新乡土中国》，北京大学出版社2013年版，第28-29页。]]。四十年改革开放中岿然不变的是，在基层社会治理中，法治并未取得绝对主导地位，礼俗依然发挥重要作用，二者处于交错、对抗、掣肘、融合的复杂态势。以上因子夹杂着劳动人口在城乡间的流动所造成的农村“空心化”和城镇失管人员激增现象以及拜金主义的流行等人口、文化的复杂因素，使得基层政权的社会治理能力被大大弱化。由基层政府主导的社会控制体系不仅面临权力腐败、运行失序的内生危机，在面对新的社会结构时也陷入力量困乏的艰难境地。可以说，何秉松教授多年前提出的“合法社会控制的弱化是黑社会组织产生的重要条件”[[[] 何秉松：《黑社会犯罪的自组织原因论（上）——一种崭新的黑社会犯罪原因理论》，载《政法论坛（中国政法大学学报）》2002年第4期，第69-70页。]]这一论断，非但不过时，在时下反而愈发振聋发聩。
（二）黑恶势力生成机制的微观透视
最高人民法院公布的涉黑犯罪大数据专项报告显示，涉黑犯罪被告人中无业人员占比近五成，非法敛财惯用手段主要有开设赌场、涉枪和涉毒[[[] 参见由司法大数据研究院和司法案例研究院联袂发布的《司法大数据专题报告：涉黑犯罪》，来源：http：//www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-71062.html， 2018年9月14日访问。]]。两劳人员、刑满释放人员等重点管控对象参加黑社会性质组织，几乎构成现实中涉黑犯罪的一条定律。从司法实践来看，黑恶势力成员披“红”成为人大代表、政协委员、村两委成员，或者上述人员由“红”蜕变为黑恶的情况并不鲜见。有研究表明，黑恶势力对基层政权的侵蚀正在加剧，而渗透的路径不外乎宗派控制民主选举、经济能人进行利益诱惑、基层政治精英的红黑蜕变三种[[[] 参见于建嵘：《黑恶势力是如何侵入农村基层政权的？——对湘南40个“失控村”的调查》，载《理论参考》2009年第4期，第60-62页。]]。个案中的上述一般性现象，至少从侧面反映出合法的社会控制存在纰漏，并因此给黑恶势力生长留下了空间。事实上，一些典型的涉黑恶个案更加生动、清晰地展现了黑恶势力滋长与合法社会控制弱化间的关联。笔者特地选取了刘汉、刘维案和孟玲芬案两起典型的涉黑、涉恶案件，并对之作简要梳理分析，以更加直观地说明黑恶势力与社会控制间的关系。
刘汉、刘维等组织、领导的黑社会性质组织从1993年开始从事违法犯罪活动到2013年案发，存续时间长达20年之久。从该案判决书所认定的犯罪事实与相关新闻报道来看，该黑社会性质组织发展有以下几个关键时间节点。1993年及此后一段时间内，主要通过收罗无业、刑满释放人员经营赌场、建材公司、收取保护费等方式积累经济实力，期间通过暴力实施违法犯罪活动确立权威，开拓业务;伴随着经济实力增强，刘维等结交什邡市政法部门领导充当保护伞，此后实施违法犯罪活动更加猖獗，经济实力得以大幅提升，并在1997年成立汉龙集团，染指房地产开发等行业;1998年起，伴随着该黑社会性质组织核心成员开始获得较多枪支，实施暴力犯罪能力骤然增强，此后直到2003年该组织实施多起持枪故意杀人、故意伤害案件，借此打压、消灭了竞争对手或相关威胁者[[[] 2009年该黑社会性质组织实施杀害刑满出狱的仇家陈某甲，该案系2003年后唯一一起严重暴力犯罪，且与早年矛盾密切相关，因此属于一个特例。]];2000年刘汉借旅游项目开发，结识并给予时任公安部长周永康之子周滨以帮助，政治关系网进一步扩张，同年汉龙集团迁至四川省会成都，集团业务版图大幅拓展，经济实力和社会影响力极大增强;2003年后刘汉先后当选四川省政协委员、常委，四川省工商联合会副会长，实现由黑到红的蜕变。该黑社会性质组织的发展历程，大体可呈现如下图：
与黑社会性质组织犯罪的暴力属性由重到轻一般认知[[[] 参见陈世伟：《黑社会性质组织犯罪的新型生成及法律对策研究》，法律出版社2016年版，第243页。]]不同，本案中黑社会性质组织的暴力使用频率呈现出早期频繁后期较少，组织运行对暴力的依赖度由强到弱的脉络;而暴力强度則伴随着犯罪能力（获得枪支等）的提升，有一个先逐渐增强的过程，在经济实力发展到一定阶段后，随着犯罪组织的公司化，暴力强度又逐渐降低。但无论如何，本案中多次涉枪犯罪、组织者和领导者的“红顶”身份、国家工作人员充当保护伞等信息表明，社会控制力弱化是该黑社会性质组织生成、壮大的重要条件。
孟玲芬案是一起典型的农村地区恶势力犯罪案件。犯罪分子孟玲芬先后担任村务领导小组组长、村主任，期间利用其职权及影响力侵占集体财产、滥伐林木;以村民未及时交纳土地承包费为由，多次指使、纠集社会闲散人员随意殴打村民、毁坏财物，寻衅滋事;以暴力、胁迫等手段打压村民进行揭发、救济，甚至以暴力手段报复村民发表批评言论。相较于黑社会性质组织，恶势力组织性较弱且尚未形成社会控制。其生成多依托于基层社会宗派力量、无业闲散人员，并与基层政权呈现出对抗、渗透乃至重合的关系[[[] 参见潮龙起：《黑恶势力与当代中国的阶层政权》，《公安大学学报》2001年第5期，第85-87页。]]，是基层社会治理体系坍塌结出的恶果。孟玲芬案是一幅生动描绘农村社会治理失范现状的写实画：村霸担任村主任并操控村集体事务，村民大会等民主机制瘫痪，村党支部功能虚置，政府对村治监督乏力等。本案充分说明基层群众自治异化，社会控制能力虚弱，致使恶势力渗透甚至操纵基层社会治理体系。
综上，由于合法公权力缺位或者腐败、民主选举与自治组织运行异化等因素所造成的合法社会控制弱化，是黑恶势力生成、发展和壮大的重要条件。尽管我国的黑恶势力发展程度不高，没有像西方国家的有组织犯罪那样，从可以通过通常程序加以解决的严重犯罪到危及社会正常运转再到成为危害国家安全问题。[[[] Liz Campbell， Organized Crime and National Security： A Dubious Connection， 17 New Crim. L. Rev. 222 （2014）.]]但黑恶势力的存在已经威胁到基层政权和群众自治的稳定、严重扰乱合法社会秩序，确是不争的事实。
二、黑恶势力违法犯罪惩治措施的历史性反思
尽管我国中央政府和各地方政府历来重视对涉黑涉恶违法犯罪活动的打击，但并未从根本上消除黑恶势力滋长空间。近年来，黑恶势力发展更是向基层政权渗透，甚至操控把持基层政权和自治组织，而黑恶势力核心成员由黑向红的身份蜕变也已经司空见惯。正因如此，党中央和国务院才决定开展一次更为全面、彻底的“扫黑除恶”专项斗争。这至少说明我国之前惩治黑恶势力违法犯罪活动的措施，存在一定的问题。
（一）重打击、轻预防
从“严打”到“打黑除恶”的历次惩治黑恶势力犯罪行动，都是“打”字当头，“从重、从严、从快”为基本价值取向，整体上重打击而轻预防的意蕴非常浓厚。2008年中央政法委在京召开的“全国继续深化‘打黑除恶专项斗争电视电话会议”明确强调，要将严打方针贯彻落实到打黑除恶工作的各个环节，坚决打掉黑恶势力的“保护伞”，在全社会形成对黑恶势力人人喊打的舆论氛围。而打黑除恶专项行动所坚持的“打早打小，露头就打”的理念，从时间与对象两个方面凸显了“严厉打击黑恶势力犯罪”的核心意涵。[[[] 参见陈世伟：《黑社会性质组织犯罪的新型生成及法律对策研究》，法律出版社2016年版，第360页。]]尽管2000年与2006年开展的两次“打黑除恶”专项斗争更多地结合了打击“保护伞”、反腐败的内容，并将严厉打击渗透、操控基层政权的黑恶势力作为重要指向。然而，所谓打击“保护伞”和反腐败不过是附庸于打黑除恶斗争，经由对与涉黑恶案件相关联的权力腐败的打击，来反向促进打黑除恶工作的推进。总而言之，受历史惯性思维和重刑主义的影响，历来打击黑恶势力违法犯罪的行动、措施，打击色彩仍然远甚于预防意味。
以“重打轻防”的弊端为根源，生发出治理涉黑涉恶犯罪严重依赖刑罚手段、侵犯人权乃至脱离法治轨道、黑恶势力滋长蔓延之势不能有效控制等次生疾患。从国家治理能力和治理体系建设以及刑事法治的宏观视角看，重打击、轻预防的整体氛围之下，近则可能导致在打黑除恶的具体实践中虚置宽严相济的刑事政策，中则可能致使控制黑恶势力犯罪的综合机制难以健全，远则会造成黑恶势力违法犯罪得不到有效治理，进而陷入“治乱”的恶循环。
（二）缺乏长期实效
1983年迄今，我国共集中开展过五次全國性的与打击黑恶势力相关整治行动，分别是：1983年“严打”、1996年“严打”、2000～2003年开展的“打黑除恶”专项行动、2006年开始的“打黑除恶”专项行动以及2018年1月开始的“扫黑除恶”专项斗争。以运动式专项行动集中力量打击黑恶势力犯罪，在短期内无疑能够取得显著成效，形成对黑恶势力的压倒性态势。例如1983年开始的“严打”共查获各种犯罪团伙19.7万个，逮捕177.2万人，劳动教养32.1万人[[[] http：//www.zaobao.com/special/report/politic/cnpol/story20180204-832558，2018年9月18日访问。]];据最高院披露，2006年1月至2010年11月，全国法院一审受理以刑法第二百九十四条规定起诉的案件共2172件233364人，一审审结并认定的案件共有1934件20237人，已审结生效的案件共1243件11263人;其中被判处五年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的有5169人，重刑率为45.89%，高于同期法院判决的全部刑事案件29.65%。[[[] http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-2060.html，2018年9月18日访问。]]虽然“打黑除恶”的短期成绩显著，但长期成效却不明显。1996年“严打”后，2000年开始的“打黑除恶”专项行动对黑恶势力犯罪形势的总体研判是“呈发展蔓延之势”[[[] 2000年12月11日，时任中央政法委书记罗干在全国“打黑除恶”专项斗争电视电话会议上指出“由于种种原因，近年来一些地方黑恶势力犯罪仍呈发展蔓延之势.....”，http：//www.chinanews.com/2001-04-10/26/84549.html，2018年9月18日访问;也可参见：“让黑恶势力无处遁形——公安部刑侦局负责人就组织开展‘打黑除恶专项斗争答记者问”，载《新华每日电讯》2000年12月15日，第4版。]];而2006年全国公安机关打黑除恶工作会议仍作出“黑恶犯罪呈现发展态势”的判断[[[] 《全国公安机关打黑除恶工作会议在北京召开》，来源：http：//www.gov.cn/gzdt/2006-02/27/content_212754.htm ，2018年9月18日访问。]];新一轮的“扫黑除恶”专项斗争对重点打击“威胁政治安全、把持基层政权黑恶势力”的强调则表明，当下黑恶势力渗透甚至操纵基层政权的现象已经相当严重。显然，虽然我国周期化地开展强力打击黑恶势力的行动，但涉黑恶违法犯罪活动却始终没有绝迹，甚至展现了顽强的生命力，时有反复乃至愈发严重。
可见，过往运动式的“打黑除恶”并未有效遏制黑恶势力发展，也没有能够建立起完善、有效的防治黑恶势力犯罪滋长蔓延的体制机制。以至于黑恶势力的整体发展轨迹与打黑除恶力度呈现出一种反向相关的关系，二者在此起彼伏的波浪式演进中，陷入“治乱”循环的怪圈。黑恶势力屡打不绝，甚至从未停止其不断进化发展的步伐，促使我们反思“打”的策略，继而谋求由“打”到“治”的优越转型。
三、“打”到“治”的路径转型：强化合法的社会控制
黑社会性质犯罪的价值取向是在以国家强制力为后盾的法律秩序中建立以暴力等犯罪手段为后盾的反社会秩序。[[[] 参见康树华：《犯罪学——历史·现状·未来》，群众出版社1998年版，第861页。]]因而“扫黑除恶”的终极使命就是要取缔非法秩序，恢复被破坏的合法秩序，实现秩序本应有的提供稳定预期的安全价值。所以，防治黑恶势力违法犯罪活动的根本出路在于优化合法的社会控制体系。正因此，“扫黑除恶”不应仅局限于打击黑恶势力违法犯罪，更应当升级为一场社会治理能力优化的伟大实践。2018年开始的“扫黑除恶”专项斗争，就特别强调“把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层‘拍蝇结合起来，把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来”，并提出要“铲除黑恶势力滋生土壤”、“最大限度挤压黑恶势力滋生空间”。为此，就特别有必要理顺打击黑恶势力、反腐败与基层组织建设三者间的关系，并进一步提出强化合法社会控制的基本方案。
（一）打击黑恶势力、反腐败与基层组织建设的关系之辨证
黑恶势力生成、蔓延的症结在于因合法公权力行使失范、民主选举与自治组织运行异化等所造成的合法社会控制的弱化。因此，“扫黑除恶”应当秉持打、防结合的策略，更加注重从体制机制建设层面增强合法的社会控制，综合施策，以消除黑恶势力滋长空间。打击黑恶势力、反腐败与加强基层组织建设，无疑都是强化合法社会控制的手段，但其作用方向和效力并不一致。而作为“扫黑除恶”斗争的三个重要内容，它们所处的地位也注定有所差别。
过往的“打黑除恶”专项斗争，均将被 “染黑”的公权力以及侵蚀、把持基层政权的黑恶势力作为重点惩治对象。可以认为，反腐败是经由打击“保护伞”的管道被纳入惩治黑恶势力犯罪行动中的;并且通过打击渗透、把持基层政权的黑恶势力渠道来保障基层政权建设。换言之，我国历来是经由包括打击“保护伞”在内的“打黑除恶”斗争来单向度地维护并促进基层政权建设，而没有通过主动、全面地加强基层组织建设来压缩黑恶势力滋长空间。即在政策设计和实施中，打黑除恶服务于巩固基层政权，但并未反向地通过优化基层组织建设来预防、铲除黑恶势力生长的土壤。这就必然使得惩治涉黑恶违法犯罪措施被动地沦为事后因应型策略，而不能更加积极地防治黑恶势力的滋生和发展。
从强化合法的社会控制角度看，应当构建打击黑恶势力、反腐败与基层组织建设相互支持、共同联动良性关系格局，其中基层组织建设发挥基础性作用。打击黑恶势力旨在减消涉黑恶违法犯罪的（包括“保护伞”）存量，为反腐败及基层组织建设清除障碍;反腐败在削减腐败犯罪存量、构建预防职务犯罪机制的同时，恢复并增强因公权力行使失范造成的合法社会控制弱化;基层组织是基层社会治理的主要力量，加强基层组织建设是强化社会控制的长远之计，对打击黑恶势力、反腐败具有反哺作用，能够从根基上挤压黑恶势力滋长空间。总言之，打击腐败与有组织犯罪最终是一个“善政”问题，[[[] Ugljesa Ugi Zvekic，Challenges of Corruption and Organised Crime in the Western Balkans.Journal of Anti-Corruption Law， Vol. 1， Issue 1 （2017）， pp.52.]]打击黑恶势力、反腐败终究应当归结到加强基层组织建设以强化合法的社会控制、优化社会治理。
（二）加强基层组织建设的进路展开
默顿认为，任何消除现存社会结构，而不能提供适当的替换结构来实现由所废除的组织原来实现的功能的尝试注定是要失败的。[[[] 参见[美]罗伯特·K默顿著：《社会理论和社会结构》，唐少杰、齐心译，译林出版社2008年版，第165页。]]强化合法的社会控制、以合法的社会结构取代滋长黑恶势力的失序社会结构，是消除黑恶势力滋长空间的根本出路，而基层组织建设在其中具有基础性地位。将治理黑恶势力违法犯罪的重心置于基层，一方面是因为70%的犯罪组织都活跃在县级以下行政区域范围内[[[] 参见莫洪宪，刘夏：《我国有组织犯罪發展规律实证研究——以河南、湖南两省为例》，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2013年第6期，第114页。]]，另一方面是基于黑恶势力渗透、操控基层政权与自治组织的现状考虑。笔者认为，基层组织建设的内容包括基层政权组织与自治组织的建设两个方面。
基层政权建设的两条脉络是党的基层组织的建设与县乡两级政府建设。从基层政权建设的宏观视角看，当下党的基层组织建设应突出和强化其政治功能，重点提升其组织力[[[] 习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会的报告中指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村.....推动改革发展的坚强战斗堡垒”。孟玲芬案中村支部印章长期由村主任孟玲芬占有，生动表明规范党组织对政府及自治组织领导、监督的必要性。]]，在法治轨道上规范基层党组织对基层政府的领导、监督方式;基层政府建设的核心是法治建设，须转变基层政府重经济管理轻社会治理的职能偏向，赋予基层政府必要的社会治理权力，规范权力行使，完善责任追究制度，健全内部、外部监督。简单展开来讲，党的基层组织的组织力建设的众多项目[[[] 有关论述参见高振岗：《新时代党的基层组织提升组织力的理论探源与实践路向》，载《探索》2018年第2期;王华：《从六个方面提升基层党组织组织力》，载《中国党政干部论坛》2018年第3期。]]中与“扫黑除恶”关系最为密切的，就是要突出基层党组织的政治功能定位，加强对行政组织、自治组织贯彻执行党的政策、决策进行检查督导，充分发挥党组织在基层社会治理中的宏观决策和政治方向把握方面的作用。基层党组织的组织力建设，根本上是要确保党的领导在基层社会的巩固，防止基层行政、自治组织腐化甚至被黑恶势力操控，变“公器”为“私器”。从基层政府的社会治理工作方面看，扫除黑恶势力滋长空间，国家基础权力应重点对赌博、枪支、色情等非法行业，房地产拆迁、矿产、娱乐等秩序混乱行业以及经济纠纷、运输等权力介入滞后行业实施及时、充分、常态化的管控;同时应当对假释、缓刑和刑满释放、有团伙犯罪前科的重点人群实施有效监督、开展针对性的帮教工作。鉴于黑恶势力与民主选举异化间的紧密关联，基层政权建设层面另一项重要内容是完善人大代表与政协委员的选举制度。简言之，必须严格依法定程序确定候选人、组织进行具有实质意义的选举，特别是要尝试建立候选人资格审查制度，降低罢免代表的程序要求。
基层自治组织与基层政权组织一并构成基层社会控制的主要力量，基层自治组织运行异化是黑恶势力滋长甚至操控群众自治的重要原因。因而，强化社会控制以挤压黑恶势力生存空间，必须规范行业自治、居民和村民自治。黄仁宇先生在其著作《中国大历史》中，将中国古代社会晚期的权力结构比作一个庞大的“潜水艇夹心面包”[[[] 黄仁宇：《中国大历史》，三联书店2007年版，第255页。]]。其意味是底层社会与统治阶层之间缺乏分享权力的自治阶层，法制的组织力困乏，而仅仅以道德标准辅助刑法组织社会，这就使得社会整体看上去规整，实则上下层间缺乏聚合力，结构松散。由于多方面的原因，即使在当代，我国社会的自治力量仍极为薄弱，这就造成社会治理基本依靠国家基础权力。然而一方面由于国家基础权力的有限性，在特定领域必然会存在权力弱化乃至权力真空的现象;另一方面可能遭致国家基础权力与特定社会结构发生对抗。尤其在我国农村，由于国家基础权力与乡村社会的特性，高扬国家基础权力非但不能达到“善治”效果，反而滋生出新的问题，甚至酿成乡村治理的困局。[[[] 参见韩鹏云、徐嘉鸿：《乡村社会的国家政权建设与现代国家建构方向》，载《学习与实践》2014年第1期，第91页。]]例如，村民自治行政化就是我国社会自治羸弱、社会治理权力单一的具化。国家基础权力固有的局限性以及社会自治力量不足，致使社会控制在一定行业或者某些领域处于虚化状态，为黑恶势力滋生留下了空间。除此之外，自治组织在选举、工作机制、监督机制等方面存在的民主形式化和“暗箱操作”等弊端，使得其极易被黑恶势力把持操控。因而，规范自治组织运行，一是要依法支持自治组织实行自治，国家权力适当退出，其中推动代言组织发展和实现自治组织去行政化意义尤其重大;二是有关国家机关应加强对自治组织自治行为，尤其是组织成员选举、财务公开等方面的监督。近期中央政法委提出的“严格村‘两委换届资格审查，建立候选人联审机制”，无疑是值得期待的一项重要举措。
结 ?语
涉黑涉恶违法犯罪的治理是一项系统的社会治理工程，应当以强化社会控制为导向探索黑恶势力的防治路径。打击黑恶势力、反腐败与基层组织建设之间为相互促进、共同联动的关系，基层组织建设在“扫黑除恶”和强化合法的社会控制中具有根本性地位。基层政权组织建设与基层自治组织建设应当遵循法治轨道，并自觉将其与乡村振兴战略结合起来。把基层组织建设纳入国家治理能力和治理体系化的现代化中，优化社会治理结构，强化合法的社会控制，通过“善治”来最大限度地挤压黑恶势力滋长空间甚至彻底铲除其生存土壤。
（责任编辑：栾时春）
