我国慈善事业发展的法律困境与立法探析
摘 要 近年来，我国自然灾害频发，慈善力量被极大激发出来。但中国慈善事业的发展仍处于初步阶段，慈善事业立法严重缺位，慈善事业的发展面临重重障碍。本文以我国慈善事业的法律制度为研究对象，首先对慈善事业的概念进行界定并简要介绍其历史，对我国慈善事业发展的法律制约因素进行分析，指出我国目前慈善法律制度中存在的主要问题，接着从慈善组织的法律定位入手，阐释慈善事业应破除政府主导而归于民间社会并提出完善我国慈善组织法律制度的几点建议。
关键词 慈善事业 法律制约 监管机制 税收激励机制
作者简介：黄学鹏，国家开发银行广东省分行。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.313
十八大以来，我国慈善事业进入了新的发展阶段，这得益于社会主义市场经济的不断发展和社会主义精神文明建设的不断深入。四川汶川地震，青海玉树地震，甘肃舟曲泥石流，面前突如其来的天灾，多少企业和个人慷慨解囊，“大爱无边，众志成城”激发着人们的空前的慈善热情。
慈善体现出善良、热诚和责任，是发自每个参与人对社会、他人的无私奉献的正能量，始终代表着社会的文明与进步，体现着人们对乐于助人的和谐社会追求。慈善事业具有渗透力和潜在感召力，业已成为一个国家在国际交往中存在不可替代作用的文化符号，发展慈善事业有利于提升、增强一个国家的软实力已经成为共识。正因为如此，我们的领袖习近平总书记一直强调慈善事业的发展。他2002年在福建省工作期间早已指出，在强调公民道德建设的同时，要通过广泛开展各形式慈善活動，促进广大群众广泛参与，普及慈善意识的同时传播慈善文化，不断提高社会文明程度和道德水准。在担任浙江省委书记时，在慈善大会上，习近平表示，慈善事业是社会文明的重要标志，是惠及社会大众的事业，是一种具有广泛群众性的道德实践，强调了慈善事业在建立社会主义和谐社会中的作用。
然而与英美等发达国家相比较我国的慈善事业仍处于起步阶段。目前，在已有的六部涉及慈善事业的法律法规《企业所得税法》、《社团登记管理条例》、《个人所得税条例实施细则》、《基金会登记管理条例》、《红十字会法》、《公益事业捐赠法》的基础上，2016年3月16日全国第十二届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国慈善法》，而这部法律已经自2016年9月1日起施行。但现行的这些法律法规对于保护、规范和促进慈善事业的建设明显不足，慈善事业的准入、监管等等这一些慈善事业中的关键问题均缺少明确、科学的法律规定。鉴于此，实现我国慈善事业的稳步发展的目标，完善慈善事业立法以规范慈善活动，在很长一段时间都将是法学界面临的重要课题，需要我们继续加大对慈善制度的研究，为立法做好理论基础准备。
一、中国慈善事业发展现状
中华慈善总会副会长徐永光透露， 2002年，中国私人捐赠人均只有0.92元人民币，不到当年GDP的万分之一，这组数据引来许多人对 “为富不仁”行为的口诛笔伐。当然，经过这几年的发展，据最新的一些抽样调查数据显示，捐赠有了改观，但是与民众的期望值还是有较大的差距。
显然，中国群众慈善意识仍较为薄弱，慈善潜力还未得到充分挖掘；慈善公益机构发展方兴未艾，在数量少的情况下发动群众慈善热情的能力薄弱，遭遇一些信用危机后，募捐困难重重；税收政策不健全打击了群众的捐赠积极性。其中关键的制约因素是中国有关慈善事业立法的长期缺位。
（一）准入机制不科学，浓厚官方色彩制约民间慈善组织发展
中国社科院社会政策研究中心的杨团教授的观点是，当前我国绝大比例的慈善组织是从政府部门衍生而来的，深陷“自官转民”转型期，依附政府的倾向过分明显，依靠自身力量进行运转的能力薄弱。依赖政府资源，依托政府体制，面对政府及其主管部门的直接干预，有些慈善组织行政化、官僚化问题突出，可谓形同虚设。形成讽刺对比的是，民间存在的大量草根组织一直未能获得登记，在法律边缘游走，更有甚者因为无法得到登记后转向工商登记成为“企业”，像营利法人一样缴税。许多民间慈善组织没有名分，宣传、募捐资格无从谈起，从事慈善事业如履薄冰。这种现状使得慈善资源的动员力量非常弱小，严重困扰着慈善事业的正常发展。
（二）慈善税收激励机制不完善，税收优惠措施无法有效执行
我国慈善捐赠减免税制度还很不完善，慈善款项在税收方面优惠幅度以及全额扣除的范围都很小。《中华人民共和国企业所得税暂行条例》可查得如下规定：“纳税人用于公益事业的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除。”企业的捐赠额如果超过企业当年税前利润的3% ， 根据规定，还应为超额部分缴纳税款，“捐越多，缴税越多”成为悬在慈善参与者头上的利剑，这无疑打击了绝大数人的参与热情。同时，目前普遍存在执行不到位和手续繁杂两个问题。
（三）法律监管机制不够健全，慈善组织出现信誉危机
因为我国的慈善事业起步较晚，慈善组织自身建设普遍滞后，公信力普遍缺失，影响力有限；加之由于套用行政管理模式，缺乏运作透明度，这无形中削弱了公众对公益财产流向落实情况的监督权和知情权，权利义务的不对等无可避免，这大大打击了民间捐赠的积极性。法律监管机制的长期缺位必然逐步削弱公众对慈善的关注和投入。这告诫我们，在中国这样一个国情复杂的国家，在建立一套合理的监督制约机制的重要前提的基础上，从人性本身的弱点出发进行制度设计不可忽略。
二、完善我国慈善组织法律制度的一些建议
（一）全国性的系统规范的慈善事业法仍存在完善空间
我国首部《慈善法》在经历长达10年的调研和起草之后已正式实施。《慈善法》涉及监督检查、慈善组织的申请登记等问题，共12章112条。《慈善法》和过去慈善法规相比有不少新的亮点，包括公开诺而不捐将被追责，禁止个人为特定群体募捐，将教科文卫体事业纳入慈善范畴等。但是，笔者认为，《慈善法》存在一些亟待解决的问题。
首先，社会组织被强加过多的责任，导致权利的不对等。在中国，慈善组织需要专门去申请免税、申请募款资质，存在一系列的义务和要求。一个新的法律概念被孕育出来，没有相关权利的规定，却存在诸多义务，权利义务不对等明显。
其次，《慈善法》配套的税收优惠政策仍未出台，根据《慈善法》，慈善组织作为特殊类型的非营利组织，理应享受诸多政策、措施上的便利，但相关配套的实施细则迟迟未能出台，这对于企业、热心企业家的慈善热情都是沉重的打击。
最后，与《慈善法》相配套的条例对许多事项做了非常具体的规定，荣容易导致慈善组织体僵化。例如基金会的副理事长等职位的人数限制、对独立监事的具体相关规定、开会的方式，这些具体的事项在不同的组织内并不是均等化的， 这些规定并不利于发挥各组织的主观能动性。现有的修订法案为行政部门权力滥用提供可能，法案突出、增强了登记管理机关的行政管控力，其中有些权力属于行政处罚的范畴，例如查封扣押以及对相对人的财产处置，为行政部门滥用权力提供了空间。
（二）建立健全促进慈善事业发展的财税激励机制
合理有效的激励机制有利于各行各业的发展，慈善事业同样适用。目前，慈善事业的激励制度的主要内容之一是实行捐赠的税收优惠政策。我们理应在参考《企业所得税法》的基础上制定我國慈善事业法律，对个人所得税的税收减免规定进行修改时，比值应该得到重新制定；具体来说，应缴纳的个人所得额如若低于这个比值，已捐赠的金额的数额在应缴纳税收的总数额中被扣除；相反情况下，则应在个人应缴纳的所得额中扣除这个比值的金额，达到“捐越多，缴税越少”的效果。社会上各种形式的公益力量在这种合理的税收减免政策的鼓励下才会得到发扬，最终形成良好的公益氛围。同时，慈善税收减免制度的制定不能“一刀切”，这要求我们的公权力部门针对不同的公益项目、不同的领域出台相应的税收减免政策；例如为降低运作成本简化捐赠免税程序是一个值得关注的方向；减免税的比例应当针对那些非经常性的特别重大的灾难或事故适当、合理放开，在极个别情形下可对项目的捐赠进行免税激励。
（三）完善慈善组织运行管理法律机制及慈善组织的法律监督机制
缺乏多渠道、多领域的有效监督，进而导致社会公信力的丧失对慈善事业的发展是致命打击，这是由社会公益性和财产捐助性作为慈善事业的两个最重要特点决定的。有鉴于此，在建设我国的中国特色社会主义慈善事业法律体系的过程中，一要重视对慈善资金的运作的控制，建立完善规范、透明的信息公示制度、财务管理以及捐赠款物监督制度和追踪、反馈机制。这其中对资金的募集、使用、管理等过程的监督首当其冲。通过实践证明，慈善组织的各项年审、评估制度，特别是在各类媒体公开相关机构的日常活动以及财务状况，获得了良好的社会评价。我们应当不满足于当前的社会捐助信息公开制度，继续建立健全慈善信息公开平台，进一步保障公众对慈善信息的知情权；二要完善并加强慈善组织自身的内部管理，这要求各组织严格遵照公益组织的规则与理念，确认董事会、执行人员和监管人员合理“三层次”组织架构，继续完善慈善组织决策、执行、监督“三分离”的管理体制。三要形成官方、行业自身和社会公众监督“三管齐下”的监督制约制度，只有这三种力量形成合力，才能确保监督制度在现有的法律体系下发挥最大作用。简而言之，慈善行业内部要自设包括慈善行业协会组织和内部的董事会等形式在内的监督机构，建立健全行业自律、自查机制，推进慈善行业标准和行业规则的制定。要加强第三方评估机制的发展，制定科学合理的评估流程和规则，科学推进评估工作和适时发布评估结果。此外，对于捐赠物的使用，募捐组织应严格依照募捐方案、计划确定的使用时间和流向对捐赠物进行处理，公开使用信息。捐赠人对捐赠款物有用途或者捐助对象的特殊要求的，必须依其要求使用，捐赠人对捐赠款物的去向和信息应当有随时查询的权利。
三、结语
中国慈善事业还存在诸多欠缺，但我们拥有美好的前景和很大的进步空间。尤其在十九大的胜利召开之后，我国正处于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新阶段，大力推进慈善事业的发展势在必行。不可否认的是，我国在短时间内的整体社会福利水平将维持在较低的水平，重视并加快慈善事业的稳步发展，不但能够在一定程度上改善社会弱势群体的生存现状，让他们在社会的人文关怀中摆脱即时困境，缩减贫富差距，利于社会公平，有效弥补政府在社会保障方面的投入不足；而且可以加强社会不同阶层人民之间的向心力、凝聚力，发扬中国特色社会主义正能量，最终形成文明和谐、互助友爱的良好社会风尚。所以，必须从促进社会主义精神文明建设、传承优良传统文化和建立健全社会保障机制出发，积极、不懈求索一条有中国特色的同时符合中国国情的慈善事业发展新道路，通过我们每个人的努力为中国的慈善事业的发展添砖加瓦。
关键词 慈善事业 法律制约 监管机制 税收激励机制
作者简介：黄学鹏，国家开发银行广东省分行。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.313
十八大以来，我国慈善事业进入了新的发展阶段，这得益于社会主义市场经济的不断发展和社会主义精神文明建设的不断深入。四川汶川地震，青海玉树地震，甘肃舟曲泥石流，面前突如其来的天灾，多少企业和个人慷慨解囊，“大爱无边，众志成城”激发着人们的空前的慈善热情。
慈善体现出善良、热诚和责任，是发自每个参与人对社会、他人的无私奉献的正能量，始终代表着社会的文明与进步，体现着人们对乐于助人的和谐社会追求。慈善事业具有渗透力和潜在感召力，业已成为一个国家在国际交往中存在不可替代作用的文化符号，发展慈善事业有利于提升、增强一个国家的软实力已经成为共识。正因为如此，我们的领袖习近平总书记一直强调慈善事业的发展。他2002年在福建省工作期间早已指出，在强调公民道德建设的同时，要通过广泛开展各形式慈善活動，促进广大群众广泛参与，普及慈善意识的同时传播慈善文化，不断提高社会文明程度和道德水准。在担任浙江省委书记时，在慈善大会上，习近平表示，慈善事业是社会文明的重要标志，是惠及社会大众的事业，是一种具有广泛群众性的道德实践，强调了慈善事业在建立社会主义和谐社会中的作用。
然而与英美等发达国家相比较我国的慈善事业仍处于起步阶段。目前，在已有的六部涉及慈善事业的法律法规《企业所得税法》、《社团登记管理条例》、《个人所得税条例实施细则》、《基金会登记管理条例》、《红十字会法》、《公益事业捐赠法》的基础上，2016年3月16日全国第十二届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国慈善法》，而这部法律已经自2016年9月1日起施行。但现行的这些法律法规对于保护、规范和促进慈善事业的建设明显不足，慈善事业的准入、监管等等这一些慈善事业中的关键问题均缺少明确、科学的法律规定。鉴于此，实现我国慈善事业的稳步发展的目标，完善慈善事业立法以规范慈善活动，在很长一段时间都将是法学界面临的重要课题，需要我们继续加大对慈善制度的研究，为立法做好理论基础准备。
一、中国慈善事业发展现状
中华慈善总会副会长徐永光透露， 2002年，中国私人捐赠人均只有0.92元人民币，不到当年GDP的万分之一，这组数据引来许多人对 “为富不仁”行为的口诛笔伐。当然，经过这几年的发展，据最新的一些抽样调查数据显示，捐赠有了改观，但是与民众的期望值还是有较大的差距。
显然，中国群众慈善意识仍较为薄弱，慈善潜力还未得到充分挖掘；慈善公益机构发展方兴未艾，在数量少的情况下发动群众慈善热情的能力薄弱，遭遇一些信用危机后，募捐困难重重；税收政策不健全打击了群众的捐赠积极性。其中关键的制约因素是中国有关慈善事业立法的长期缺位。
（一）准入机制不科学，浓厚官方色彩制约民间慈善组织发展
中国社科院社会政策研究中心的杨团教授的观点是，当前我国绝大比例的慈善组织是从政府部门衍生而来的，深陷“自官转民”转型期，依附政府的倾向过分明显，依靠自身力量进行运转的能力薄弱。依赖政府资源，依托政府体制，面对政府及其主管部门的直接干预，有些慈善组织行政化、官僚化问题突出，可谓形同虚设。形成讽刺对比的是，民间存在的大量草根组织一直未能获得登记，在法律边缘游走，更有甚者因为无法得到登记后转向工商登记成为“企业”，像营利法人一样缴税。许多民间慈善组织没有名分，宣传、募捐资格无从谈起，从事慈善事业如履薄冰。这种现状使得慈善资源的动员力量非常弱小，严重困扰着慈善事业的正常发展。
（二）慈善税收激励机制不完善，税收优惠措施无法有效执行
我国慈善捐赠减免税制度还很不完善，慈善款项在税收方面优惠幅度以及全额扣除的范围都很小。《中华人民共和国企业所得税暂行条例》可查得如下规定：“纳税人用于公益事业的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除。”企业的捐赠额如果超过企业当年税前利润的3% ， 根据规定，还应为超额部分缴纳税款，“捐越多，缴税越多”成为悬在慈善参与者头上的利剑，这无疑打击了绝大数人的参与热情。同时，目前普遍存在执行不到位和手续繁杂两个问题。
（三）法律监管机制不够健全，慈善组织出现信誉危机
因为我国的慈善事业起步较晚，慈善组织自身建设普遍滞后，公信力普遍缺失，影响力有限；加之由于套用行政管理模式，缺乏运作透明度，这无形中削弱了公众对公益财产流向落实情况的监督权和知情权，权利义务的不对等无可避免，这大大打击了民间捐赠的积极性。法律监管机制的长期缺位必然逐步削弱公众对慈善的关注和投入。这告诫我们，在中国这样一个国情复杂的国家，在建立一套合理的监督制约机制的重要前提的基础上，从人性本身的弱点出发进行制度设计不可忽略。
二、完善我国慈善组织法律制度的一些建议
（一）全国性的系统规范的慈善事业法仍存在完善空间
我国首部《慈善法》在经历长达10年的调研和起草之后已正式实施。《慈善法》涉及监督检查、慈善组织的申请登记等问题，共12章112条。《慈善法》和过去慈善法规相比有不少新的亮点，包括公开诺而不捐将被追责，禁止个人为特定群体募捐，将教科文卫体事业纳入慈善范畴等。但是，笔者认为，《慈善法》存在一些亟待解决的问题。
首先，社会组织被强加过多的责任，导致权利的不对等。在中国，慈善组织需要专门去申请免税、申请募款资质，存在一系列的义务和要求。一个新的法律概念被孕育出来，没有相关权利的规定，却存在诸多义务，权利义务不对等明显。
其次，《慈善法》配套的税收优惠政策仍未出台，根据《慈善法》，慈善组织作为特殊类型的非营利组织，理应享受诸多政策、措施上的便利，但相关配套的实施细则迟迟未能出台，这对于企业、热心企业家的慈善热情都是沉重的打击。
最后，与《慈善法》相配套的条例对许多事项做了非常具体的规定，荣容易导致慈善组织体僵化。例如基金会的副理事长等职位的人数限制、对独立监事的具体相关规定、开会的方式，这些具体的事项在不同的组织内并不是均等化的， 这些规定并不利于发挥各组织的主观能动性。现有的修订法案为行政部门权力滥用提供可能，法案突出、增强了登记管理机关的行政管控力，其中有些权力属于行政处罚的范畴，例如查封扣押以及对相对人的财产处置，为行政部门滥用权力提供了空间。
（二）建立健全促进慈善事业发展的财税激励机制
合理有效的激励机制有利于各行各业的发展，慈善事业同样适用。目前，慈善事业的激励制度的主要内容之一是实行捐赠的税收优惠政策。我们理应在参考《企业所得税法》的基础上制定我國慈善事业法律，对个人所得税的税收减免规定进行修改时，比值应该得到重新制定；具体来说，应缴纳的个人所得额如若低于这个比值，已捐赠的金额的数额在应缴纳税收的总数额中被扣除；相反情况下，则应在个人应缴纳的所得额中扣除这个比值的金额，达到“捐越多，缴税越少”的效果。社会上各种形式的公益力量在这种合理的税收减免政策的鼓励下才会得到发扬，最终形成良好的公益氛围。同时，慈善税收减免制度的制定不能“一刀切”，这要求我们的公权力部门针对不同的公益项目、不同的领域出台相应的税收减免政策；例如为降低运作成本简化捐赠免税程序是一个值得关注的方向；减免税的比例应当针对那些非经常性的特别重大的灾难或事故适当、合理放开，在极个别情形下可对项目的捐赠进行免税激励。
（三）完善慈善组织运行管理法律机制及慈善组织的法律监督机制
缺乏多渠道、多领域的有效监督，进而导致社会公信力的丧失对慈善事业的发展是致命打击，这是由社会公益性和财产捐助性作为慈善事业的两个最重要特点决定的。有鉴于此，在建设我国的中国特色社会主义慈善事业法律体系的过程中，一要重视对慈善资金的运作的控制，建立完善规范、透明的信息公示制度、财务管理以及捐赠款物监督制度和追踪、反馈机制。这其中对资金的募集、使用、管理等过程的监督首当其冲。通过实践证明，慈善组织的各项年审、评估制度，特别是在各类媒体公开相关机构的日常活动以及财务状况，获得了良好的社会评价。我们应当不满足于当前的社会捐助信息公开制度，继续建立健全慈善信息公开平台，进一步保障公众对慈善信息的知情权；二要完善并加强慈善组织自身的内部管理，这要求各组织严格遵照公益组织的规则与理念，确认董事会、执行人员和监管人员合理“三层次”组织架构，继续完善慈善组织决策、执行、监督“三分离”的管理体制。三要形成官方、行业自身和社会公众监督“三管齐下”的监督制约制度，只有这三种力量形成合力，才能确保监督制度在现有的法律体系下发挥最大作用。简而言之，慈善行业内部要自设包括慈善行业协会组织和内部的董事会等形式在内的监督机构，建立健全行业自律、自查机制，推进慈善行业标准和行业规则的制定。要加强第三方评估机制的发展，制定科学合理的评估流程和规则，科学推进评估工作和适时发布评估结果。此外，对于捐赠物的使用，募捐组织应严格依照募捐方案、计划确定的使用时间和流向对捐赠物进行处理，公开使用信息。捐赠人对捐赠款物有用途或者捐助对象的特殊要求的，必须依其要求使用，捐赠人对捐赠款物的去向和信息应当有随时查询的权利。
三、结语
中国慈善事业还存在诸多欠缺，但我们拥有美好的前景和很大的进步空间。尤其在十九大的胜利召开之后，我国正处于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新阶段，大力推进慈善事业的发展势在必行。不可否认的是，我国在短时间内的整体社会福利水平将维持在较低的水平，重视并加快慈善事业的稳步发展，不但能够在一定程度上改善社会弱势群体的生存现状，让他们在社会的人文关怀中摆脱即时困境，缩减贫富差距，利于社会公平，有效弥补政府在社会保障方面的投入不足；而且可以加强社会不同阶层人民之间的向心力、凝聚力，发扬中国特色社会主义正能量，最终形成文明和谐、互助友爱的良好社会风尚。所以，必须从促进社会主义精神文明建设、传承优良传统文化和建立健全社会保障机制出发，积极、不懈求索一条有中国特色的同时符合中国国情的慈善事业发展新道路，通过我们每个人的努力为中国的慈善事业的发展添砖加瓦。
