湖南省职教集团组建模式和产权制度调查报告

    陈钢++黄卉

    【摘 要】湖南省职业教育集团表现出学校主导、服务行业为主的特点，各职教集团本质是不具备独立法人地位的联盟型职教集团，成员权力义务不统一、不对等，缺乏能够融合政、校、企利益的产权运作和管理平台。发展政府、企业、学校多元化主导的职教集团，对职教集团进行“多边组织”形式的改造，探索企业法人型职教集团和社会团体法人型职教集团构建模式，有助于实现湖南省职教集团产权配置的效率和效果。

    【关键词】职教集团；产权安排；多边组织

    【中图分类号】G71

    【文献标识码】A

    【文章编号】1001-8794（2014）09-0082-03

    一、湖南省职教集团发展概况

    职业教育集团化办学是整合社会办学资源、构建现代职教体系、深化职业教育面向市场改革、提高职业人才培养质量的重要举措和发展方向。2008 年7月，湖南现代物流职业教育集团成立，湖南省职教集团发展起步。为引导和推动职业教育集团化发展，2010年，湖南省教育厅颁布《湖南省示范职业教育集团建设基本要求》，对省级示范性职教集团的创建提出指导、规范和要求，成为湖南省职教集团建设的纲领性文件。2011年，湖南省教育厅启动省级示范性职教集团遴选工作，对立项项目给予40万元的工作经费支持，湖南省职教集团蓬勃发展。截至2013年，湖南省已成立省级职业教育集团30家，遴选立项3批共10个省级示范性职教集团作为引领湖南职教集团发展的示范性平台，极大推动了湖南省职教集团的发展建设水平。2013年，湖南省各职教集团共吸纳合作单位2458家，其中规模企业1525家，几乎覆盖了省内大中型企业。全省职教集团在订单培养、职工培训、实训资源共享等方面成效显著，校企合作多赢、共生发展的局面初步形成。

    二、湖南省职教集团组建模式

    （一）从组建宗旨看，湖南省职教集团以服务行业为主导

    从职教集团组建背景和组织目标看，湖南省职教集团主要是行业型职教集团，即依托行业背景和优势，以行业部门、协会组织和企业为基础，由代表行业优势和特色的相关职业院校牵头组建的职教集团。典型代表有由原铁道部所属湖南铁道职业技术学院牵头组建的湖南轨道交通装备制造职教集团、由原湖南省交通厅所属湖南交通职业技术学院牵头组建的湖南交通运输职业教育集团。这类职教集团以服务行业产业为主要任务，典型特征是以跨区域服务行业产业为主要任务。

    第二类职教集团是区域型职教集团，即以区域城市为重点，一般由地方性高职院校牵头组建。典型代表有由岳阳职业技术学院牵头组建的岳阳职业教育集团、由常德职业技术学院牵头组建的常德职业培训教育集团。这类职教集团以服务区域产业为主要任务，典型特征是跨部门、跨产业服务区域支柱产业和新兴产业。

    第三类是偏行业区域型职教集团，这类职教集团的首要任务是服务区域经济，但有着较强的行业特点，典型代表有由湖南环境生物职业技术学院牵头组建的衡阳农林职业教育集团，以服务衡阳农业为首要任务，典型特征是服务区域内某支柱产业。

    （二）从主导主体看，湖南省职教集团多是学校主导组建模式

    由于我国职教集团的组建和发展主要由教育行政主管部门推动，业务归口管理也主要由教育行政主管部门负责，由核心高职院校牵头组建职教集团成为主流模式。从湖南省职教集团组建实践看，绝大多数湖南省职教集团都是学校主导型职教集团，典型特点是职教集团组织管理基本由核心学校承担，职教集团运作目标主要围绕学校利益， 导致政府和企业的能动作用被弱化，存在组织松散、协调困难、企业合作不积极、政府支持力度小等发展问题， 急需组织结构的改革和创新。

    针对这种局面，一些职教集团开始尝试政府主导组建模式或行业主导组建模式。例如，湘潭职教集团创新组建模式，将集团总部设在湘潭市政府，同时推选湘潭市副市长担任集团理事长，期望通过政府主导模式，更好地整合湘潭市职教资源，服务湘潭地方经济。

    （三） 从组织结构看，湖南省职教集团均为“松散型”联盟

    从湖南省各职教集团的法律属性看，各职教集团均约定为由具有独立法人资格的政府部门、职业院校、企事业单位参与组建的非独立法人资格的联合体组织，集团内部各成员原有的行政隶属关系、管理体制和人事关系不变，各成员实行独立经济核算，各自的法人地位不变，将集团组织性质定义为“教育联合体”或“行业组织”。集团章程对成员的加入和退出没有严格的限制条件，成员之间既无以出资为要件的“资合关系”，也无以关系纽带为要件的“人合关系”，实质仅为“俱乐部”式的松散联盟关系，缺乏权利义务的硬性约束。

    三、湖南省职教集团产权安排现状

    （一）湖南省职教集团产权关系松散，权力义务不平衡

    从已组建的职教集团的法律性质看，湖南省各职教集团均为联盟型职教集团，即集团成员的法人身份相对独立，职教集团本身不具备独立的法人资格。职教集团职能主要定位于校企、校校之间的信息交流共享、学生实训实习合作、教师互培互聘、课程建设交流等领域。由于职教集团的非法人属性，职教集团自身和职教集团各成员之间不直接发生真正法律意义上的平等主体间的权利义务关系，职教集团实质上只承担了沟通协商、信息共享等中介组织作用，集团成员相互之间涉及产权的权力义务安排，只能以众多单个的校企合作和校际合作契约形式，通过合作、参资、转让、托管和租借等不同方式实现，协议一般为双边或诸边协议，不涉及和指向职教集团全体成员。

    联盟型职教集团的非法人性质严重制约了职教集团在资源整合、办学合作等方面的整体性、一致性和持久性，更缺乏对全体成员统一的权力、义务约束和明确的产权界定和产权安排，导致校企合作合力难以形成。通过双边合作协议形成的课程、师资和实训基地等资源仅受益于契约双方，集团其他成员没有同等受益权，也不产生对等的责任义务。由于双边协议受校企双方经营环境变化影响大，契约双方合作期限和合作内容随意性大，集团成员相互之间的合作和产权约定具有一定的偶发性和特定性，人情成分重，制度化和法律化程度不够。以校企双边订单人才培养为例，企业在其经营情况景气时往往愿意履行订单人才培养协议，一旦经营情况逆转，企业往往会终止订单培养协议，由此导致订单培养合作难以持续开展。

    （二）湖南省职教集团缺乏利益融合的产权管理与运作平台

    1.职教集团缺乏高效的产权确权与管理平台

    湖南省各职业教育集团一般采用理事会、秘书处、专业建设委员会等多层级的集团组织管理制度。由于集团成员不是以产权作为联结纽带，各集团运行目标一般仅定位于搭建校企合作和校校合作交流平台，各级管理机构事务安排一般仅涉及人员换选、年会召集、信息发布、咨询指导等，不涉及具体的产权确权和产权交易与管理。与校企合作相关的产权交易一般是校企双方以书面契约甚至口头契约方式达成，一般难以清晰界定产权的类型和内容，更极少能够对相关产权进行货币化计量和评估。职教集团组织职能本身不涉及集团成员间的因校企合作发生的产权确权、交易和管理。

    2.职教集团缺乏共同经营的产权运作平台

    职教集团成员间合作领域主要涉及合作建设校内外实训、实习基地及订单班培养、课程开发与建设、产品合作研发、员工培训等业务，通过各种单项协议或一揽子协议，促进场地和设备等财产权、专利和冠名权等知识产权以及招生、招聘等权力义务引致的债权在成员间的产生、实施和解除。这些以买断卖断的外部交易为基础的产权交易和安排，存在信息不对称等外部交易成本和违约等外部交易风险，校企双方没有形成共同事业目标和利益交集，校企合作仅引致产权的发生、转移，没有形成共同利益下的产权关系，校企利益难以兼顾和平衡。例如，学校方通常以学生培养作为主要核心利益，而企业方则以利润最大化作为核心利益，难以形成校企双方或多方经营共同事业的局面，校企双方缺乏共同经营的产权运作平台，制约了产权运作的效率和效果。

    四、促进湖南省职教集团产权改革的对策

    （一）优化职教集团组建模式，形成多元化发展格局

    由于单个职业院校资源有限，难以统筹、协调、保障职教集团构建起全面校企合作关系，同时也难以有效推动职业教育资源整合，应积极推动政府主导型和企业主导型职教集团的建设和发展。由地方政府、行业协会或行业内标杆企业牵头组建政府主导型、行业主导型或标杆企业主导型职教集团，弱化学校主导型职教集团主流模式，使职教集团能够融合和平衡政府、行业、企业和学校的职能和资源，实现多元化发展。

    （二）推进职教集团向“多边组织”演进，构建紧密型契约联结的产权关系

    积极推进联盟型职教集团从权利义务不对等的“诸边组织”向权利义务平衡统一的“多边组织” 发展演进，各成员可在其法人地位相对独立不变的前提下，以多边契约方式实现产权配置和重组。可探索将原本不具有法律约束力的集团章程转变为集团内各方必须共同遵守的产权约束性契约，实现成员间权力义务的平等，提高资源合作与配置效率。

    紧密型契约联结职教集团产权改革的重点：一是要精简成员单位，强调全体成员权力义务的对等性和统一性，以承认和承担多方组织框架下的权力义务关系作为成员加入职教集团的必要条件；二是要强化集团章程的产权契约性质，以集团章程作为约束成员产权权力和义务的根本大法；三是要形成产权确权和评价机制，创新资产租赁、委托管理、服务外包、许可经营等产权交易形式，鼓励成员单位将各种形式产权资源投入职教集团，实现基于多边产权契约的集团资源优化配置。

    （三）创新企业法人型职教集团，形成共同经营、股权联结的产权运作平台

    为解决职业教育集团校、政、企利益交叉难、缺乏共同经营平台、权责利界定不清等困难和问题，可探索由集团成员单位共同出资，组建企业法人型职教集团。各参与主体以持有股份为限对职教集团承担有限责任，使职业教育集团由契约联结的松散联合体向股权联结的紧密联合体演变，从而将资源配置和产权安排由原来的外部性交易问题转化为集团的内部性制度安排问题。可有效借鉴青岛西海岸职业教育（集团）有限公司的组建模式和产权运作实践经验，由政府牵头，投资组建职教集团有限公司，逐步纳入学校、行业和企业的股权投资，通过共同运作的产业园、教育培训公司等产权运作平台，实现政、校、企共同经营局面，推进工学融合。湖南省具备条件的职教集团可积极创新企业法人型职教集团组建模式，实现产权关系从契约联结向股权联结的演进，将现有成员间校企合作的外部交易关系转化为校企融合的内部交易关系，从而大大降低产业链、教学链、利益链“三链融合”的外部交易成本，实现真正意义上的校企共生发展。

    （四）探索社会团体法人型职教集团组建模式，促进职业教育公益化发展

    为克服教育公益性目标与企业盈利性目标的根本冲突，可积极探索社会团体法人型职教集团组建模式。由除政府以外的其他主体——职业院校、行业、企业、科研机构和社会组织，按照自愿原则，共同投入一定的注册资本，成立从事非营利性经营活动的职教集团。

    社会团体法人型职教集团有利于促使成员单位出于互益的目的，向职教集团提供资源和分享他人资源，从而使职教集团成为拥有职教资源的实体，并具有为成员或社会提供特定公共利益或普遍公共利益的功能，有利于达成职教集团办学资源多元化、治理主体多元化、管理民主化以及利益目标多元化的发展目标。同时，由于社团法人型职教集团具有非营利特征，职教集团可将业务收入与利润持续用于职教集团的规模化和内涵化发展，从而实现公益优先的职业教育发展目标。

    【参考文献】

    [1]郭静.职业教育集团产权改革与法人属性研究 [J].职业技术教育，2013，（3）.

    [2]王志伟.企业法人型职教集团产权制度探析[J].职业技术教育，2013，（4）.

    [3]王志伟. 我国不同类型职教集团产权安排的效率分析[J].职教论坛，2013，（13）.

    （编辑/乔瑞雪）