论政府行为的思想政治教育性
刘红梅++孙其昂
摘要：政府行为是政府治理和施政的行为。政府作为思想政治教育的实质主体，其行为具有强有力的思想政治教育性，并且具有隐蔽性。对思想政治教育实践活动的理解忽略了对政府行为的解读。政府行为与政策之间、中央政府行为与地方各级政府行为、公务员行为之间具有利益关系格局，各种政府示范行为与失范行为所生成的思想政治教育性辐射出重要的思想政治教育效果。研究政府行为的思想政治教育性，有效发挥政府行为的思想政治教育性，实质上是对思想政治教育过程的深层研究，在一定程度上可以说是思想政治教育在其本质意义体现出来的思想政治教育性。
关键词：政府行为；主体；思想政治教育性
DOI：10.15938/j.cnki.iper.2017.04.006
中图分类号： G642文献标识码：A文章编号：1672-9749（2017）04-0027-05
一、引論
在当今社会多元化与碎片化的时代，思想政治教育需要适应时代的变化，思想政治教育学科的研究需要放眼于更大的社会系统中，突破思想政治教育的瓶颈，实现思想政治教育的现代转型。基于思想政治教育研究主要是集中在高校大学生群体，政府作为思想政治教育的实质主体[1]和设立主体研究较少。作为国家意志的代言人、管理者和设计者，某种意义上说政府行为本身就具有思想政治教育的功能。政府行为是组织行为，与个体行为不同，具有抽象性，但政府行为又是由具体的人完成的。习近平作为具体的人担任国家主席，但同时，国家主席是一个国家机构[2]。因此，习近平的公祭行为是一种国家行为，政府行为，这一行为就其自身意义是一种国家意志的表现，具有强烈的政治内涵，同时，在这一行为实行的过程中，也是对全体民众进行思想政治教育的过程。
将政府行为引入思想政治教育研究领域，是因为政府行为的主体——政府在思想政治教育领域的特殊地位。“对国家和政府行为的分析在学术思想史上可谓源远流长，早自古希腊时代就有这方面的探讨”[3]，在这里，我们把对政府行为的研究和思想政治教育的研究结合起来，探析其所具有的思想政治教育性。思想政治教育性的概念，是孙其昂教授在《再论思想政治教育的社会性——兼论社会的思想政治教育性》一文中提出，他指出：“社会的思想政治教育性是社会具有思想政治教育功能。”[4]本文借用此概念，政府行为的思想政治教育性是指政府行为的思想政治教育功能。这种功能性由于政府作为国家的代言人，在社会系统中和政治系统中是强势的“人”的形象，更由于思想政治教育的特殊属性，政府对思想政治教育似乎具有“生杀大权”，但从思想政治教育学科的研究出发，是不能回避政府作为“思想政治教育人” [5]角色的行为。正是因为这种天然的密切性，更值得研究其行为在思想政治教育系统中所呈现的客观存在的作用力。政府一方面决定着特定社会政治结构下思想政治教育的政治立场，另一方面，思想政治教育作为现代政治文明社会的一种精神政治现象[6]，是政府在现代多元的社会中，将主导政治意识传达给民众精神领域的一种重要政治实践方式。有学者从思想政治教育和治理的角度，提出在“国家治理过程中推进思想政治教育发展”[7]，国家治理的过程一定意义上就是国家政府的治国理政行为，每个人无时无刻不处在这种由政府政策和政府行为构成的政治运作之中，在这种政治系统的运作中，会生成思想政治教育的功能，这种功能性是隐蔽的，通常不为人感知，但却影响到人的思想，如果政府行为经常性背离民众的政治期望，就会引起民众对政府的不满情绪，这种负面的影响，反过来又会对政治系统的运转产生反作用。因此，研究政府行为的思想政治教育性，实质上是对研究思想政治教育过程的深层研究。
二、政府行为的界定与思想政治教育实践活动的理解
为便于分析，首先对政府和政府行为在本文作以界定。按照谢庆奎的观点，从历史的角度将政府分为三类：一般意义的政府、国家机构的政府、非国家机构的政府，我们这里所称政府使用第二类的意义，即在阶级社会里，政府是国家进行阶级统治、政治调控、权力执行和社会管理的机关。包括立法、行政和司法机构在内。[8]这里面涉及到政府与国家、政党、社会的三重关系，政府是国家机器，也是政党权力的执行机构，还是社会管理的总机关。
由于政府扮演角色的多重性，使政府行为具有复杂性。关于政府行为，简单说就是政府的行政行为，是相对于企业、个体、自然人而言，代表政府行为的是国家机关公务人员和行政机构的管理人员，有学者认为，政府行为，抑或政府过程，由政府决策、政府执行、政府控制和政府绩效构成。[9]在所查阅的论文中多是直接使用政府行为这一概念，其使用意义大致归纳有：一是指政府治理行为，二是指政府的施政行为，三是把政府和政府行为混为一体，笼统使用。笔者为了便于本文的分析方便，给出本文的使用意义，政府行为，简言之是政府发出的行为，以过程呈现，是动态和静态的统一， 既包含了政府的治理行为，也包含政府的施政行为，结合到思想政治教育系统，还指政府直接指导思想政治教育活动的行为，例如，党中央下发《关于改进和加强高等学校思想政治工作的决定》指导性文件等。按照政府主体可以划分为：中央政府行为、地方各级政府行为、公务人员行为。
在当今的政治体系中，政府代表国家意志，而国家意志是在社会中占统治地位的阶级、政党的意志。对我国来讲，政府是中国共产党领导下的执行机构。思想政治教育在我国最早出现是作为中国共产党的思想政治教育工作的实践活动形态出现，在社会现代转型的大背景下，思想政治教育也正在实现结构化转型，“中国共产党思想政治教育已经由中国共产党体系内的思想政治教育转变为中国共产党领导的思想政治教育格局”。[10]从已有的研究成果对思想政治教育的定义理解来看，在定义思想政治教育的概念中学者们一再出现阶级、政党等，如：“思想政治工作是一定政党或社会团体要求，有目的、有组织地采用多种手段对人们进行思想品德教育，培育新人，动员大家为当前和长远目标而奋斗的社会实践活动”（孙其昂），“思想政治教育是一定的阶级或政治集团，为实现一定的政治目标，有目的地对人们施加意识形态的影响，以期转变人们的思想，进而指导人们行动的社会行为”（陆庆壬）， “思想政治教育是一定的阶级、政党、社会群体用一定的思想观念、政治观点、道德规范，对其成员施加有目的、有计划、有组织的影响，使他们形成符合一定社会、一定阶级所需要的思想品德的社会实践活动”（张耀灿）[11]等，这些概念大都涉及到了阶级、政党，但最后将思想政治教育落脚在社会实践活动， 遮蔽了思想政治教育过程中政治权力运作的影响，因而在某种程度上忽视了国家意志的代言人——政府的行为。 也有学者认为，从思想政治教育本体上追问，思想政治教育是“一项通过影响人们的观念意识来开展的政治活动” [12]。这一观点认为思想政治教育是一种主动影响人们的观念意识的政治活动，但在政治系统中也存在政治活动本身就具有影响人们观念意识的功能，政府行为是一种政治活动，本身就呈现出思想政治教育性。
作为思想政治教育的设立主体，我们通常看到政府作为党和国家意志代言人所传递、传输、传达给思想政治教育系统的信息和指令行为，例如，党和国家的意志通过党的文件和政府文件形式、政策表现出来，通过行政部门的领导直接对思想政治教育系统产生的管理和指导而影响思想政治教育，这是政府直接的行政命令式的影响，如果从另一种思维看，政府传达政策信息的过程实际上就是政府的行为过程，这种行为表现因为进入到了思想政治教育系统而令其行为具有了思想政治教育性，这种思想政治教育性由于政府行为本身带有行政色彩，人们执行了这种行政管理，是管理需要，但未必能从思想系统完全接受，这在一定程度上反映了现有思想政治教育系统所出现的排斥性，如大学生思想政治教育中思想政治理论课为什么会不喜欢？原因是多方面的，课程的设计，课程的内容，授课教师自身的理论修养和魅力等，但这当中都有行政式的执行，而缺乏思想政治教育系统的选择性和系统自身的调整。这种选择性和调整也就是现代社会系统理论之父尼可拉斯.鲁曼所说的系统的自我参照和自我生产。鲁曼认为，“社会的发展导致社会系统各功能运作的一再分化，并直接导致分化出来的各功能系统，在其自身进行沟通的范围内，进行自我参照。”[13]鲁曼一再强调环境的复杂性，思想政治教育系统是处在极其复杂的环境中，虽然由于社会发展，分化出思想政治教育功能，而生成思想政治教育系统，但是，系统本身还缺乏内在的与外在的有效沟通，例如，给予思想政治教育系统内部一定的自主权选择思想政治教育的主客体都乐于接受的实践方式。
研究政府行为，不仅是它作为思想政治教育管理者的行为传达出的思想政治教育性，还包括其在整个社会管理行为过程中呈现的思想政治教育的一面，因为政府的施政行为，不仅仅关涉国家大事，如国家外交、国际关系等宏观层面的，更多的是政府关涉民众普通衣食住行、安居乐业方面的“琐事”所呈现出的政府行为的思想政治教育性，这在某种意义上更贴近于思想政治教育功能的根本性理解，民众对国家政治意识形态的认同亦即国家对民众的争取。
三、政府行为之间存在的利益关系对思想政治教育的影响
通常对政府的分析是基于伦理人的前提假设，认为政府是社会共同利益，社会公意的代表，但是，“忽略了政府作为一个独立的行为主体，必然有自己的利益”[14]，因此其行为必然带有自利性。政府行为作为政府施政和治理的活动是对政策执行的过程（这里指已经制定的政策，政策的制定过程本身也是属于政府行为的一种），在这一过程的实际发生中政府行为与政策之间，中央政府行为与地方各级政府行为、以及具体执行公务人员行为之间，出现因各自具有的利益而产生的利益分配关系，基于这样的认识，经济学界有通过博弈论对政府行为进行分析，因此，政府的政策与其行为会在执行中出现偏差，这种偏差是基于政府自利性考虑产生的，会导致政府行为既有示范行为，为百姓称道，产生正向思想政治教育效应，又有失范行为，出现偏差和背离，无形中对思想政治教育产生负向效应。
政府行为与政策之间理论上应是一种完美的执行关系，但是由于政府是一个组织，由人组成，无形中就会出现偏差。卢梭在论证政府时，提出了行政官的概念。他认为，政府是在臣民与主权者[15]之间所建立的一个中间体，每个个体的人都是臣民，臣民集合起来就是共同体国家，行政权力的合法运用就是政府或最高行政，而负责这种行政的个人或团体称之为“君主或行政官”[16]。这样，政府行为和行政官的行为区分开来。进一步我们还可以用众意和公意说明。卢梭认为，公意不同于众意，众意是一个个个体的意志的集合，而公意是全体意志的集合，他指出：“公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。” [17]政府代表的是公意，而行政官与政府并不完全一致，代表的是行政官个人或行政官集体的意志，而不是全体人民意志的“公意”，这样就产生了政府行为与政策之间博弈的可能。行政官为了 “众意”，可能会在政策的执行中为维护自身的利益而侵犯公众的“公意”。这就出现各级政府之间的利益格局。
中央政府行为与地方政府行为之间的利益关系，是由中央和地方的关系决定的，“中央与地方的关系是中央政府所代表的国家利益和地方政府所代表的区域利益之间的利益分配关系。中央政府是国家的利益代表者，地方政府是区域利益的代表者，两者之间的法定权利格局和调试互动关系，构成了中央和地方关系[18]。因此，中央政府行为是中央政府代表国家意志对整个国家进行治理和施政的活动，是公意的表达。中央政府将这种意志通过政策的形式传达到各级地方政府，开展治理和施政活动。地方各级政府执行中央的各项政策指令实现这种治理过程。在这种过程的实现中，由于中央和地方之间存在着利益关系，也就导致存在着地方政府行为与中央政府行为之间的博弈。不少研究地方政府行为失范的成果指出，地方利益、地方保护等因素导致地方政府行为失范，如有研究者指出 “地方政府作为地方公共利益的代表，其行为目标与社会公共利益是一致的。但地方政府本身又是由各种机构与政府官员所组成的，无论是政府机构还是其官员，都有自己的既得利益和行为目标。” [19]这种博弈导致民众利益的损害，例如，在地方土地征收、拆迁过程中，地方政府未能很好执行国家的相关征迁政策，而引发拆迁过程中的群体事件，自杀事件、上访事件等，损害了国家和政府的形象，这便是地方政府行为失范所带来的思想政治教育影响的后果。
地方政府行为之间也存在利益关系，是由地方政府之间的关系决定的。“地方政府之间关系是指各级各类地方政府之间的公共组织关系和政策网络关系。” [20]在我国，地方政府之间既存在纵向的领导与被领导、监督与被监督关系，也存在横向之间的平行关系或斜向关系。这些错综复杂的关系存在背后是涉及到各类各级地方政府部门之间的利益关系，这些利益关系就导致各级地方政府行为之间的利益博弈。我们经常可以看到各类部门之间相互扯皮事件，就是这种利益关系所导致的行为博弈。例如，近年发生的中小学校塑胶跑道质量问题，涉及到质检、质监、教育、环保部门，质检部门说没有检测标准，教育部门说符合要求，环境保护部门说是不在其范围之内等等类似事件，这种行为表面反映的是政府各職能部门的推卸责任，实际是各部门的利益博弈。这些行为事件所辐射的思想政治教育效果会导致民众对政府的失望情绪，进而会导致政府公信力的逐渐丧失。
政府行为与政府公务人员行为之间的利益关系，是由政府代表的“公意”利益与公务员个人利益之间的关系决定的。一般民众认为公务员是“政府”的人。公务人员在执行公务时，不是个人的概念，而是政府的概念，个人在执行公务时的行为就是政府行为。因此，各类政府职能部门的工作人员工作效率高，服务态度好，民众就会觉得政府办事效率高，政府服务意识强，反之亦然。
政府行为呈现出来的复杂性，是由于政府构成的复杂性所决定。政府主体是一个非常复杂的概念，导致其行为也呈现出复杂性，这种复杂性所携带的思想政治教育性也就呈现复杂性。公务员的行为和各级政府组织的行为是否都能够与中央政府一致，很大程度上反映在行政效率和行政效果两个指标上。办事效率高，办事效果好，民众满意，口碑好，表明民众对政府行为满意，对政府政策认可，这就是政府行为的思想政治教育示范效应，民众信任政府，就是对国家认可，这就是思想政治教育要从根本上达到的效果。
通过以上分析，我们看到现实社会中常常存着这些利益博弈，人民的公意常会受到一些团体的众意挑战。例如，腐败官员既表现为个人又表现为腐败官员群体，他们作为政府的人，本应代表人民实现公意，但是却常常利用这个身份，实现众意或个人意志和利益。卢梭指出：“在一个完美的立法下，个别的或个人的意志应该是毫无地位的，政府本身的团体意志应该是极其次要的，从而公意或者主权的意志永远应该是主导的，并且是其他一切意志的惟一规范。” [21]因此，各级政府行为和公务人员的行为直接影响到民众对政府的期望，这种期望体现的背后就是政府行为思想政治教育效果的彰显。
四、有效发挥政府行为的思想政治教育性
基于以上对政府行为利益关系的分析，政府行为所生成的思想政治教育性具有复杂性。由此保持政府行为的一致性，取得民众政治认同，有效发挥政府行为的思想政治教育性，取得良好思想政治教育社会效果，是思想政治教育所追求达到的理想境界。
中央政府行为作为顶层政府行为，是具有重大思想政治教育影响力的政府行为。中央政府行为是中央政府代表国家主权意志制定各项政策，实施各项政策，目的是为了实现社会稳定、有序、持续发展，人民安居乐业。但是，在实施过程中，由于中央与地方各级政府之间的利益格局关系，不可避免地出现在施政过程中与政策的偏离，那么如何最大限度减少这种偏离，将最高政策一以贯之到基层，不走形变样，这需要政府具有高度的政治素养、政治责任感和政治智慧，在制定各项政策和规划时，不但要考虑到民众利益，还要考虑到这种政策在执行过程中能量的消耗，制定各项配套的监督制度等确保实施。
各级政府组织行为是政府主体的组织层面的行为，是国家各项政策得以贯彻实施的过程，也是政治系统运作的过程。有效发挥地方政府行为的思想政治教育性是思想政治教育中又一重地。中国是“实行单一制中央集权制的国家” [22] ，各级地方政府“是国家通过宪法设置在地方的地方国家权力机构和国家行政分治机构。”[23]。因此，宪法赋予中央政府以极大的控制和影响地方政府的能力和条件，地方各级政府的行为与中央政府应该保持一致，服从中央政府领导，但是在实际的政治系统运作中，不可否认地存在着地方利益，地方政府具有一定的裁量权，往往又由于行政管理体系的庞大，中央政府无法完全控制到地方政府行为，由此出现地方政府的某些失范行为。发挥地方政府的示范行为效应，最大限度减少失范行为效应，才能有效发挥地方政府行为的思想政治教育性，而不致民众把地方政府的失范行为作为国家政府行为，进而迁怒国家。
政府公务人员行为是个体层面的政府行为。有效发挥公务人员政府行为的思想政治教育性会产生原子裂变的影响力。每个公务员都是活生生的政府形象的代表。公务员的言行举止，在公务场合代表的是政府，任何随意不负责任的公务员行为，都是对政府身份的一种抹黑。例如，到政府职能部门办事，工作窗口的工作人员彼时不是作为个体的人，而是作为政府行使权力、履行政府职责、义务，他的行为是否得当，办事是否高效，是否切实替民众着想，解决百姓困难，直接关系到政府的形象。公务员赢得民众的信赖，就意味着政府赢得民众的信赖。因此，公务员就是政府的化身。公务人员的腐败行为常常令民众痛恨之极，认为是政府腐败，因为公务人员以政府的身份做出个人意志的事情，产生的效果就是民众对政府的不信任，对政府形象影响重大。因此，每个公务人员，都需要对自己的行为负责，这种责任源于人民赋予公务员个人的政府身份，是“由全体个人的结合所形成的公共人格” [24]，也就是国家赋予每个公务人员的责任。因此，如果每个公务人员都以高度的政治责任感、职业道德履行公务，那么每个公务人员都将是合格的思想政治教育工作者，其本身的行为就是进行着有效地思想政治教育。
透过政府行为的分析，我们旨在发掘遮蔽在其后的思想政治教育过程。从另一角度说，我们不能仅把思想政治教育过程理解为课堂教育、理论学习教育、文件教育、读本教育、主动教育，分析隐藏在社会系统中的政府行为的思想政治教育性，旨在揭示思想政治教育过程的渗透性，也是思想政治教育的内隐性，[25]同时，也是要揭示思想政治教育在当今现代社会中实际上是无处不在的，关键是如何发挥其功能，这需要在社会系统的互动沟通中实现，如鲁曼指出，任何社会系统的自我参照和自我生产，实际上都是“社会系统中相遭遇的各个行动者之间的沟通过程各因素之间的相互参照。” [26]思想政治教育系统是在与社会其他系统的互动中实现其功能的。因此，研究政府行为的思想政治教育性，就是研究进入思想政治教育系统及其复杂的环境中，政府行为与思想政治教育系统之间的互动，是如何影响着思想政治教育系统运转而发挥思想政治教育功能的。
参考文献
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[责任编辑：庞达]
摘要：政府行为是政府治理和施政的行为。政府作为思想政治教育的实质主体，其行为具有强有力的思想政治教育性，并且具有隐蔽性。对思想政治教育实践活动的理解忽略了对政府行为的解读。政府行为与政策之间、中央政府行为与地方各级政府行为、公务员行为之间具有利益关系格局，各种政府示范行为与失范行为所生成的思想政治教育性辐射出重要的思想政治教育效果。研究政府行为的思想政治教育性，有效发挥政府行为的思想政治教育性，实质上是对思想政治教育过程的深层研究，在一定程度上可以说是思想政治教育在其本质意义体现出来的思想政治教育性。
关键词：政府行为；主体；思想政治教育性
DOI：10.15938/j.cnki.iper.2017.04.006
中图分类号： G642文献标识码：A文章编号：1672-9749（2017）04-0027-05
一、引論
在当今社会多元化与碎片化的时代，思想政治教育需要适应时代的变化，思想政治教育学科的研究需要放眼于更大的社会系统中，突破思想政治教育的瓶颈，实现思想政治教育的现代转型。基于思想政治教育研究主要是集中在高校大学生群体，政府作为思想政治教育的实质主体[1]和设立主体研究较少。作为国家意志的代言人、管理者和设计者，某种意义上说政府行为本身就具有思想政治教育的功能。政府行为是组织行为，与个体行为不同，具有抽象性，但政府行为又是由具体的人完成的。习近平作为具体的人担任国家主席，但同时，国家主席是一个国家机构[2]。因此，习近平的公祭行为是一种国家行为，政府行为，这一行为就其自身意义是一种国家意志的表现，具有强烈的政治内涵，同时，在这一行为实行的过程中，也是对全体民众进行思想政治教育的过程。
将政府行为引入思想政治教育研究领域，是因为政府行为的主体——政府在思想政治教育领域的特殊地位。“对国家和政府行为的分析在学术思想史上可谓源远流长，早自古希腊时代就有这方面的探讨”[3]，在这里，我们把对政府行为的研究和思想政治教育的研究结合起来，探析其所具有的思想政治教育性。思想政治教育性的概念，是孙其昂教授在《再论思想政治教育的社会性——兼论社会的思想政治教育性》一文中提出，他指出：“社会的思想政治教育性是社会具有思想政治教育功能。”[4]本文借用此概念，政府行为的思想政治教育性是指政府行为的思想政治教育功能。这种功能性由于政府作为国家的代言人，在社会系统中和政治系统中是强势的“人”的形象，更由于思想政治教育的特殊属性，政府对思想政治教育似乎具有“生杀大权”，但从思想政治教育学科的研究出发，是不能回避政府作为“思想政治教育人” [5]角色的行为。正是因为这种天然的密切性，更值得研究其行为在思想政治教育系统中所呈现的客观存在的作用力。政府一方面决定着特定社会政治结构下思想政治教育的政治立场，另一方面，思想政治教育作为现代政治文明社会的一种精神政治现象[6]，是政府在现代多元的社会中，将主导政治意识传达给民众精神领域的一种重要政治实践方式。有学者从思想政治教育和治理的角度，提出在“国家治理过程中推进思想政治教育发展”[7]，国家治理的过程一定意义上就是国家政府的治国理政行为，每个人无时无刻不处在这种由政府政策和政府行为构成的政治运作之中，在这种政治系统的运作中，会生成思想政治教育的功能，这种功能性是隐蔽的，通常不为人感知，但却影响到人的思想，如果政府行为经常性背离民众的政治期望，就会引起民众对政府的不满情绪，这种负面的影响，反过来又会对政治系统的运转产生反作用。因此，研究政府行为的思想政治教育性，实质上是对研究思想政治教育过程的深层研究。
二、政府行为的界定与思想政治教育实践活动的理解
为便于分析，首先对政府和政府行为在本文作以界定。按照谢庆奎的观点，从历史的角度将政府分为三类：一般意义的政府、国家机构的政府、非国家机构的政府，我们这里所称政府使用第二类的意义，即在阶级社会里，政府是国家进行阶级统治、政治调控、权力执行和社会管理的机关。包括立法、行政和司法机构在内。[8]这里面涉及到政府与国家、政党、社会的三重关系，政府是国家机器，也是政党权力的执行机构，还是社会管理的总机关。
由于政府扮演角色的多重性，使政府行为具有复杂性。关于政府行为，简单说就是政府的行政行为，是相对于企业、个体、自然人而言，代表政府行为的是国家机关公务人员和行政机构的管理人员，有学者认为，政府行为，抑或政府过程，由政府决策、政府执行、政府控制和政府绩效构成。[9]在所查阅的论文中多是直接使用政府行为这一概念，其使用意义大致归纳有：一是指政府治理行为，二是指政府的施政行为，三是把政府和政府行为混为一体，笼统使用。笔者为了便于本文的分析方便，给出本文的使用意义，政府行为，简言之是政府发出的行为，以过程呈现，是动态和静态的统一， 既包含了政府的治理行为，也包含政府的施政行为，结合到思想政治教育系统，还指政府直接指导思想政治教育活动的行为，例如，党中央下发《关于改进和加强高等学校思想政治工作的决定》指导性文件等。按照政府主体可以划分为：中央政府行为、地方各级政府行为、公务人员行为。
在当今的政治体系中，政府代表国家意志，而国家意志是在社会中占统治地位的阶级、政党的意志。对我国来讲，政府是中国共产党领导下的执行机构。思想政治教育在我国最早出现是作为中国共产党的思想政治教育工作的实践活动形态出现，在社会现代转型的大背景下，思想政治教育也正在实现结构化转型，“中国共产党思想政治教育已经由中国共产党体系内的思想政治教育转变为中国共产党领导的思想政治教育格局”。[10]从已有的研究成果对思想政治教育的定义理解来看，在定义思想政治教育的概念中学者们一再出现阶级、政党等，如：“思想政治工作是一定政党或社会团体要求，有目的、有组织地采用多种手段对人们进行思想品德教育，培育新人，动员大家为当前和长远目标而奋斗的社会实践活动”（孙其昂），“思想政治教育是一定的阶级或政治集团，为实现一定的政治目标，有目的地对人们施加意识形态的影响，以期转变人们的思想，进而指导人们行动的社会行为”（陆庆壬）， “思想政治教育是一定的阶级、政党、社会群体用一定的思想观念、政治观点、道德规范，对其成员施加有目的、有计划、有组织的影响，使他们形成符合一定社会、一定阶级所需要的思想品德的社会实践活动”（张耀灿）[11]等，这些概念大都涉及到了阶级、政党，但最后将思想政治教育落脚在社会实践活动， 遮蔽了思想政治教育过程中政治权力运作的影响，因而在某种程度上忽视了国家意志的代言人——政府的行为。 也有学者认为，从思想政治教育本体上追问，思想政治教育是“一项通过影响人们的观念意识来开展的政治活动” [12]。这一观点认为思想政治教育是一种主动影响人们的观念意识的政治活动，但在政治系统中也存在政治活动本身就具有影响人们观念意识的功能，政府行为是一种政治活动，本身就呈现出思想政治教育性。
作为思想政治教育的设立主体，我们通常看到政府作为党和国家意志代言人所传递、传输、传达给思想政治教育系统的信息和指令行为，例如，党和国家的意志通过党的文件和政府文件形式、政策表现出来，通过行政部门的领导直接对思想政治教育系统产生的管理和指导而影响思想政治教育，这是政府直接的行政命令式的影响，如果从另一种思维看，政府传达政策信息的过程实际上就是政府的行为过程，这种行为表现因为进入到了思想政治教育系统而令其行为具有了思想政治教育性，这种思想政治教育性由于政府行为本身带有行政色彩，人们执行了这种行政管理，是管理需要，但未必能从思想系统完全接受，这在一定程度上反映了现有思想政治教育系统所出现的排斥性，如大学生思想政治教育中思想政治理论课为什么会不喜欢？原因是多方面的，课程的设计，课程的内容，授课教师自身的理论修养和魅力等，但这当中都有行政式的执行，而缺乏思想政治教育系统的选择性和系统自身的调整。这种选择性和调整也就是现代社会系统理论之父尼可拉斯.鲁曼所说的系统的自我参照和自我生产。鲁曼认为，“社会的发展导致社会系统各功能运作的一再分化，并直接导致分化出来的各功能系统，在其自身进行沟通的范围内，进行自我参照。”[13]鲁曼一再强调环境的复杂性，思想政治教育系统是处在极其复杂的环境中，虽然由于社会发展，分化出思想政治教育功能，而生成思想政治教育系统，但是，系统本身还缺乏内在的与外在的有效沟通，例如，给予思想政治教育系统内部一定的自主权选择思想政治教育的主客体都乐于接受的实践方式。
研究政府行为，不仅是它作为思想政治教育管理者的行为传达出的思想政治教育性，还包括其在整个社会管理行为过程中呈现的思想政治教育的一面，因为政府的施政行为，不仅仅关涉国家大事，如国家外交、国际关系等宏观层面的，更多的是政府关涉民众普通衣食住行、安居乐业方面的“琐事”所呈现出的政府行为的思想政治教育性，这在某种意义上更贴近于思想政治教育功能的根本性理解，民众对国家政治意识形态的认同亦即国家对民众的争取。
三、政府行为之间存在的利益关系对思想政治教育的影响
通常对政府的分析是基于伦理人的前提假设，认为政府是社会共同利益，社会公意的代表，但是，“忽略了政府作为一个独立的行为主体，必然有自己的利益”[14]，因此其行为必然带有自利性。政府行为作为政府施政和治理的活动是对政策执行的过程（这里指已经制定的政策，政策的制定过程本身也是属于政府行为的一种），在这一过程的实际发生中政府行为与政策之间，中央政府行为与地方各级政府行为、以及具体执行公务人员行为之间，出现因各自具有的利益而产生的利益分配关系，基于这样的认识，经济学界有通过博弈论对政府行为进行分析，因此，政府的政策与其行为会在执行中出现偏差，这种偏差是基于政府自利性考虑产生的，会导致政府行为既有示范行为，为百姓称道，产生正向思想政治教育效应，又有失范行为，出现偏差和背离，无形中对思想政治教育产生负向效应。
政府行为与政策之间理论上应是一种完美的执行关系，但是由于政府是一个组织，由人组成，无形中就会出现偏差。卢梭在论证政府时，提出了行政官的概念。他认为，政府是在臣民与主权者[15]之间所建立的一个中间体，每个个体的人都是臣民，臣民集合起来就是共同体国家，行政权力的合法运用就是政府或最高行政，而负责这种行政的个人或团体称之为“君主或行政官”[16]。这样，政府行为和行政官的行为区分开来。进一步我们还可以用众意和公意说明。卢梭认为，公意不同于众意，众意是一个个个体的意志的集合，而公意是全体意志的集合，他指出：“公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。” [17]政府代表的是公意，而行政官与政府并不完全一致，代表的是行政官个人或行政官集体的意志，而不是全体人民意志的“公意”，这样就产生了政府行为与政策之间博弈的可能。行政官为了 “众意”，可能会在政策的执行中为维护自身的利益而侵犯公众的“公意”。这就出现各级政府之间的利益格局。
中央政府行为与地方政府行为之间的利益关系，是由中央和地方的关系决定的，“中央与地方的关系是中央政府所代表的国家利益和地方政府所代表的区域利益之间的利益分配关系。中央政府是国家的利益代表者，地方政府是区域利益的代表者，两者之间的法定权利格局和调试互动关系，构成了中央和地方关系[18]。因此，中央政府行为是中央政府代表国家意志对整个国家进行治理和施政的活动，是公意的表达。中央政府将这种意志通过政策的形式传达到各级地方政府，开展治理和施政活动。地方各级政府执行中央的各项政策指令实现这种治理过程。在这种过程的实现中，由于中央和地方之间存在着利益关系，也就导致存在着地方政府行为与中央政府行为之间的博弈。不少研究地方政府行为失范的成果指出，地方利益、地方保护等因素导致地方政府行为失范，如有研究者指出 “地方政府作为地方公共利益的代表，其行为目标与社会公共利益是一致的。但地方政府本身又是由各种机构与政府官员所组成的，无论是政府机构还是其官员，都有自己的既得利益和行为目标。” [19]这种博弈导致民众利益的损害，例如，在地方土地征收、拆迁过程中，地方政府未能很好执行国家的相关征迁政策，而引发拆迁过程中的群体事件，自杀事件、上访事件等，损害了国家和政府的形象，这便是地方政府行为失范所带来的思想政治教育影响的后果。
地方政府行为之间也存在利益关系，是由地方政府之间的关系决定的。“地方政府之间关系是指各级各类地方政府之间的公共组织关系和政策网络关系。” [20]在我国，地方政府之间既存在纵向的领导与被领导、监督与被监督关系，也存在横向之间的平行关系或斜向关系。这些错综复杂的关系存在背后是涉及到各类各级地方政府部门之间的利益关系，这些利益关系就导致各级地方政府行为之间的利益博弈。我们经常可以看到各类部门之间相互扯皮事件，就是这种利益关系所导致的行为博弈。例如，近年发生的中小学校塑胶跑道质量问题，涉及到质检、质监、教育、环保部门，质检部门说没有检测标准，教育部门说符合要求，环境保护部门说是不在其范围之内等等类似事件，这种行为表面反映的是政府各職能部门的推卸责任，实际是各部门的利益博弈。这些行为事件所辐射的思想政治教育效果会导致民众对政府的失望情绪，进而会导致政府公信力的逐渐丧失。
政府行为与政府公务人员行为之间的利益关系，是由政府代表的“公意”利益与公务员个人利益之间的关系决定的。一般民众认为公务员是“政府”的人。公务人员在执行公务时，不是个人的概念，而是政府的概念，个人在执行公务时的行为就是政府行为。因此，各类政府职能部门的工作人员工作效率高，服务态度好，民众就会觉得政府办事效率高，政府服务意识强，反之亦然。
政府行为呈现出来的复杂性，是由于政府构成的复杂性所决定。政府主体是一个非常复杂的概念，导致其行为也呈现出复杂性，这种复杂性所携带的思想政治教育性也就呈现复杂性。公务员的行为和各级政府组织的行为是否都能够与中央政府一致，很大程度上反映在行政效率和行政效果两个指标上。办事效率高，办事效果好，民众满意，口碑好，表明民众对政府行为满意，对政府政策认可，这就是政府行为的思想政治教育示范效应，民众信任政府，就是对国家认可，这就是思想政治教育要从根本上达到的效果。
通过以上分析，我们看到现实社会中常常存着这些利益博弈，人民的公意常会受到一些团体的众意挑战。例如，腐败官员既表现为个人又表现为腐败官员群体，他们作为政府的人，本应代表人民实现公意，但是却常常利用这个身份，实现众意或个人意志和利益。卢梭指出：“在一个完美的立法下，个别的或个人的意志应该是毫无地位的，政府本身的团体意志应该是极其次要的，从而公意或者主权的意志永远应该是主导的，并且是其他一切意志的惟一规范。” [21]因此，各级政府行为和公务人员的行为直接影响到民众对政府的期望，这种期望体现的背后就是政府行为思想政治教育效果的彰显。
四、有效发挥政府行为的思想政治教育性
基于以上对政府行为利益关系的分析，政府行为所生成的思想政治教育性具有复杂性。由此保持政府行为的一致性，取得民众政治认同，有效发挥政府行为的思想政治教育性，取得良好思想政治教育社会效果，是思想政治教育所追求达到的理想境界。
中央政府行为作为顶层政府行为，是具有重大思想政治教育影响力的政府行为。中央政府行为是中央政府代表国家主权意志制定各项政策，实施各项政策，目的是为了实现社会稳定、有序、持续发展，人民安居乐业。但是，在实施过程中，由于中央与地方各级政府之间的利益格局关系，不可避免地出现在施政过程中与政策的偏离，那么如何最大限度减少这种偏离，将最高政策一以贯之到基层，不走形变样，这需要政府具有高度的政治素养、政治责任感和政治智慧，在制定各项政策和规划时，不但要考虑到民众利益，还要考虑到这种政策在执行过程中能量的消耗，制定各项配套的监督制度等确保实施。
各级政府组织行为是政府主体的组织层面的行为，是国家各项政策得以贯彻实施的过程，也是政治系统运作的过程。有效发挥地方政府行为的思想政治教育性是思想政治教育中又一重地。中国是“实行单一制中央集权制的国家” [22] ，各级地方政府“是国家通过宪法设置在地方的地方国家权力机构和国家行政分治机构。”[23]。因此，宪法赋予中央政府以极大的控制和影响地方政府的能力和条件，地方各级政府的行为与中央政府应该保持一致，服从中央政府领导，但是在实际的政治系统运作中，不可否认地存在着地方利益，地方政府具有一定的裁量权，往往又由于行政管理体系的庞大，中央政府无法完全控制到地方政府行为，由此出现地方政府的某些失范行为。发挥地方政府的示范行为效应，最大限度减少失范行为效应，才能有效发挥地方政府行为的思想政治教育性，而不致民众把地方政府的失范行为作为国家政府行为，进而迁怒国家。
政府公务人员行为是个体层面的政府行为。有效发挥公务人员政府行为的思想政治教育性会产生原子裂变的影响力。每个公务员都是活生生的政府形象的代表。公务员的言行举止，在公务场合代表的是政府，任何随意不负责任的公务员行为，都是对政府身份的一种抹黑。例如，到政府职能部门办事，工作窗口的工作人员彼时不是作为个体的人，而是作为政府行使权力、履行政府职责、义务，他的行为是否得当，办事是否高效，是否切实替民众着想，解决百姓困难，直接关系到政府的形象。公务员赢得民众的信赖，就意味着政府赢得民众的信赖。因此，公务员就是政府的化身。公务人员的腐败行为常常令民众痛恨之极，认为是政府腐败，因为公务人员以政府的身份做出个人意志的事情，产生的效果就是民众对政府的不信任，对政府形象影响重大。因此，每个公务人员，都需要对自己的行为负责，这种责任源于人民赋予公务员个人的政府身份，是“由全体个人的结合所形成的公共人格” [24]，也就是国家赋予每个公务人员的责任。因此，如果每个公务人员都以高度的政治责任感、职业道德履行公务，那么每个公务人员都将是合格的思想政治教育工作者，其本身的行为就是进行着有效地思想政治教育。
透过政府行为的分析，我们旨在发掘遮蔽在其后的思想政治教育过程。从另一角度说，我们不能仅把思想政治教育过程理解为课堂教育、理论学习教育、文件教育、读本教育、主动教育，分析隐藏在社会系统中的政府行为的思想政治教育性，旨在揭示思想政治教育过程的渗透性，也是思想政治教育的内隐性，[25]同时，也是要揭示思想政治教育在当今现代社会中实际上是无处不在的，关键是如何发挥其功能，这需要在社会系统的互动沟通中实现，如鲁曼指出，任何社会系统的自我参照和自我生产，实际上都是“社会系统中相遭遇的各个行动者之间的沟通过程各因素之间的相互参照。” [26]思想政治教育系统是在与社会其他系统的互动中实现其功能的。因此，研究政府行为的思想政治教育性，就是研究进入思想政治教育系统及其复杂的环境中，政府行为与思想政治教育系统之间的互动，是如何影响着思想政治教育系统运转而发挥思想政治教育功能的。
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[责任编辑：庞达]
