农村教学点的困境与未来发展
段茹宏
作为教育系统的神经末梢，教学点对于义务教育的发展、保障教育民生发挥了重要的作用。但是，在义务教育布局调整中，撤并农村学校，不可避免地导致教学点急剧减少，学校的服务半径加大，学生就学成本增加。2012年9月6日，国务院办公厅发布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，提出了农村义务教育学校布局调整的总体要求：“保障适龄儿童少年就近入学” “努力满足农村适龄儿童少年就近接受良好义务教育需求”。各地就农村义务教育学校布局进行了重新规划、调整，但问题依然很多。如何更合理地规划义务教育学校布局，使偏远农村地区保留下来的教学点得以生存发展，更好地促进义务教育均衡发展，满足农村适龄儿童少年就近接受良好义务教育的需求，仍是摆在我们面前的一个严峻课题。笔者曾对豫西某山区县中小学校布局状况进行调研，现以此为例，为偏远地区义务教育学校布局调整及教学点的生存发展提出若干建议。
一、L县中小学布局调整的基本情况及存在的问题
L县属于山区县，面积4 004平方公里，辖9镇10乡，352个行政村，3 116个居民组，总人口38万，其中农业人口33万。该县地广人稀，居民分散，其义务教育学校布局调整与教学点建设问题在山区县中具有典型意义。
从2001年开始，县人民政府积极推进农村中小学布局调整，进一步优化教育资源配置，努力提高规模办学效益，缩小城乡办学差距。按照规划，2006年至2012年需撤销学校30所，其中：初中6所、完全小学1所、教学点23个，分别占规划实施前初中29所、小学303所、教学点55个的20.69%、0.33%、41.82%。新建和改扩建学校101所，由农村小学转为教学点48所。实际执行的结果是，从2006年至2012年，全县撤销农村地区学校104所（含2005至2006学年撤销7所），其中初中2所、小学1所、由农村小学转为教学点101所（含2005年至2006学年7所）。新建和改扩建学校52所，将160所农村地区小学变更为教学点。截至2012年年底，全县有义务教育学校285所（处），其中，小学66所、教学点191个、特殊教育学校1所、普通初中27所。
经过调整，该县改变了“村村办学校”的局面，建设了一批规模适当、设施相对齐全、师资队伍稳定的初中和小学，整合了教育资源，推动了农村中小学校师资结构的优化，使农村义务教育标准化水平和教学质量得到显著提高。然而，在农村中小学布局调整中，也出现了过度撤并导致教学点布点不足、学校服务半径加大、学生就学成本增加、区域义务教育结构性不均衡、现存教学点因信任危机面临自然淘汰等问题。
布点不足，学校服务半径加大，学生就学成本增加。2012年，全县初中校均覆盖人口14 063人，比2006年的12 831人增加了9.6%；校均服务半径18.7公里，比2006年增加了7.4%。小学校均覆盖人口1 495人，比2006年的1 060人增加了41.04%；校均服务半径7.8公里，比2006年增加了32.2%。以Y乡为例，该乡面积237平方公里，人口29 186人，规划有2所小学、12个教学点，校均覆盖人口2 084人，高于全县平均数。其中香子坪教学点与大石河教学点公路距离达12公里，如果考虑学生大多住在山沟里，两个教学点的服务半径可能远远超过6公里。服务半径过大导致学生的就学成本加大，经对部分寄宿生的食宿支出情况调查，享受政府补助的贫困家庭寄宿生，年均需支出伙食费用400～1 000元；未享受政府补助的学生，年均需支出伙食费用1 500～2 300元。家长在校外租房陪读，生均每年较住家学生增加家庭支出3 000～5 000元。
不当集中，形成新的结构失衡和教育资源紧张。一方面，义务教育学校布局调整导致生源向城镇过度流动，加剧了城镇大班额现象。截至2012年年底，全县有初中在校生17 095人，其中县城4所初中，在校生达5 936人，校均1 484人；小学在校生19 736 人，城区4所小学，在校生5 252人，校均1 313人。在户籍人口占不足全县人口10%的县城城区，本应就近入学的初中和小学在校生分别占到了全县初中和小学在校生的35%和27%。教育人口的跨区域流动，使城镇学校学生急剧增加，寄宿生人数增多，加剧了城镇教育资源的紧张。另一方面，不当集中使相当一部分原来教学设施良好的村小、教学点生源缩减，教育资源闲置，生存危机日益严重，面临被自然淘汰的危险。在2006～2012年的中小学布局调整中，全县因生源不足自然停办71个教学点。现存的191处教学点，在校生3 885人，校均20人，最小的教学点只有4人。许多教学点可能会随着教师的退休或者一两个学生的流失而被自然淘汰。
二、原因分析
该县的情况对于我们思考和分析问题产生的原因，具有一定的典型意义。
1.对布局调整政策理解出现偏差和机械执行，导致义务教育学校布局不合理
2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》明确提出：“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。” “就近入学” “适当合并”是中小学布局调整的基本方针，但由于理解上的偏差，导致布局调整方向上的偏离，在调整中过分强调集中、合并、规模，而对“就近入学”有所忽略。如某省2010年《关于进一步推进中小学布局调整的意见》规定：“农村初中布局调整要在原有的基础上进一步收拢，并向乡镇所在地集中。原则上每3万人左右设1所初中，5万人左右的乡镇可以设2所初中……山区初中一般应达到12个教学班、班额50人，校均600人以上的规模。农村小学布局调整……进一步调整撤并一些村小和教学点……小学一年级适龄儿童数不足30人的一般不再设成建制小学。”许多地方简单地以服务半径、服务人口作为学校存留的标准，甚至以学生、教师多少作为撤并标准，最终导致人口稀少、偏远农村地区学校和教学点的过度撤并。
2.综合因素导致的教学点信任危机，使许多教学点面临自然淘汰的危险
教学点政策定位的模糊导致了教学点地位的尴尬。无论是最初的“小学教育普及”，还是后来的“中小学学校布局调整”，中央相关政策关注的重点是“教学点数量的控制”。在许多人眼中，教学点是解决低年级学生不能寄宿又必须就近入学问题的无奈之举，认为教学点无非是义务教育的一个过渡形式，迟早是要退出历史舞台的。在这种思想指导下，许多地方政府对教学点不是积极扶持，而是任其自生自灭，坐等其被自然淘汰、撤并。而对优质教育的理解出现偏差以及政府在优质教育资源扩充方面采取的措施不当，又进一步加剧了教学点的信任危机。规模效应自然有助于提高教育质量，而小规模未必就不能实现优质教育。在十几年来的布局调整中，“撤点并校”以及薄弱校改造中向中心校的倾斜，使人们很容易将优质教育理解为拥有漂亮的硬件设施、较大的学校规模。许多地方政府大张旗鼓地宣扬中小学的规模效应，助推小学向乡镇集中、初中向县城集中。例如，海南省陵水县为解决“上好学”的难题，提出“建设教育移民学校，增加县城学校寄宿学位，把边远、贫困地区的孩子整体搬迁到县城上学”。（《海南陵水，一切为了孩子“上好学”》，载于2014年3月5日《中国教育报》）这种导向强化了学生家长对优质教育和中小学教育布局调整的方向的错误理解，认为教学点迟早是要被撤并的，因而失去对教学点的信心，让孩子“背井离乡”到城镇学校就读。从教学点自身来看，优秀师资力量的流失成为压垮教学点的“最后一根稻草”。政府的不重视，工作、生活条件的艰苦，导致学历高、年轻的教师由基层向乡镇、县城流动，教学点的师资普遍存在学历偏低、年龄偏大等问题。教学点教学力量的弱化，引起学生家长对教学点教学质量的不信任，致使其自愿或不自愿地送孩子到城镇接受义务教育。
三、对策与建议
针对中小学教育布局调整中出现的诸多问题，很有必要对中央政策做出正确理解，把握布局调整的着眼点——保障适龄儿童少年就近入学，保留、恢复必要的教学点；把握缩小城乡教育差距、实现教育均衡发展的着力点——在适当合并的基础上，提高农村教育质量，努力满足农村适龄儿童少年就近接受良好义务教育的需求。
1.从保证适龄儿童能够就近接受义务教育、促进农村文化发展的角度，合理规划义务教育学校布局，恢复、保留确需保留的教学点
保障适龄儿童少年就近入学是《义务教育法》的规定，是政府的法定责任。2006年教育部《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》明确提出：“农村小学和教学点的调整要在保证学生就近入学的前提下进行，在交通不便的地区仍须保留必要的小学和教学点。”县级政府应按照“保障适龄儿童少年就近入学” “努力满足农村适龄儿童少年就近接受良好义务教育需求”的农村义务教育学校布局的总体要求，正确认识和把握“有必要保留的仍需保留”这一原则，认真考虑本区域的实际情况，参考服务人口等指标，合理确定不同类型地区的服务半径，真正做到合理规划、优化布局，担负起政府应有的责任。
2.保障适龄儿童就近接受良好的义务教育，全面提升教学点办学水平
教学点信任危机的根源在于教学质量不能满足家长日益增长的对优质义务教育的需求。因而，不能仅仅满足于“让学校的红旗继续飘扬”，而必须采取措施办好每个教学点，重拾老百姓对农村学校的信心。
各级地方政府必须转变对待教学点的消极态度。教学点是义务教育系统的神经末梢，对义务教育公平与均衡发展具有重要的作用。适龄儿童就近上学是民生工程，教学点对实施民生工程具有重要的支撑作用。教学点是农村的文化中心，在农村文化建设中能起到宣传新风新尚、传承传统文化、移风易俗的作用。国务院办公厅《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》也明确指出：“对保留和恢复的村小学和教学点，要采取多种措施改善办学条件，着力提高教学质量。”因此，必须正确认识教学点的重要地位，大力扶持教学点。广东省惠州市出台了《惠州市提升农村教学点办学水平实施意见》，提出从装备、师资、管理三方面入手，实施振兴农村教学点计划，这对我们应该有所启迪。
教育主管部门要采取积极措施，提高乡村学校教育教学质量，努力做到让农村适龄儿童就近接受优质义务教育。而提高教学点的教学质量正是保障学生就近接受优质义务教育的根本。
第一，改善教学点办学条件，引进信息化教学模式，将“教学点数字教育资源全覆盖”计划真正落到实处。
第二，优化教学点师资配备，稳定师资队伍。改变配备方式，落实好乡村教师生活补助政策，细化乡村学校教师在工资、职务(职称)晋升等方面可操作性的倾斜政策，鼓励优秀教师到农村任教。
第三，整合教育资源，优化管理模式。强化中心校对教学点的管理义务和帮助教学点提升教育教学质量的责任，加强对教学点课程实施的管理，敦促教学点开足课时、开齐课程。针对教学点音乐、美术教师缺乏的现状，可尝试采用中心校与村小和教学点共用音美教师的走教制度，并充分利用“教学点数字教育资源全覆盖”平台，提升课堂教学质量。
3.政府应当支持教学点实现学前教育、小学教育一体化，培育教学点潜在生源
政府应为教学点配置适当的学前教育器材及设施，利用教学点闲置的教育教学设施发展学前教育。这样，不仅可以解决农村孩子的入园问题，更重要的是可以培养家长和孩子对教学点的认同感，消除教学点的信任危机，从而稳定教学点的生源。
作为教育系统的神经末梢，教学点对于义务教育的发展、保障教育民生发挥了重要的作用。但是，在义务教育布局调整中，撤并农村学校，不可避免地导致教学点急剧减少，学校的服务半径加大，学生就学成本增加。2012年9月6日，国务院办公厅发布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，提出了农村义务教育学校布局调整的总体要求：“保障适龄儿童少年就近入学” “努力满足农村适龄儿童少年就近接受良好义务教育需求”。各地就农村义务教育学校布局进行了重新规划、调整，但问题依然很多。如何更合理地规划义务教育学校布局，使偏远农村地区保留下来的教学点得以生存发展，更好地促进义务教育均衡发展，满足农村适龄儿童少年就近接受良好义务教育的需求，仍是摆在我们面前的一个严峻课题。笔者曾对豫西某山区县中小学校布局状况进行调研，现以此为例，为偏远地区义务教育学校布局调整及教学点的生存发展提出若干建议。
一、L县中小学布局调整的基本情况及存在的问题
L县属于山区县，面积4 004平方公里，辖9镇10乡，352个行政村，3 116个居民组，总人口38万，其中农业人口33万。该县地广人稀，居民分散，其义务教育学校布局调整与教学点建设问题在山区县中具有典型意义。
从2001年开始，县人民政府积极推进农村中小学布局调整，进一步优化教育资源配置，努力提高规模办学效益，缩小城乡办学差距。按照规划，2006年至2012年需撤销学校30所，其中：初中6所、完全小学1所、教学点23个，分别占规划实施前初中29所、小学303所、教学点55个的20.69%、0.33%、41.82%。新建和改扩建学校101所，由农村小学转为教学点48所。实际执行的结果是，从2006年至2012年，全县撤销农村地区学校104所（含2005至2006学年撤销7所），其中初中2所、小学1所、由农村小学转为教学点101所（含2005年至2006学年7所）。新建和改扩建学校52所，将160所农村地区小学变更为教学点。截至2012年年底，全县有义务教育学校285所（处），其中，小学66所、教学点191个、特殊教育学校1所、普通初中27所。
经过调整，该县改变了“村村办学校”的局面，建设了一批规模适当、设施相对齐全、师资队伍稳定的初中和小学，整合了教育资源，推动了农村中小学校师资结构的优化，使农村义务教育标准化水平和教学质量得到显著提高。然而，在农村中小学布局调整中，也出现了过度撤并导致教学点布点不足、学校服务半径加大、学生就学成本增加、区域义务教育结构性不均衡、现存教学点因信任危机面临自然淘汰等问题。
布点不足，学校服务半径加大，学生就学成本增加。2012年，全县初中校均覆盖人口14 063人，比2006年的12 831人增加了9.6%；校均服务半径18.7公里，比2006年增加了7.4%。小学校均覆盖人口1 495人，比2006年的1 060人增加了41.04%；校均服务半径7.8公里，比2006年增加了32.2%。以Y乡为例，该乡面积237平方公里，人口29 186人，规划有2所小学、12个教学点，校均覆盖人口2 084人，高于全县平均数。其中香子坪教学点与大石河教学点公路距离达12公里，如果考虑学生大多住在山沟里，两个教学点的服务半径可能远远超过6公里。服务半径过大导致学生的就学成本加大，经对部分寄宿生的食宿支出情况调查，享受政府补助的贫困家庭寄宿生，年均需支出伙食费用400～1 000元；未享受政府补助的学生，年均需支出伙食费用1 500～2 300元。家长在校外租房陪读，生均每年较住家学生增加家庭支出3 000～5 000元。
不当集中，形成新的结构失衡和教育资源紧张。一方面，义务教育学校布局调整导致生源向城镇过度流动，加剧了城镇大班额现象。截至2012年年底，全县有初中在校生17 095人，其中县城4所初中，在校生达5 936人，校均1 484人；小学在校生19 736 人，城区4所小学，在校生5 252人，校均1 313人。在户籍人口占不足全县人口10%的县城城区，本应就近入学的初中和小学在校生分别占到了全县初中和小学在校生的35%和27%。教育人口的跨区域流动，使城镇学校学生急剧增加，寄宿生人数增多，加剧了城镇教育资源的紧张。另一方面，不当集中使相当一部分原来教学设施良好的村小、教学点生源缩减，教育资源闲置，生存危机日益严重，面临被自然淘汰的危险。在2006～2012年的中小学布局调整中，全县因生源不足自然停办71个教学点。现存的191处教学点，在校生3 885人，校均20人，最小的教学点只有4人。许多教学点可能会随着教师的退休或者一两个学生的流失而被自然淘汰。
二、原因分析
该县的情况对于我们思考和分析问题产生的原因，具有一定的典型意义。
1.对布局调整政策理解出现偏差和机械执行，导致义务教育学校布局不合理
2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》明确提出：“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。” “就近入学” “适当合并”是中小学布局调整的基本方针，但由于理解上的偏差，导致布局调整方向上的偏离，在调整中过分强调集中、合并、规模，而对“就近入学”有所忽略。如某省2010年《关于进一步推进中小学布局调整的意见》规定：“农村初中布局调整要在原有的基础上进一步收拢，并向乡镇所在地集中。原则上每3万人左右设1所初中，5万人左右的乡镇可以设2所初中……山区初中一般应达到12个教学班、班额50人，校均600人以上的规模。农村小学布局调整……进一步调整撤并一些村小和教学点……小学一年级适龄儿童数不足30人的一般不再设成建制小学。”许多地方简单地以服务半径、服务人口作为学校存留的标准，甚至以学生、教师多少作为撤并标准，最终导致人口稀少、偏远农村地区学校和教学点的过度撤并。
2.综合因素导致的教学点信任危机，使许多教学点面临自然淘汰的危险
教学点政策定位的模糊导致了教学点地位的尴尬。无论是最初的“小学教育普及”，还是后来的“中小学学校布局调整”，中央相关政策关注的重点是“教学点数量的控制”。在许多人眼中，教学点是解决低年级学生不能寄宿又必须就近入学问题的无奈之举，认为教学点无非是义务教育的一个过渡形式，迟早是要退出历史舞台的。在这种思想指导下，许多地方政府对教学点不是积极扶持，而是任其自生自灭，坐等其被自然淘汰、撤并。而对优质教育的理解出现偏差以及政府在优质教育资源扩充方面采取的措施不当，又进一步加剧了教学点的信任危机。规模效应自然有助于提高教育质量，而小规模未必就不能实现优质教育。在十几年来的布局调整中，“撤点并校”以及薄弱校改造中向中心校的倾斜，使人们很容易将优质教育理解为拥有漂亮的硬件设施、较大的学校规模。许多地方政府大张旗鼓地宣扬中小学的规模效应，助推小学向乡镇集中、初中向县城集中。例如，海南省陵水县为解决“上好学”的难题，提出“建设教育移民学校，增加县城学校寄宿学位，把边远、贫困地区的孩子整体搬迁到县城上学”。（《海南陵水，一切为了孩子“上好学”》，载于2014年3月5日《中国教育报》）这种导向强化了学生家长对优质教育和中小学教育布局调整的方向的错误理解，认为教学点迟早是要被撤并的，因而失去对教学点的信心，让孩子“背井离乡”到城镇学校就读。从教学点自身来看，优秀师资力量的流失成为压垮教学点的“最后一根稻草”。政府的不重视，工作、生活条件的艰苦，导致学历高、年轻的教师由基层向乡镇、县城流动，教学点的师资普遍存在学历偏低、年龄偏大等问题。教学点教学力量的弱化，引起学生家长对教学点教学质量的不信任，致使其自愿或不自愿地送孩子到城镇接受义务教育。
三、对策与建议
针对中小学教育布局调整中出现的诸多问题，很有必要对中央政策做出正确理解，把握布局调整的着眼点——保障适龄儿童少年就近入学，保留、恢复必要的教学点；把握缩小城乡教育差距、实现教育均衡发展的着力点——在适当合并的基础上，提高农村教育质量，努力满足农村适龄儿童少年就近接受良好义务教育的需求。
1.从保证适龄儿童能够就近接受义务教育、促进农村文化发展的角度，合理规划义务教育学校布局，恢复、保留确需保留的教学点
保障适龄儿童少年就近入学是《义务教育法》的规定，是政府的法定责任。2006年教育部《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》明确提出：“农村小学和教学点的调整要在保证学生就近入学的前提下进行，在交通不便的地区仍须保留必要的小学和教学点。”县级政府应按照“保障适龄儿童少年就近入学” “努力满足农村适龄儿童少年就近接受良好义务教育需求”的农村义务教育学校布局的总体要求，正确认识和把握“有必要保留的仍需保留”这一原则，认真考虑本区域的实际情况，参考服务人口等指标，合理确定不同类型地区的服务半径，真正做到合理规划、优化布局，担负起政府应有的责任。
2.保障适龄儿童就近接受良好的义务教育，全面提升教学点办学水平
教学点信任危机的根源在于教学质量不能满足家长日益增长的对优质义务教育的需求。因而，不能仅仅满足于“让学校的红旗继续飘扬”，而必须采取措施办好每个教学点，重拾老百姓对农村学校的信心。
各级地方政府必须转变对待教学点的消极态度。教学点是义务教育系统的神经末梢，对义务教育公平与均衡发展具有重要的作用。适龄儿童就近上学是民生工程，教学点对实施民生工程具有重要的支撑作用。教学点是农村的文化中心，在农村文化建设中能起到宣传新风新尚、传承传统文化、移风易俗的作用。国务院办公厅《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》也明确指出：“对保留和恢复的村小学和教学点，要采取多种措施改善办学条件，着力提高教学质量。”因此，必须正确认识教学点的重要地位，大力扶持教学点。广东省惠州市出台了《惠州市提升农村教学点办学水平实施意见》，提出从装备、师资、管理三方面入手，实施振兴农村教学点计划，这对我们应该有所启迪。
教育主管部门要采取积极措施，提高乡村学校教育教学质量，努力做到让农村适龄儿童就近接受优质义务教育。而提高教学点的教学质量正是保障学生就近接受优质义务教育的根本。
第一，改善教学点办学条件，引进信息化教学模式，将“教学点数字教育资源全覆盖”计划真正落到实处。
第二，优化教学点师资配备，稳定师资队伍。改变配备方式，落实好乡村教师生活补助政策，细化乡村学校教师在工资、职务(职称)晋升等方面可操作性的倾斜政策，鼓励优秀教师到农村任教。
第三，整合教育资源，优化管理模式。强化中心校对教学点的管理义务和帮助教学点提升教育教学质量的责任，加强对教学点课程实施的管理，敦促教学点开足课时、开齐课程。针对教学点音乐、美术教师缺乏的现状，可尝试采用中心校与村小和教学点共用音美教师的走教制度，并充分利用“教学点数字教育资源全覆盖”平台，提升课堂教学质量。
3.政府应当支持教学点实现学前教育、小学教育一体化，培育教学点潜在生源
政府应为教学点配置适当的学前教育器材及设施，利用教学点闲置的教育教学设施发展学前教育。这样，不仅可以解决农村孩子的入园问题，更重要的是可以培养家长和孩子对教学点的认同感，消除教学点的信任危机，从而稳定教学点的生源。
