加速落实民办高校分类管理政策的实践路径
田晓庆
[摘要]2017年以来，伴随着《民办教育促进法》的修订及国家指导意见的贯彻，各地政府积极出台了促进民办教育健康发展的相关政策。民辦高校迎来了分类登记、差别化管理的发展机遇。然而，在分类管理政策落实的过程中各地民办高校对分类管理的政策仍然存在认识上的偏差，尤其是对分类管理的具体思路、举措、方式及保障机制的认识不够明确，分类管理总体进程缓慢。在新形势下，加强民办高校的主体意识，转变民办高校的办学理念，提升民办高校的社会地位，完善并优化国家、地方政府、相关职能部门“三位一体”的顶层政策设计，是加速分类管理步伐的重要途径。
[关键词]民办高校;分类管理;管理政策
[中图分类号] G520[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2018）12-0125-05
[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.12.025
2018年是深化民办教育分类管理改革的关键之年，自2016年《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》（以下简称“决定”）以及《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称“若干意见”）等政策出台，各地关于不同类别民办学校分类扶持政策导向、标准等此前存在争议的问题，已基本达成方向上的共识。2017年9月1日，修改后的《民办教育促进法》（以下简称“民促法”）正式实施，标志着国家支持民办教育发展推进分类管理的法律和政策基本确立。民办教育分类管理逐步进入由中央部署到地方实施的全面过渡阶段，这是继《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称“纲要”）明确非营利性和营利性民办学校办学模式以来的又一重大举措，其影响深远。
一、民办高校分类管理政策的出台
我国民办高校分类管理进程大体可概括为探索尝试和全面推动两个阶段， 2016年11月7日至2010年纲要颁布为第一阶段。教育部于2010年印发《关于组织申报国家教育体制改革试点的通知》，以上海市、浙江省、深圳市、吉林华桥外国语学院等三地一校为试点，探索营利性和非营利性民办学校分类管理，成为促进民办教育发展，深化办学体制的突破口[1]。此后，陕西、温州等地积极探索，并为当地民办教育的发展提供一定借鉴。2010年至今为第二阶段。在此阶段中，以若干意见等国家政策出台为起点，各地纷纷制定落实分类管理政策的意见。截至2018年5月，辽宁、安徽、甘肃、天津、云南、湖北、浙江、上海、河北等16个省（区、市），先后根据“决定”和“若干意见”，以政府文件的形式印发了本省（区、市）的配套文件。其中，上海、浙江还同步出台了多项相关政策。总体来看，各地政策焦点集中在以下几个方面。第一，提出民办学校思想政治教育工作要求;第二，明确现有民办学校分类管理过渡期限;第三，完善差异化扶持政策;第四，推动现代学校制度建设;第五，强化办学行为规范[2]。
二、落实分类管理政策的紧迫性
分类管理虽已呈全面启动之势，但仍存在一些问题。首先，部分省份工作进展缓慢，配套文件仍未出台;其次，部分文件操作性不强，现有民办学校分类登记的关键环节不明确;再次，部分省份工作力量薄弱，工作机构和机制不健全。就民办高校分类管理而言，目前民办高校在分类登记、差别化管理上没有呈现出样本特征。究其制约分类管理进程的主要原因有政策设计、落实民办高校主体行动性不足等。首先，宏观制度设计具体导向期待后续制度跟进。自2002年“民促法”以“合理回报”将民办学校划分为盈利性民办学校和非营利性民办学校起，民办非企业形成一种潜在的非营利性制度的设计就模糊了营利性与非营利性民办高校的界限。修法以前，营利性民办高校实际上没有出现在法律和制度上。2016年以来，政策环境得到极大优化，民办高校分类管理方向性、原则性问题得以明确。但是，国家对各地配套政策制定及分类管理推进实际落地的具体问题，缺少针对性指导，地方政府、有关部门在分类管理推进中，存在着酌情而定、差异较大的现象，各地及民办高校都处在解读“民促法”和“中华人民共和国高等教育法”“公司法”“实施本科及以上教育的高等学校的设立、分立、合并、变更和终止审批服务指南”等法律法规相关条款。其次，地方制度在具体实施举措上设计不足。目前，各地民办教育发展政策建设仍停留在完善顶层设计阶段，导向性、宏观性、概括性过强，缺乏针对性，分类方式等问题需进一步明确，民办高校分类管理的深入推进，仍有待民办高校整体制度环境的进一步优化。各地政府虽然对民办教育的发展制定了相关的政策和法规，但大多是对国家政策的基本落实和地方化贯彻，并没有提供地方实际落实的实施细则[3]。在政策落实上，虽在地方指导意见中明确相关任务落实部门，但多数仍处在指导意见建设阶段，创新性思考不多。总体上，各地在分类登记、差别化管理等核心问题的具体制度设计和责任落实上，缺少实施细则和明确意见，这些都有待进一步深化。再次，民办高校分类管理缺少针对性政策支撑。多数地方尚未颁布针对民办高等教育发展的政策法规，除强化党建工作，保障营利性、非营利性民办高校权益等政策外，民办高校分类管理缺少针对性政策依据。作为关键问题的财政支持政策基本只涉及到非营利性民办高校，如对选择非营利办学模式的民办高校在税收减免、贷款贴息、土地优惠、学生资助、教师资助等方面已明确其支持标准和方式。对于选择营利性质的民办高校，在具体政策支持的标准和办法上多以“公司法”为参照。政府资助营利性民办高校的实际效果和作用也极其有限，主要体现在资助金额不大、资助频次不多、资助项目极少、资助主体较为单一等四个方面[4]。虽有政府财政支持民办高校发展的具体框架、标准、指向，但就具体扶持政策的落实效果，并没有保障制度和机制。
三、分类管理政策落实的现实瓶颈
（一）民办高校主体落实相关管理政策的滞后
我国民办高校在落实相关管理政策时存在一定的滞后性。第一，普遍缺少对分类管理的深度关注。民办高等教育背景复杂，各地发展状况不同。作为分类管理对象，民办高校对分类管理政策的预期是地方政府在制度设计上有的放矢的重要依据。目前，民办高校对分类管理的关注与呼声明显不足。仅以理论研究文献为样本，自2016年11月7日“民促法”修改至此后一年间，中国知网发表民办高等教育分类管理直接相关研究论文共计284篇，来自122所高校和教育研究机构。其中，46所民办高校发表91篇。浙江树人大学、辽宁对外经贸学院等民办高校在该领域研究相对活跃，多数民办高校对分类管理尚未形成应有的关注。第二，参与实施能动性不足。分类管理的架构主要采取营利性、非营利性二元对照模式，其制度设计，不可避免地带来民办高校的选择焦虑。一旦选择非盈利性办学模式的民办高校就意味着其对投入、资产、办学结余等不享有完全支配的权利，选择营利性办学模式的民办高校则由于其公司法人的身份在税收、政府扶持政策等方面不享有与非营利性民办高校同样的待遇。已有部分民办高校主动投入分类管理探索，如2013年，吉林华桥外国语学院等26所民办高校发起并成立了非营利性民办高校联盟（该联盟后扩大至74所），共同探索非营利性民办高校办学模式。然而，已经完成分类登记的民办高校尚未有明确数据统计，分类之后差别化管理案例参照不足，均在一定程度上制约了民办高校分类登记进程。第三，基于分类管理的政策期待表达不足。民办高校分类管理的主体和对象是地方政府与民办高校，二者之间关于政策、制度、法规的交流与共识，是民办高校分类管理的重要驱动。分类管理由政府主导，同时涉及教育、财政、人事等多个职能部门。基于行政隶属关系，民办高校与教育职能部门的沟通渠道比较顺畅，但民办高校与其它相关部门的交流机会相对较少。民办高校一般通过政府、行业学会、协会组织等以提案、报告等形式发声。从民办高等教育分类管理现行机制看，制度设计自上而下贯彻落实特征明显，作为分类管理的直接对象和落脚点，民办高校自下而上的政策诉求和期待缺少表达渠道也是不可忽视的问题之一。
（二）民办高校的社会认知度及其地位较低
长期以来，民办高校的社会认知度和认同度远不如公办高校。其投资主体的社会化、多元化及其发展历程年輕化，使其社会认知与影响力相对公办高校而言仍有一定差距。民办高校的本质和内涵仍缺少社会共识。主要表现在以下三方面。第一，对民办高校办学属性的理解存在企业化概念误差。第二，对民办高校价值理解，存在民办高校是解决人口红利时代大众化教育的权宜之计的误区。第三，对民办高校营利性与教育公益性的对立化[5]。营利性和非营利性民办高校不可避免的形成对比，在社会舆论导向和影响上，民办高校又增添了一重对比后形成理解误区的风险，这也是其在分类登记上裹足不前的原因之一。同时，民办高校的平等地位表征不足。与民办高等教育蓬勃发展局面相对应的是国家对民办教育立法与配套制度的缓慢推动。“民促法”于2002年颁布实施，2013年完成第一次修订，2015年12月召开的十二届全国人大常委会第五十九次委员长会议，对“教育法”“高等教育法”和“民促法”修订草案进行审定，前两者顺利通过并于2016年正式试行，而后者直到2016年11月才被重新审定。民办高校享有与公办高校同等的地位，但国家在经费、师资保障、生源等方面对公办高校的支持明显大于民办高校。分类管理将民办高校公平缺失的问题提上日程，但营利、非营利民办高校的差别何在，两者平等地位如何体现，民办高校与公办高校平等竞争如何体现等问题，仍没有明确的答案。
四、加速落实民办高校分类管理政策的路径
（一）增强民办高校分类管理的主体意识
加强制度设计的参与性和话语权。从制度设计支持民办教育的初衷来看，民办高校是主体。但实际上，民办高校经常处于跟随前行的状态，在分类政策及差别化管理具体举措的制订中，缺少诉求表达的主动性。深化办学体制改革，实施民办高校分类管理是民办高校可持续发展进一步优化的重要契机。改变观念与认识，变驻足观望、被动跟随为主动探索、积极参与，是民办高校应对分类管理，使自身发展需要与分类管理的方向、举措、政策相适切的最佳选择。充分研究分类登记、差别化管理等具体支持政策对自身发展的重要影响。总结经验，发现问题，积极为地方政府相关政策的完善与优化建言献策，加强与政府及主管部门间的协商和探讨，提升民办高校在分类管理改革中的参与性和话语权，为分类登记后自身发展赢得更多制度和政策设计的主动权。针对同类院校开展交流、合作，就民办高校适应分类登记、差别化管理机制的主要思路、举措和实践经验，进行深入探讨。同时，以联盟、合作等方式为选择登记同一类型的民办高校开展活动，从而相互启发、借鉴，更好的适应分类管理。在缓冲期夯实分类基础。民办高校发展的风险因素逐渐多元，抗风险能力仍需从民办高校自身入手。明确办学定位，凝练办学特色，加快人才培养模式创新与改革，提升人才培养质量，夯实内涵发展基础，提高办学整理实力，是民办高校对抗风险和竞争的主要途径。也是民办高校在分类管理实践中，顺应政策导向，加快发展步伐的核心路径。与公办高校相比较而言，民办高校最大的优势就是机制灵活。各地民办高校分类登记都有一定期限，登记之前的这段时间是民办高校充分考察、论证、尝试与经验总结的重要时期。民办高校应结合自身属性预期，早行动，早参与，并积极研究、探索营利性和非营利性办学模式的特点，以便获得经验做出最终的决策。
（二）提升民办高校的地位和社会认知度
营造公平的社会认知环境。无论是民办高校还是公办高校，都是社会主义教育事业和人才培养的推动者，无论是非营利性民办高校还是营利性民办高校，其根本属性都具有人才培养的公益性。民办高校的平等地位要得到社会的广泛认可，根本上需要民办高校的内涵式发展，使之形成鲜明的办学特色及品牌，扩大其社会影响，提高其公众认可度和社会美誉度。同时，提升民办高校的地位需要政府及有关部门对民办高校的社会舆论环境给予监管。第一，要转变政府及职能部门的管理方式。变“重管轻理” 的现状为“管”“理”并重的民办高校管理模式，加强对民办高校实际困境的梳理，明确其发展的具体诉求，在政府资助、师资竞争、生源竞争等方面，民办高校与公办高校应达成平等竞争的深入共识，消除民办高校在其分类发展过程中对自身地位的担忧。第二，加强民办高校自身对其平等地位的深度认同。客观看待民办高校发展取得的成绩，肯定民办高校在高等教育发展历程中的重要作用。对民办高校的办学成果、优势经验、典型案例等给予肯定并积极推广，引导公众客观、科学地看待民办高校的社会价值。第三，加强分类管理的社会认知度。增强分类管理对民办高校健康发展的作用，深化社会影响力，消除公众对非盈利性和营利性民办高校认知的误区，给予不同类型民办高校公正、客观的社会舆论空间。同时，要扩大不同类别民办高校发展的制度空间。分类管理从顶层制度的颁布到具体实施，带有明显的政策主导型色彩。改变政府与民办高校管理者、决策者和被管理者、接受者的二元对立模式，仍需要政府积极推动。转变职能观念，增强服务理念，给予民办高校充分的话语空间，尊重民办高校发展的实际诉求，与民办高校平等对话，充分探讨制度及政策设计的适切性、合理性。同时承认营利性高校存在的合理性、合法性，进一步加大对营利性民办高校的支持，增强营利性民办高校法人属性与其组织形式的适切性，深化非营利性、营利性民办高校同为公益性办学的共识，在政策扶持上消除非营利性民办高校优于营利性民办高校的认知误区。
（三）建立健全“三位一体”的保障机制
纵观民办高等教育分类管理，国家指导、地方主导、职能部门推动、民办高校配合落实，呈现出明显的上位引领和下位跟随的行政机制特征，应建立健全“三位一体”的保障机制。首先，要提升顶层设计制度导向的平衡性。鼓励民间资本兴办教育，繁荣教育事业发展的前提是承认营利性民办高校与非营利性民办高校共同发展。这要求国家对营利性、非营利性民办高校类型结构的整体平衡给予相关的政策引导。实施分类管理之后，民办高校发展的制度架构将产生变化，但民办教育投资主体多元化的格局没有改变，社会力量投资办学的根本特征没有变化。因此，政府不能制造一元化的选择路径，让民办高校一边倒地选择非营利性或营利性办学模式[6]。应从制度顶层设计上鼓励地方政府创新实践，倡导基于自身民办高等教育现状和社会经济发展实际的创新性政策设计。其次，要建立健全分类管理机制。分类管理的实施要求政府必须突破与民办高校固有的松弛关系，重塑自身职能，发挥其在分类管理实践中的主导性[7]。在制度设计上，针对基础教育、高等教育、成人教育的特征，明晰分类登记、差别化管理的具体导向，加强分类指导。尤其是在产权归属、合理回报、审批登记、税费管理、财政补贴等突出问题上，要明确提出指导意见的具体标准、原则和方向。做好职能部门任务分解，确保实效。同时，建立健全分类管理监督保障机制。发挥政府在民办高校分类管理政策落实及效果检验上的主体作用，构建分类管理监管机制，公开相关部门职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监管方式等事项，强化过程和成效监管。基于政府及相关部门权利相统一的分类管理现状，可增加监管主体或第三方机构监管权利，发现问题及时解决，推动分类管理政策及制度的优化。再次，应强化具体举措和政策的落实。分类登记后，非营利性民办高校经费将受制于地方财政政策。营利性民办高校虽对办学结余自主使用的权利，但其公益性办学属性及经费来源依靠学费的现状，仍使其离不开地方财政的支持。差别化管理具体政策落地，需紧密结合民办高校发展的实际需求，不能一刀切。要加强职能部门与民办高校的交流，广泛听取民办高校分类管理、分类建设的具体意见和建议，解决政策制订与民办高校创办、发展等环节衔接不畅的问题。再次，要合理认定民办高校的法人属性，指导民办高等教育完善投融资体制，改进民办高等教育融资环境，鼓励社会力量和民间资本通过独资、合资、合作、联营、租赁等方式，举办或参与举办民办高等教育，提供多样化教育产品和服务，为民办高校分类登记提供更好的制度环境。设立民办高等教育发展基金，完善捐资管理制度，通过财政拨款、社会募集、民办高校共同出资等形式筹集专项资金，帮助民办高校解决资金短缺的问题，拓展支持民办高校发展的渠道。
参考文献：
[1]中华人民共和国教育部.教育部关于组织申报国家教育体制改革试点的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2010-05/17/content_1607568.htm.
[2]中华人民共和国教育部.教育部办公厅关于民办教育分类管理改革地方配套文件制定工作进展情况的通报[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s3014/201806/t20180604_338172.html.
[3]高宏赋.非营利性民办高校的政府财政支持研究[J].江苏高教，2017（11）：36-40.
[4]何国伟.政府公共财政资助非营利性民办高校问题研究[J].教育探究，2016（1）：61-65.
[5]王诺斯，张德祥.制度创新视域下民办高校分类管理的现实困境分析[J].中国高教研究，2017（2）：14-23.
[6]王树青，石猛.民办高校分类管理的实质与制度要求[J].济南大学学报，2017（5）：142-149.
[7]雷承波，阙明坤.我国发展营利性民办高校若干难点分析及相关建议[J].教育与职业，2017（7）36-41.
（责任编辑：付英华）
