吉林省独立学院发展现状研究

    宇美臻 滕一霖

    [摘要]独立学院是我国高等教育改革中一种具有中国特色、极具发展活力的新生产物，它发展的转型升级为我国高等教育大众化的实现做出了重大贡献。本文从历史沿革、发展现状及存在问题、发展对策3个方面对吉林省独立学院进行了研究，以期探索其今后的发展之路。

    [关键词]独立学院;转型升级;发展策略

    [中图分类号] G648.7[文献标识码] A[文章

    吉林省独立学院的发展始于20世纪末，从无到有、从弱到强，显示了它顽强的生命力和旺盛的创造力，是保障吉林高等教育健康持续发展的重要组成部分[1]。

    一、吉林省独立学院的历史沿革

    吉林省第一批独立学院诞生于2000年，经历了近20年的发展，日益成熟和完善。其主要经历了以下阶段：

    （一）第一阶段（1999—2003年）——借助母体高校办学的“依附”期

    1999 年，第三次全国教育工作会议上明确提出，要打破政府包办教育的格局，鼓励“私有制”力量采用多种形式开办学校。在这一思想的推动下，吉林省借鉴发达省份的经验，开始尝试利用公办院校的品牌优势和富余的教育教学资源吸引民间资本投入，开始了创办“二级学院”（可视为独立学院的前身）的大胆尝试，开启了“名校办民校”“普通民办高校和独立学院共同发展”的新模式。2000年，长春财经学院、吉林动画学院、长春光华学院、长春科技学院等11所“二级学院”诞生，这标志吉林省独立学院的前身基本形成。

    （二）第二阶段（2003—2008年）——增强办学自主性的“独立”期

    2003 年 5月，教育部发布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，标志着我国独立学院向独立办学机构过渡之路已经开启;到 2008年，吉林省独立学院已发展至11所，占吉林省高等院校的17.74%。

    （三）第三阶段（2008年至今）——规范设置为民办普通高校的“转设”期

    为规范独立学院的发展，2008 年 2月，教育部发布了《独立学院设置与管理办法》（简称“26号令”），各地独立学院的发展进入了向民办普通高校过渡的“转设”期。截至2018年10月，吉林省共有6所独立学院，即东北师范大学人文学院、长春工业大学人文信息学院、吉林师范大学博达学院、长春大学旅游学院、长春理工大学光电信息学院、吉林建筑大学城建学院，以上独立学院目前均呈良性发展状态。

    二、吉林省独立学院的发展现状及存在的问题

    （一）吉林省独立学院的发展概况

    目前，吉林省共有6所独立学院经过教育部审批，获得办学资格。截至2018年4月，吉林省独立学院在校学生总数为58 298人，校均规模9 716人;共有专任教师3 228人，获硕士学位教师1 900人，获博士学位教师242人;拥有产权的校园用房面积398 731平方米，非产权用房面积1 053 758平方米。 经过多年的发展，各独立学院的基础建设、教学软实力等方面得到明显改善，已成为吉林省高等教育领域中一项颇具规模的教育资源。

    总体看来，吉林省独立学院的整体特征十分突出，主要集中在3个方面：

    （1）办学模式相对统一。吉林省独立学院的教学资源基本依托母校老牌专业优势，其办学经费来源基本依靠学费收入或合作方资助，人才产出模式基本集中于应用型人才培养。

    （2）教学管理较为规范。吉林省大多数独立学院均在借鉴母体高校管理模式的基础上，细化了教学管理、学生管理、后勤管理等方面措施，完善了相关机制，并创新建立了符合独立学院管理需求的工作新思路。

    （3）办学思路相对统一。独立学院培养的是本科应用型学生，对此，吉林省大多数独立学院基本以母体高校优势专业为基础，把握面向社会、面向市场的原则，坚持走培养造就应用型专门人才的道路;部分独立学院逐步把握市场需求、满足需求导向，开设一些自身特有的优势专业，以求拓宽未来发展的空间。

    （二）吉林省独立学院发展存在的主要问题

    1.独立学院转设过渡期间的历史遗留。按照2008年教育部颁布的《独立学院设置与管理办法》，截至2013年，吉林省平稳地度过了独立学院的转设期，但整个过程中暴露出一些问题，归结起来主要有以下表现：

    （1）母體高校收取高额管理费。部分母体院校管理费采取定额收取的方式，其他母体高校按比例收取独立学院收入的 12%～14%。

    （2）社会对独立学院的认知度不高。社会团体、企事业单位或个人合作投资方存在脱离公办后认可度降低的担心。

    （3）政府部门存在风险顾虑。政府部门没有做好应对转设期后产生的类似财政支出等诸多风险的想法。

    2.人、财、基建等因素的制约发展。（1）经费方面。一是经费来源单一，缺乏政府经费补贴。吉林省6所独立学院办学经费的主要来源是学生的学费，整体比例均在80%以上。其中，个别独立学院以学费作为经费来源的占比达到了97%，特别是在政府性经费补贴缺失的情况下，独立学院的发展后劲不足。二是经济负担较重。独立学院受生均经费低、母体学校收费等因素拖拽资金收入，特别是转设民办高校之后，母体高校还要针对独立学院长期以来共享母体学校教学、基建等资源进行收费。三是投资融资困难。由于独立学院的发展过程过于粗犷，政府在支持性政策的设定上还不够细致，特别是在投资与融资方面，民办高校（含独立学院）必须以资产抵押担保的方式向银行申请贷款，这样一来，独立学院不但要支付银行利息，还要支付提供担保的企业（单位）费用，无疑加重了独立学院的负担和压力。

    （2）师资人才方面。推进高校教育健康持续发展的关键在师资人才队伍的建设。从目前独立学院的教师资源结构来看，主要存在以下问题：一是教师数量不足。调研发现，吉林省半数独立学院的生师比高于国家规定的基本办学条件指标（教育部对于综合类普通高等院校生师比要求为1∶8），存在一定差距。其中，个别学院校生师比已经达到了2∶8，严重制约了教学质量的提升。二是研发型带头教师和“双师型”骨干教师严重缺乏[3]。同公办院校相比，独立学院的科研能力十分薄弱，加上发展周期不够、经济基础薄弱，吸纳高素质人才的条件不足。同时，吉林省独立学院 “双师型”骨干教师缺失的现象突出。三是教师流动性大。除了长春理工大学光电信息学院的部分教师享有事业编制外，其他独立学院教师均没有事业编制，无论在医疗保障、退休养老、住房补贴等福利待遇还是自身前途事业发展方面，都存在很大差异，严重缺乏工作认同感和归属感。

    （3）基础建设方面。独立学院在依托母体学校专业优势吸收大量生源的同时，软硬件设施不配套、资源短缺等问题开始显现，尤其是生师比例过高、教师结构不合理、教学用房短缺等问题最为突出。部分学校为缓解经费压力，盲目扩大学校招生规模，致使教学软硬件无法满足实际需求，陷入人才产出比下滑和生源质量不断走低的恶性循环中，学院发展堪忧。

    3.人才培养目标缺失、模式固化。独立学院作为以培养应用型人才为目标的高校，应明确应用型人才的具体标准，但大多数独立学院依然沿用母体院校的办学管理模式，忽视了自身的特点，缺乏对学生实践应用能力的培养。因此，如何培育优秀的应用型人才是摆在吉林省独立学院面前的一个突出性问题。

    从宏观的角度看，吉林省独立学院办学模式固化是制约其发展的一个重要瓶颈，主要体现在以下几个方面：一是专业设置与母体高校相似或雷同;二是管理模式与母体高校雷同，统一要求不同水平和特点的学生，错失了应用型人才培养的机会。

    4.政府干预乏力，监督管理机制有待完善。（1）缺乏服务理念，管理角色存在错位。首先，政府在独立学院的管理过程中存在过度管理行为。主要表现在： 一是政府对独立学院存在多重管辖的现象，行政和业务管理分属不同部门管理。独立学院属于民办性质高校，按照民政部的规定要求，其行政方面受民政部门管理，具体包括独立学院的年检和星级评估等。而其作为教育机构，由省教育厅负责业务管理。除此以外，省物价部门对独立学院的收费标准还有管理职能。二是政府对独立学院的管理过于具体。政府对独立学院的管理内容不仅涵盖了管理办法、人事财务制度、党团工会组织建设、师资队伍建设等方面，连招生简章的发布也要先行备案。

    其次，政府的评行验收标准过高，督导检查重次数、不重质量。按照“8号令”“26号令”中关于加强督导检查的要求，独立学院自诞生以来，面临着各类的检查、评估和验收工作，为确保自身存活，独立学院勉强维持，这大大滞后了独立学院的发展进程。值得注意的是，政府部门在这些验收和评估中仅仅扮演 督导者，并没有回归到服务者的身份中来。

    （2）管理和监督机制不完善。由于细则标准出台过于宏观，各独立学院取得转办资格后，还依赖于母体学校的专业品牌效应，未能按照自身的实际情况进行教学规划及学生定位培养。同时，由于监管机制不健全，监管部门对独立学院的发展没有强制约束力，没有明确的考核指标约束独立学院的行为。在法制建设上，当前针对民办学校基本建设要求及有效监管的法律体系不健全，出台的标准不完善，各参与者的权利、义务和责任不够具体，在一定程度上影响了实际效果。

    在政策支持上，出台的一些促进独立学院发展的政策和措施比较宏观，在实践中缺乏可操作性，激励机制不健全。如，在向民办非营利性高校转变的过程中，转型高校的经营成本往往会大幅上升，资金周转会受到影响，因财政补贴、税收减免等政策未能及时跟进，直接制约了独立学院转型后的发展速度。

    四、吉林省独立学院的发展对策

    整体来看，当前吉林省独立学院的发展基本处于滞留状态，内在驱力、外部动力严重不足，这将严重制约其未来发展的持续性。而破解独立学院发展瓶颈的关键因素主要集中在政府干预推动和学院自身创新发展两个方面。

    （一）强化政府的外部驱力作用

    1.给予必要的财政支持和土地政策。受我国高等教育市场化和独立学院基建条件、财务能力相对较弱等双重因素的影响，为确保我省独立学院持续发展，各级政府在制订和落实教育规划及相关政策时，要充分考虑独立学院的具体情况，在减免税费和土地面积等方面给予相应的扶持。主要包括：

    （1）减免相关过户费用[4]。由省级政府牵头，规划、教育、国土等部门组成专项工作组，通过立法完善相关办法细则，尽快落实独立学院过户税费减免或优惠政策，减轻独立学院转设的资金压力。

    （2）适当放宽土地政策。首先，要适度地放宽独立学院校园占地面积的标准，中央教育行政部门应该综合考虑不同办学规模、不同類型与不同区域动态等实际因素，有针对性地修订转设对独立学院校园面积的具体要求。其次，降低民办高等教育用地门槛。省、市级政府应给予大力扶持，降低或取消学校教育用房的前期配套费，推进民办学校建设用地按教学用地管理，将独立学院建设用地纳入整体规划，采取行政划拨、土地入股、优惠转让和贷款贴息等多种形式给予帮助。

    2.强化分类管理。目前，独立学院发展的现实状况和地域差异特征明显，为确保其健康持续发展，中央及省级政府要加大在独立学院政策完善过程中的统筹力度，因地施策、差别化规定，杜绝“一刀切”现象，实行分类指导、区别对待，下放部分相关事权给地方政府，适度地放宽独立学院自主发展的政策空间。各级政府要针对不同类型的独立学院分别设置规范要求：

    （1）引导部分由母体高校兴办的独立学院回归，直接由当地政府收回，并直接给予财政支持。

    （2）存在政府参与举办的独立学院直接转型为地方公办大学。独立学院所属地方政府在干预其从母体高校中独立出来的过程中，必须强调计划性，转办后必须以满足地方发展需求、服务地方社会经济发展为目的，地方政府要在土地、师资、科研经费等方面给予强力支持。

    （3）加强对转设为民办高校的独立学院办学行为和办学资质的监管和审核。（4）对既不想转设为民办高校又不想回归母体高校的独立学院，在满足“8号文”和“26号令”后，可以作为一种混合所有制的办学模式存在。

    3.建立独立的管理机制。目前，民办高校和公办高校的发展差距十分明显，适用同一体制机制，不平衡发展、两极分化现象突出。为完成统筹协调发展的目标，各级教育部门要着眼于民办高校的发展实际，坚持问题导向，用好政府干预手段，充分贴合民办高校发展特点，兼顾民办高校人、财、物需求，建立有别于公办教育的发展体系，保障我省民办教育快速健康发展。

    （1）落实“放管服”要求。全面放开民办学校办学自主权，逐步释放民办高校发展的内在驱力，发挥市场化竞争优势，在合理框架内，刺激其自我优化，提高民办高校教育质量。