新民促法背景下我国营利性高校的发展研究：制度环境、可行性及国际经验

    黄小灵

    

    

    

    [摘要]新《民办教育促进法》正式实施后，民办高等学校实行营利性和非营利性分类管理，国家从立法层面允许营利性民办高等学校存在。在中国营利性民办高等学校登上历史舞台的同时，营利性高等学校的生存和发展之路有待进一步研究。如何扶持和规范营利性民办高等学校的发展需要尽早明确和解决的问题。因此，通过借鉴美国营利性高等学校的发展经验，对我国营利性民办高等学校的发展提出了政策性建议。

    [关键词]新民促法;营利性高等学校;生存;发展

    [中图分类号] G642[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2018）12-0116-05

    [DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.12.023

    民办教育的相关法律法规一直随着民办教育的发展而不断更迭出新，民办教育发展的现实情况与法律层面相互不匹配是《民办教育促进法》修订呼声一直不绝于耳的源动力。2002年《民办教育促进法》颁布;2010年颁布的《国家教育规划纲要》提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，并开展试点工作;2012年教育部启动《民办教育促进法》的修改工作;2015年12月第十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过《教育法》《高等教育法》;2016年4月，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议，审议及通过《关于加强民办学校党的建设工作的意见》（试行）《民办学校分类等级实施细则》《营利性民办学校监督实施管理细则》;2016年11月7日，第十二届全国人大常委会第二十四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》（以下简称新民促法），定于2017年9月1日起正式实施，明确规定将非义务教育阶段的学校进行营利与非营利分类登记管理。自此，关于民办教育法的几经讨论算是尘埃落定，新民促法的修订使得整个民办教育的政策和法律环境都发生了重大的变革，也必将对民办教育的投资者、民办学校举办者和管理者，对广大学生和家长、对社会以及政府管理部门产生长远且重要的影响。

    一、中国营利性民办高等学校发展的制度环境解析

    （一）新《教育法》《高等教育法》扫除了上位法及周边法障碍

    长久而来，在涉及到教育领域的立法及教育政策制定时，一贯主张“禁止营利”基本原则。因此，在新的《民办教育促进法》颁布前，在原有的法律框架下，不应当被解读为允许民办学校营利的规定。几乎所有开展学历教育的学校都默认为“非营利性民办学校”。如，1995 年颁布的《教育法》第二十五条规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。” 1998 年颁布的《高等教育法》第二十四条规定“不得以营利为目的设立高等学校。”尽管2002 年通过的《民办教育促进法》创造性地设立了“合理回报制度”，但众所周知“合理回报制度”不同于“营利”。从法学方法论的解释基准出发，《教育法》是由全国人民代表大会制定的教育领域的基本法律，而《民办教育促进法》则是由全国人民代表大会常务委员会制定的规范民办教育领域的一般法律。因此，该制度不能也无法成为民办学校可以具有营利性的法律依据，这就使得既往民办学校的发展中存在“禁止营利”与“合理回报”的上下法冲突。

    2010年颁布的《国家教育规划纲要》提出：积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。十八大报告强调“鼓励引导社会力量兴办教育”。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：深化教育领域综合改革，“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育。”2014年10月29日，国务院常务会议部署推进消费扩大和升级、促进经济提质增效，提出要重点推进六大领域消费，其中包括“提升教育文体消费，完善民办学校收费政策，扩大中外合作办学”。2015年12月27，全国人大常委会第18次会议，已审议通过教育法、高等教育法修订案，取消了对举办营利性教育的禁止性规定。至此《民办教育促进法》才真正扫除上位法及周边法障碍，在整个教育法律领域确立营利性与非营利性教育机构分类管理的制度架构。

    （二）从“合理回报”为“合法回报”，从法律上创设了“营利”空间

    随着2016年11月7日新《民办教育促进法》的审议通过破解民办学校营利性的“合法性”困境，即明确允许非义务教育阶段开办营利性学校。这为高等学校（属于非义务教育阶段）尝试进入营利性高校阵营及开展营利性教育明确了法律底线。非营利性与营利性学校的真正区别在于“办学的结余所用渠道不同”。所谓的非营利性学校，是指“举办者出资举办民办学校且不能从办学活动中取得收益，办学的结余必须全部用于继续办学”;相反，营利性学校则可从办学活动中取得收益，利润在出资者之间进行分配（表1）。当前，我国高等教育阶段进入后大众化时代，人民群众对高等教育的需求已经进入从单一的“升学需求”转向“升学及满足多样化差异需求”阶段。因此，法律上准许营利性教育的存在，有助于营利性高等教育在高等教育市场中提供补償性和差异化的教育需求，丰富了非营利性教育以外的多样化的教育，最后形成了层级不同、经营性质不同的教育大格局。

    表1新民促法对营利性与非营利性的界定

    分类管理[]阶段划分[]定价权[]税收[]土地及财产权

    营利性[]非义务教育阶段的民办学校可以自主选择营利与非营利属性

    非义务教育阶段营利性民办学校适用公司法

    兴办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定要求

    营利性民办教育机构可自主定价举办人选择营利性质办学，即要求取得合理回报设立的民办学校及教育机构税收政策将由国务院财务部门及税务主管部门后续制定按照公司法规规定缴纳相应的营利税（增值税）和企业所得税，不再享有政策优惠不再享有公益事业用地及建设有关划拨土地的优惠;选择营利性质之后是否需要补偿之前享受的优惠有待细则出台;选择登记为营利民办学校的应当进行财务清算，依法明确财务权属，并缴纳相关税费，重新登记，继续办学

    非营利[]义务 教育阶段不得设立营利性民办学校举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学非营利性学校收费由省级人民政府制定价格[]举办人选择非营利性质办学，将享受与公办学校一致的税收政策及相关优惠各省有不同的优惠政策[]按照公办学校同等原则以划拨方式给予用地优惠;非营利性民办学校清偿债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学

    二、中国营利性民办高等学校发展的可行性

    （一）从“事实存在”转向“合法存在”，让营利不再“遮遮掩掩”

    改革开放近40年来，我国民办高校的复兴和发展举足轻重，无论从民办高校的数量还是从民办高校的在学规模上都已形成三分天下有其一的格局，民办高校为推进我国高等教育大众化、实现全体国民素质的提高做出了积极的贡献。正如任何事务的发展都是一个复杂演变推进的过程一样，民办高校的发展同样也是政策、资源环境等综合作用的结果，是民办高校内外部环境共同演变的结果。特别是2002年《民办教育促进法》实施以来，部分民办高校的营利行为己经成了一种客观存在，甚至已经成为这部分高校的生存和发展的目的。例如，民办高校中的非学历教育机构和职业培训机构，以及不少投资办学者利用政策的模糊性，通过各种方式取得学校的举办权或经营权，成功实现了对学校财权的控制，以各种方式获得回报。在这种情况下，继续要求投资办学者以社会公益或慈善目的而不以营利为目的，显然不现实也不可能。如今新《民办教育促进法》实施后，营利性高校从“事实存在”转向“合法存在”，让营利不再“遮遮掩掩”。

    （二）坚持公益性办学，允许高校自主选择办学类型

    2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》实施以来，关于民办学校分类管理的声音不绝于耳，无论是在立法层面还是在制度层面都处于探索阶段，但理论界的争议声音远远多于实践层面上积极探索，分类管理的内生需求却一直在增长，围绕“营利性”和“非营利性”两个关键词的系列讨论一直没有停止，民办教育促进法修法的整个过程也一直伴随着社会各界的呼声和希翼。自此，民办高校在自主选择办学类型上有了法律依据，这突破性的变革在一定程度上反应了国家层面对民办学校的支持心态，以及对民办营利性高校的存在表示认可。从办学公益上来看，无论选择“营利性”和“非营利性”并不影响民办高校的公益性办学目标和培养人才的办学愿景。国家从法律层面明确“营利性”和“非营利性”的边界含义，以及自主选择办学类型的权利，能够体现出政府政策支持和管理方式上开始重视和体现差异化的策略。

    （三）畅通民间资本进入高校，引导社会资本关注打造高品质民办学校

    新《民办教育促进法》规定义务教育领域只能举办非营利性民办学校，加上非营利性义务教育的优质资源主要都集聚在各个区域政府层面。因此，对民间资金的吸引力将迅速减弱。鉴于民间资金逐利的原始性，其首要投资对象为营利性民办学校，一直以来民间资本进入义务教育阶段“兴趣”要高于非义务教育阶段，新《民办教育促进法》正式实施后，这些原本想进入义务教育阶段的民间资本会转而投向法律允许的其他教育领域。因此，今后民间资本可以畅通进入允许营利性的教育领域，在这些区块寻找发展机会。

    当前，我国民办高校招生人数由2010年的480万增至2015年的610万人（图1），预计到2020年招生人数达到870万人。高等学校生对民办高校接受率也在不断提高，民办高校渗透率由2010年的20%增至2015年的21.7%，预计2020年将达到27.2%。

    图12009年—2015年民办高等教育规模图

    三、美国营利性高等学校建设的经验启示

    美国是当今世界公认的高等教育大国和强国，也是私立高等教育最发达的国家之一，约50%以上的高校为私立高校。二战后的60多年间，美国的私立高等教育蓬勃发展，出现典型的两大阵营：一是以常青藤联盟为代表的一批顶尖私立高校，如哈佛高等学校、耶鲁高等学校，这些私立高校基本为非营利性私立高校;二是在教育私营化产业化浪潮中催生出的营利性的私立高校（高等教育公司），凤凰城高等学校就是其中的杰出代表。

    （一）用巨型公司化经营模式提升经济效益

    美国营利性高等学校普通采用了公司化的经营模式，随着规模效应的集聚迭加，公司的组织形式也与现代企业制度不断接轨，最终形成巨型公司。以阿波罗教育集团为例，在美国的绝大部分州都有分校。相对于一个超级公司，在各个区域里都设有分公司的组织模型。公司化的管理模式使得营利性高等学校最大限度地招收到各个地区的生源，同时降低办学成本，产生经济效益。美国著名的德夫里教育公司也同样采用了这样的模式，德夫里教育公司旗下有提供网络学习的高级学者公司 （Advanced Academics），培养医护人员的阿波罗学院（Apollo College）、张伯伦护理学院（Chamberlain College）和罗斯高等学校（Ross University）、重在培养会计财务人员的贝克爾职业学院（Becker Professional Education）、满足学校职业发展需要的德夫里高等学校（DeVry University）和西部职业学院（Western Career College），在美国的近30个州、加拿大等国家和地区拥有近100所分校[1][2]。

    （二）引入民间资本注资营利性高等学校

    美国第一家营利性高等学校学位授予机构德里夫教育公司于1991年上市，标志着私人资本开始流入教育领域。2004年，阿波罗集团注资成为凤凰高等学校的控股公司。2003年8月至2004年8月的一年时间内，阿波罗集团的利润同比上升53%，达到了2.47亿美元，营业额达13亿美元，增幅达33%;2005年美国历史上的百年护校（圣路易斯州的护士专科学校）被德里夫教育公司斥资收购。大量民间资本进入营利性高校，直接为营利性高等学校扩张和转型发展的助燃剂，源源不断地财力支持也造就了美国营利性高等学校实力集聚增强，迅速成为美国高等学校的重要形式[3][4]。

    （三）提供差异化的教育服务

    从比较研究的视角来看，美国营利性高等学校的崛起顺应了市场经济发展的时代需求，允许营利性高等学校的个性鲜明地发展，并与非营利性高等学校一起共生共存在高等教育系统中，其中非常重要的原因就是形成差异化的发展战略。以凤凰高等学校为例，这一所主要开设职业规划教育课程为主的学校，将学生直接定位为消费者，满足消费者的一切需求为学校办学的出发点，特别容易产生效益。凤凰城高等学校的教师成员，基本上都是有20年的行业经验的专业人士，他们是教学领域工作的主力军，能熟练的把理论转化为技能。其中54%的教职工为TOP100强的公司里的从业精英、执业技师为学校授课。以“我们能满足用人单位看中的所有”的口号吸引学生，提出“凤凰城高等学校为你准备的，不仅仅是一份工作，更是策划你的职业生涯。我们的计划旨在帮助你满足当今的就业市场的需求，使你能够战胜竞争对手，并在你选择的领域获得成功”。凤凰城高等学校还有专门的学费定制顾问，结合每位学生的实际情况定制出最佳组合方案，以减少学生的口袋成本[5]。

    四、展望与启示

    新《民办教育促法》的出台，从法理层面解决“营利”与“非营利”的分类管理问题，是我国营利性高等学校走出模糊区的第一步，解决的是营利性高等学校的身份问题。而制度层面的配套和完善才能使营利性高等学校走得更远、发展的更好，相信各地政府在新法落地实施的具体环节中，还会逐步将涉及民办教育法律和制度体系的各个关键细节进行完善和配套。当前亟待解决的几大问题包括今后营利性高等学校的产权界定及归属问题、政策配套及适用问题、行业准入及退出问题、学校治理及控制问题、制度衔接及过渡问题、以及营利性高等学校上市等。教育不是一个孤立的系统，同样民办教育的长足发展也是多协同互联的结果，从民办学校的登记注册、办学过程的监管、办学行为的评估等不仅需要教育主管部门的参与，同时还需要国土、税务以及工商等多部门在具体办学过程中各司其职，这些都是需要政府层面尽快开展研究和出台相应措施。同时，值得注意的是，这些政策的宽幅水平将在一定程度影响营利性高等学校的未来走势。从文献研究来看，我国学者一直都对国外营利性高等学校的发展历程、办学特征与组织管理形式方面有多种多样的研究，从其迅速崛起的原因分析上总结其优势，并提出对我国民办高校的办学启示。而现实是，国外营利性高等学校的发展同样也是出现过一段时间的曲折和发展困境。因此，国内民办高等学校在选择营利性高等学校时，理应进行系统的研判和构架。

    新《民办教育促进法》的通过和实施，汲取了改革开放近40年来民办教育发展的有益经验，特别是2002年《民办教育促进法》实施10余年来的宝贵经验，从法学论角度评价本身就是一项重大的突破与创新，其价值具有里程碑式的意义。在高等教育逐渐进入普及化的今天，“规范、促进、转型、多样化”早已成为民办高校发展的主题词，新法的落定和实施，更为营利性民办高校实现可持续发展提供了新的框架和蓝图。诚然，要使法律为现实的目标服务，不仅需要地方各级政府跟进出台如“存量民办学校的产权分割与处理、营利性与非营利性民办学校的相关支持系统”等的大量制度细则和配套政策，还需要广大民办高校的举办者和办学者辛勤耕耘。我们有足够的理由相信，未来营利性民办高校的发展将会迎来新的制度发展时期;迎来新的业态发展空间;迎来新的改革发展前景，为建立健全中国特色社会主义现代教育体系增添新的风采。

    参考文献：

    [1]李丽洁.美国营利性高等学校组织特征分析[J].教育发展研究，2009（4）.

    [2]袁青山.美國私立营利性和非营利性高等学校的分类管理和启示[J].高教研究，2011（5）.

    [3]朱浩、陈娟.美国营利性高等教育监管政策的历史沿革与特点分析[J].复旦教育评论，2014（12）.

    [4]杨红霞.营利性高等学校研究——以美国为例[D].上海：华东师范高等学校，2006：20.

    [5]JenaneMeClellna.Higher Education Leadeship：Presidents and CEOs in ForProfit，Publicly Traded Colleges and Universities，2005.

    （责任编辑：宇美臻）