精准扶贫背景下的高校资助体系改革
王传历 李卫红 龚艳
[摘要]2017年财政部、教育部、中国人民银行、银监会联合印发了《关于进一步落实高等教育学生资助政策的通知》，该通知是在全面落实“精准扶贫”政策的大背景下出台的纲领性文件。在该通知指引下，全覆盖的资助体系的进一步完善，优先并按标准上限资助建档立卡贫困家庭学生成为了许多高校资助体系改革的重点。在政策实施过程中虽惠及了许多学生，但也带来了公平性受损、育人导向偏离、助学金只评不审等问题。因此，各高校应与时俱进，探索一条符合自身发展的资助体系。
[关键词]精准扶贫;高校资助;改革
[中图分类号] G647
[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2018）12-0047-05
[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.12.010
2017年是国家新资助政策体系实施10周年，财政部、教育部将这一年定为“全国学生资助规范管理年”。2017年3月28日，财政部、教育部、中国人民银行、银监会联合下发文件《关于进一步落实高等教育学生资助政策的通知》（财科教〔2017〕号文）（以下简称《通知》），该通知是全面贯彻落实党的十八届五中全会精神和“精准扶贫”政策的重要文件，对高校开展资助工作有着重要的指导意义。2017年5月，湖北省人民代表大会常务委员会在《教育精准扶贫主要政策概述》中提到我省全面贯彻落实国家各项学生资助政策，已建立覆盖学前教育到研究生教育的全程资助体系，优先资助建档立卡贫困家庭学生，并按标准上限予以资助[1]。从概述中可以看到，全覆盖资助体系的进一步完善和优先并按标准上限资助建档立卡贫困家庭学生是湖北省教育资助工作的重点工程。本文结合笔者作为基层辅导员的工作实践经验，对这两大工程进行反思，指出现行高校资助体系的不足，并提出自己的建议。
一、精准扶贫政策对高校资助工作的影响
（一）优先并按标准上限资助建档立卡学生
《通知》第7条规定“各地区、高校等培养单位要把建档立卡贫困家庭学生作为重点资助对象，国家助学金等相关资助政策原则上应当按照最高档次或标准给予相应资助”。2018年3月，教育部全国学生资助管理中心在《2017 年中国学生资助发展报告》中总结到2017 年各地各高校继续完善相关政策，加大了对建档立卡等特困家庭学生的资助力度，确保一个人不少，确保一项政策不少，确保重点资助[2]。
受精准扶贫政策的影响，《通知》从制度上确立了建档立卡贫困家庭学生的“特殊身份”和“特殊权利”。在贫困生认定工作中，建档立卡贫困家庭学生和农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生、孤残学生、烈士子女以及家庭遭遇自然灾害或突发事件等特殊情况的学生直接认定为特别困难学生，在助学金评审中不需经过班级评审小组评审，无条件给予一等助学金资助。
（二）贫困生资助体系“全覆盖”
《通知》下发1年多来，“全覆盖”这一概念被官方媒体无数次提及。随着国家资助体系的不断完善，资助“全覆盖”在纵向和横向两个深度不断延伸。
从横向上看，首先是覆盖范围的延伸包括对教育阶段的延伸。从学前教育、义务教育、普通高中教育、职业教育到高等教育。其次是资助对象的扩大调整。确保研究生奖助政策不留死角，保障预科生和民办高校学生同等受助的权利，从单纯资助学生到兼顾师生，资助教师队伍通过培训提高自身素质。再次是招生对象的倾斜。2012年教育部开始实施国家专项计划、地方专项计划和高校专项计划，以确保贫困学生有进入重点高校学习的机会，并且各高校不得擅自更改名额[3]。
从纵向上看，首先是资助措施的不断增多，在本专科教育阶段目前主要有国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、基层就业学费补偿贷款代偿、应征入伍国家资助、师范生免费教育、新生入学资助、退役士兵学费资助、勤工助学、校内奖助学金、困难补助、伙食补贴、学费减免及新生入学“绿色通道”等。其次国家助学贷款的业务对象也在不断拓展，《通知》第3条明确规定从2017年秋季学期起，科研院所、党校、行政学院、会计学院等目前尚未开办国家助学贷款业务的培养单位全面开办，正式纳入正规助学贷款对象。“不让一位大学生因交不起学费而辍学”如今已基本实现。
随着精准扶贫政策的推进，教育扶贫资金仍在不断增长，全覆盖的范围不断延伸，近两年来部分高校出现了贫困生数据库学生资助全覆盖的情况。高校通过国家助学金的资助，先覆盖一批贫困生。而后又根据自身实际配备学院助学金名额，基本上保证了高校贫困生数据库的每个学生都能享受到资助。
二、优先并按标准上限资助引发的问题及建议
（一）问题
1.公平性受损问题。国家教育资助体系正在不断完善，且越来越重视贫困学生的人文关怀。2017年底教育部全国学生资助管理中心连发两道指令：一道是预警令，明确要求严禁公示学生身份证号码、家庭住址、电话号码、出生日期等个人敏感信息，尊重保护“学生个人隐私”;贫困生认定不得让学生当众诉苦、互相比困，鼓勵隐性发放物资[4]。一道是整改令，要求各地全面清理和规范学生资助公示信息，对于公示信息中含有学生个人敏感信息的立即删除，公示期过后要把信息从网上撤下。教育部组织人员抽查，对于违规的学校追究责任[5]。一个是预警，一个是整改令，两者的发布时间前后仅相隔10天。这体现了国家对受资助者的人文关怀。但这也存在监督体系弱化、公平性欠妥的问题。首先，教育部提出的高校在公示受助学生信息时，含身份证号码、银行卡号等个人信息，这种做法是错误的[6]。其次，“贫困生认定不得让学生当众诉苦、互相比困”这一点很难和贫困生认定时要求学生进行个人陈述环节区别开来。如果去掉这个环节，那班级贫困生认定小组所能参考的依据就只剩下学生自己出具的贫困证明和班级小组的日常观察，这给贫困生认定增加了难度。
资助是一项育人政策，公平性是开展工作的基本原则。然而把建档立卡贫困家庭学生和农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生、孤残学生、烈士子女以及家庭遭遇自然灾害或突发事件等特殊情况的学生置于同等地位，优先并按标准上限资助，在一定程度上忽视了建档立卡数据库的动态性。扶贫对象的动态管理是精准扶贫的内容之一，动态管理是对所有识别出来的贫困户建档立卡，为扶贫工作提供包括贫困家庭基本状况、致贫原因和帮扶措施等方面的详细信息，为精准扶贫提供信息基础。根据贫困状况的实际变化，及时识别出新的贫困家庭和人口，同时将已经脱贫的家庭和人口调整出去，保持精准扶贫的有效性[7]。
习近平总书记在党的十九大报告中明确提出我国脱贫攻坚战的最终目标是确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。我们的工作就是要让这个数据库动起来，通过精准识别鉴定，把最困难的群众纳入进来。通过有效的“种养帮扶”“产业帮扶”“创业帮扶”和“教育帮扶”让一部分人脱贫，走出数据库。目前大多数高校并没有对建档立卡数据库的学生进行区分，采取的是“脱贫不脱政策”的附加兜底政策。把建档立卡贫困家庭的学生置在了一个真空的环境中，让这个数据库只进不出。那些经过帮扶已经有一定好转的或者已经脱贫的学生依然优先并按标准上限资助，这是对其他非建档立卡贫困学生的一种歧视，是对资助工作公平性原则的一种削弱。
此外，自国家实施精准扶贫以来，各地政府和企事业单位都开展了一系列的帮扶行动。这些建档立卡贫困家庭学生已经享受到了一定的政策和资金帮扶。到学校以后，再次优先并按标准上限资助，显然是对国家政策的重复享受。尤其是当标准上限资助名额有限的时候，容易造成公平性受损的问题。
我们的政策应该体现人文关怀，但还应该兼顾公平性与合理性。我们在响应国家精准扶贫政策同时，不应忽视国家政策的宗旨是“精准扶贫是为了脱贫”，“脱贫不脱政策”这个附加条款是公平性的又一次妥协。
2.育人导向的偏离。有专家学者指出我国现行的“奖、贷、助、补、减、勤”资助模式是一种单向性的“输血”模式，物质资助和精神资助同样重要，学生“造血”能力的培养亟待加强。“造血”资助模式的首要任务就是扶志，即帮助贫困学生正确面对困难，引导他们积极主动地利用国家资助完成学业，用知识改变命运。授人以鱼不如授人以渔，增强学生的自助能力，让他们通过自己的努力改变自己的贫困状况。此外，高校在承担落实国家资助政策和发放资助物品任务的同时，还有一个任务就是培养学生的感恩意识。教育资助的根本宗旨是塑造人、培养人，而现行的资助很容易让贫困生陷入一种“等、靠、要”的怪圈。
“优先并按标准上限资助建档立卡贫困家庭学生”不仅会在建档立卡贫困家庭学生和非建档立卡贫困家庭学生之间引发公平性问题，也可能在建档立卡贫困家庭学生内部造成一定的问题。事实证明，安逸的、没有区分的大锅饭体制只会激发人的惰性，甚至会起到与体制初衷相反的作用。
当一切来的太容易时，这种无差额，无竞争的福利政策对学生的感恩意识和助学动力的培养都是不利的。甚至有些学生会很享受这种优越感，觉得自己受之无愧，跟学校班级没有关系。而通过班级评审小组评审的，会更客观，学生也容易对班级产生感恩意识，有利于学校感恩教育的推行。
现行的无偿资助很容易让贫困生陷入一种“等、靠、要”的怪圈，我们不可能一下子改变这种以物质资助为主的资助方式，这就需要及时调整现行的优先政策。
（二）建议与对策
针对“优先并按标准上限资助建档立卡贫困家庭学生”这种做法带来的公平性受损和育人导向偏离问题，笔者认为不应该把这个特殊群体在助学金评审过程中的门槛设置为零。建档立卡贫困家庭学生确实有必要优先照顾，但区分对待也亟待解决，建档立卡专项资助项目的单列势在必行。维护资助工作的公平性和育人导向就是维护资助工作的生命力。
各高校应在不违背国家资助政策的基础上兼顾优先与公平，在关心关爱学生成长和维护公平性之间探索一条符合各高校自身实际的可行之路。让助学金真正成为助学的根本，实现助人的长远发展目标。精准扶贫，就是要对扶贫对象实行精细化管理，对扶贫资源实现精确化配置，对扶贫对象实行精准化扶持，确保扶贫资源真正用在扶贫对象身上、真正用在贫困地区[8]。习总书记对精准扶贫的阐释中明确表达了精准要因事而化、因时而进、因势而新。《通知》第8条也明确要求“优化国家奖助学金等名额和资金分配机制。各地区、高校等培养单位在分配资助名额和资金时，不能简单地划比例、‘一刀切”。
省资助中心按照每人3 000元的标准按比例把名额拨给各高校，各高校应根据自身实际，在保证足额的情况下，适当给助学金分配档次。笔者认为有必要设置建档立卡贫困家庭学生专项资助项目，资金从省资助中心拨给的国家助学金中抽调。这样可以将建档立卡贫困家庭学生和非建档立卡贫困家庭学生区分开来，有利于各高校在国家政策与公平性、教育育人之间取得平衡。
建档立卡贫困家庭学生专项资助项目成立以后，可以充分照顾到建档立卡数据库的动态性。不借调任何标准，以学生的建档立卡手册（国家扶贫部门出具的结果）记载的帮扶年限和帮扶记录为准判断哪些學生需要特殊照顾，哪些可以缓之。专项不仅要专，还要充分体现国家政策的关照。目前，全国大部分省份的高校都是按照每生每年2 000元、3 000元、4 000元三档来划分国家助学金的资助标准。以此为据，建档立卡贫困家庭学生专项资助项目可以按照每生每年3 500元、4 500元两档来划分资助标准。
设置的根据在于，建档立卡贫困家庭学生的人数不是特别多，分两个档次即可。资助标准的划分则是在现行政策之上做的一个调整。以同学甲和同学乙为例，如果他们俩都是建档立卡贫困家庭学生，按照现行政策他们都将获得4 000元标准的资助。而现在在相同的情况下，如果甲更贫困，或者说乙学习成绩差，又经常旷课违纪，给甲4 500元的资助，给乙3 500元的资助也未尝不可。
如此一来，既不违反国家以及省资助中心的政策要求，又满足了优先资助建档立卡贫困家庭学生。可以说，在相同条件下，建档立卡贫困家庭学生比非建档立卡贫困家庭学生的资助金额还高了一些。
同时可以在建档立卡贫困家庭学生里面对特困户和家庭已经脱贫或者有一定好转的学生进行区分，对于已经好转的建档立卡贫困家庭学生，可以把他们放到二等建档立卡助学金里。这样能最大程度上摆脱“脱贫不脱政策”对资助工作公平性的干预，也更符合精准扶贫数据库是一个动态数据库的原则。
“精准扶贫的主要内容包括：贫困户的精准识别和精准帮扶。精准帮扶是在精准识别的基础上，针对贫困家庭的致贫原因，因户和因人制宜地采取有针对性的扶贫措施，消除致贫的关键因素和脱贫的关键障碍”[9]。建档立卡专项资助项目单列可以有效的减少资助过程中的公平性受损问题，配合国家做好精准识别，再进行精准扶贫。而引入“3 500元和4 500元这个小落差”的这个竞争机制，可以避免大锅饭的弊端，在资助学生的过程中可以兼顾学生的日常表现和学习成绩。而把这部分学生助学金的评审权再次拿回班级，也有利于激发学生的感恩意识，保障学校感恩教育的顺利推行。
三、贫困生资助“全覆盖”引发的问题及建议
（一）问题
我们提到的资助全覆盖，是最大限度的保证每个受教育的人不至于为了学费的问题而失学，也就是政府承诺的“不让一位学生因交不起学费而辍学”。然而随着全覆盖范围的不断延伸，现行资助全覆盖指的是高校在国家助学金的基础上，尽力去满足贫困生数据库的每个贫困生都能获得一定的资助，它实质上变成了一种资助过剩。
按照高校常规资助工作日程，贫困生认定工作于每年9月份开展，11月份评审国家助学金。但在精准扶贫的大背景下，在各方面呼吁扩大资助覆盖面，增加资助金额的要求下，部分学院根据经费情况设置学院助学金。学院助学金的发放置“贫困生认定工作”于尴尬的境地之中，只是国家助学金在先，学院助学金在后，这个时间差让大家还没有意识到其严重性。
之所以说学院助学金为资助“过剩”，是想指出学院助学金的发放直接导致了助学金评审丧失了“审”的权力，而只停留在了“评”的阶段。各班级的助学金评审小组只是在例行公事地给贫困生排名，丧失了筛选和剔除的权力。在此情况下贫困生认定工作，只承担起了“审”的任务，且缺乏明确的界定。因此，高校资助体系应与时俱进，积极面对这些新问题。
（二）建议与对策
助学金发放到底还要不要“审”？答案是肯定的。然而如何在现行体制下守好助学金“审”这一道门，似乎只有两条路可以走。
第一条路是保持现状，让贫困生认定工作来“审”，助学金评审只负责“评”，继续“糊涂”下去，然而这条路似乎走不通。北京大学钱理群教授提出的“我们的教育，正在培养一群精致的利己主义者”。如果高校资助部门继续糊涂下去，恐怕学生要比管理者更早地从这个时间差中反应过来。那样的话，贫困生认定功即打开了获得助学金的大门。也就是说，只要入了贫困生数据库就有钱发。当今大学生的价值观趋利早已是一个明了的话题，然而这个可爱的群体又有着懵懂向善的一面，也可以通过引导向正确的方向发展。我们需要防范这种思想在高校蔓延，让助学金发挥它的积极作用。此外，贫困生认定本来的职责是为后面的一系列资助提供依据，它是一个起点工作，甚至它的客观性都会对后面的资助产生实质性的影响。而现在的工作违背了助学金的初衷，也造成了国家开展助学金评审的程序混乱。
第二条路就是扩大贫困生的认定比例。在扩大助学金覆盖面的同时，扩大贫困生认定的比例是现实可行的路径。贫困生比例再度扩大，还设不设比例上限？或者说干脆取消门槛，甚至说是只要提供地方民政系统盖章的《高等学校学生及家庭情况调查表》便可以直接认定。现行的贫困生认定工作就一直被人诟病公平性和合理性。如认证等级都是学生去认证，虽然给了一个硬性指标，但是有些复杂情况不能一概而论。贫困生认定工作虽然需要一些地方政府盖章的文件，但是并不能准确评估学生的家庭情况[10]。这种贫困生比例的再度扩大还有没有意义？此外，国家精准扶贫的任务是减少贫困人口数量，高校如果施行此举是否存在与国家大局形式唱反调之嫌？
为了工作上的顺畅，为了更合理地把助学金发到真正困难的学生手中，同时也是维护资助工作的公平性，激发学生的学习动力和感恩意识，扩大贫困生比例还上升不到违背国家形势的高度上去。扩大贫困生比例只是一个相对的范围，只是为了保证贫困生认定人数和助学金名额之间存在一定的差额，是为了更好地发放我们的助学金，捋顺我们的工作程序。助学金评审档次的确认应该是在贫困等级的基础上兼顾学习成绩，激发学生的学习动力。反之，如果一个学生家庭再贫困，远离了学习的根本宗旨，甚至是挥霍，笔者认为是可以不给于，甚至可以收回的。有了这个空间，助学金评审才是健康的。
精准扶贫是保障我国2020年全面建成小康社会的民生工程，资助教育更是为国家发展提供人才支撑、阻断贫困代际传递的力举。“优先并按上限资助建档立卡贫困家庭学生”是国家实现学校和社會扶贫联动的举措，助学金的发放作为一种“弱势补偿”，其本身饱含着国家和政府的人文关怀。但关注贫困学生，爱护贫困学生，完全可以在公平性、坚持育人导向和体现人文关怀之间取得一种平衡。
此外，有很多人质疑，“资助过剩”是杞人忧天，现行的这种贫困生认定工作按部就班，后面的资助全覆盖并没有引起大的问题，并且这个全覆盖的出发点是给更多的贫困生资助，没有错误。但笔者认为名正才能言顺，贫困生认定有贫困生认定的工作态度，助学金评审有助学金评审的实质内容。
最后，按照国家精准脱贫的走向，我国全面迈入小康社会之后，人民生活水平普遍提高，当大多数人不再为学费而发愁的那一天，或者到学生的学费全部由国家承担的那一天，助学金还有必要存在吗？我想还是有必要的。或许助学金会向“救助突发状况”和“以助代奖”这两个方向发展，但其散发的人文关怀依然要兼顾公平性，并坚持资助育人的导向。
参考文献：
[1]湖北人大网.教育精准扶贫主要政策概述[EB/OL].http：//www.hppc.gov.cn/2017/0525/20618.html，2017-5-25.
[2]教育部全国学生资助管理中心.2017 年中国学生资助发展报告[N].人民日报，2018-3-2.
[3]教育部门户网.教育部关于做好2018年重点高校招收农村和贫困地区学生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A15/moe_776/s3258/201803/t20180320_330724.html，2018-2-27.
[4][6]教育部门户网.保护学生个人信息和隐私，资助工作者要“拧紧这根弦”[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201711/t20171121_319626.html，2017-11-21.
[5]教育部门户网.教育部办公厅关于全面清理和规范学生资助公示信息的紧急通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s7505/201712/t20171201_320375.html，2017-11-27.
[7][9]汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015（5）：147-150.
[8]刘立峰.扶贫资金岂容“偷梁换柱”[EB/OL].http：//media.china.com.cn/cmsp/2017-06-05/1061876.html，2017-06-05.
[10]赵正桥，胡雨薇，马佳文.精准扶贫视野下高校贫困生资助工作创新研究[J].攀枝花学院学报，2018（1）：90-95.
（责任编辑：王岚）
