浅析城市规划建设管理的内涵及关系
罗成强
【摘要】城市的规划、建设、管理三者相辅相成、相互促进、三位一体、缺一不可。研究并正确处理好三者之间的关系，对于推动城市协调发展及建设特色城市具有重要意义。
【关键词】规划；建设；管理
【Abstract】Urban planning， construction and management of the three complementary and mutually reinforcing， Trinity， are indispensable. Research and correctly handle the relationship between the three cities to promote the coordinated development of urban and construction characteristics of great significance.
【Key words】Planning；Construction；Management
城市的规划建设管理，是城市发展的关键环节，是实现城市资源合理配置、功能有效运转、发展充满活力的决定性因素。城市的规划、建设、管理三者相辅相成、相互促进、三位一体、缺一不可。研究并正确处理好三者之间的关系，对于推动城市协调发展及建设特色城市具有重要意义。
1. 规划是城市发展的“龙头”，是建设与管理的直接依据
1.1规划对城市的发展至关重要。城市规划关系各行各业，影响千家万户，是一项战略性、综合性很强的工作。起着协调城市各方面发展，对城市空间布局、土地利用、重大设施建设等进行综合部署和统筹安排的作用，集中体现了国家意志和人民利益。一个城市能否建设好，管理好，关键是要有一个好的规划。只有高起点规划，城市的建设和管理才能有法可依、有序实施。否则，建设和管理就会出现盲目性和随意性。因此，城市规划对于一个城市经济社会发展至关重要。如在德国，城市规划的重要特点之一，是城市规划与区域规划坚持了紧密结合，也是城市规划提高科学性和合理性的有效途径。德国的城市规划非常细致。比如规划某一条街，会讲明哪里要盖房屋，哪里有草皮；房屋的外形是方形的还是圆柱形的，有多少层高等等。而开发商的设计空间，只能是在此范围内，作内部结构设计的选择，强化了规范的权威性和严肃性。
1.2依据规划进行建设和管理。
（1）城市规划根据经济社会发展的实际，有一个不断趋于科学、合理、完善的过程。同时，也有一个对城市规划权威性、重要性认识不断深化的过程，也就是如何自觉依据规划来进行建设和管理。这些年来，有成功的经验，也有失误的教训。我国的城市建设近十年来日新月异，新建筑、新景观如雨后春笋般涌现。但也出现了一些败笔，如一些城市或是拆毁了具有历史风貌的区域，或是在风貌保护区新建了一些现代高层建筑。一个城市要发展好、建设好、管理好，首先要规划好。
（2）所谓规划是“龙头”，就是规划要先行。只有这样城市的发展、建设、管理才有明确的方向和目的，才能避免盲目性，甚至破坏性。规划一经批准实施，就具有权威性和严肃性，未按照工作程序，任何个人不能随意变更。如在德国的城市规划法中有非常明确的规定，所有长远一点的规划，特别是包括区域的规划，都必须经过向所有有关的公众，或者是有兴趣的公众征求意见的过程，征求公众意见以后，15天之内，把公众的意见经过研究以后，向提意见者反馈和公布你的决策意见，使公众真正成为城市建设和城市规划的一个决策过程的主人。
（3）这个城市规划程序，在德国城市建设基本法中明确规定，任何一个地方政府制定城市规划，都必须按照上述程序进行。特别是规划设计前后两次公众参与，绝对不能没有。青岛市城乡规划条例第一章第6条规定：城乡规划主管部门应当建立完善城乡规划公示制度，公开城乡规划信息，保障公民、法人和其他组织依法获取规划信息和依法监督城乡规划的制定、实施、修改。
2. 建设是城市发展的基础，是规划和管理的具体实施和前提条件
在城市建设过程中，如何贯穿执行好城市规划是一个突出的问题。成功的城市建设应该是科学与艺术、人工与自然完善结合，经济效益、社会效益、环境效益的有机统一。要达到这种境界关键在于严格按照城市规划来实施各项城市建设项目，使规划逐步付诸实施。城市建设的不断进行，为城市的高效能管理提供了前提条件和客观对象，使之“有的放矢”的起到保障各项建设项目维持良好的状态或形象的作用。
2.1政府在城市建设中的主导作用十分重要。
（1）首先，根据规划的部署，有目的地组织能源、交通、通讯、地下管网、园林绿化、环境保护等基础设施建设。基础设施建设是城市生产和市民生活的基本物质条件，也是其它物质设施建设的基础。搞好基础设施建设也就奠定了城市发展的空间大格局，并为城市开发创造了条件。
（2）其次，根据规划确定的空间开发步骤，集中组织新区开发和旧城改造。对于城市的行政中心、商业区、文化旅游区、城市出入口等关系城市形象的重点区域，必须精心筹建。这样，既能有效地保证城市建设的整体协调和高水准，又能迅速形成开发气势，强化集聚效应，吸引更多投资。
（3）再次，根据规划确定的原则及控制指标，制定具体的政策和办法，引导投资方向，规范建设行为，把城市建设纳入统一有序的依法管理的轨道。
（4）上述三个方面，一为构筑基本框架，二为集中开发，三为规范秩序，有利于城市建设形成良性循环的态势，沿着规划确定的方向健康发展。如德国在城市建设上一方面严格管理土地、环境等重要问题，一方面又大量放权给地方，充分发挥地方上的积极性和自主性。只要在规划法规的框架内，各级政府自己决定建设管理事项。在城市建设过程中，德国各地始终注意对历史文化和古老建筑的保护，注重城市特色的营造。同时十分注重城市和城际的公共交通建设，政府的主导作用非常明显。
2.2城市建设推动城市的可持续发展。
（1）我国的城市建设改革开放以来，特别是90年代以来，取得了突飞猛进的发展，如北京、上海、深圳、大连等城市。经过几十年的建设，城市功能不断增强，城市布局日趋合理，较好地体现了城市规划的要求，既显示出现代化城市的气派，又保持了红瓦绿树的历史风貌，逐步显示出人与自然的和谐，推动了城市的可持续发展。同时，也为高效能的城市管理提供了前提条件和客观对象。
（2）德国的城市发展遵循了一条规则：城市建设既要考虑市场竞争的原则，也要顾及社会公共利益的需要。联邦、州和地方乡镇三级共同承担城镇建设发展的任务，其主要特点是：统一筹划，协调发展。对于借鉴其经验做法，推进城市化进程具有十分重要的参考价值。
3. 管理是城市发展的保障，是规划和建设的重要手段
3.1城市管理的优劣对城市的健康有序发展起着制约作用。
（1）城市管理是一项社会系统工程，是一个动态的过程，也是城市形象的具体体现。每天人们以城市为载体，进行着学习、工作、休闲。城市每天不间断地进行着人流、物流、信息流。如何使这些活动规范有序的进行，特别是如何使城市规划与建设达到和保持预期的效果，高性能的城市管理是重要的保障和手段。俗话说城市“三分建，七分管”，说的是建设重要，管理更重要。广义上的城市管理是指交通管理、治安管理、社区管理等。
（2）狭义上的城市管理是指城市市容与环境卫生的管理。这里所指的是指城市管理。从各地城市发展情况看，城市建设只要有规划，有资金，建起来并不难。但对建设好的一些项目管理起来难度较大。其效果的优劣受主客观条件的制约。主观原因主要是管理体制、管理手段、管理队伍、管理资金等方面的制约。客观原因主要是人们的文明程度、卫生习惯等方面的制约。
（3）我国有句古话：各人自扫门前雪，不管他人瓦上霜。德国城市管理就是这样，每当下雪时候，每家门前的雪都是自己负责打扫，每家每户都有这个责任，所以一下雪很快就会干干净净，因为城市是共有的，也是共享的，城市管理需要有这样的观念。
3.2政府必须高度重视和搞好城市管理工作。
（1）上述现实，使政府在加强规划和建设的同时，对城市的管理倾注了更多的精力。以莱西市为例，近年来，莱西市在建设城市的同时，用崭新的理念来管理这座城市。
（2）首先建立了一个较完善的管理体制，完善管理措施，推动了管理工作的顺利实施。其次，在集贸市场和主要干道实施“退路进室”，实行城市绿化亮化美化工程，使全市城市管理上了一个新的水平。同时，通过开展创建国家环保模范城市、国家卫生城市、省级文明城市、城市环境综合整治等群众性活动，广大市民的环境意识、文明程度明显增强，为城市管理奠定了良好的群众基础。这样就为全面实施好新一轮城市规划，进一步搞好城市建设提供了有力的保障，从整体上巩固和维护了城市基础设施建设的成果。
4. 因地制宜，加快建设特色城市
随着人民生活水平的提高，城市化进程的加快，如何提高城市建设品位， 从自然环境整体上思考城市、设计城市、建设城市和发展城市，是建设特色，维护生态自然环境，创造人与自然和谐共融的重要组成部分。
4.1城市发展要准确定位。城市的个性越突出，影响的区域就越广。城市特色来自对城市的准确定位。在全面、协调、可持续发展的科学发展观指导下，越发突出了城市特色对城市发展的重要性。德国的城镇化模式。这是很值得我们借鉴的。德国只有一个城市是超大城市——柏林，其它都是50万左右人口的城市，全国65%的城镇人口居住在50万人口以下的城市。它是以中小城市为主的城市化模式，但是没有一个人说德国不是经济强国，它是世界上第二大强国，而且其经济和社会发展的持续度和协调度非常好。德国的城市化模式对我国是有启示的：一是同样是人多地少；二是同样是历史悠久；三是同样是大陆性的法律体系。所以德国的城市化模式给出了中小城市仍然可以实现经济发展的佐证。
4.2构筑生态城市框架。
（1）城市风貌特色是各种建设活动在城市整体形象上的综合反映，彰显城市特色必须从整体来思考。按照生态城市目标，建立整体的生态城市框架，是协调城市各项建设活动塑造城市特色的基础。
（2）德国城市建设中十分注重生态保护，森林绿地的比重不断提高。德、法两国在城市规划建设中都有严格保护植被、保护生态环境的规定。如柏林市市中心仍保留着长达6公里的森林绿化带，成为该市一大特色景观；斯图加特市因在市区保留丘陵葡萄种植园而引以为豪。莱西地处胶东半岛中部，地理位置优越，水资源丰富，绿地系统丰富，构成了自然的多河湖和绿色环绕河滨城，“多河湖”是指充分结合水网自然格局，强化城市和水系、人与自然的亲和性；“绿色环绕河滨城”是指沟通城区内部的河湖水面，形成城市内河风光带，同时对大沽河、洙河、炉上河等河道及道路两侧进行绿化改造，加大对城市开敞空间的预留、控制，使城市生态结构更趋合理，显现莱西的水乡风貌，构建以水绿为主的生态城市。
4.3构筑城市特色区。快速城市化使城市的经济结构加速转型，产业结构加速重组，莱西市总体规划积极引导城市空间结构重组，对未来城市组团的功能做出了合理划分，强化资源整合、集约集聚，强化滨河优势、水绿特色，塑造城市功能区特色。即改造完善以月湖公园、月湖广场为休闲娱乐的城市景点；以三大组团和五个特色工业小区为承载的工业特色；以北部新区和老城区重点区域为特色的繁华区，提升城市的建设品位。
4.4强化窗口意识，建好标志性建筑。高楼大厦并不能反映出一个城市建设水平，真正能代表城市、体现特色的，是那些具有无穷魅力和长久生命力的城市标志性建筑。悉尼的贝壳剧院、北京的天安门城楼、纽约的自由女神像和巴黎的艾菲尔铁塔，都已成为城市的象征。中小城市也要拥有自己的让人过目不忘的标志性建筑，同时，在城市建造和设置城市雕塑、建筑小品等，充实和丰富城市景观，提升城市的对外知名度和影响力。
总之，只有尊重城市规划建设管理的规律，围绕塑造城市特色，正确处理三者的关系，准确把握城市发展的方向，一个城市才能成为布局合理、功能完善、环境优美的生存空间，在发展中逐步形成鲜明的城市个性和风格。
[文章编号]1619-2737（2014）12-11-388
【摘要】城市的规划、建设、管理三者相辅相成、相互促进、三位一体、缺一不可。研究并正确处理好三者之间的关系，对于推动城市协调发展及建设特色城市具有重要意义。
【关键词】规划；建设；管理
【Abstract】Urban planning， construction and management of the three complementary and mutually reinforcing， Trinity， are indispensable. Research and correctly handle the relationship between the three cities to promote the coordinated development of urban and construction characteristics of great significance.
【Key words】Planning；Construction；Management
城市的规划建设管理，是城市发展的关键环节，是实现城市资源合理配置、功能有效运转、发展充满活力的决定性因素。城市的规划、建设、管理三者相辅相成、相互促进、三位一体、缺一不可。研究并正确处理好三者之间的关系，对于推动城市协调发展及建设特色城市具有重要意义。
1. 规划是城市发展的“龙头”，是建设与管理的直接依据
1.1规划对城市的发展至关重要。城市规划关系各行各业，影响千家万户，是一项战略性、综合性很强的工作。起着协调城市各方面发展，对城市空间布局、土地利用、重大设施建设等进行综合部署和统筹安排的作用，集中体现了国家意志和人民利益。一个城市能否建设好，管理好，关键是要有一个好的规划。只有高起点规划，城市的建设和管理才能有法可依、有序实施。否则，建设和管理就会出现盲目性和随意性。因此，城市规划对于一个城市经济社会发展至关重要。如在德国，城市规划的重要特点之一，是城市规划与区域规划坚持了紧密结合，也是城市规划提高科学性和合理性的有效途径。德国的城市规划非常细致。比如规划某一条街，会讲明哪里要盖房屋，哪里有草皮；房屋的外形是方形的还是圆柱形的，有多少层高等等。而开发商的设计空间，只能是在此范围内，作内部结构设计的选择，强化了规范的权威性和严肃性。
1.2依据规划进行建设和管理。
（1）城市规划根据经济社会发展的实际，有一个不断趋于科学、合理、完善的过程。同时，也有一个对城市规划权威性、重要性认识不断深化的过程，也就是如何自觉依据规划来进行建设和管理。这些年来，有成功的经验，也有失误的教训。我国的城市建设近十年来日新月异，新建筑、新景观如雨后春笋般涌现。但也出现了一些败笔，如一些城市或是拆毁了具有历史风貌的区域，或是在风貌保护区新建了一些现代高层建筑。一个城市要发展好、建设好、管理好，首先要规划好。
（2）所谓规划是“龙头”，就是规划要先行。只有这样城市的发展、建设、管理才有明确的方向和目的，才能避免盲目性，甚至破坏性。规划一经批准实施，就具有权威性和严肃性，未按照工作程序，任何个人不能随意变更。如在德国的城市规划法中有非常明确的规定，所有长远一点的规划，特别是包括区域的规划，都必须经过向所有有关的公众，或者是有兴趣的公众征求意见的过程，征求公众意见以后，15天之内，把公众的意见经过研究以后，向提意见者反馈和公布你的决策意见，使公众真正成为城市建设和城市规划的一个决策过程的主人。
（3）这个城市规划程序，在德国城市建设基本法中明确规定，任何一个地方政府制定城市规划，都必须按照上述程序进行。特别是规划设计前后两次公众参与，绝对不能没有。青岛市城乡规划条例第一章第6条规定：城乡规划主管部门应当建立完善城乡规划公示制度，公开城乡规划信息，保障公民、法人和其他组织依法获取规划信息和依法监督城乡规划的制定、实施、修改。
2. 建设是城市发展的基础，是规划和管理的具体实施和前提条件
在城市建设过程中，如何贯穿执行好城市规划是一个突出的问题。成功的城市建设应该是科学与艺术、人工与自然完善结合，经济效益、社会效益、环境效益的有机统一。要达到这种境界关键在于严格按照城市规划来实施各项城市建设项目，使规划逐步付诸实施。城市建设的不断进行，为城市的高效能管理提供了前提条件和客观对象，使之“有的放矢”的起到保障各项建设项目维持良好的状态或形象的作用。
2.1政府在城市建设中的主导作用十分重要。
（1）首先，根据规划的部署，有目的地组织能源、交通、通讯、地下管网、园林绿化、环境保护等基础设施建设。基础设施建设是城市生产和市民生活的基本物质条件，也是其它物质设施建设的基础。搞好基础设施建设也就奠定了城市发展的空间大格局，并为城市开发创造了条件。
（2）其次，根据规划确定的空间开发步骤，集中组织新区开发和旧城改造。对于城市的行政中心、商业区、文化旅游区、城市出入口等关系城市形象的重点区域，必须精心筹建。这样，既能有效地保证城市建设的整体协调和高水准，又能迅速形成开发气势，强化集聚效应，吸引更多投资。
（3）再次，根据规划确定的原则及控制指标，制定具体的政策和办法，引导投资方向，规范建设行为，把城市建设纳入统一有序的依法管理的轨道。
（4）上述三个方面，一为构筑基本框架，二为集中开发，三为规范秩序，有利于城市建设形成良性循环的态势，沿着规划确定的方向健康发展。如德国在城市建设上一方面严格管理土地、环境等重要问题，一方面又大量放权给地方，充分发挥地方上的积极性和自主性。只要在规划法规的框架内，各级政府自己决定建设管理事项。在城市建设过程中，德国各地始终注意对历史文化和古老建筑的保护，注重城市特色的营造。同时十分注重城市和城际的公共交通建设，政府的主导作用非常明显。
2.2城市建设推动城市的可持续发展。
（1）我国的城市建设改革开放以来，特别是90年代以来，取得了突飞猛进的发展，如北京、上海、深圳、大连等城市。经过几十年的建设，城市功能不断增强，城市布局日趋合理，较好地体现了城市规划的要求，既显示出现代化城市的气派，又保持了红瓦绿树的历史风貌，逐步显示出人与自然的和谐，推动了城市的可持续发展。同时，也为高效能的城市管理提供了前提条件和客观对象。
（2）德国的城市发展遵循了一条规则：城市建设既要考虑市场竞争的原则，也要顾及社会公共利益的需要。联邦、州和地方乡镇三级共同承担城镇建设发展的任务，其主要特点是：统一筹划，协调发展。对于借鉴其经验做法，推进城市化进程具有十分重要的参考价值。
3. 管理是城市发展的保障，是规划和建设的重要手段
3.1城市管理的优劣对城市的健康有序发展起着制约作用。
（1）城市管理是一项社会系统工程，是一个动态的过程，也是城市形象的具体体现。每天人们以城市为载体，进行着学习、工作、休闲。城市每天不间断地进行着人流、物流、信息流。如何使这些活动规范有序的进行，特别是如何使城市规划与建设达到和保持预期的效果，高性能的城市管理是重要的保障和手段。俗话说城市“三分建，七分管”，说的是建设重要，管理更重要。广义上的城市管理是指交通管理、治安管理、社区管理等。
（2）狭义上的城市管理是指城市市容与环境卫生的管理。这里所指的是指城市管理。从各地城市发展情况看，城市建设只要有规划，有资金，建起来并不难。但对建设好的一些项目管理起来难度较大。其效果的优劣受主客观条件的制约。主观原因主要是管理体制、管理手段、管理队伍、管理资金等方面的制约。客观原因主要是人们的文明程度、卫生习惯等方面的制约。
（3）我国有句古话：各人自扫门前雪，不管他人瓦上霜。德国城市管理就是这样，每当下雪时候，每家门前的雪都是自己负责打扫，每家每户都有这个责任，所以一下雪很快就会干干净净，因为城市是共有的，也是共享的，城市管理需要有这样的观念。
3.2政府必须高度重视和搞好城市管理工作。
（1）上述现实，使政府在加强规划和建设的同时，对城市的管理倾注了更多的精力。以莱西市为例，近年来，莱西市在建设城市的同时，用崭新的理念来管理这座城市。
（2）首先建立了一个较完善的管理体制，完善管理措施，推动了管理工作的顺利实施。其次，在集贸市场和主要干道实施“退路进室”，实行城市绿化亮化美化工程，使全市城市管理上了一个新的水平。同时，通过开展创建国家环保模范城市、国家卫生城市、省级文明城市、城市环境综合整治等群众性活动，广大市民的环境意识、文明程度明显增强，为城市管理奠定了良好的群众基础。这样就为全面实施好新一轮城市规划，进一步搞好城市建设提供了有力的保障，从整体上巩固和维护了城市基础设施建设的成果。
4. 因地制宜，加快建设特色城市
随着人民生活水平的提高，城市化进程的加快，如何提高城市建设品位， 从自然环境整体上思考城市、设计城市、建设城市和发展城市，是建设特色，维护生态自然环境，创造人与自然和谐共融的重要组成部分。
4.1城市发展要准确定位。城市的个性越突出，影响的区域就越广。城市特色来自对城市的准确定位。在全面、协调、可持续发展的科学发展观指导下，越发突出了城市特色对城市发展的重要性。德国的城镇化模式。这是很值得我们借鉴的。德国只有一个城市是超大城市——柏林，其它都是50万左右人口的城市，全国65%的城镇人口居住在50万人口以下的城市。它是以中小城市为主的城市化模式，但是没有一个人说德国不是经济强国，它是世界上第二大强国，而且其经济和社会发展的持续度和协调度非常好。德国的城市化模式对我国是有启示的：一是同样是人多地少；二是同样是历史悠久；三是同样是大陆性的法律体系。所以德国的城市化模式给出了中小城市仍然可以实现经济发展的佐证。
4.2构筑生态城市框架。
（1）城市风貌特色是各种建设活动在城市整体形象上的综合反映，彰显城市特色必须从整体来思考。按照生态城市目标，建立整体的生态城市框架，是协调城市各项建设活动塑造城市特色的基础。
（2）德国城市建设中十分注重生态保护，森林绿地的比重不断提高。德、法两国在城市规划建设中都有严格保护植被、保护生态环境的规定。如柏林市市中心仍保留着长达6公里的森林绿化带，成为该市一大特色景观；斯图加特市因在市区保留丘陵葡萄种植园而引以为豪。莱西地处胶东半岛中部，地理位置优越，水资源丰富，绿地系统丰富，构成了自然的多河湖和绿色环绕河滨城，“多河湖”是指充分结合水网自然格局，强化城市和水系、人与自然的亲和性；“绿色环绕河滨城”是指沟通城区内部的河湖水面，形成城市内河风光带，同时对大沽河、洙河、炉上河等河道及道路两侧进行绿化改造，加大对城市开敞空间的预留、控制，使城市生态结构更趋合理，显现莱西的水乡风貌，构建以水绿为主的生态城市。
4.3构筑城市特色区。快速城市化使城市的经济结构加速转型，产业结构加速重组，莱西市总体规划积极引导城市空间结构重组，对未来城市组团的功能做出了合理划分，强化资源整合、集约集聚，强化滨河优势、水绿特色，塑造城市功能区特色。即改造完善以月湖公园、月湖广场为休闲娱乐的城市景点；以三大组团和五个特色工业小区为承载的工业特色；以北部新区和老城区重点区域为特色的繁华区，提升城市的建设品位。
4.4强化窗口意识，建好标志性建筑。高楼大厦并不能反映出一个城市建设水平，真正能代表城市、体现特色的，是那些具有无穷魅力和长久生命力的城市标志性建筑。悉尼的贝壳剧院、北京的天安门城楼、纽约的自由女神像和巴黎的艾菲尔铁塔，都已成为城市的象征。中小城市也要拥有自己的让人过目不忘的标志性建筑，同时，在城市建造和设置城市雕塑、建筑小品等，充实和丰富城市景观，提升城市的对外知名度和影响力。
总之，只有尊重城市规划建设管理的规律，围绕塑造城市特色，正确处理三者的关系，准确把握城市发展的方向，一个城市才能成为布局合理、功能完善、环境优美的生存空间，在发展中逐步形成鲜明的城市个性和风格。
[文章编号]1619-2737（2014）12-11-388
