特邀调解制度建构方案设想与分析
沈靖翔 黄夏伟
摘 要 2016年7月1日，随着《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》（法释【2016】14号）的正式施行，人民法院特邀调解制度的法律体系以及整体雏形已经构建完成，但在司法实践与调解实务之中，特邀调解制度并未真正落实成效。如今，旧的调解模式制度基础依旧牢固，新的特邀调解制度雏形乍现，但仍依附于传统。基于现状，本文从调解机构，调解流程，调解队伍，调解网络四方面入手，提出构建独立化社会化的特邀调解组织，建立多方互动，步骤明细，区域特色显著的独立调解流程，高素质专业化的特邀调解团队和路径多元、程序规范调解网络的设想。
关键词 多元调解制度 构建方案 机构 流程 网络
基金项目：本文系华中师范大学创新训练A类项目《特邀调解--制度建构与运行绩效评估》 阶段性成果之一。
作者简介：沈靖翔、黄夏伟，华中师范大学法学院，本科生。
中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.258
一、特邀调解机构建设方案——建立独立化社会化的特邀调解组织
2015年12月6日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善矛盾纠纷多元解决机制的意见》明确指出：“可以通过购买服务等方式，将矛盾纠纷多元化解工作委托给社会力量承担，并进行绩效评价，向社会公布”。这一意见表明，通过社会力量介入调解，以政府购买公共服务的方式构建特邀调解制度是一种可行的思路。而在如今的法院调解实践中，该思路已经逐步推广开来成为调解制度的全新模式。其高效、独立、专业、公益性强的特点已经被大范围接受。
如2016年7月14日武汉市司法局制定颁布了《关于在武昌区司法局开展向社会购买人民调解服务工作试点的通知》，随后在2016年11月24日由武昌区司法局领导的全市第一家承担政府购买人民调解服务的专业化、规范化、社会化的非营利性组织——武昌区睿和天下调解中心正式挂牌上线。
武昌区睿和天下調解中心目前属于公益型ADR这一大类，即由政府机关或民间社会团体以公共财政或社会资助等方式建立，目的在于服务于社会公众，以纠纷解决和维护社会和谐为目标，但不从纠纷解决事务中获取收入的现代型ADR。特邀调解制度的构建应基于现有公益型ADR的骨架，建立以公共财政和社会资助为主要资金来源的特邀调解组织，以政府购买社会公共服务的方式引导特邀调解组织的介入，把公益型ADR的有益尝试和先进经验移植到特邀调解制度的正式构建之中。建立独立化社会化的特邀调解组织，也是落实特邀调解制度的唯一路径。
二、特邀调解流程建设方案——建立多方互动，步骤明细，区域特色显著的独立调解流程
传统的调解模式在调解流程上呈现出固定模式化，依附于法院的调解模式在效率上面临困境。一方面，繁杂的诉讼工作和冗杂的解决流程消磨了法律工作者的时间和耐心，也造成了当事人的困惑与不解。另一方面，固定僵化的调解流程又使得各方参与的积极性不够高，调解工作的质量不尽如人意。而多元化的纠纷解决机制能够在质与量双方面完善不足。建设独特的调解流程起着奠基和骨架的作用。
以武汉市汉阳区为例，汉阳区人民法院面对日益复杂的诉讼争端和多元化的调解问题，首创性的建立“三调联动”工作模式，建立了具备汉阳区特色的司法调解，行政调解，人民调解相互衔接配合的矛盾纠纷多元化解决机制。形成了规模化的调解共同体和多方合作协调的密集调解网络。在调解制度的构建上，率先确立了格式化的标杆样本，设立了如格式化、书面化的案件（纠纷）委派（委托）调解意见书、委派（委托）调解函的一系列调解工作记录模本。
面对汉阳区地域广阔，细微民事纠纷较多，法院业务量繁重难以妥善处理的实际状况。汉阳区人民法院率先执行“走出去”方略，在纠纷发生严重的大型居民点，公共场所以及交通要道布置外派驻点，并邀请该区域资历声望较高，有着广泛民意基础的老干部担任特邀调解员。如负责交通事故处理的法院驻汉阳区交通大队调解室。调解室由一名法官、一名书记员和一名特邀调解员组成，由法官与特邀调解员日常接触沟通协助处理交通事故纠纷，对交警大队进行行政调解而当事人未能就损害赔偿达成一致意见的道路交通事故案件进行处理。这一针对性的外派调解机制有效减少了诉讼环节，降低了纠纷解决成本，也极大提高了纠纷解决效率，成为了汉阳区特邀调解制度具体构建方式的典范。
合理的特邀调解流程建设并非是一蹴而就的，汉阳区人民法院的尝试为各地人民法院的特邀调解制度提供了有益的经验启示——建设有自身区域特色，具备多方互动协调能力的调解流程并加以制度化规范，是探索特邀调解制度全面普及的必由之道。
三、特邀调解队伍建设方案——建立高素质专业化的特邀调解团队，落实名册制度
调解能否生效，除案情复杂程度，当事人配合程度等一系列要件之外，调解人员自身的素质也是不可或缺的一个方面。调解队伍的素质也决定了多元调解能否在更广阔的领域内解决纠纷，能否更加全面有效地补充诉讼所难以解决或触及的法律盲区。
总体而言，目前绝大部分地区并未建立成型的特邀调解团队，即便是现有地区的特邀调解团队也存在着诸多历史遗留问题，如武汉市汉阳区，区45名特邀调解员均是由人民陪审员担任，其中18人属于街道社区人民调解人员，占比将近四成，相对应的，专业的法律职业从业人员和各行业专业调解人员的构成又存在着明显不足，跨行业参与调解工作的相关调解人员对于调解技巧、方法、原理，尤其是法律适用的掌握上也存在着诸多的不足。尽管在量上呈现出了多层次多领域横跨的特点，但在质上又存在着大量显著弊端。受制于各地调解工作的历史遗留，传统的人民调解员在法律知识上也往往仅掌握朴素的法律观念。各行业的专业从业人员和专业的法律工作者又囿于信息条件束缚，难以与群众达成完善沟通交流。
基于现今特邀调解队伍的现状，应当对特邀调解队伍从入门培训到激励奖惩的全过程加以严格把关，建立完善的特邀调解员考评与培训体系，主要方案有：
（一） 建立高标准的特邀调解员入门考核评估机制与长期化业务培训
对于特邀调解员的选拔，必须要求其同时具备良好的法律专业知识和丰富的调解经验，严格完善入门测试体系，测试合格者方可正式步入特邀调解员岗位。针对各名特邀调解员的专业能力和核心优势点加以特别备注，以便合理高效的分配调节资源，人尽其用。同时要注重人才选拔和鼓励，定期发掘专业的法律职业从业者或者在调解实务之中的积极分子，鼓励其加入调解团队，提升团队整体素质。在正式上岗前，应当对即将入岗的特邀调解员加以专业化的业务培训。利用法院自身的法律专业优势，因材施教，结合特邀调解员自身的工作特点和专业领域，普及调解工作的基本原理，操作方法，法律依据。针对调解的特殊性，着重培训心理辅导和沟通技巧。正式上岗后，也应当建立定周期的培训制度和工作交流互，时刻保障内部学习，教育调解员团队更新观念，同时也便于相互分享各自的成熟调解经验。
（二）双管齐下，完善激励机制和考评机制，最大程度调动调解人员积极性
司法政策的贯彻落实往往要通过各种激励机制来实现，任何纠纷解决的过程都离不开各方主体当事人的积极参与。而当今的多元化纠纷解决机制下，物质激励的不完善导致各方调解员仅仅将调解工作当作副业和社会奉献，微博的固定工资也难以激发其参与调解的积极态度。因此，首先应建立完备的财政资金支持，实现特邀调解领域的专款专用，以购买社会公共服务的方式扶持独立调解组织的良好运行。而在内部分配上，则必须建立完备的绩效评估机制，重点考察调解率，群众满意度，定周期考察调解进展情况，以此为基础分配绩效工资。同时应注意淘汰和分流，对于业务能力不合格，自身素质不过关，对于新的调解工作形势把握不足的调解员，应当建立合理的淘汰机制，填补入新的适格人员。
（三）建立规范化的特邀调解员名册制度
这是队伍建设的仪式化落实与重中之重，也是一个地区调解队伍现状的晴雨表。名册制度作为规范化人员管理的象征，以书面形式记载各调解员基本信息，擅长领域和素质能力，上能帮助上级部门高效便捷检索适合于案情的调解人员，下能帮助普通群众快速准确寻找符合自身调节意愿的相关人员，有着重大的实际意义。同时，名册应当具备可调整性与流动性，避免尸位素餐的现象。
四、特邀調解网络构建方案——建立分行业，分领域，构建构建路径多元、程序规范调解网络
在新的社会常态下和日益复杂的纠纷状态下，传统的人民调解网络逐渐呈现出落后，粗放，单向和不可持续性的调解特点，“大锅乱炖”式的混合型调解在新的精细化行业分工条件下也显得格格不入。为解决日益复杂的纠纷，实现多元化纠纷解决机制的真正突破，应当创新思路，在特邀调解机构内部建立精细化的行业分离纠纷解决模式，努力建设新形势下路径多元、程序规范的纠纷解决对接机制，推动构建全方位、多层次的社会矛盾纠纷化解平台网络。
以武汉市汉阳区法院为例，在实际工作中，与区工商行政管理和质量指数监督局合作成立汉阳区消费纠纷调解委员会、与区交通大队合作共建汉阳区交通事故纠纷调解委员会、与区卫生局合作成立汉阳区医疗事故纠纷调解委员会、与区房管局合作共建汉阳区物业管理纠纷调解委员会、与区劳动局合作成立劳动争议纠纷调解委员会、与街道人民调解中心和社区调解室合作成立家事纠纷调解委员会6类特邀调解组织。这一举措改善了以往人民调解中不区分行业状况，不甄别案情专业度的缺憾，实现了人尽其才，物尽其用，有效提高了调解效率。
同时，以马鞍山市雨山区法院为例，其在“马鞍山经验”的基础上，创新改革诉调对接模式，建立专业化的特色调解机构。成立“夕阳红”志愿者调中心负责家事纠纷调解，配置专业的心理辅导员和咨询师，从分析家庭矛盾的起因到认识当事人的心理动态，实现精准的一对一调解辅导，有效化解了大量家事纠纷，调解成功率达到49%。面对日益错综复杂的金融商业纠纷，雨山区法院研究成立了金融商贸诉讼对接中心，有助于防控金融风险，化解金融纠纷。同时成立青年志愿者服务U站等机构，在诉讼服务中心建设，诉调对接工作建设，调解工作专业化建设上实现了长足的进步。
参考文献：
[1]齐树洁.纠纷解决与和谐社会.厦门大学出版社.2010.
[2]范愉.ADR原理与实务.厦门大学出版社.2002.
[3]汉阳区人民法院“三调联动”工作手册.
[4]范愉.非诉讼程序（ADR）教程.中国人民大学出版社.2012.
摘 要 2016年7月1日，随着《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》（法释【2016】14号）的正式施行，人民法院特邀调解制度的法律体系以及整体雏形已经构建完成，但在司法实践与调解实务之中，特邀调解制度并未真正落实成效。如今，旧的调解模式制度基础依旧牢固，新的特邀调解制度雏形乍现，但仍依附于传统。基于现状，本文从调解机构，调解流程，调解队伍，调解网络四方面入手，提出构建独立化社会化的特邀调解组织，建立多方互动，步骤明细，区域特色显著的独立调解流程，高素质专业化的特邀调解团队和路径多元、程序规范调解网络的设想。
关键词 多元调解制度 构建方案 机构 流程 网络
基金项目：本文系华中师范大学创新训练A类项目《特邀调解--制度建构与运行绩效评估》 阶段性成果之一。
作者简介：沈靖翔、黄夏伟，华中师范大学法学院，本科生。
中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.258
一、特邀调解机构建设方案——建立独立化社会化的特邀调解组织
2015年12月6日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善矛盾纠纷多元解决机制的意见》明确指出：“可以通过购买服务等方式，将矛盾纠纷多元化解工作委托给社会力量承担，并进行绩效评价，向社会公布”。这一意见表明，通过社会力量介入调解，以政府购买公共服务的方式构建特邀调解制度是一种可行的思路。而在如今的法院调解实践中，该思路已经逐步推广开来成为调解制度的全新模式。其高效、独立、专业、公益性强的特点已经被大范围接受。
如2016年7月14日武汉市司法局制定颁布了《关于在武昌区司法局开展向社会购买人民调解服务工作试点的通知》，随后在2016年11月24日由武昌区司法局领导的全市第一家承担政府购买人民调解服务的专业化、规范化、社会化的非营利性组织——武昌区睿和天下调解中心正式挂牌上线。
武昌区睿和天下調解中心目前属于公益型ADR这一大类，即由政府机关或民间社会团体以公共财政或社会资助等方式建立，目的在于服务于社会公众，以纠纷解决和维护社会和谐为目标，但不从纠纷解决事务中获取收入的现代型ADR。特邀调解制度的构建应基于现有公益型ADR的骨架，建立以公共财政和社会资助为主要资金来源的特邀调解组织，以政府购买社会公共服务的方式引导特邀调解组织的介入，把公益型ADR的有益尝试和先进经验移植到特邀调解制度的正式构建之中。建立独立化社会化的特邀调解组织，也是落实特邀调解制度的唯一路径。
二、特邀调解流程建设方案——建立多方互动，步骤明细，区域特色显著的独立调解流程
传统的调解模式在调解流程上呈现出固定模式化，依附于法院的调解模式在效率上面临困境。一方面，繁杂的诉讼工作和冗杂的解决流程消磨了法律工作者的时间和耐心，也造成了当事人的困惑与不解。另一方面，固定僵化的调解流程又使得各方参与的积极性不够高，调解工作的质量不尽如人意。而多元化的纠纷解决机制能够在质与量双方面完善不足。建设独特的调解流程起着奠基和骨架的作用。
以武汉市汉阳区为例，汉阳区人民法院面对日益复杂的诉讼争端和多元化的调解问题，首创性的建立“三调联动”工作模式，建立了具备汉阳区特色的司法调解，行政调解，人民调解相互衔接配合的矛盾纠纷多元化解决机制。形成了规模化的调解共同体和多方合作协调的密集调解网络。在调解制度的构建上，率先确立了格式化的标杆样本，设立了如格式化、书面化的案件（纠纷）委派（委托）调解意见书、委派（委托）调解函的一系列调解工作记录模本。
面对汉阳区地域广阔，细微民事纠纷较多，法院业务量繁重难以妥善处理的实际状况。汉阳区人民法院率先执行“走出去”方略，在纠纷发生严重的大型居民点，公共场所以及交通要道布置外派驻点，并邀请该区域资历声望较高，有着广泛民意基础的老干部担任特邀调解员。如负责交通事故处理的法院驻汉阳区交通大队调解室。调解室由一名法官、一名书记员和一名特邀调解员组成，由法官与特邀调解员日常接触沟通协助处理交通事故纠纷，对交警大队进行行政调解而当事人未能就损害赔偿达成一致意见的道路交通事故案件进行处理。这一针对性的外派调解机制有效减少了诉讼环节，降低了纠纷解决成本，也极大提高了纠纷解决效率，成为了汉阳区特邀调解制度具体构建方式的典范。
合理的特邀调解流程建设并非是一蹴而就的，汉阳区人民法院的尝试为各地人民法院的特邀调解制度提供了有益的经验启示——建设有自身区域特色，具备多方互动协调能力的调解流程并加以制度化规范，是探索特邀调解制度全面普及的必由之道。
三、特邀调解队伍建设方案——建立高素质专业化的特邀调解团队，落实名册制度
调解能否生效，除案情复杂程度，当事人配合程度等一系列要件之外，调解人员自身的素质也是不可或缺的一个方面。调解队伍的素质也决定了多元调解能否在更广阔的领域内解决纠纷，能否更加全面有效地补充诉讼所难以解决或触及的法律盲区。
总体而言，目前绝大部分地区并未建立成型的特邀调解团队，即便是现有地区的特邀调解团队也存在着诸多历史遗留问题，如武汉市汉阳区，区45名特邀调解员均是由人民陪审员担任，其中18人属于街道社区人民调解人员，占比将近四成，相对应的，专业的法律职业从业人员和各行业专业调解人员的构成又存在着明显不足，跨行业参与调解工作的相关调解人员对于调解技巧、方法、原理，尤其是法律适用的掌握上也存在着诸多的不足。尽管在量上呈现出了多层次多领域横跨的特点，但在质上又存在着大量显著弊端。受制于各地调解工作的历史遗留，传统的人民调解员在法律知识上也往往仅掌握朴素的法律观念。各行业的专业从业人员和专业的法律工作者又囿于信息条件束缚，难以与群众达成完善沟通交流。
基于现今特邀调解队伍的现状，应当对特邀调解队伍从入门培训到激励奖惩的全过程加以严格把关，建立完善的特邀调解员考评与培训体系，主要方案有：
（一） 建立高标准的特邀调解员入门考核评估机制与长期化业务培训
对于特邀调解员的选拔，必须要求其同时具备良好的法律专业知识和丰富的调解经验，严格完善入门测试体系，测试合格者方可正式步入特邀调解员岗位。针对各名特邀调解员的专业能力和核心优势点加以特别备注，以便合理高效的分配调节资源，人尽其用。同时要注重人才选拔和鼓励，定期发掘专业的法律职业从业者或者在调解实务之中的积极分子，鼓励其加入调解团队，提升团队整体素质。在正式上岗前，应当对即将入岗的特邀调解员加以专业化的业务培训。利用法院自身的法律专业优势，因材施教，结合特邀调解员自身的工作特点和专业领域，普及调解工作的基本原理，操作方法，法律依据。针对调解的特殊性，着重培训心理辅导和沟通技巧。正式上岗后，也应当建立定周期的培训制度和工作交流互，时刻保障内部学习，教育调解员团队更新观念，同时也便于相互分享各自的成熟调解经验。
（二）双管齐下，完善激励机制和考评机制，最大程度调动调解人员积极性
司法政策的贯彻落实往往要通过各种激励机制来实现，任何纠纷解决的过程都离不开各方主体当事人的积极参与。而当今的多元化纠纷解决机制下，物质激励的不完善导致各方调解员仅仅将调解工作当作副业和社会奉献，微博的固定工资也难以激发其参与调解的积极态度。因此，首先应建立完备的财政资金支持，实现特邀调解领域的专款专用，以购买社会公共服务的方式扶持独立调解组织的良好运行。而在内部分配上，则必须建立完备的绩效评估机制，重点考察调解率，群众满意度，定周期考察调解进展情况，以此为基础分配绩效工资。同时应注意淘汰和分流，对于业务能力不合格，自身素质不过关，对于新的调解工作形势把握不足的调解员，应当建立合理的淘汰机制，填补入新的适格人员。
（三）建立规范化的特邀调解员名册制度
这是队伍建设的仪式化落实与重中之重，也是一个地区调解队伍现状的晴雨表。名册制度作为规范化人员管理的象征，以书面形式记载各调解员基本信息，擅长领域和素质能力，上能帮助上级部门高效便捷检索适合于案情的调解人员，下能帮助普通群众快速准确寻找符合自身调节意愿的相关人员，有着重大的实际意义。同时，名册应当具备可调整性与流动性，避免尸位素餐的现象。
四、特邀調解网络构建方案——建立分行业，分领域，构建构建路径多元、程序规范调解网络
在新的社会常态下和日益复杂的纠纷状态下，传统的人民调解网络逐渐呈现出落后，粗放，单向和不可持续性的调解特点，“大锅乱炖”式的混合型调解在新的精细化行业分工条件下也显得格格不入。为解决日益复杂的纠纷，实现多元化纠纷解决机制的真正突破，应当创新思路，在特邀调解机构内部建立精细化的行业分离纠纷解决模式，努力建设新形势下路径多元、程序规范的纠纷解决对接机制，推动构建全方位、多层次的社会矛盾纠纷化解平台网络。
以武汉市汉阳区法院为例，在实际工作中，与区工商行政管理和质量指数监督局合作成立汉阳区消费纠纷调解委员会、与区交通大队合作共建汉阳区交通事故纠纷调解委员会、与区卫生局合作成立汉阳区医疗事故纠纷调解委员会、与区房管局合作共建汉阳区物业管理纠纷调解委员会、与区劳动局合作成立劳动争议纠纷调解委员会、与街道人民调解中心和社区调解室合作成立家事纠纷调解委员会6类特邀调解组织。这一举措改善了以往人民调解中不区分行业状况，不甄别案情专业度的缺憾，实现了人尽其才，物尽其用，有效提高了调解效率。
同时，以马鞍山市雨山区法院为例，其在“马鞍山经验”的基础上，创新改革诉调对接模式，建立专业化的特色调解机构。成立“夕阳红”志愿者调中心负责家事纠纷调解，配置专业的心理辅导员和咨询师，从分析家庭矛盾的起因到认识当事人的心理动态，实现精准的一对一调解辅导，有效化解了大量家事纠纷，调解成功率达到49%。面对日益错综复杂的金融商业纠纷，雨山区法院研究成立了金融商贸诉讼对接中心，有助于防控金融风险，化解金融纠纷。同时成立青年志愿者服务U站等机构，在诉讼服务中心建设，诉调对接工作建设，调解工作专业化建设上实现了长足的进步。
参考文献：
[1]齐树洁.纠纷解决与和谐社会.厦门大学出版社.2010.
[2]范愉.ADR原理与实务.厦门大学出版社.2002.
[3]汉阳区人民法院“三调联动”工作手册.
[4]范愉.非诉讼程序（ADR）教程.中国人民大学出版社.2012.
