公办普通高中债务化解问题的思考
邹曌
[摘要]本文以J省6个地市实地获取的各类资料为基础，对相关数据进行整理分析，结合《J省教育统计年鉴2015》和地方财政收支情况，对J省公办普通高中在债务方面存在的问题进行梳理，发现J省普通高中债务余额规模有所下降，收入多为财政拨款，债务逾期与借新还旧多有发生。故此，相关部门完善政策保障机制，合理运用教育经费，严格规范债务管理制度，妥善处理债务存量，多渠道筹措资金，化解已有债务。
[关键词]公办普通高中;债务;化解
[中图分类号] G640[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2018）12-0019-04
[DOI]1013980/jcnkixdjykx201812005
一、J省公办普通高中债务的总体情况
2015年，J省所属公办普通高中217所，其中省本级高中3所，地市本级高中66所，县级高中148所，在校高中生人数为369 360人。本文中高中债务组成，涵盖了国内外金融机构贷款、拖欠施工单位工程款、借（欠）个人款、借（欠）其他单位款等。
（一）高中债务规模情况
截止到2015年12月31日，J省教育相关部门、融资平台机构等单位举借，用于普通高中建设的债务余额为114 27291萬元。其中国外金融机构贷款（不含世行贷款）1092万元、国内金融机构贷款债务25 23542万元、拖欠施工单位工程款61 99996万元、借（欠）个人款12 61500万元、借（欠）其他单位款13 75850万元、其他相关债务55483万元，分别占债务余额的01%、2208%、5426%、1104%、1204%、049%。债务共涉及学校88所，占2015年末J省公办普通高中217所的40%（图1）。
（二）高中债务规模发展情况
通过数据统计分析得知，J省近3年来有债务余额的公办普通高中数量相对于2010年末的190所已减少了一半以上，并还在处于逐年减少之中;全省高中债务余额也相对于2010年减少了近一半，由20395055万元减少到2014年的112 7725万元，到2016年底为66 04332万元（图2）。
（三）高中债务余额结构情况
从政府层级结构来看，县级高中债务规模很大。2015年末省本级高中债务余额5 830万元、地市级高中债务余额23 03048万元、县级高中债务余额85 41243万元、分别占余额总额的51%，2015%、7474%（表1）。
图12015年J省公办普通高中债务规模概况图
图22014—2016年J省普通高中债务规模分年度变化统计图
从区域分布结构来看（如表2），C市、L市、B市三地高中债务占比较大，2015年末三地区高中债务余额70 59442万元，占总债务总额的6178%。从债务资金来源来看，主要是欠施工单位工程款;从债务用途类别来看，主要是基本建设支出，用于房屋建筑物的构建和大型修缮。
二、J省公办普通高中债务负担状况
总的看来，相对学校总体收入，J省公办普通高中总体负债水平不高，2015年全省公办普通高中负债率为2834%，低于45%的一般水平。但由于学杂费、生均经费较低，经营类收入由于政策原因已经在逐渐减少，仅依靠事业单位收入偿还债务压力大，债务逾期和借新还旧的现象普遍。
（一）债务余额规模有所下降
2015年末债务余额1 000万元以下的高中64所，涉及债务18 56773万元;债务余额在1 000万元至3 000万元的高中13所，涉及债务23 78920万元，相对于2010年的31所45 51501万元下降了近60%;债务超过3 000万元的高中9所，涉及债务71 91599万元。
2015年，J省公办普通高中总体负债率为2834%，处于偏低水平，相对于2010年的3037%略有下降。
（二）还本付息额与事业收入对比
2015年J省公办普通高中的总体偿债率为1861%，接近一般警戒线标准20%，偿债压力较大。其中有5所学校偿债付息额在100万元以上，3所学校在300—500万元，1所学校在500万元以上。这些偿债率较高的学校仅仅依靠事业收入和财政补贴难以维持正常的开销，情况堪忧。
（三）债务逾期与借新还旧多有发生
在实地走访与座谈的28所学校中债务逾期现象比较普遍，借新还旧现象有愈演愈烈的趋势。截止2018年，存在债务逾期的高中达到4815%，存在借新还旧的高中有2663%。在实地调研中有校长坦言：“学校现在收入就那么多，教育局不让欠债，就只能先与人打招呼，不开发票，明年有钱明年再还。”
三、高中债务形成的原因分析
（一）校际竞争与社会需求要求高中学校提升办学质量
根据《J省教育统计年鉴》的相关数据，2010年末，J省公办普通高中在校生人数为490807人，到2015年末减少到369 360人，减少了2474%。民办高中的加入使得许多公办普通高中在生源、师资甚至社会知名度等方面造成强烈的压力与冲击。公办普通高中为谋求自身发展，提升竞争力，举债兴校成为不得以而为之的下策之举。
（二）政府投入不足
J省公办普通高中学杂费收入较低，高中收费政策于1999年制定，至今始终未有调整，示范校、重点校、一般校每人每年分别为900元、700元和500元，体量不大的学校难以维系学校的正常运转。根据教育部等七部门《关于2012年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见》的要求，2015年开始全面取消择校费，采用公办普通高中生均公用经费财政定额拨款制度。“J省从2015年春季学期起，按每生每年500元标准，对公办普通高中生均公用经费实行财政定额补助”。但从实地座谈调研与问卷的结果来看，500元每人的生均补助标准不足以满足学校对于自身发展的需求，特别是一些生源较少的学校，想要提高办学质量有心无力。
（三）政府对学校举债缺乏监管
2011年10月，国家审计署、财政部、教育部联合下发《关于开展普通高中债务调查的通知》，要求对全国各地的公办普通高中债务做一次摸底调查，充分了解当时高中负债情况，但相应的后续解决方案和措施一直没有发布。2017年教育部等四部门关于印发《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）》的通知中，明确强调高中债务中属于地方性政府债务的部分要加紧偿还，但具有操作性的化债方案一直没有出台。我国的高中教育现阶段仍是大多以县级为主进行统筹管理，但很多县级政府无能力进行化债。
（四）学校自身在举债方面缺乏约束
义务教育教育阶段学校教职工的薪资和津补贴国家进行了明确的说明，但对于公办普通高中而言，教职工工资一直不够规范。很多高中乱补乱发各种“自发”补助，有的甚至達到学校总收入的20%。部分学校缺乏制度引领，学校财务方面校长一人把持，容易造成盲目投入与管理混乱。虽然调研样本中的学校均有预算管理机制，7778%的学校有债务监督机制，但仍有4815%的学校存在债务逾期问题， 2663%的学校存在借新还旧问题，这说明学校自身的预算机制和债务监管缺乏科学性与有效性。
四、化解公办普通高中债务问题的对策建议
（一）完善政策保障机制，合理运用教育经费
科学规划教育经费投入，制定高中发展财政拨款方案。政府要确保财政拨款增幅不小于财政收入增幅，提高生均经费标准，增加上级财政配比额度，保障高中学校正常发展。均衡高中教育资源，防止优质生源、优质师资向城市过度集中。对公办普通高中学校施行“保底投入+分层配比”的经费投入保障形式。建立定期修缮房屋、建筑的长效投入机制。依据校舍使用年限和利用率，计算维修、改建款项。
（二）规范债务管理制度，妥善处理债务存量
在项目资金管理方面，建立预算、申报、审批、核算、公示、拨款等资金使用标准，严格执行，确保专款专用、实时监控，并建立档案方便日后核算查阅。重大项目重点监管。审计与监察部门要在项目结束之后及时对财务或从事收支活动的相关人员进行审查和监督，避免在项目资金使用、项目管理方面出现问题。
学校自主举借的项目要纳入地方财政监审范围，直接将债务纳入学校部门预算，从学校上缴收入中按预算直接支付给债权人;政府主导的债务项目，按照《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》文件要求及时偿还。
（三）多渠道筹措资金，化解已有债务
在加大政府对公办普通高中非税收入的控制与管理前提下，盘活固有资产，对不能对学校教学活动提供支持但商业价值较高的固定资产进行拍卖，将收入所得一部分用于偿还债务。
推行债务学校后勤服务社会化。政府部门允许学校公开招标后勤的建设与服务，将后勤的建设与服务交给社会来完成，学校采取有偿使用或租赁的模式，待条件成熟再行回收[1]。
推行校友会基金制度。学校可以充分利用学校外延社会资源，组织校友基金会，利用校友会筹措资金，表彰或奖励优秀教职工和学生，减少学校开支，缓解债务压力。
鼓励社会力量捐资助学。积极引导和鼓励企业、社会团体及个人向学校设立奖学金、助学金等扶持项目，落实与其相关的优惠政策，制定并严格实施相应教育捐赠免税法规。
（四）理性评估，建立可操作性的化债方案
将学校的负债规模、债务资金偿还情况和使用效益纳入督导评估体系，通过督导评估对学校的负债数量、还债期限等方面加以监督。施行校长任期责任制，将举债情况与任期目标挂钩并进行定期考核，督促学校按期偿债。同时要积极引导学校由外延建设转向内涵发展，对高中的评价应注重教育的支出结构和实际教学效果，不以单一硬件指标红线划分学校层级。
参考文献：
[1]杨明生. 债务问题的解决之道[J].中小学校长，2005 （7）：26-27
（责任编辑：刘爽）
