我国学前教育纳入义务教育体系的困境与突破路径
毛可 张翔
[摘要]学前教育是基础教育的基础阶段，将其纳入义务教育体系能有效保障学前儿童的受教育权。然而，学前教育产品部分私有性与义务教育纯公共产品之间存在一定的张力，且学前教育的双重任务与义务教育的免费性之间有着一定的市场悖论，所以将其纳入义务教育体系面临制度困境。其实，学前教育属于准公共产品，具有纳入义务教育的法理空间，同时，学前教育纳入义务教育体系，具有国际范例。此外，我国目前的经济实力有能力支付学前教育费用。因此，学前教育宜纳入义务教育体系。为此，我们可以分阶段地实施学前义务教育制度，并利用教育券等手段逐渐将学前教育纳入义务教育体系。
[关键词]义务教育;学前教育;困境;突破路径
[中图分类号] G521[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2018）12-0010-05
[DOI]1013980/jcnkixdjykx201812003
1986年，我国颁布了《中华人民共和国义务教育法》，开启我国义务教育历程。2006年，全国人民代表大会重新修订了《中华人民共和国义务教育法》，进一步强调了义务教育的普及性、免费性与强制性原则。截止2007年底，全国小学适龄儿童入学率达到9949%，初中适龄儿童入学率达到98%[1]。至此我国九年制义务教育基本实现全面普及。自九年义务教育在我国全面普及后，随着我国经济实力的不断增长，延长义务教育年限至十二年的呼声一直未停止。关于十二年义务教育一直存在两种不同的争论，即我国义务教育到底是向前学前教育延伸还是向后高中教育延伸。2017年4月6日，在教育部举行的新闻发布会上提出到2020年，全国普及高中阶段教育，引发高中阶段教育将纳入义务教育的猜想。义务教育向前或向后延伸又一次引发激烈争议。2018年两会中学前教育纳入义务教育的提案也有受到了广泛关注。本文基于此，分析我国学前教育纳入义务教育的必要性及其困境，探究学前教育纳入义务教育的可能性以及具体措施。
一、我国学前教育纳入义务教育体系的必要性
（一）学前教育是基础教育的基础阶段，需要纳入义务教育加以保证
众所周知，基础教育是整个教育系统的基础，而学前教育又是基础教育的基础。《幼儿园教育指导纲要（试行）》中明确指出“幼儿教育是基础教育的重要组成部分，学校教育和终身教育的奠基阶段，幼儿园教育应为每一个幼儿的近期和终身发展奠定良好的素质基础”[2]。作为整个教育的初始阶段，学前教育对于儿童个人、家庭乃至整个社会具有重要价值。对儿童个体而言，学前教育不仅能促进其认知的发展，还能促进其社会性成长。美国“开端计划”与“帕里学前教育方案”研究均表明，接受良好学前教育的儿童会比没有接受良好学前教育或者没有接受学前教育的儿童“在认知、语言和思维操作等各方面能力发展得更好”。在儿童社会性发展方面，学前教育同样扮演重要角色。相关研究表明，6岁之前是个体社会化的关键期，学前教育影响甚至决定儿童社會性与人格品质的发展方向、性质和水平[3]。1996年，联合国教科文组织在《教育：财富蕴藏其中》报告中明确指出“学前教育的不足或缺乏这种教育，均可严重地影响终身教育的顺利进行”[4]。可见，学前教育尤其是幼儿园教育对于儿童自身的发展具有举足轻重的作用。
然而，当前学前教育资源紧缺，学前教育市场良莠不齐，存在入公立幼儿园难、入民办幼儿园贵的问题。此类问题不仅存在于我国城市地区，而且已经向广大农村地区蔓延。据统计，2016年底，全国幼儿园共2398万所，而其中民办幼儿园1542万所[5]，公立幼儿园856万所，所占比例仅为36%，不到全国幼儿园总数的一半。在公立幼儿园资源稀缺的现状下，很多家长为了让自己的孩子进入公立幼儿园就读，要提前一年或者几年预约，为了争取到一个公立幼儿园名额，几天几夜全家出动排长队，更有甚者还会交一些额外的费用买一个公立幼儿园的名额。而民办幼儿园优质园的入园费让普通家庭望而却步，而普通民办园的办学质量又难以让人放心。据调查，如今大学的学费一般在4 000～8 000元/年左右，但普通私立幼儿园的入园费至少要2 000元/月。另外，民办幼儿园出于盈利目的，缩减成本成为其盈利的一种方式。为了缩减成本，民办幼儿园往往在师资、园所硬件设施等方面偷工减料，教育质量难以保证。因此，要提高学前教育质量，确保普通大众子女接受相对均衡的学前教育，需要将学前教育纳入义务教育体系，由国家提供相对均衡的学前教育资源。
（二）学前教育纳入义务教育体系，是保障学前儿童受教育权的基本要求
我国《宪法》第46条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”[6]。《宪法》中明确规定了我国每一位公民都享有受教育的权利。虽然在《宪法》中明确规定了公民的受教育权，但在学前教育方面，仍有部分儿童没有享受到依法接受学前教育的权利。据统计，2016年底我国学前教育的毛入学率为774%[7]。也就是说，如今依然有226%的学前适龄儿童没有进入幼儿园接受教育，这部分儿童的受教育权没有得到保障。《中华人民共和国教育法》第9条中进一步明确到公民受教育权的平等问题，它规定“公民的受教育权应该不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等”[8]。但当前我国学前儿童由于城乡差距，家庭条件等原因仍然无法受到平等的教育。如进城务工人员子女非本地城市户口不得入公立园，公立园名额“一位难求”，或需花高额的费用买等等。由此可见，在我国公立园入园率较低的情况下，幼儿园大部分为民办幼儿园。在学前教育中，家长付出金钱但却无法衡量幼儿园好坏，所以，就出现了提供教育的、得到教育的和为教育付钱的是完全不同的三方，而三方之间存在严重的信息不对称。并且近年来民办幼儿园屡屡爆出负面新闻，家长与民办幼儿园难以互相信任或沟通。但是当前公立幼儿园资源稀缺，还有很大一部分儿童无法进入公立幼儿园，严重影响了学前儿童平等的受教育权。
另外，在《幼儿园教职工配备标准（暂行）》中明确规定全日制幼儿园的教职工与幼儿的比例需达到1∶5至1∶7[9]。然而数据显示，在2016年底在园儿童共有4 41386万人，但幼儿园教职员工仅有3818万人[10]。教职工与幼儿比例约为1∶12，这与规定的1∶7的目标还差之甚远。可见，虽然有法律保障学前儿童的受教育权，但是现如今仍然存在受教育权不平等现象，生师比例过大等种种问题。要想真正保障学前儿童的受教育权，将学前教育纳入义务教育体系是十分迫切的。
二、我国学前教育纳入义务教育的困境
（一）学前教育产品的部分私有性与义务教育纯公共产品之间存在部分张力
美国经济学家保罗·萨缪尔森最早提出公共产品的定义，他认为纯粹的公共产品是当每个人消费某种产品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少[11]。为了与私人产品相区别，他进一步提出了纯粹的公共产品具有效用的不可分割性，消费的非竞争性，受益的非排他性三种特性。个人在消费私人产品时是存在竞争与排他的。两种产品的属性区别具体见表1。
从公共产品的三种特性来看，可以看出义务教育是一种纯粹的公共产品。效用的不可分割性是指公共产品是向整个社会提供的，面向全体成员，不能将他分割成若干部分归属于个人。由于义务教育具有普及性，每一位儿童都可以接受义务教育。也就是说，义务教育是向社会全体成员提供的，不能将他分割成若干个部分归属于某个学生，这一点体现了它具有效用的不可分割性。消费的非竞争性是指某一个人对公共产品的享用并不会影响到其他人的享用。义务教育具有强制性，每一位适龄儿童必须接受义务教育。那么每个儿童在接受法律规定的义务教育时，并不会影响其他儿童享有接受义务教育的权利，这一点体现了它具有消费的非竞争性。受益的非排他性是指无论个人有没有为公共产品付款，都能从公共产品中获得利益。义务教育具有免费性，儿童接受义务教育不需要为之付款，也能享受义务教育，这一点体现了它具有受益的非排他性。而私人产品的属性恰恰相反，纯公共产品与私人产品之间的具体区别在于公共产品的总量被提供给社会后，可以为社会上每个人等量的使用，但私人产品的总量被提供给社会后，若有第一个人消费了此产品，那么其他消费者就只能从剩下的范围中选择进行消费。
学前教育作为一种特殊阶段的教育，既存在公共产品的属性，又存在部分私人产品属性。一方面，学前教育作为教育的一种类型，不仅对儿童成长及家庭产生重要影响，对国家和社会来说更是能带来巨大收益。学前教育的普及无论对于个人家庭还是社会都是必须的。因此它带有公共产品的部分属性。另一方面，由于学前教育对儿童的影响重大，家长对于学前教育机构的选择十分慎重。当前社会学前教育机构众多，受地理环境、办学理念等不同导致质量参差不齐，因此家长在选择学前教育机构时，会根据自身经济条件来选择利益最大化的学前教育机构，为获得优质的学前阶段教育，会尽自己能力付出。这说明学前教育带有一定私人产品性质。既然学前教育既带有公共产品的属性，又带有私人产品属性，又能对国家和社会带来巨大的收益，那么可以认为学前教育为具有强正外部效应的准公共产品。
既然学前教育产品属性为带有一定私人产品属性的強正外部效应的准公共产品，那么将此纳入作为纯粹公共产品属性的义务教育带有一定不合理性。
（二）学前教育的双重任务与义务教育的免费性之间存在部分冲突
《幼儿园工作规程》中明确规定了我国幼儿园遵行保育与教育相结合的原则，对幼儿实施体智德美全面发展的教育，促进其身心和谐发展。幼儿园同时为家长参加工作、学习提供便利条件[12]。这就规定了我国学前教育的任务不仅在于教育学生，还在于服务家长。
学前教育与其他阶段教育相比，最特殊的是学前教育除了教育学生之外，还要为学生的家长提供一定的服务——对学生在幼儿园的一日生活进行保育。由于学前期儿童的生理及心理发育不成熟，所以幼儿园的保育工作是幼儿园教育不可分割的组成部分。幼儿园保育工作的主要任务在于，幼儿教师在园内为学前儿童提供生存、发展所必须的环境和物质条件，同时对儿童给予精心的照顾和保护，以促进他们的健康成长，逐步增进他们生活自理能力，这项工作的直接受益方为儿童及儿童家长。根据经济学理论，学前教育的这一私人属性给受教育者及受教育者家长带来经济上或非经济上的收益。因此，按照市场经济中谁受益谁付费的原则，受教育者应承担该部分的教育成本。
如果学前教育纳入义务教育后，经费全部由政府负担，而政府的经费来源于所有纳税人，就等于所有纳税人支付的学前教育，只有部分人受益，损害了没有受益的纳税人的利益。学前教育作为一种特殊的教育资源，受教育者消耗了公共资源，应该负担教育成本的一部分。受教育者直接负担的形式就是学费。从这个方面看，学前教育的双重任务与义务教育的免费性存在部分冲突。
三、我国学前教育纳入义务教育的可行性
现阶段我国学前教育纳入义务教育虽然存在一定的困境，但也不能完全否定其可能性。下面将从以下三个方面分析我国学前教育纳入义务教育的可行性。
（一）学前教育属于准公共产品，具有纳入义务教育的法理空间
从教育的整个阶段来看，不同阶段的教育产品属性偏向不同，某些教育阶段偏向于公共产品，而某些教育阶段偏向于私人产品。从理论上来说，根据教育阶段的不断向上，其公共产品的属性越弱。如学前教育、初等教育、中等教育更偏向于公共产品，而高等教育、继续教育更偏向于私人产品（表2）。??从产品属性上看，学前教育属于准公共产品，具有公共产品与私人产品两方面属性，但其公共产品属性多于私人产品。原因在于学前教育的社会利益要远远大于个人利益。美国佩里方案有一项长达 40 年的跟踪研究表明，幼儿教育投资是一种最省钱，回报率最大的公共投资，具有长效性特点，随着儿童年龄的增长，其回报率越来越大。在儿童成长到27 岁时，投资回报率为1∶716。到40岁时，投资的总体回报率高达1∶1707，其中对幼儿个人的回报率为1∶417，对社会的回报率则为1∶129[13]。同样地，诺贝尔经济学奖获奖者詹姆斯·赫克曼通过研究表明，对学前教育的投资回报要远远大于学前教育后的投资回报。他甚至提出学前教育阶段的教育会形成“累积效应”[14]。也就是说学前期的学习可以为今后的学习打下基础，使其在今后的教育中处于优势地位。各年龄阶段教育投入回报（图1）。
既然学前教育的准公共产品属性中的公共性远大于私人性，那么国家财政保障学前教育的发展也并非不可能，且国家财政对于学前教育的投资是十分有意义的。
（二）学前教育纳入义务教育，具有国际范例
国际上也越来越多的国家将学前教育逐步义务化。如英国政府规定，幼儿教育是义务教育的第一阶段，招收5—7岁的儿童;美国政府自1985年就规定5岁儿童的教育纳入到公立学校教育体系之中;在法国，学前教育虽然不是强迫的，但免费实施，所有2—7岁的儿童均可就近上幼儿学校;在芬兰，所有6岁的学龄前儿童都有权自愿接受为期一年的免费学前教育;在荷兰，幼儿教育属于义务教育阶段，招收4—6岁的儿童……[16]。
从实践基础上，国际上一些发达国家将学前教育纳入义务教育，根据国家经济实力，或多或少地对学前教育进行免费，这为我国学前教育纳入义务教育提供了参考。
（三）学前教育财政预算占教育经费中比重存在提高空间，具有义务教育能力
随着我国经济社会的快速发展，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中明确提出要加大教育投入，并且完善投入机制。据统计，我国对于各级教育的投入中，高等教育投入比重一直保持在20%以上，而对初等和中等教育的投入比重则刚刚超过70%多一点。对学前教育的投资分配比重10年间一直未突破2%。而一些发达国家对于学前教育的投入甚至达到了6%以上[17]。这与我国不足2%的投入形成鲜明对比，说明我国的教育投入结构比重还有待优化，尤其是在加大整个教育投入的政策下，学前教育的投入比重存在非常大的提高空间。这就为我国学前教育纳入义务教育提供了财政支持。
四、我国学前教育纳入义务教育的突破路径
由上文可知，虽然我国学前教育纳入义务教育存在一定困境，但也存在必要性与可行性。我国至2007年底已基本全面普及义务教育，义务教育有向两端延伸的能力。且我国较世界上其他发达国家，教育的财政支出有提升空间，将学前教育纳入义务教育可进一步提高国家教育经费的财政支出占国内生产总值的比重。全面普及学前教育，将学前教育纳入义务教育主要可从以下两方面进行思考。
（一）逐渐增加学前教育免费年限
如果一次性将三年学前教育纳入义务教育，会导致国家财政负担过重。对于市场中占幼儿园总数一半以上的民办幼儿园的冲击也过大，进而可能会影响我国经济体系。鉴于这两个原因，我国学前教育可以做到先普及，今后逐步免费。普及学前教育可以先试行第一年免费，后两年依然按照现行制度收费。一些发达地区也可根据自身实际情况，对学前教育实施前两年免费或者三年全部免费等。根据各地不同的能力实施不同的学前免费年限。对于经济欠发达的地方，国家财政也至少要保证学前一年的免费。今后随着经济的不断发展，全国各地逐步将学前免费年限增加。这种制度让学前教育先普及，符合义务教育普及性的特性。再进一步使学前三年逐渐免费，符合义务教育免费性的特性。
（二）实施幼教券制度
教育券一词由米尔顿·弗里德曼提出。他认为教育券是“为了对政府所规定的最低学校教育提供经费，政府可以发给家长们票证。如果孩子进入‘被批准的教育机关，这些票证就代表每个孩子在每年中所花费的最大数量的金钱。这样，家长们就能自由地使用这种票证，再加上他们所自愿添增的金额向他们所选择的‘被批准的教育机关购买教育服务。教育服务可以由以营利为目的的私营教育机关或非营利的公立教育机关提供。政府的作用限于保证‘被批准的学校的教育计划必须维持某些最低标准”[18]。将教育券应用到学前教育，针对因家庭贫困无法进入幼儿园就读的家庭，对他们发放幼教券。贫困家庭家长就近对公立或民办幼儿园提交申请，审核通过的儿童可以免费进入幼儿园就读。政府凭借幼教券的申请向幼儿园进行财政扶持。幼教券方式既避免了贫困家庭直接获得金钱而并未用于儿童教育上，又为贫困家庭儿童提供了学前教育的可能，增强了学前教育的普及。
总之，在当今义务教育向两端延伸的争议中，学前教育较于高中教育，存在一定困境，但还是存在一定可行性。国家可以先将现阶段九年义务教育资源均衡，巩固以往义务教育成果。在条件允许的基础上逐步普及学前教育，直至免费。学前教育纳入义务教育体系将会是未来教育发展的一个重要趋势。
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（责任编辑：滕一霖）
