从社会管理到社会治理：社会治安防控理念的转变
陈波
内容摘要：政府管理的合法性并非天然取得的，要想公民服从政府的权威，不但需要政府依法行政，还需要政府高效、廉洁。但是，政府的合法性面临着挑战。经济的发展使得公民的权利保障诉求日益强烈，互联网的发展使得社会治理从现实空间扩展至虚拟空间，法治的健全使得政府“束手束脚”。这势必要求政府摒弃以往的管理思维，让渡一部分权力给社会，借助社会的力量来治理社会。社会治安防控过程中，同样应当将社会管理思维转变为社会治理思维，允许社会力量参与其中。
关键词：社会管理；社会治理；社会治安防控；社会组织
秩序是人类社会的基本价值之一。维持社会秩序的稳定，也是人类赖以生存，求得社会发展的基础。而秩序的维护，又离不开对自由的限制。正如卢梭在《社会契约论》的第一章中阐明的：“人是生而自由的，但却无处不在枷锁之中。”人类给自己戴上枷锁，丧失部分自由，换来的是秩序，使得所有人都能够享受到赖以生存的社会环境。限制自由的过程，就是社会的治理过程。
实现社会秩序，势必要求有个主体来维护秩序。现代社会，国家是理所当然的秩序的维护者。国家的目的是为了维持社会秩序，这既是政府公共服务职能的体现，也是政府合法性和相对自主性的基础。 在一个完全不存在社会冲突的社会里，政治机构便失去了存在的必要，而在一个完全没有社会和谐的社会里，建立社会机构又是不可能的。 问题的关键在于，应当如何构建国家和社会的二元关系有效的管理社会。
一、社会管理和社会治理的界分
在国家——社会的二元结构中，社会并非简单地处于被动状态，它们之间的关系也并非单纯的管理与被管理关系。相反，社会对国家具有反馈机制，对国家的立法、行政与司法会产生反作用。概言之，社会的需求会影响国家的管理。另一方面，社会也会形成自治，补充政府的不足。政府的管理很难面面俱到，必然会存在真空地带。例如，在中国传统社会中，宗族势力就成为了乡土社会秩序的维护者。直至今日，社会上也存在民间自治团体，例如，社区中存在业主委员会，对社区进行管理，补充了政府主导的居委会存在的不足。同样，各种非政府组织在环境保护、公益慈善等方面都已经崭露头角。
一般认为，社会管理是由政府主导的。而社会治理则是在政府和社会力量共同参与下形成的社会控制机制。国家与社会力量在社会秩序建构中所起到的作用，成为区分社会管理和社会治理的主要因素。有学者把从国家角度出发，基于国家权力建构社会秩序的努力，视为社会管理。相反，从社会角度出发，基于社会自身力量建构社会秩序的努力，视为社会治理。 由于国家管理社会具有法定性，采取的措施和方法是执行立法机关制定的法律法规，并且带有一定的强制性，被管理的对象处于服从角色。在社会自治中，却是以契约为基础，自治的对象本身也参与社会自治。对社会管理和社会自治的界分，总结如下：
主体 依据 实现形式 方法 目标
社会管理 国家 权力 政府主动 强制 维持秩序
社会自治 社会 社会契约 社会主动 自觉
在我国社会发展中，存在着管理有余，治理不足的现象。政府对社会的管理实际上是一种管控。主要有以下特点：第一，全能型政府。政府对经济、人事、意识形态等各个领域实行全方位的管理，形成了“大政府、小社会”的格局，社会本身的发展空间受到挤压。第二，单位和户籍管理人口。在城市中借助单位制将城市居民限制在“大而全”的单位组织中，单位提供的服务已经成为了社会成员生存的基础；借助户籍制度，将农村居民固定在农村中，减少人口的流动。第三，政府权力的下沉。政府权力形成体系已经下沉至最基层的单位，农村中的村委会、城市中居委会都成为了行使政府权力的基层组织，代表政府管理社会。
二、社会治理的发展
英国法学家梅因曾经论述到：“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个从‘身份到契约的运动。”中国改革开放以后，实际上也经历了这种“从身份到契约”的运动。这意味着随着社会经济的发展，“社会管理”逐步向“社会管理”演进。其背后的因素诸多，简单概括起来主要有以下几个方面：
（一） 法治的健全
谈到法治，首先要辨析合法性问题。合法性一词是政治学中的概念，可以理解为统治者与被统治者的关系，研究的是公民产生对国家政府的政治忠诚、将政府权威视为正当的道德条件。所谓政治合法性，就是指政府给予被民众认可的原则实施统治的正统性或正当性，具有了合法性也就具有了权威。 因而，合法性实际上就是将权力转化为权威的过程。当然，依法行使权力是其中的重要内容。从政治学的角度来说，政府并不是天然就获得公民的支持。合法性本身具有大量的超越法律的意义。例如，政府的效率、廉洁程度、政府的执政形象、社会秩序的稳定性、政权的稳定性都是合法性的内在要求。
同时，政府的合法性本身还包含着法治要素。因为政府只有依法行政，才能获得公民的认可，公民才会对政府忠诚。一般而言，建设法治是提升政府合法性的必由之路。随着法治进程的不断推进，我国的法律体系已经基本形成。这也要求国家在管理社会过程中必须做到有法必依。中共十八届四中全会做出了《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是为了贯彻党的十八大作出的战略部署，加快建设社会主义法治国家而做出的决定。近年来“将权力关在制度的笼子里”已然具有了实在的内涵。
法治的健全，一方面可以创设出法理型的政治权威，增强政府的合法性。人们承认的是法律的权威，而不仅仅是执法者的权力。 政府必须依法行使权力，才能够获得权威。另一方面，法治会限制政府的权力。法理型权威实行有限政府的统治，而且通过合理的劳动分工来促进效率。 政府在解决社会问题时，如果遇到了法律未有明确规定的事项，政府很可能无法有效处理，导致了政府束手束脚的现象，也形成了权力真空地带，需要社会自己解决。
需要说明的是，并非所有事项都可以靠政府行使职权加以解决。在政府的法定事项之外，还有大量的自治现象。自治被认为是“国家政治的相对物”，国家最高公共权力涉足不到或者不去涉足的地方，自治的概念便产生了。 引入社会力量的自治，配合政府的管理，实际上就形成我们认为的治理概念。由此可见，法治的健全必然会弱化社会管理，强化社会治理。
内容摘要：政府管理的合法性并非天然取得的，要想公民服从政府的权威，不但需要政府依法行政，还需要政府高效、廉洁。但是，政府的合法性面临着挑战。经济的发展使得公民的权利保障诉求日益强烈，互联网的发展使得社会治理从现实空间扩展至虚拟空间，法治的健全使得政府“束手束脚”。这势必要求政府摒弃以往的管理思维，让渡一部分权力给社会，借助社会的力量来治理社会。社会治安防控过程中，同样应当将社会管理思维转变为社会治理思维，允许社会力量参与其中。
关键词：社会管理；社会治理；社会治安防控；社会组织
秩序是人类社会的基本价值之一。维持社会秩序的稳定，也是人类赖以生存，求得社会发展的基础。而秩序的维护，又离不开对自由的限制。正如卢梭在《社会契约论》的第一章中阐明的：“人是生而自由的，但却无处不在枷锁之中。”人类给自己戴上枷锁，丧失部分自由，换来的是秩序，使得所有人都能够享受到赖以生存的社会环境。限制自由的过程，就是社会的治理过程。
实现社会秩序，势必要求有个主体来维护秩序。现代社会，国家是理所当然的秩序的维护者。国家的目的是为了维持社会秩序，这既是政府公共服务职能的体现，也是政府合法性和相对自主性的基础。 在一个完全不存在社会冲突的社会里，政治机构便失去了存在的必要，而在一个完全没有社会和谐的社会里，建立社会机构又是不可能的。 问题的关键在于，应当如何构建国家和社会的二元关系有效的管理社会。
一、社会管理和社会治理的界分
在国家——社会的二元结构中，社会并非简单地处于被动状态，它们之间的关系也并非单纯的管理与被管理关系。相反，社会对国家具有反馈机制，对国家的立法、行政与司法会产生反作用。概言之，社会的需求会影响国家的管理。另一方面，社会也会形成自治，补充政府的不足。政府的管理很难面面俱到，必然会存在真空地带。例如，在中国传统社会中，宗族势力就成为了乡土社会秩序的维护者。直至今日，社会上也存在民间自治团体，例如，社区中存在业主委员会，对社区进行管理，补充了政府主导的居委会存在的不足。同样，各种非政府组织在环境保护、公益慈善等方面都已经崭露头角。
一般认为，社会管理是由政府主导的。而社会治理则是在政府和社会力量共同参与下形成的社会控制机制。国家与社会力量在社会秩序建构中所起到的作用，成为区分社会管理和社会治理的主要因素。有学者把从国家角度出发，基于国家权力建构社会秩序的努力，视为社会管理。相反，从社会角度出发，基于社会自身力量建构社会秩序的努力，视为社会治理。 由于国家管理社会具有法定性，采取的措施和方法是执行立法机关制定的法律法规，并且带有一定的强制性，被管理的对象处于服从角色。在社会自治中，却是以契约为基础，自治的对象本身也参与社会自治。对社会管理和社会自治的界分，总结如下：
主体 依据 实现形式 方法 目标
社会管理 国家 权力 政府主动 强制 维持秩序
社会自治 社会 社会契约 社会主动 自觉
在我国社会发展中，存在着管理有余，治理不足的现象。政府对社会的管理实际上是一种管控。主要有以下特点：第一，全能型政府。政府对经济、人事、意识形态等各个领域实行全方位的管理，形成了“大政府、小社会”的格局，社会本身的发展空间受到挤压。第二，单位和户籍管理人口。在城市中借助单位制将城市居民限制在“大而全”的单位组织中，单位提供的服务已经成为了社会成员生存的基础；借助户籍制度，将农村居民固定在农村中，减少人口的流动。第三，政府权力的下沉。政府权力形成体系已经下沉至最基层的单位，农村中的村委会、城市中居委会都成为了行使政府权力的基层组织，代表政府管理社会。
二、社会治理的发展
英国法学家梅因曾经论述到：“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个从‘身份到契约的运动。”中国改革开放以后，实际上也经历了这种“从身份到契约”的运动。这意味着随着社会经济的发展，“社会管理”逐步向“社会管理”演进。其背后的因素诸多，简单概括起来主要有以下几个方面：
（一） 法治的健全
谈到法治，首先要辨析合法性问题。合法性一词是政治学中的概念，可以理解为统治者与被统治者的关系，研究的是公民产生对国家政府的政治忠诚、将政府权威视为正当的道德条件。所谓政治合法性，就是指政府给予被民众认可的原则实施统治的正统性或正当性，具有了合法性也就具有了权威。 因而，合法性实际上就是将权力转化为权威的过程。当然，依法行使权力是其中的重要内容。从政治学的角度来说，政府并不是天然就获得公民的支持。合法性本身具有大量的超越法律的意义。例如，政府的效率、廉洁程度、政府的执政形象、社会秩序的稳定性、政权的稳定性都是合法性的内在要求。
同时，政府的合法性本身还包含着法治要素。因为政府只有依法行政，才能获得公民的认可，公民才会对政府忠诚。一般而言，建设法治是提升政府合法性的必由之路。随着法治进程的不断推进，我国的法律体系已经基本形成。这也要求国家在管理社会过程中必须做到有法必依。中共十八届四中全会做出了《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是为了贯彻党的十八大作出的战略部署，加快建设社会主义法治国家而做出的决定。近年来“将权力关在制度的笼子里”已然具有了实在的内涵。
法治的健全，一方面可以创设出法理型的政治权威，增强政府的合法性。人们承认的是法律的权威，而不仅仅是执法者的权力。 政府必须依法行使权力，才能够获得权威。另一方面，法治会限制政府的权力。法理型权威实行有限政府的统治，而且通过合理的劳动分工来促进效率。 政府在解决社会问题时，如果遇到了法律未有明确规定的事项，政府很可能无法有效处理，导致了政府束手束脚的现象，也形成了权力真空地带，需要社会自己解决。
需要说明的是，并非所有事项都可以靠政府行使职权加以解决。在政府的法定事项之外，还有大量的自治现象。自治被认为是“国家政治的相对物”，国家最高公共权力涉足不到或者不去涉足的地方，自治的概念便产生了。 引入社会力量的自治，配合政府的管理，实际上就形成我们认为的治理概念。由此可见，法治的健全必然会弱化社会管理，强化社会治理。
