公共视频监控图像信息利用与保护的基本 法律问题与立法规制
童彬
摘要：在智能化和法治化的新时代，公共视频监控图像信息综合应用已成为社会治理社会化、法治化、智能化和专业化的重要方式。公共视频监控系统成为政府部门和社会组织保护公共安全以及公民人身、财产安全的技术项目。公共视频监控图像信息的技术手段和法律属性需要以立法形式加以规定。公共视频监控图像信息综合应用需要在权利保护的法律制度中进行，尤其是视频监控图像信息公开使用与信息安全、隐私权保护之间的法律制度设计。因此，公共视频监控图像信息的法律规制工作应对法律主体、基本原则、权利体系、法律监管、法律责任做出明确规定。
关键词：公共视频监控;图像信息;信息安全;隐私权;法律规制
中图分类号：D922文献标识码：A文章编号：1673-8268（2018）05-0055-09
一、引言
现代社会治理面临社会矛盾和社会风险不断增加与现代科学技术不断创新的时代挑战。随着互联网和物联网的创新发展，現代社会治理的社会化、法治化、智能化和专业化持续推动着国家治理体系和治理能力的现代化。“所谓社会治理体系和治理能力的现代化，就是使社会治理体系制度化、科学化、规范化、程序化、精细化，使社会治理者善于运用法治思维、法治方法、法律制度治理社会，把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理社会的效能。”[1]与此同时，从整体性社会到多元化社会的时代转型需要建立共建共享共治的社会治理格局。社会治理模式需要从政府监管向社会协同治理、法治化治理、智能化治理和专业化治理转变。对此，中央提出构建“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的公共视频监控体系。习近平总书记指出：“分级分类推进新型智慧城市建设，打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系，更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。”在公共视频监控系统建设联网后，公共视频监控图像信息将存在于公共视频监控联网共享平台中。在社会治理和城乡管理中，公共视频监控系统建设有助于维护社会治安稳定和服务民生，尤其是立体化社会治安防控体系。然而，个人信息存在被泄露和被侵犯的法律问题，因此个人信息安全保护和隐私权保护需要从制度上加以规范。此外，公共视频监控法律规定落后、视频图像信息联网不规范和图像信息管理机制不完善问题日益凸显。从行业标准和技术标准而言，公共视频图像信息的合理使用存在行业标准和行业技术的乱象，因而需要政府部门的制度约束、行业领域的行业规范和法律法规的规定。
二、问题的提出
在信息化和智能化时代，社会治理智能化和法治化已成为党委和政府重视的社会治理方式。在社会治理方式中，公共视频监控图像信息综合应用已成为社会综合治理的重要方式之一。党的十九大报告提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”2015年5月，发改委等部门联合发布《关于加强公共安全视频监控建设联网应用工作的若干意见》。该意见提出：“到2020年，基本实现‘全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控的公共安全视频监控联网应用，在加强治安防控、优化交通出行、服务城市管理、创新社会治理等方面取得显著成效。” 从现实来看，公共视频监控图像信息综合应用有着广泛的适用空间，如人像比对、车辆识别、预测预警、快速检索。在公共视频监控建设综合应用中，视频监控图像信息联网后可以实现图像信息的多部门共享和一体化的社会协同治理。公共视频监控图像信息应用智能化和联网建设法治化有助于提升社会治理现代化水平和保障社会秩序安定有序。
与此同时，公共视频监控图像信息综合应用需要实现图像信息综合应用法治化和规范化以及民事权利保护的社会治理法治化目标。“法治是衡量社会治理体系和治理能力现代化的重要标准之一。社会关系的调整与社会利益的表达，都必须严格遵循法定依据、法定职权和法定程序。”[2]事实上，在公共视频监控图像信息联网应用中，不可避免地出现了视频图像信息公开使用与个人信息安全保护之间的冲突。“现代科学技术无限扩张的可能使得政府巨型数据库不受法律约束的现状激起了人们对公民隐私权的普遍担忧。”[3]30针对个人信息安全保护，《民法总则》（2017）第一百一十一条规定：“自然人的个人信息受法律保护。任何组织和个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。”《重庆市公共安全视频图像信息系统管理办法》（2016）第七条规定：“任何单位和个人不得利用公共安全视频图像信息系统非法获取国家秘密、商业秘密或者侵犯个人隐私。”为保护公共安全和公共利益，行政机关在合理预期内可以依法合理使用公共视频监控图像信息，但必须有效限制视频图像信息的使用范围和图像信息的公开范围。因此，在公共视频监控体系下，公共视频监控图像信息联网综合应用与信息安全保护、隐私权保护之间的法律制度需要审慎构建。
三、公共视频监控图像信息的现状
（一）公共视频监控图像信息的类型
从公共视频监控功能上看，公共视频监控图像信息可以类型化为社会治安防控类视频图像信息、交通出行类视频图像信息和城市管理类视频图像信息。
1.社会治安防控类视频监控图像信息
作为民安工程，公共视频监控图像信息综合应用推动了社会治安防控体系建设。《关于加强社会治安防控体系建设的意见》指出：“高起点规划、有重点有步骤地推进公共安全视频监控建设、联网和应用工作，提高公共区域视频监控系统覆盖密度和建设质量。”在信息化和智能化背景下，传统社会治理模式和措施难以面对复杂的社会治安形势。在信息化和立体化社会治安防控中，公共视频监控图像信息综合运用可以实现人像对比、车牌识别、即时通信、无线射频、智能预警等视频监控图像信息技术集成。在城区干道、背街小巷、单体楼、社区周界、城郊结合部、农村地区等社会治安复杂地区的公共安全视频监控覆盖可以实现社会综合治理信息化和智能化。在智慧社区建设上，公共视频监控在雪亮社区、雪亮网格、雪亮门栋中的建设有助于社会治安防控群防群治全民化和社区服务的有机结合。就社会治安防控现实而言，公共视频监控图像信息综合应用对城市和农村治安动态实时监控，可以实现全覆盖和多行业的综合治安防范体系。因此，在确保图像信息安全和公民合法权益的基础上，公共视频监控图像信息的互联互通共享机制已成为公共视频监控图像信息综合应用平台建设的重要环节。
摘要：在智能化和法治化的新时代，公共视频监控图像信息综合应用已成为社会治理社会化、法治化、智能化和专业化的重要方式。公共视频监控系统成为政府部门和社会组织保护公共安全以及公民人身、财产安全的技术项目。公共视频监控图像信息的技术手段和法律属性需要以立法形式加以规定。公共视频监控图像信息综合应用需要在权利保护的法律制度中进行，尤其是视频监控图像信息公开使用与信息安全、隐私权保护之间的法律制度设计。因此，公共视频监控图像信息的法律规制工作应对法律主体、基本原则、权利体系、法律监管、法律责任做出明确规定。
关键词：公共视频监控;图像信息;信息安全;隐私权;法律规制
中图分类号：D922文献标识码：A文章编号：1673-8268（2018）05-0055-09
一、引言
现代社会治理面临社会矛盾和社会风险不断增加与现代科学技术不断创新的时代挑战。随着互联网和物联网的创新发展，現代社会治理的社会化、法治化、智能化和专业化持续推动着国家治理体系和治理能力的现代化。“所谓社会治理体系和治理能力的现代化，就是使社会治理体系制度化、科学化、规范化、程序化、精细化，使社会治理者善于运用法治思维、法治方法、法律制度治理社会，把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理社会的效能。”[1]与此同时，从整体性社会到多元化社会的时代转型需要建立共建共享共治的社会治理格局。社会治理模式需要从政府监管向社会协同治理、法治化治理、智能化治理和专业化治理转变。对此，中央提出构建“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的公共视频监控体系。习近平总书记指出：“分级分类推进新型智慧城市建设，打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系，更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。”在公共视频监控系统建设联网后，公共视频监控图像信息将存在于公共视频监控联网共享平台中。在社会治理和城乡管理中，公共视频监控系统建设有助于维护社会治安稳定和服务民生，尤其是立体化社会治安防控体系。然而，个人信息存在被泄露和被侵犯的法律问题，因此个人信息安全保护和隐私权保护需要从制度上加以规范。此外，公共视频监控法律规定落后、视频图像信息联网不规范和图像信息管理机制不完善问题日益凸显。从行业标准和技术标准而言，公共视频图像信息的合理使用存在行业标准和行业技术的乱象，因而需要政府部门的制度约束、行业领域的行业规范和法律法规的规定。
二、问题的提出
在信息化和智能化时代，社会治理智能化和法治化已成为党委和政府重视的社会治理方式。在社会治理方式中，公共视频监控图像信息综合应用已成为社会综合治理的重要方式之一。党的十九大报告提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”2015年5月，发改委等部门联合发布《关于加强公共安全视频监控建设联网应用工作的若干意见》。该意见提出：“到2020年，基本实现‘全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控的公共安全视频监控联网应用，在加强治安防控、优化交通出行、服务城市管理、创新社会治理等方面取得显著成效。” 从现实来看，公共视频监控图像信息综合应用有着广泛的适用空间，如人像比对、车辆识别、预测预警、快速检索。在公共视频监控建设综合应用中，视频监控图像信息联网后可以实现图像信息的多部门共享和一体化的社会协同治理。公共视频监控图像信息应用智能化和联网建设法治化有助于提升社会治理现代化水平和保障社会秩序安定有序。
与此同时，公共视频监控图像信息综合应用需要实现图像信息综合应用法治化和规范化以及民事权利保护的社会治理法治化目标。“法治是衡量社会治理体系和治理能力现代化的重要标准之一。社会关系的调整与社会利益的表达，都必须严格遵循法定依据、法定职权和法定程序。”[2]事实上，在公共视频监控图像信息联网应用中，不可避免地出现了视频图像信息公开使用与个人信息安全保护之间的冲突。“现代科学技术无限扩张的可能使得政府巨型数据库不受法律约束的现状激起了人们对公民隐私权的普遍担忧。”[3]30针对个人信息安全保护，《民法总则》（2017）第一百一十一条规定：“自然人的个人信息受法律保护。任何组织和个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。”《重庆市公共安全视频图像信息系统管理办法》（2016）第七条规定：“任何单位和个人不得利用公共安全视频图像信息系统非法获取国家秘密、商业秘密或者侵犯个人隐私。”为保护公共安全和公共利益，行政机关在合理预期内可以依法合理使用公共视频监控图像信息，但必须有效限制视频图像信息的使用范围和图像信息的公开范围。因此，在公共视频监控体系下，公共视频监控图像信息联网综合应用与信息安全保护、隐私权保护之间的法律制度需要审慎构建。
三、公共视频监控图像信息的现状
（一）公共视频监控图像信息的类型
从公共视频监控功能上看，公共视频监控图像信息可以类型化为社会治安防控类视频图像信息、交通出行类视频图像信息和城市管理类视频图像信息。
1.社会治安防控类视频监控图像信息
作为民安工程，公共视频监控图像信息综合应用推动了社会治安防控体系建设。《关于加强社会治安防控体系建设的意见》指出：“高起点规划、有重点有步骤地推进公共安全视频监控建设、联网和应用工作，提高公共区域视频监控系统覆盖密度和建设质量。”在信息化和智能化背景下，传统社会治理模式和措施难以面对复杂的社会治安形势。在信息化和立体化社会治安防控中，公共视频监控图像信息综合运用可以实现人像对比、车牌识别、即时通信、无线射频、智能预警等视频监控图像信息技术集成。在城区干道、背街小巷、单体楼、社区周界、城郊结合部、农村地区等社会治安复杂地区的公共安全视频监控覆盖可以实现社会综合治理信息化和智能化。在智慧社区建设上，公共视频监控在雪亮社区、雪亮网格、雪亮门栋中的建设有助于社会治安防控群防群治全民化和社区服务的有机结合。就社会治安防控现实而言，公共视频监控图像信息综合应用对城市和农村治安动态实时监控，可以实现全覆盖和多行业的综合治安防范体系。因此，在确保图像信息安全和公民合法权益的基础上，公共视频监控图像信息的互联互通共享机制已成为公共视频监控图像信息综合应用平台建设的重要环节。
